B. UNE PLACE DÉSORMAIS INCONTOURNABLE DANS UN PAYSAGE MORCELÉ
1. Entre la police judiciaire, la justice et l'administration fiscale
L'AGRASC est un établissement public administratif de l'État, placé sous la « tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget » 14 ( * ) .
Son conseil d'administration comprend six représentants de l'État, quatre personnalités qualifiées et deux représentants du personnel de l'Agence. La qualité des représentants de l'État met en évidence le positionnement de l'AGRASC, entre les ministères de la justice, de l'intérieur et du budget . Il s'agit :
- du directeur des affaires criminelles et des grâces ;
- du secrétaire général du ministère de la justice ;
- du directeur général des finances publiques ;
- du directeur général de la police nationale ;
- du directeur général de la gendarmerie nationale ;
- du directeur général des douanes et des droits indirects.
En effet, au sein des directions générales de la police, de la gendarmerie et des douanes, des services sont chargés de missions de police judiciaire. Dans le cadre de leurs enquêtes, ils réalisent, entre autres, des enquêtes patrimoniales et identifient les avoirs criminels susceptibles de faire l'objet d'une saisie ou d'une confiscation.
L'origine du personnel de l'AGRASC est également diverse et correspond aux missions pluridisciplinaires de l'AGRASC : y travaillent des magistrats, des agents du ministère de la justice, des finances publiques, de la gendarmerie, de la police et des douanes.
2. Vers un rapprochement de l'AGRASC et de la plateforme d'identification des avoirs criminels (PIAC) ?
Dès 2005, soit six ans avant la création de l'AGRASC, a été mise en place la plateforme d'identification des avoirs criminels (PIAC), placée au sein de l'office central pour la répression de la grande délinquance financière 15 ( * ) .
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Le rôle de la plateforme d'identification des avoirs criminels (PIAC) La PIAC est « chargée de l'identification des avoirs financiers et des biens patrimoniaux des délinquants, en vue de leur saisie ou de leur confiscation, et de la centralisation des informations relatives à la détection d'avoirs illégaux en tous points du territoire national ». Pluridisciplinaire, elle regroupe des personnels issus de la police nationale, de la gendarmerie et des impôts et permet notamment de compléter le travail mené, au niveau local, par les officiers de police judiciaire, « par des recherches plus complexes au plan international et par l'utilisation des canaux bilatéraux avec les pays étrangers privilégiés ». Il lui est également reconnu un rôle dans la centralisation des informations relative aux avoirs, patrimoines ou flux financiers illégaux. Source : circulaire NOR INT/C/07/00065/C du 15 mai 2007. |
Sans aucun doute, la PIAC a permis de répondre aux besoins des services enquêteurs et d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la délinquance financière.
Toutefois, la question de l'articulation de la PIAC et de l'AGRASC peut légitimement se poser. Leur coexistence ne semble pas poser de difficulté opérationnelle majeure, en particulier grâce à leur pragmatisme et leur volonté de coopérer.
En effet, la PIAC assiste d'abord les enquêteurs, dans le cadre de l'enquête patrimoniale, afin de les aider à identifier des biens, notamment à l'international (242 cas en 2014 16 ( * ) ). De la même façon, la PIAC peut être sollicitée par les juridictions pour identifier et faciliter la saisie de biens en France dans le cadre de demandes d'entraide pénale - selon les informations transmises par l'AGRASC, une quarantaine de demandes seraient ainsi adressées à la PIAC, auxquelles s'ajoutent 200 demandes d'entraides en provenance de services d'investigation étrangers pour identifier des biens situés en France.
Quant à l'AGRASC, elle intervient d'abord auprès des magistrats, pour des saisies complexes et pour la confiscation ou la gestion du bien. L'assistance porte sur l'opportunité de la saisie, ses conditions juridiques et sa réalisation opérationnelle. Selon une estimation réalisée en 2011 et transmise par l'AGRASC, entre 1 000 et 1 500 sollicitations lui sont adressées pour une année.
Toutefois, la coexistence de deux structures dont les missions d'assistance sont identiques mais s'adressant à deux « publics » différents, n'est sans doute pas la plus efficiente : faut-il développer des compétences dans deux lieux différents pour s'occuper de saisies particulièrement complexes qui requièrent un niveau élevé de compétence ? La spécialisation croissante des acteurs pourrait plutôt plaider pour un certain rapprochement .
De plus, deux difficultés méritent d'être relevées : d'une part, en matière internationale, l'AGRASC comme la PIAC ont été désignées « Bureau de recouvrement des avoirs » par la France ; d'autre part, leur coexistence ne permet pas, à l'heure actuelle, de disposer de statistiques consolidées claires et univoques sur les saisies pénales.
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Les bureaux de recouvrement des avoirs À la suite de la décision-cadre 2006/960/JAI dite « initiative suédoise » 17 ( * ) qui vise à simplifier les échanges d'informations entre les services répressifs des États de l'Union européenne, une décision du Conseil 18 ( * ) a conduit les États membres à créer ou désigner un (ou maximum deux) bureau(x) de recouvrement des avoirs (BRA). Les BRA sont des « points de contact centraux à l'échelon national qui facilitent, par une coopération renforcée, le dépistage le plus rapide possible, à l'échelle de l'Union européenne (UE), des avoirs d'origine criminelle » 19 ( * ) . Plus précisément, l'objectif des BRA est de « faciliter le dépistage et l'identification des produits du crime et des autres biens en rapport avec le crime qui sont susceptibles de faire l'objet d'un gel, d'une saisie ou d'une confiscation ordonnés par une autorité judiciaire compétente dans le cadre de poursuites pénales ou, dans la mesure où le droit interne de l'État membre concerné le permet, dans le cadre de poursuites civiles » 20 ( * ) . Ainsi, les bureaux de recouvrement des avoirs échangent des informations et des bonnes pratiques, sur demande ou spontanément. La France a d'abord désigné la PIAC (en 2009) 21 ( * ) , puis l'AGRASC, à partir du 25 février 2011 22 ( * ) . Six États membres, en dehors de la France, ont désigné deux bureaux de recouvrement des avoirs. |
En matière de coopération internationale, la lisibilité de l'organisation choisie n'est pas assurée pour nos partenaires. Ils font face à deux points d'entrée distincts, alors même qu'en la matière, la réactivité est indispensable.
Par ailleurs, cette situation est un frein à une centralisation des données, au niveau national, concernant les avoirs saisis. Par conséquent, la France ne dispose pas d'un outil de suivi statistique fiable des saisies pénales .
Selon la direction générale de la gendarmerie nationale, certains avoirs seraient comptabilisés deux fois (par l'AGRASC et par la PIAC) tandis que d'autres ne le seraient pas du tout 23 ( * ) ; de plus, l'évaluation des biens saisis est sujette à caution.
La valeur des saisies constitue un indicateur de performance des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie » de la mission « Sécurités ». Ainsi, selon l'AGRASC, « certaines saisies sont manifestement pratiquées dans le seul objectif d'améliorer de manière totalement artificielle les résultats de tel ou tel service ou unité ; de la même manière, la valorisation à laquelle se livre la PIAC par la tenue d'un tableau dit « tableau des avoirs criminels appréhendés » (TACA) est peu fiable, les biens étant très souvent surévalués et l'ensemble des éléments susceptibles d'en grever la valeur négligés. » 24 ( * )
Outre les questions entourant la méthode d'évaluation des avoirs saisis, la coexistence de chiffres différents concernant les avoirs saisis rend l'action publique illisible et peut même nourrir une certaine impression de laxisme de la justice ou d'inefficacité de l'AGRASC, qui ne serait pas capable de valoriser des biens dont l'estimation initiale ne tient pas compte de l'ensemble de leurs caractéristiques.
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Recommandation n° 1 : envisager les modalités d'un rapprochement de l'AGRASC et de la PIAC afin de garantir l'efficience de la coopération internationale en matière d'identification des avoirs criminels et la cohérence des données relatives aux saisies pénales. |
3. Pour une centralisation, par l'AGRASC, du suivi national des données relatives aux confiscations
Plus généralement, comme le relève l'AGRASC dans son rapport annuel 2015 « la situation actuelle se caractérise par un éparpillement des données qui ne permet ni à l'Agence ni à qui que ce soit, de disposer d'une vision exhaustive de la matière.
« Si l'Agence est systématiquement informée de l'ensemble des saisies et confiscations pénales prononcées en matière immobilière, pour lesquelles la loi lui confère le monopole de l'accomplissement, au nom des juridictions, de la totalité des formalités de publicité foncière, elle n'a connaissance des saisies et confiscations prononcées en matière mobilière, que si son office est requis par la loi pour des motifs de gestion, parfois obligatoires, mais le plus souvent laissés à l'appréciation des juridictions. Ainsi elle dispose d'une connaissance exhaustive des saisies de numéraires, créances et soldes de comptes bancaires dont la loi lui confère le monopole de la gestion centralisée, mais de nombreux placements financiers échappent à cette gestion centralisée, notamment les assurances sur la vie ».
Par exemple, l'AGRASC n'est pas en mesure de connaître « les confiscations prononcées en matière mobilière sans saisie préalable et dont l'exécution est généralement confiée au service des domaines, de l'ensemble des confiscations en valeur dépourvues de toute assise patrimoniale dont l'exécution est normalement confiée au comptable public ».
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Recommandation n° 2 : permettre une centralisation, par l'AGRASC, des informations relatives à toutes les confiscations, afin de doter la France d'un outil de suivi fiable et exhaustif des confiscations. |
À ce titre, il convient de souligner que la modification, au début de l'année 2017, de la convention conclue 25 ( * ) par l'AGRASC avec la direction nationale des interventions domaniales devrait permettre de progresser sur ce point puisque l'AGRASC pourrait ainsi « disposer des éléments statistiques produits par la DNID en matière de ventes mobilières effectuées pour le compte des juridictions » 26 ( * ) .
Outre l'absence d'informations centralisées sur l'exécution des saisies, les montants concernés ne peuvent servir à l'indemnisation des parties civiles 27 ( * ) : cette situation est à la fois injuste et absurde.
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Recommandation n° 3 : assurer une égalité de traitement en matière d'indemnisation des parties civiles, quelles que soient les modalités de confiscations des biens de la personne condamnée. |
* 14 Article 706-159 du code de procédure pénale.
* 15 Il s'agit du service de police judiciaire de la direction générale de la police nationale.
* 16 Selon les chiffres transmis par l'AGRASC.
* 17 Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne .
* 18 Décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d'identification des produits du crime ou des autres biens en rapport avec le crime.
* 19 Rapport de la commission au Parlement européen et au Conseil fondé sur l'article 8 de la décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 précitée.
* 20 Article 1 er de la décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 précitée.
* 21 Cf . rapport précité.
* 22 Selon le rapport annuel 2011 de l'AGRASC.
* 23 C'est le cas par exemple d'une saisie réalisée par le magistrat sans l'aide de l'enquêteur et pour laquelle l'Agence n'a pas le monopole.
* 24 Réponse de l'AGRASC au questionnaire.
* 25 Convention conclue le 13 avril 2011.
* 26 Réponse de l'AGRASC au questionnaire.
* 27 Article 706-164 du code de procédure pénale.