C. DIE EUROPÄISCHE ANTWORT AUF DIE FLüCHTLINGSKRISE KONSOLIDIEREN
Angesichts der Flüchtlingskrise ist es dringend notwendig, die Steuerung des Schengenraums zu erneuern und den Schutz der Außengrenzen zu verstärken. Die Zusammenarbeit mit Drittstaaten muss parallel dazu vertieft werden. Das europäische Asylrecht muss reformiert werden.
1. Die Steuerung des Schengenraums erneuern
Der außergewöhnliche Flüchtlingsstrom des Jahres 2015 - mehr als eine Million illegale Einwanderungen in Europa - und zu Beginn des Jahres 2016 hatte sicherlich eine weitgehend konjunkturelle Dimension, die mit dem Konflikt in Syrien zusammenhängt. Diese Episode darf jedoch nicht die Existenz eines dauerhaften Phänomens der Migration nach Europa verschleiern, wofür mehrere Faktoren verantwortlich sind: die instabile Lage bestimmter Länder an der Peripherie Europas (Afghanistan, Horn von Afrika), wirtschaftliche Ungleichheiten, die dazu anregen, sich auf die Suche nach besseren Lebensbedingungen zu machen, der steigende demografische Druck, vor allem in Afrika, sowie die Existenz organisierter und internationaler Schleusernetze, die auf der Ökonomie der Migrationen« gedeihen.
Dieser dauerhafte und steigende Migrationsdruck erfordert eine starke Antwort Europas , sowohl aus politischen, sozialen und humanitären als auch aus sicherheitsrelevanten Gründen, in Anbetracht der Gefahr, dass sich Terroristen einschleusen könnten.
Sie ist umso notwendiger, da diese unkontrollierte Massenwanderung « - um den Begriff aus der Erklärung von Bratislava aufzunehmen - eine der greifbarsten und symbolischsten Errungenschaften der europäischen Integration infrage stellt, nämlich die Freizügigkeit innerhalb des Schengenraums . Tatsächlich haben sie dazu geführt, dass seit eineinhalb Jahren eine gewisse Zahl an Mitgliedsstaaten die Kontrollen an ihren Binnengrenzen wieder aufgenommen hat.
Darüber hinaus hat der Migrationsfaktor eine entscheidende Rolle im britischen Referendum über den Brexit gespielt. Europa könnte der Flüchtlingskrise erliegen. Den Migrationsdruck zu bewältigen erscheint also als eine der wichtigsten Herausforderungen zu sein, um Europa neuen Schwung zu verleihen.
2. Den Schutz der Außengrenzen der Europäischen Union verstärken
Diese Krise hat einen signifikanten Fortschritt ermöglicht: die Verabschiedung - in Rekordzeit - eines erneuerten Status der Agentur FRONTEX , die 2004 geschaffen wurde und deren Rolle sich bis dato auf die Koordination beschränkte. FRONTEX, nun die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, wurde mit stärkeren Mitteln und neuen Verantwortlichkeiten ausgestattet, insbesondere in der Unterstützung eines gescheiterten Staates oder in der Umsetzung der Rückführungspolitik für illegale Einwanderer, die ihr ermöglichen sollen, eine aktivere Rolle in der Steuerung der Grenzen des Schengenraums zu spielen.
Dieses erneuerte Mandat muss nun in der Praxis umgesetzt werden . Alle Möglichkeiten, die es eröffnet, sollen genutzt werden, um die Massenwanderungen besser zu bewältigen. Das erfordert vor allem, dass die Agentur die Herausforderung zur Personalbeschaffung und Ausbildung geeigneter Profile in einem sehr engen Zeitrahmen annimmt . Außerdem zieht es nach sich, dass die Mitgliedsstaaten tatsächlich ihre Verpflichtungen im Rahmen des Soforteinsatzpools erfüllen und zugleich nationales Personal ( guest officers ) für die laufenden Operationen zur Verfügung stellen, in einem Umfeld, in dem ihre Ressourcen auf diesem Gebiet beschränkt sind oder sogar unter Druck stehen.
Weitere Fortschritte sind allerdings notwendig, um den europäischen Grenzschutzbeamten, die unter dem Banner von FRONTEX eingesetzt sind, dieselben Kompetenzen und Fähigkeiten wie den nationalen Grenzschutzbeamten einzuräumen, was insbesondere den Zugang zu den europäischen Datenbanken anbetrifft . Das letztliche Ziel muss die Schaffung einer wirklichen europäischen Grenzpolizei sein.
Darüber hinaus müssen die Kontrollen an den Außengrenzen verstärkt werden: Es ist notwendig, eingehendere Kontrollen durchzuführen , was eine systematische Abfrage der polizeilichen Datenbanken und Prüfung der Reisedokumente nach sich zieht, sowohl bei der Ein- und Ausreise als auch bei Drittstaatsangehörigen und EU-Bürgern. Die derzeit laufende Änderung des Artikels 8.2 des Schengener Grenzkodex sollte dies bald ermöglichen. Diese Maßnahme zur verstärkten Kontrolle reicht jedoch nicht aus: sie muss von einer Speicherung der Identität derjenigen Personen begleitet sein - egal ob Drittstaatsangehörige oder EU-Bürger -, die die Grenzen überschreiten, um eine Rückverfolgbarkeit der Wanderungsströme zu gewährleisten .
Das Ziel des zukünftigen Einreise-/Ausreisesystems (EES) betrifft insbesondere Drittstaatsangehörige, denn es ermöglicht die Überwachung von Kurzzeitvisa in Echtzeit und ersetzt damit das aktuelle System der Stempel in den Reisepässen. Diese Einrichtung soll dem Phänomen der overstayers « entgegenwirken, das heißt, den Migranten, die legal in die EU einreisen, aber nach Ablauf ihres Visums bleiben und eine bedeutende Quelle für illegale Einwanderung darstellen. Es ist deshalb wünschenswert, dieses Projekt, das aktuell in der Diskussion steht, schnellstmöglich zu verabschieden.
Doch damit diese smarten Grenzen« 3 ( * ) wirksam sind, müssten dort auch die abgespeicherten Daten der EU-Bürger hinterlegt sein (im Rahmen des SES oder des SIS II), da diese Gruppe heute Dreiviertel der Grenzüberschreitungen an den Außengrenzen der EU ausmacht. Das ist jedoch im Augenblick nicht vorgesehen.
Zusätzlich zum Einreise-/Ausreisesystem muss auch die Bedeutung des EU-weiten Reiseinformations- und genehmigungssystems (European travel information and autorisation system oder ETIAS ) für Drittstaatsangehörige, die von der Visumpflicht befreit sind, unterstrichen werden. Dabei muss eine Anfrage zur Vorabgenehmigung der Einreise in den Schengenraum eingereicht werden, die jährlich etwa 30 Millionen Personen betrifft. Damit soll abgesichert sein, dass sie kein besonderes Risiko aus migrations- oder sicherheitsrelevanter Sicht darstellen. Die durchzuführende Prüfung würde beinhalten, dass die persönlichen Daten der Reisenden mit denen des SIS II sowie den Dateien von Interpol und Europol abgeglichen werden. Die erteilte Genehmigung befreit die jeweiligen Personen jedoch nicht von der Verpflichtung, sich den Grenzkontrollen zu unterziehen. Dieses Projekt, das seit kurzem diskutiert wird, sollte ebenso schnell erfolgreich durchgeführt werden , damit eine Inbetriebnahme spätestens im Jahr 2020 vorgesehen werden kann.
3. Verstärkte Zusammenarbeit mit Drittstaaten
Die Verstärkung der Außengrenzen kann nicht die einzige Antwort auf den Migrationsdruck sein. Es ist auch dafür zu sorgen, dass die Abreise eingeschränkt wird, indem eine Zusammenarbeit mit den Transit- und Herkunftsländern erfolgt.
Was die Transitländer anbetrifft , so hat die im März 2016 getroffene Vereinbarung mit der Türkei, in Kombination mit der Schließung der Balkanroute, es ermöglicht, den Flüchtlingsstrom auf der Route des östlichen Mittelmeers einzudämmen , was die Zahl der Ankömmlinge von täglich mehreren Tausend auf etwa 50 Personen reduziert hat. Die Zusammenarbeit scheint fortgeführt zu werden, trotz der schwierigen politischen Lage. Aber diese Vereinbarung ist zerbrechlich und ihre Anwendung hängt vom guten Willen der Türkei ab, die sie als Druckmittel gegenüber der Europäischen Union nutzt.
Darüber hinaus besteht das Problem weiterhin in vollem Umfang auf der Route des zentralen Mittelmeers , auf der die Zahl der Ankömmlinge seit dem letzten Jahr um 20 % gestiegen ist. Tatsächlich kamen 90 % der etwa 180.000 Migranten, die 2016 in Italien angekommen waren, aus Libyen , einem Land, mit dem es in Anbetracht der dortigen Situation zurzeit schwierig ist, eine Vereinbarung nach dem türkischen Vorbild überhaupt zu erwägen , obwohl sich mehrere europäische Staaten wünschen, Maßnahmen in dieser Richtung zu ergreifen. In der Zwischenzeit haben die europäischen Regierungschefs auf dem Gipfel von Malta am 3. Februar 2017 entschieden, die Hilfe für Libyen zu verstärken, insbesondere zur Ausbildung ihrer Küstenwache und zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Flüchtlinge auf ihrem Territorium.
Wenn eine vertiefende Zusammenarbeit mit anderen Transitländern wie Ägypten eine lohnenswerte Möglichkeit darstellt, muss auch auf den Migrationsrouten, die ihnen vorgelagert sind, insbesondere in der afrikanischen Subsahara, gehandelt werden . Dies kann geschehen, indem die Herkunftsländer dazu angeregt und dabei unterstützt werden, ihre Grenzen besser zu schützen und gegen Schleuser vorzugehen, indem sie zur Konfliktzonenstabilisierung und zur Krisenprävention beitragen und indem sie die ökonomische Entwicklung vorantreiben, um den Bevölkerungsgruppen, die zur Auswanderung neigen, neue Perspektiven zu eröffnen. In dieser Hinsicht darf die Idee, die Entwicklungshilfe an die Bewältigung der Massenwanderungen zu knüpfen , nicht ausgeschlossen werden.
Die Umsetzung dieser verschiedenen Achsen erfolgt über die Vereinbarung von engen Partnerschaften mit den Herkunftsländern . Diese Idee ist nicht neu. Sie ist die Grundlage des Gesamtansatzes zur Migrations- und Mobilitätsfrage«, die seit 2005 die externe Komponente der europäischen Migrationspolitik darstellt. Ziel ist es, eine Zusammenarbeit der Herkunftsländer bei der Steuerung der Massenwanderungen zu erreichen, insbesondere die Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen , im Austausch gegen Vorteile wie finanzielle Hilfen und Abkommen zur Liberalisierung und Vereinfachung von Visa.
Bis jetzt hat dieser Ansatz nicht die erwarteten Ergebnisse gezeigt , was einerseits auf die Schwäche der zugestandenen Mittel, andererseits auf die Zurückhaltung der Herkunftsländer, vor allem der afrikanischen, zurückzuführen ist. Für sie ist die Migration nicht nur eine ökonomische Herausforderung, sondern auch eine empfindliche soziale Angelegenheit. Davon zeugen die andauernden Schwierigkeiten der europäischen Staaten in der Umsetzung ihrer Rückführungspolitik (die Identität der rückzuführenden Personen zu ermitteln oder konsularische Passierscheine zu erhalten).
Der Erfolg der Vorgehensweise Spaniens mit mehreren afrikanischen Ländern zeigt, dass Ergebnisse möglich sind, indem zeitgleich eine Vielzahl an Instrumenten und Hebeln in Bewegung gesetzt werden (Entwicklungshilfe, ausgewählte Zuwanderung, polizeiliche Zusammenarbeit, Ausbildung und materielle Unterstützung für die Grenzkontrollen usw.).
Darauf zielen auch der angestoßene Prozess auf dem Gipfel von Valetta im November 2015 und die neuen Migrationspakte, die während der Sitzung des Europäischen Rates im Juni 2016 initiiert wurden. Zum heutigen Tag wurden Migrationspakte« mit fünf prioritären Ländern unterzeichnet (Äthiopien, Mali, Niger, Nigeria und Senegal). Ein erstes Fazit, das anlässlich der Sitzung des Europäischen Rates im Dezember 2016 gezogen wurde, zeigt gegensätzliche Ergebnisse: Für den Niger sind sie ermutigend, für die anderen Partner eher gemischt.
Diese partnerschaftliche Vorgehensweise muss trotzdem weiterverfolgt und intensiviert werden, indem genügend Mittel zur Finanzierung von Maßnahmen zur Verfügung gestellt werden, die - wenn die tieferen Ursachen der Migration« beseitigt werden sollen - nicht nur auf Sicherheitsaspekte und die Kontrolle der Wanderungen abzielen dürfen, sondern auch die ökonomische Entwicklung vorantreiben müssen.
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) kann ebenso für die Zusammenarbeit mit den Drittstaaten mobilisiert werden. Sicherlich paralysiert die instabile politische Lage, in der sich Libyen befindet, für den Moment die Operation Sophia zur Bekämpfung der Schleuser im zentralen Mittelmeerraum und die EU-Mission zur Unterstützung des Grenzschutzes in Libyen (EUBAM), aber es bleibt zu hoffen, dass sie sich sehr bald in die richtige Richtung weiterentwickeln.
Außerdem ist es strategisch wichtig, dass die Aktion im Niger durch die Zivilmission EUCAP Sahel Niger fortgeführt wird, die dieses Land, durch das 90 % der Migranten aus Westafrika gelangen, dabei unterstützt, die Kontrolle an seinen Grenzen zu verstärken und den illegalen Wanderungen vorzubeugen.
Schließlich spielt auch FRONTEX eine Rolle , da sein neuer Staat ihm mehr Spielraum für die Zusammenarbeit mit Drittstaaten gibt, insbesondere mit der Entsendung von Verbindungsbeamten und der Möglichkeit, die sie nun hat, Operationen außerhalb der Europäischen Union durchzuführen. Dies könnte für einige Balkanstaaten von Interesse sein.
4. Die Funktionsweise des Schengenraums und des europäischen Asylsystems erneuern
Zweifellos muss das Ziel die Wiederherstellung der Freizügigkeit innerhalb des Schengenraums sein . Über die Stärkung der Außengrenzen hinaus müssen die von der Europäischen Kommission für jedes Land durchgeführten Evaluationen fortgesetzt und von korrektiven Maßnahmen begleitet sein.
Gleichzeitig könnte es nützlich sein, eine Lockerung des juristischen Rahmens zu erwägen, der die temporäre Wiederherstellung gezielter Kontrollen an den Binnengrenzen ermöglicht , vor allen, was ihre Dauer betrifft, die derzeit auf maximal zwei Jahre begrenzt ist. Dennoch darf nicht ausgeschlossen werden, dass die Situation, der sich Europa gegenüber sieht, insbesondere im Bereich der Sicherheit, ein dauerhafter Zustand werden könnte.
Zudem sollte die heute wenig sichtbare Steuerung des Schengenraums verbessert werden ; eine strategische Lenkung sollte im Rahmen von spezifischen Treffen der Innenminister geschaffen werden, die sich von denjenigen des Rates Justiz und Inneres unterscheiden.
Außerdem erfordert die Flüchtlingskrise Anpassungen im europäischen Asylsystem .
Sie unterstreicht zunächst die Notwendigkeit, die Asylsysteme der Mitgliedsstaaten stärker aneinander anzugleichen , um die Attraktivität einiger von ihnen und das Phänomen des asylum shopping « zu reduzieren. Letzteres trägt zu den sekundären Migrationsbewegungen innerhalb der EU bei. Sie erfordert außerdem eine besser abgestimmte Bearbeitung der Asylanträge , insbesondere durch die Verabschiedung einer gemeinsamen Liste von sicheren Drittstaaten.
Sie stellt auch die Frage nach der Umsetzung des Prinzips, das der Dublin-Verordnung zugrunde liegt und nach dem das Land der ersten Einreise für die Prüfung der Asylanträge verantwortlich ist. Die Länder, die an vorderster Front der Einreise stehen (Italien, Griechenland) verlangen allerdings eine gerechtere Aufteilung dieser Aufgabe. Wenn die Verantwortlichkeit der Länder der ersten Einreise in dem Maße erhalten bleiben soll , da sie das Pfand für ihre Beteiligung an der Steuerung der Außengrenzen der Europäischen Union ist, erscheint es nicht weniger notwendig, in dieses System einen Korrekturmechanismus einzubauen, der eine Solidarität auf EU-Ebene im Falle eines außergewöhnlichen Flüchtlingsdrucks ermöglicht, analog zum Mechanismus der Neuansiedlung.
Es handelt sich um ein schwieriges Thema, das sich an der Opposition der Visegrád-Gruppe stößt (Ungarn, Slowakei, Tschechien und Polen), die nur widerstrebend Personen nicht-europäischer Herkunft auf ihrem Territorium empfangen will. Deshalb sollte der Idee einer flexiblen Solidarität « nachgegangen werden, die es diesen Staaten ermöglicht, auf andere Art und Weise solidarisch zu sein, beispielsweise durch einen finanziellen Beitrag oder durch eine verstärkte Beteiligung an der Sicherung der Grenzen.
Schließlich wäre die Umwandlung des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) in eine EU-Agentur und die spürbare Aufstockung ihrer Mittel wünschenswert, damit sie ihre Mission zur operativen Unterstützung der Staaten an vorderster Front voll ausführen kann.
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Empfehlungen für die Steuerung der Flüchtlingskrise 1. Eine wirksame Kontrolle der Außengrenzen gewährleisten - das erneuerte Mandat von FRONTEX umsetzen und alle Möglichkeiten, die es bietet, ausschöpfen, um die Massenwanderungen besser zu bewältigen, insbesondere was die Rückkehr der illegalen Einwanderer in ihre Herkunftsländer betrifft; - den entsendeten FRONTEX-Beamten einen ausreichenden Zugang zu den europäischen Datenbanken garantieren; - das Einreise-/Ausreisesystem (EES) und das EU-weite Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) schnellstmöglich verabschieden und umsetzen; - die Abspeicherung von Überschreitungen der Außengrenzen, auch durch EU-Bürger, in einer Datenbank vorsehen. 2. Die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern verstärken - die polizeiliche Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern verstärken, um die illegale Einwanderung besser zu kontrollieren, Operationen zur Rückübernahme zu vereinfachen und Schleuser zu bekämpfen; - zur Konfliktzonenstabilisierung und Krisenprävention beitragen; - die ökonomische Entwicklung der Herkunftsländer durch beträchtliche Hilfen fördern, ohne auszuschließen, dass die Entwicklungshilfe an die Steuerung der Migrationsströme gebunden wird; - das begonnene partnerschaftliche Vorgehen durch die Migrationspakte deshalb fortführen und intensivieren und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) dafür mobilisieren. 3. Die Funktionsweise des Schengenraums und des europäischen Asylsystems erneuern - über eine eventuelle Lockerung der Dauer nachdenken, während derer gezielte Kontrollen an den Binnengrenzen vorübergehend wieder durchgeführt werden können; - die politische Steuerung des Schengenraums verbessern; - die Asylsysteme der Mitgliedsstaaten und die Bearbeitung der Asylanträge aufeinander abstimmen, insbesondere durch die Verabschiedung einer gemeinsamen Liste von sicheren Drittstaaten; - in der Dublin-Verordnung einen Korrekturmechanismus einbauen, der solidarische Hilfe zwischen Mitgliedsstaaten im Falle eines außergewöhnlichen Migrationsdrucks ermöglicht, ohne das Verantwortungsprinzip des Landes der ersten Einreise infrage zu stellen. |
* 3 Vom europäischen Namen des Projektes smart borders«.