2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

II. DES BESOINS MILITAIRES CROISSANTS ET BIEN IDENTIFIÉS

Accrus, de façon considérable, par la dégradation récente et rapide du contexte sécuritaire - un ensemble de menaces simultanées, dont le nombre et l'intensité s'avèrent sans précédent depuis la fin de la guerre froide -, les besoins de court terme sont d'ores et déjà clairement identifiés qu'implique la préservation du modèle d'armée défini, en 2013, par notre Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

A. DES BESOINS CONSIDÉRABLEMENT ACCRUS PAR L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE SÉCURITAIRE

Depuis 2015, les armées françaises sont littéralement sollicitées sur tous les fronts , à un niveau d'engagement opérationnel particulièrement élevé. En effet, à l'heure actuelle, plus de 30 000 de nos soldats se trouvent déployés en posture opérationnelle, à la fois à l'intérieur et hors de nos frontières, du fait des opérations conduites tant sur le territoire national qu'à l'extérieur. Cette forte mobilisation militaire constitue la réponse nécessaire aux différentes menaces qui pèsent sur notre pays et ses intérêts, et dont les actes et tentatives du terrorisme islamiste radical n'ont que trop démontré le continuum « interne-externe ».

En outre, la combinaison des progrès technologiques et de l'évolution de ces menaces, celle du terrorisme notamment, tend à instaurer un nouveau paradigme de la guerre. Trois séries de paramètres ont ainsi acquis une place éminente parmi les grands déterminants de nos besoins militaires : le maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements, et notamment leur entretien programmé (EPM), qui tient à la haute technologie des matériels modernes ; la défense des milieux stratégiques, lourds de conflictualité, que sont devenus l'espace extra-atmosphérique et le cyberespace ; enfin, les moyens requis pour répondre à l'enjeu crucial qui s'attache, aujourd'hui, aux activités de renseignement.

À ces besoins strictement militaires s'ajoute celui du soutien aux exportations d'armements demandé à nos armées, mission dont la charge s'est alourdie avec l'essor historique que ces ventes - autre reflet de la dégradation de la situation internationale - ont enregistré ces dernières années.

1. L'accroissement des menaces extérieures

a) Un monde de dangers

Des menaces et foyers d'explosion multiples pèsent, de plus en plus lourdement, sur la sécurité du monde en général et sur celle de notre pays en particulier. Distingués par le Livre blanc sur la défense de 2013, « risques de la faiblesse » et « menaces de la force » persistent, voire s'aggravent .

D'une part, la fragilité de nombreux États - Libye, Mali, Nigéria, Somalie, Soudan, Yémen, Afghanistan, Irak... -, représente une source toujours plus vive de dangers pour la communauté internationale, du fait des trafics illégaux, de l'implantation de groupes terroristes aux visées transnationales et des immigrations massives qu'elle engendre. D'autre part, les tensions géopolitiques et déstabilisations régionales nées, en Asie, au Moyen Orient ou en Europe de l'Est, de l'exacerbation du sentiment national et de l'accélération d'investissements militaires, ne faiblissent pas, tandis que les risques liés au développement des technologies nucléaires, en Corée du Nord au moins, demeurent saillants.

Parallèlement, la récente donne internationale s'avère marquée par l' accumulation de « surprises stratégiques » aux ondes de choc étendues , dans l'espace et dans le temps. Depuis 2011, les inattendus « printemps arabes » ont déstabilisé toute une région, de la Tunisie à la Syrie en passant par le Yémen. En 2014, l'annexion éclair de la Crimée par la Russie et l'émergence mal anticipée de Daech comme acteur de premier plan au Proche Orient ont à leur tour transformé le paysage mondial.

En outre, le monde s'avère moins prévisible et plus complexe : le « Brexit » et la nouvelle donne américaine en témoignent. Les conséquences sur la vie internationale de ces évènements ne peuvent encore être évaluées pleinement ; ces nouveaux bouleversements ajoutent à l'incertitude dominante.

L'inquiétude universelle qui résulte de cette situation se traduit dans la hausse des dépenses militaires à travers le monde , laquelle ajoute encore à cette dégradation de la sécurité internationale. En effet, d'après les statistiques publiées par le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) ^{23 ( * )} , les dépenses militaires mondiales, en 2016, atteignant un total de 1 686 milliards de dollars, ont augmenté globalement (+ 0,4 % par rapport à 2015) pour la deuxième année consécutive, ce qui n'avait pas été observé depuis 2011.

Dépenses militaires mondiales de 1988 à 2016*

(en milliards de dollars US constants 2015)

(*) : Pour l'année 1991, l'absence de données concernant l'Union soviétique empêche le calcul.

Source : SIPRI

Le monde, ce faisant, se réarme, bien loin des promesses de paix auxquelles la fin de la guerre froide avait pu, un temps, laisser croire. Selon les évaluations du SIPRI ^{24 ( * )} , le volume des transferts internationaux d'armes majeures s'avère en constante augmentation depuis 2004 , et il s'est accru de 8,4 % entre la période 2007-20011 et la période 2012-2016. En particulier, les transferts d'armes majeures, entre 2012 et 2016, ont atteint leur plus haut volume, sur une période de cinq ans, depuis un quart de siècle.

b) Le déploiement important et durable des forces en OPEX, en sus des forces prépositionnées et des postures permanentes

Dans le contexte qui vient d'être décrit, le niveau d'engagement des armées françaises sur des théâtres extérieurs a atteint, depuis 2013, un niveau sans précédent depuis une cinquantaine d'années , compte tenu principalement des opérations conduites en Centrafrique, dans la bande sahélo-saharienne et au Levant.

L'opération « Sangaris », menée en République centrafricaine à partir de décembre 2013, s'est achevée en octobre 2016 ; elle avait mobilisé jusqu'à 2 000 soldats. En revanche, l'opération « Barkhane », qui a pris dans la bande sahélo-saharienne et en particulier au Mali, depuis l'été 2014, la suite de l'opération « Serval » déclenchée en janvier 2013, se poursuit. À la phase de combats conduits dans le nord du Mali a succédé une nouvelle phase militaire, reposant sur une stratégie d'endiguement dans cette zone et de stabilisation du centre de la région, au moyen notamment d'une coopération renforcée avec l'armée malienne et les autres armées de la région, ainsi que d'un soutien à la MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali). Il s'agit de permettre l'application des accords de paix et de réconciliation signés à Alger en mai 2015, malgré les tentatives adverses des groupes terroristes.

L'opération « Chammal », conduite en Irak depuis septembre 2014 et étendue à la Syrie depuis septembre 2015, se poursuit également. Ce combat contre Daech et Al-Qaïda dans le cadre de la coalition internationale a impliqué notre groupe aéronaval, de manière déterminante, jusqu'au mois de décembre 2016 - avant l'arrêt technique requis pour l'entretien du porte-avions Charles-de-Gaulle ; les avions de l'armée de l'air restent fortement impliqués et, au sol, un groupement tactique d'artillerie complète le dispositif, en fournissant un appui à la reconquête de Mossoul menée par les forces irakiennes. Par ailleurs, nos forces participent à la formation des troupes irakiennes, à Bagdad et à Erbil : « il s'agit là d'une condition essentielle du succès de notre opération, mais également de la gouvernance future » du pays, ainsi que le chef d'état-major des armées l'a précisé dans le cadre précité. Selon ses propres termes encore, « la question de l'après-Daech demeure entière ; elle nécessite une vision stratégique commune sur les perspectives en matière de gouvernance et de développement [...] : gagner la guerre ne suffit pas à gagner la paix. »

Dans le même temps, nos armées sont toujours présentes au Kosovo, en Afghanistan, au Liban, en Côte d'Ivoire... Au total, près de 7 000 militaires sont aujourd'hui déployés pour l'ensemble de ces opérations extérieures , dont 4 000 pour la seule opération « Barkhane ».

Les contrats opérationnels des armées fixés en la matière par le Livre blanc sur la défense de 2013, sur la base desquels avait été conçue la LPM pour 2014-2019, ont été outrepassés de 25 % à 30 %. Ces opérations, menées de façon intense, dans des conditions extrêmes liées à l'élongation et à la situation géographique et climatique des théâtres, ont été exigeantes pour les équipements comme pour les hommes ; suractivité, surintensité d'utilisation et grande disponibilité requise des matériels ont entraîné leur usure accélérée et, en conséquence, une forte hausse des besoins afférents au maintien en condition opérationnelle (MCO).

À ces déploiements d'OPEX s'ajoutent, notamment, les forces pré-positionnées outre-mer et à l'étranger . Au total, près de 11 000 militaires français sont mobilisés à ce titre hors de la métropole, dans les principales zones d'intérêt stratégique définies par le Livre blanc de 2013. Ils servent : soit au sein des forces de souveraineté - basées aux Antilles, en Guyane, en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie et dans la zone sud de l'océan Indien -, qui contribuent à assurer la protection du territoire national, défendre la souveraineté de l'État dans ses eaux territoriales et sa zone économique exclusive, soutenir l'action des différents services de l'État dans les départements et collectivités d'outre-mer, et mettre en oeuvre la coopération militaire bilatérale ; soit dans les forces de présence - stationnées à Djibouti, au Gabon, au Sénégal, en Côte d'Ivoire et aux Émirats-Arabes Unis -, dont la mission consiste assurer la défense des intérêts français et la sécurité de nos ressortissants présents dans ces territoires ou les régions voisines. Ce dispositif contribue directement à la solidité du « continuum », plus que jamais nécessaire, entre défense extérieure et sécurité intérieure .

On peut en dire autant des deux postures permanentes qu'assurent quotidiennement, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, environ 3 000 hommes de nos forces : d'une part, la posture de sûreté aérienne , qui garantit la souveraineté nationale dans l'espace aérien ; d'autre part, la posture de sauvegarde maritime , laquelle concourt directement à la protection des approches du territoire dans un milieu où vont croissant, à la fois, tant l'activité des États puissances que la pression migratoire, les trafics et le terrorisme, en Méditerranée notamment.

c) Une « sincérisation » du budget OPEX devenue légitime

Les opérations extérieures occasionnent pour le budget de la défense d'importantes dépenses supplémentaires, en termes de masse salariale (pour l'essentiel, les indemnités de service en campagne des militaires déployés) et de fonctionnement : le « surcoût OPEX » . Depuis 2013, ce surcoût s'est établi chaque année au-dessus de 1,1 milliard d'euros ; il a atteint, l'année dernière, près de 1,14 milliard d'euros.

Cependant, depuis 2014, conformément aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article 4 de la LPM pour 2014-2019 laissé inchangé par la loi d'actualisation du 28 juillet 2015, « la dotation annuelle [inscrite en loi de finances initiale] au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros . En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 [investissement] et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ». Ce financement interministériel, concernant la masse salariale et les dépenses de fonctionnement voire d'équipement qui sont en cause, est réalisé par décret d'avance et en loi de finances rectificative de fin d'année, suivant une articulation parfois complexe.

Évolution du « surcoût OPEX »

(en millions d'euros)

		2013	2014	2015	2016
Exécution totale		1 250	1 118	1 116	1 136
Dotation inscrite en loi de finances initiale	- Montant	630	450	450	450
	- Taux de couverture du besoin réel	50 %	40 %	40 %	39 %
Crédits couverts en gestion	- par décret d'avance	578	601	625	686
	- en loi de finances rectificative	42	67	41	0

Source : documentation budgétaire

La Cour des comptes a relevé le manquement au principe de sincérité budgétaire que constitue cette sous-budgétisation, dont le complément par recours au décret d'avance tend d'ailleurs à détourner celui-ci de sa vocation à couvrir des dépenses exceptionnelles ; elle souhaite par conséquent une estimation du « surcoût OPEX » en loi de finances initiale qui soit plus fidèle aux dépenses réelles prévisibles ^{25 ( * )} . Pour sa part, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans un premier temps, n'a pas voulu remettre en cause le montant de la provision annuelle défini par la LPM en 2013, dans la mesure notamment où celui-ci a fait l'objet d'un arbitrage d'ensemble sur la programmation militaire, en cohérence avec le format d'armée ; ce montant conserve ainsi une valeur indicative. En pratique, surtout, la couverture interministérielle du surcoût réalisée en cours de gestion, nonobstant l'absence d'une clé de répartition officielle, représente une garantie que le financement des OPEX ne se fasse pas, ou pas intégralement, au détriment du budget d'équipement des forces ^{26 ( * )} . Le ministre de la défense lui-même a souscrit à cette approche pragmatique ^{27 ( * )} .

Force est toutefois de constater que la menace justifiant le niveau d'implication de notre pays dans ses opérations extérieures, qu'on pouvait croire conjoncturelle en 2013, s'avère désormais structurelle, à moyen terme ; l'ampleur de ces OPEX n'est donc pas appelée à décroître avant plusieurs années sans doute. Dès lors, il est devenu légitime que les crédits destinés au financement du « surcoût OPEX » soient inscrits dans la loi de finances initiale à due proportion des besoins raisonnablement estimables au moment de l'élaboration du projet de loi de finances . L'évaluation, à cet égard, devrait normalement tenir compte des déploiements en cours et des décisions militaires prises, pour la suite des opérations, au moment de l'élaboration de la prévision budgétaire ; à défaut, un simple expédient technique pourrait consister à retenir la moyenne des dépenses constatées lors des trois exercices précédents.

Cette réforme repose naturellement sur la condition que tous les autres besoins de la défense soient également financés, en particulier dans le domaine capacitaire. Par conséquent, la « sincérisation » du budget OPEX par le relèvement du niveau de la dotation prévisionnelle de chaque année implique de réviser à la hausse, à due concurrence, la trajectoire financière de la programmation militaire .

L'ouverture de crédits en cours de gestion, par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, restera nécessaire pour ajuster la dotation prévisionnelle à l'évolution réelle des besoins, en particulier en cas d'engagement d'une nouvelle opération extérieure. Quoi qu'il en soit, ce « resoclage » - cette « sincérisation » - du « surcoût OPEX » dans le budget de la défense permettrait un calcul ex ante plus complet de l'effort militaire national, et par conséquent une comparaison plus juste, d'emblée, avec les budgets d'autres pays membres de l'OTAN.

2. L'aggravation des menaces intérieures

a) Les périls affectant notre sol

Depuis les attentats qui ont endeuillé notre pays en 2015, le territoire national s'avère l'objet d'un niveau de menace terroriste particulièrement élevé . Sans même évoquer, ici, les nombreux projets et tentatives déjoués par nos services de police et de renseignement, la tragique succession des attentats meurtriers effectivement perpétrés sur notre sol, par des individus se revendiquant d'un islamisme djihadiste, en l'espace de moins de deux ans et demi, atteste suffisamment de l'intensité du danger : les 5 et 7 janvier 2015 à Paris, Montrouge et Dammartin-en-Goële ; le 26 juin 2015 à Saint-Quentin-Fallavier ; le 13 novembre 2015 à Paris et en Seine-Saint-Denis ; le 13 juin 2016 à Magnanville ; le 14 juillet 2016 à Nice ; le 26 juillet 2016 à Saint-Étienne-du-Rouvray ; le 20 avril 2017 à Paris encore... Le phénomène frappe d'ailleurs, comme on le sait, toute l'Europe : Bruxelles le 22 mars 2016, Berlin le 19 décembre 2016, Londres le 22 mars 2017, Stockholm le 7 avril 2017, Manchester le 22 mai 2017...

Le rapport relatif à l'emploi des forces armées sur le territoire national produit en mars 2016 par le Gouvernement ^{28 ( * )} a mis en évidence les caractéristiques de cette menace terroriste, qualifiée par le document comme « d'une intensité et dangerosité inédites » : « À partir du théâtre syro-irakien, peut-être demain du Maghreb (Libye), Daech possède des capacités à organiser des attentats sur le sol français mettant en oeuvre des modes d'action de plus en plus militarisés et professionnalisés , de type "coup de main" ou "opération commandos", y compris à grande échelle comme en attestent tragiquement les attaques du 13 novembre 2015. [...]

« Les actions terroristes sur le territoire national peuvent se distinguer selon trois niveaux par ordre croissant de capacités mises en oeuvre :

« - l'acte isolé avec un degré de préparation et d'équipement minimal ;

« - l'action de combattants - arrivant ou revenant sur le territoire national - utilisant un armement, un entraînement et des modes d'actions de type militaire ;

« - les actions de grande ampleur dans le cadre d'une campagne pensée et pilotée depuis l'étranger.

« La menace est donc à la fois diffuse et omniprésente, agissant à l'extérieur comme à l'intérieur de nos frontières, avec des connexions établies. Visant une multitude de cibles potentielles - l'ennemi étant la société dans son ensemble, le terroriste dispose d'une totale initiative dans le choix de son objectif - cette menace est non seulement durable mais également susceptible de gagner brusquement en intensité , sous l'impulsion ou avec l'aide directe de groupes étrangers aguerris à l'instar des attentats du 13 novembre 2015 à Paris. Pour marquer les esprits par la terreur, les djihadistes ont en effet recours à un terrorisme de démonstration et de masse, en s'en prenant à des lieux fréquentés [...] .

« Daech dispose par ailleurs de la capacité à produire de manière autonome des toxiques chimiques. L'introduction sur le territoire national de ce type d'agents paraît peu probable à ce stade compte-tenu des risques inhérents à leur transport [...] . Mais la réalisation de projets de ce genre ne peut être exclue, compte tenu des objectifs, de l'idéologie et des capacités de l'organisation. »

Au reste, les périls menaçant la France sur son propre territoire ne se bornent pas au risque persistant d'attentats islamistes. Ainsi, des analystes pointent la possibilité de crises graves, difficiles à anticiper ^{29 ( * )} .

Parallèlement, les démonstrations de puissance de certains États, à la lisière de notre espace de souveraineté , et même au-delà de cette limite , ne laissent pas d'inquiéter. Le ministre de la défense, auditionné par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées en février dernier ^{30 ( * )} , avait ainsi confirmé qu'« aux risques de la faiblesse s'ajoutent donc les menaces de la force, par exemple en mer de Chine ou dans l'Atlantique Nord, où croisent de nouveau des sous-marins russes, ce qu'on n'avait pas vu depuis longtemps - et jusque devant les côtes bretonnes ! »

b) Des missions nouvelles et pérennisées à un haut niveau d'engagement sur le territoire national

L'intervention des forces armées sur le territoire national est désormais banalisée, quelles qu'aient pu être les débats sur la légitimité et les conditions de cette intervention en complément des forces de sécurité intérieures - exprimés, en particulier, par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, à l'occasion du débat du Sénat sur ce sujet, en séance publique, le 15 mars 2016 ^{31 ( * )} . Les armées, outre leur implication dans les postures permanentes ci-dessus évoquées, aérienne et maritime, se trouvent aussi régulièrement engagées, dans le domaine terrestre, en renfort des administrations civiles. C'est le cas, par exemple, pour la prévention des feux de forêt en période estivale, dans le cadre de la mission « Héphaïstos » reconduite chaque année, ou lors de catastrophes naturelles ; on peut également citer l'opération « Harpie » de lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane, et la contribution militaire à la mise en oeuvre, depuis 1995, du plan « Vigipirate ».

Cependant, les attentats de janvier et novembre 2015 ont donné lieu à une mutation du rôle des armées sur le territoire national : la « militarisation » de la menace terroriste sur le sol national - l'utilisation, par le terrorisme islamiste radical, de techniques et de matériels comparables à ceux d'actes de guerre - a en effet appelé à la mise en oeuvre d'une réponse militaire, en complément de l'action des forces civiles de sécurité. Mise en place au lendemain des attentats des 5 et 7 janvier 2015, l'opération « Sentinelle » a ainsi requis, sur l'ensemble du territoire, le déploiement permanent de 7 000 à 10 000 militaires, ce niveau maximal d'effectifs déployés étant régulièrement maintenu, notamment, entre les attentats du 13 novembre 2015 et la fin de l'été 2017. Cette opération, d'abord conçue comme une intervention ponctuelle, et menée conformément au contrat opérationnel de protection assigné aux armées par le Livre blanc sur la défense de 2013 - lequel prévoyait notamment, en cas de crise majeure, la possibilité d'un déploiement de 10 000 hommes sur un mois -, a rapidement excédé les termes de ce contrat, du fait de l'importance des effectifs mobilisés sur une longue durée, pour l'accomplissement d'une mission devenue pratiquement pérenne. L'attentat perpétré à Nice le 14 juillet 2016 a conduit à rééquilibre la répartition de ces effectifs entre la région parisienne et les autres régions métropolitaines ; en outre, tirant les leçons de l'expérience des premiers mois de mise en oeuvre, les armées sont progressivement passé d'une posture statique héritée de « Vigipirate », qui les rendait vulnérables, à des patrouille menées en « dynamique ».

Dans le même temps, le ministère de la défense a dû mettre en oeuvre le plan « Cuirasse », qui vise à renforcer, eu égard à la menace terroriste, les dispositifs de protection des emprises militaires, dont les bases terrestres, aérienne et navales.

Or l'effort fourni afin de libérer des effectifs pour l'opération « Sentinelle » ou le plan « Cuirasse », en sus des opérations extérieures menées dans le même temps, et de l'effort de recrutement et de formation lié à la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT), a sensiblement impacté l'organisation des armées . Les ajustements nécessaires pour assumer ces missions ont porté, d'une part, sur la condition du personnel, notamment par la réduction des permissions et par l'allongement de l'engagement des soldats loin de leurs quartiers, donc loin de leurs familles, et, d'autre part, sur les activités professionnelles, notamment la préparation opérationnelle. C'est ainsi que le nombre de jours de préparation opérationnelle par soldat a sensiblement chuté en 2015 : il s'est établi, selon les unités, de 51 à 64 jours, alors que l'objectif était fixé à hauteur de 83 jours et que la norme de référence s'élevait à 90 jours. D'autres renoncements ont dû être consentis, de nature à affecter le potentiel opérationnel des armées : réduction de la formation initiale, ralentissement de la préparation opérationnelle dite « métier » (PO-M) et restrictions dans la préparation opérationnelle interarmes (PO-IA), qui ont entraîné de fait une baisse du niveau d'entraînement des forces ; désistement de certains exercices en coopération internationale... En effet, malgré la hausse des effectifs prévue par la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire jusqu'en 2019, les délais de recrutement et de formation des nouveaux soldats ont imposé aux armées de fonctionner en situation de sous-effectif pour assurer l'opération « Sentinelle ».

Dans ce contexte, le rapport déjà cité du Gouvernement relatif à l'emploi des forces armées sur le territoire national a envisagé, « pour faire face aux caractéristiques de la menace et à son niveau inédit », la mise en place d'une nouvelle « posture de protection terrestre » (PPT). Celle-ci, qui n'est pas qualifiée de « permanente » à la différence des postures aérienne et maritime, « s'appuie sur l'ensemble des dispositions prises dans le milieu terrestre, ainsi que sur une chaîne de commandement déconcentrée sur le territoire. [...] Cette posture permet [à l'armée de terre] d'intervenir dans le cadre du dispositif global de sécurité intérieure placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Elle se traduit, en interne, par une présence planifiée, continue dans le temps, mais discontinue en volume et dans l'espace, qui permet aux forces terrestres de maîtriser leur environnement, de valider les procédures de coordination et les modes d'engagement. [...] Elle repose sur un ensemble de savoir-faire et de compétences détenus par l'armée de terre et utilisés pour les opérations extérieures comme pour les opérations intérieures. Elle s'exerce grâce à :

« - l'optimisation de l'emploi des forces engagées dans le cadre du nouveau contrat de protection, aujourd'hui pour l'opération "Sentinelle" ;

« - la réorientation d'une partie de la préparation opérationnelle des forces terrestres dans un cadre interministériel au profit de la sécurité intérieure sur le territoire national. [...]

« Lors de la définition des effets à obtenir par les armées, énoncés dans les réquisitions des préfets, la prise en compte par les autorités administratives des spécificités des armées permet d'en optimiser l'emploi. L'ensemble des missions de sécurité identifiées [...] peut ainsi être confié par l'autorité civile aux unités terrestres déployées, en autonomie ou conjointement avec les forces de sécurité intérieure [...] ^{32 ( * )} ».

La pression exercée par la menace terroriste sur les besoins d'effectifs militaires a également conduit à une accélération de la montée en puissance de la réserve opérationnelle des armées . Celle-ci, prévue par le Livre blanc de 2013 et la LPM pour 2014-2019 dès sa version initiale ^{33 ( * )} , s'est en quelque sorte trouvée consacrée par la création de la Garde nationale , englobant les réserves opérationnelles des armées, de la gendarmerie et de la police nationale, décidée au lendemain de l'attentat de Nice ^{34 ( * )} puis concrétisée par les mesures adoptées en conseil des ministres le 12 octobre 2016. L'objectif, s'agissant des armées, a été fixé à hauteur de 40 000 volontaires engagés dans la réserve opérationnelle à la fin 2018, contre 31 258 volontaires estimés pour la fin 2016, avec une moyenne annuelle de 36,5 jours d'activité par réserviste, contre 28,8 jours prévus pour 2016, et la possibilité de déployer 1 500 réservistes par jour pour des missions de protection du territoire national.

c) Une plus forte budgétisation « OPINT » désormais logique

Les opérations et missions intérieures, dont principalement l'opération « Sentinelle » aujourd'hui, à l'instar des opérations extérieures, emportent, pour le budget de la défense, un surcoût. Celui-ci tient en l'occurrence aux dépenses supplémentaires de masse salariale (indemnités de service en campagne des militaires déployés), de fonctionnement (hébergement, transports, alimentation...), d'équipement (véhicules, gilets pare-balles, matériel de vision, moyens de communication, moyens médicaux...) et, au moins dans la phase initiale, d'infrastructure (hébergement, vidéo-surveillance...).

En 2015, ce « surcoût opérations intérieures (OPINT) » s'est établi à 182 millions d'euros, alors que la loi de finances initiale - qui n'avait naturellement pas pu prendre en compte les évènements du début de l'année et la mise en oeuvre de « Sentinelle » à leur suite - ne prévoyait, au titre des missions intérieures, qu'une dotation de 11 millions d'euros. En 2016, le surcoût lié à ces opérations a représenté 171 millions d'euros, contre une prévision inscrite en loi de finances initiale à hauteur de 26 millions d'euros seulement . Les dépassements - 171 millions d'euros en 2015, 145 millions d'euros en 2016 - étaient entièrement imputables à l'opération « Sentinelle ».

Évolution du « surcoût OPINT »

(en millions d'euros)

		2015	2016
Exécution totale		182	171
Dotation inscrite en loi de finances initiale	- Montant	11	26
	- Taux de couverture du besoin réel	6 %	15 %
Crédits couverts en gestion	- par décret d'avance	171	145
	- en loi de finances rectificative	0	0

Source : documentation budgétaire

Il convient de préciser que la LPM pour 2014-2019, au contraire de ce qu'elle prévoit pour le « surcoût OPEX », ne comporte pas de dispositions destinées à régler le financement du « surcoût OPINT » : n'ont été prévus ni un montant de dotation prévisionnelle à inscrire, en la matière, en loi de finances initiale, ni des modalités de couverture du dépassement de cette dotation en gestion. Cette lacune est bien sûr compréhensible rapportée au contexte d'élaboration de la LPM, en 2013 ; mais le sujet est devenu un enjeu budgétaire majeur depuis la mise en place de « Sentinelle » en 2015.

Dans le cadre de l'examen en première lecture du projet devenu la loi d'actualisation du 28 juillet 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité introduire une disposition visant à garantir le caractère interministériel du financement du « surcoût OPINT », sur le modèle des dispositions en vigueur pour les OPEX. Cette initiative était notamment appuyée sur le fait que l'opération « Sentinelle » mobilise les forces armées, sur le territoire national, au soutien ou en relai des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile : d'autres ministères que le ministère de la défense seraient donc logiquement appelés à contribuer à en soutenir la charge. Bien que cette garantie n'ait pas pu être consacrée dans la LPM, les règlements de fin de gestion budgétaire, en 2015 et en 2016, ont en pratique établi deux précédents favorables au ministère de la défense, en assurant une couverture intégrale du « surcoût OPINT » par la voie interministérielle.

Pour l'avenir, un raisonnement similaire à celui qui a été exposé ci-dessus en ce qui concerne la « sincérisation » du budget OPEX vaut pour le budget OPINT : le maintien à moyen terme de l'opération « Sentinelle », ou d'opérations de protection du territoire national qui en prendraient la suite dans des dimensions comparables, semblant requis par le niveau élevé et a priori durable de la menace terroriste pesant sur notre pays, il serait normal que les crédits destinés au financement du « surcoût OPINT » se trouvent désormais inscrits, dans la loi de finances initiale, au niveau de ces besoins , tels qu'ils apparaissent raisonnablement estimables au moment de l'élaboration du projet de loi de finances. L'évaluation devrait tenir compte des déploiements d'OPINT constatés, et des décisions militaires acquises pour la suite du déroulement de ces opérations, au moment de l'élaboration de la prévision budgétaire ; à tout le moins, une solution techniquement expédiente pourrait consister à se baser sur le nombre moyen de militaires déployés sur le sol national au cours du dernier exercice clos.

Cette réforme, là encore, doit s'entendre à la condition que tous les autres besoins de la défense soient également financés, en particulier dans le domaine capacitaire : comme le « resoclage » du « surcoût OPEX » au sein du budget de la défense, celui du « surcoût OPINT » impose de réajuster à la hausse, et à due proportion, la trajectoire financière de la programmation militaire .

En cours de gestion, l'ouverture de crédits par décret d'avance ou en loi de finances rectificative restera nécessaire pour abonder la dotation prévisionnelle en tant que de besoin, en particulier si une aggravation des menaces sur le territoire national exigeait un déploiement plus important des forces. En tout cas, comme pour ce qui concerne les OPEX, la fin de la sous-budgétisation des OPINT contribuerait à la production d'un calcul ex ante plus juste de l'effort militaire national, et donc une meilleure comparaison avec les budgets d'autres pays membres de l'OTAN.

3. Les exigences de la guerre moderne

a) L'importance du MCO tenant à l'évolution technologique des équipements

Depuis le début des années 2000, le coût du maintien en condition opérationnelle (MCO), dont celui de l'entretien programmé des matériels (EPM) ^{35 ( * )} , a très sensiblement augmenté . Entre 2003 et 2015, les crédits d'EPM (soit 55 % du MCO) se accrus sont de 25 % ; ce constat est valable pour tous les matériels. La tendance haussière s'est poursuivie dans le cadre de la LPM pour 2014-2019, qui a prévu une augmentation annuelle de 4,3 % des crédits d'EPM en valeur. Selon la Cour des Comptes ^{36 ( * )} , ce montant reste insuffisant : les besoins réels, estimés à 4,1 milliard d'euros par an sur la période, ne sont pas couverts par la prévision. Néanmoins, l'EPM qui représentait, au début des années 2000, environ 8 % du budget de la défense hors pensions, en a atteint 10 % en 2014 et devrait se situer à 12,5 % en 2019, si les prévisions de la LPM en vigueur sont respectées. Globalement, les dépenses de MCO pèsent de plus en plus sur le budget de la défense, dont elles représentaient 17 % en 2015 ^{37 ( * )} .

Suivant les éléments d'information recueillis par vos rapporteurs auprès du ministère de la défense, les coûts de MCO se situeraient à hauteur de 35 % à 50 % du coût global de possession d'un matériel . Deux facteurs essentiels expliquent cette évolution : en premier lieu, la part de maintenance dans le coût global de possession de matériels très âgés est très importante ; en second lieu, la part des dépenses de MCO dans le coût global de possession des nouveaux matériels s'avère plus importante que prévue . En effet, les nouveaux programmes d'armement exigés par les besoins modernes de la guerre - le char Leclerc, les hélicoptères Tigre ou NH-90, le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), l'avion Rafale... - se caractérisent tous, dans des mesures certes différentes, par un accroissement des dépenses de MCO rapportées à l'heure de fonctionnement ou à l'heure de vol.

Pourtant, la réduction des coûts du MCO était mise en exergue, dans les analyses du coût global de possession de ces équipements, comme un argument majeur pour accélérer le renouvellement des parcs, et la réduction de ces dépenses faisait partie des objectifs majeurs explicitement mentionnés dans la fiche de caractéristiques militaires... Un effet de réduction des coûts de MCO, après les premières années d'utilisation des nouveaux équipements, était espéré ; il s'est avéré moins important que prévu. Le bilan à ce jour de la disponibilité des matériels et du coût de leur MCO n'est pas conforme aux prévisions sur lesquelles se basaient les programmes d'armement.

La multiplication des spécifications explique sans doute en partie l'augmentation du MCO. Mais les analystes reconnaissent le poids prépondérant des facteurs dits « générationnels ». Chaque génération de matériel, en effet, se caractérise par des sauts technologiques qui accroissent les coûts de maintenance. Les équipements modernes nécessitent ainsi une main-d'oeuvre et des infrastructures spécifiques qui, souvent, sont très coûteuses. La rusticité des matériels précédents permettait une remise à niveau plus rapide, moins coûteuse en hommes, en matériels et en infrastructures. En d'autres termes, l'efficacité des équipements modernes a un prix en termes de maintien en condition opérationnelle : la part croissante de l'électronique, de l'informatique, ou encore de matériaux composites, explique l'envol du coût de possession de ces équipements.

En ce domaine, un exemple typique est fourni par le coût de l'heure de vol en EPM du Rafale, en moyenne près de trois fois supérieure à celui d'un avion de combat d'une génération antérieure : le coût d'entretien unitaire d'un avion de combat d'ancienne génération comme le Super-étendard modernisé ou le Mirage 2000 est en moyenne annuelle d'un million d'euros, contre trois millions d'euros dans le cas du Rafale, ce qui induit un coût d'heure de vol très supérieur. On observe une évolution analogue dans le cas des hélicoptères : le coût d'entretien annuel d'un hélicoptère est généralement inférieur à 0,5 million d'euros pour les hélicoptères d'attaque et à un million d'euros pour les hélicoptères de transport ; pour le Tigre, ce montant se révèle de l'ordre de 1,5 millions d'euros. Ainsi, même dans l'hypothèse d'une diminution du parc aérien, une augmentation « spontanée » du coût du MCO aéronautique de plusieurs centaines de millions d'euros semble inéluctable, alors même que les taux de disponibilité des équipements sont en dessous des besoins prévus par le contrat opérationnel.

Malgré l'absence de données aussi précises pour les matériels terrestres et navals, des évolutions de coût similaire sont observées. Par exemple, en 2015, le coût unitaire du MCO des VBCI, alors en service depuis cinq ans (avec un taux de disponibilité en 2014-2015 d'environ 75 %), était de 41 569 euros, alors que celui tenant aux véhicules de l'avant blindés (VAB), âgés de plus de trente ans (avec un taux de disponibilité d'environ 50 %), était de 26 725 euros.

b) La défense de deux nouveaux milieux de conflictualité : l'espace extra-atmosphérique et le cyberespace

Deux domaines se sont avérés, dans la période récente, comme les terrains d'émergence de nouvelles menaces majeures, à proportion de la dépendance de nos sociétés à leur utilisation : d'une part l'espace extra-atmosphérique, dont s'accroît l'utilisation à des fins militaires, et d'autre part l'espace numérique ou « cyberespace », où les risques sont désormais manifestes.

(1) La militarisation de l'espace extra-atmosphérique

Dans le même temps où les activités spatiales civiles ont pris une importance de plus en plus grande pour l'économie et la vie sociale, du fait notamment du développement, essentiel pour l'accès à l'information, des satellites de télécommunications, de géolocalisation et d'observation, l'utilisation militaire de l'espace extra-atmosphérique se révèle grandissante . Comme l'a relevé le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ^{38 ( * )} , l'espace est ainsi devenu « un enjeu stratégique majeur, [...] jouant un rôle de multiplicateur de force pour les capacités militaires conventionnelles de tout pays souhaitant développer une politique de puissance . [...] Alors que le nombre d'acteurs privés et publics agissant dans l'espace extra-atmosphérique s'accroît continûment, les risques et les menaces dans ce nouveau milieu de confrontation se démultiplient. D'ores et déjà s'affichent des velléités d'action militaire dans l'espace, tandis que s'y déroulent des opérations qui laissent peu de doute sur leur finalité réelle. »

Sur fond de mutations technologiques considérables du secteur - miniaturisation des satellites, arrivée sur le marché de lanceurs à bas coût, éventuellement ré-employables -, les États-Unis conservent leur position dominante , mais la Russie poursuit le développement de ses capacités en ce domaine , et de nouvelles puissances cherchent à s'y affirmer , à l'instar de la Chine. Les satellites de reconnaissance, ou « espions », paraissent ainsi appelés à investir l'espace, dans le proche avenir, d'une façon accélérée.

Dans ce contexte, il est primordial pour notre pays de maintenir et développer ses moyens spatiaux militaires , en propre ou en coopération européenne, suivant la programmation à moyen terme d'ores et déjà fixée. Ces moyens sont en effet déterminants pour nos capacités de communication et de renseignement :

- les communications de grande élongation , qu'assurent aujourd'hui, notamment, le satellite « Sicral 2 » et les deux satellites « Syracuse III ». Ces derniers ont vocation à être remplacés par deux satellites de nouvelle génération « Syracuse 4 » (programme anciennement désigné « COMSAT-NG ») dont les lancements respectifs sont prévus en 2021 et 2022 ;

- l' imagerie optique, infrarouge et radar , assurée actuellement par nos quatre satellites optiques des constellations « Hélios 2 » et « Pléiades » et notre accès aux cinq satellites radar allemands « SAR-Lupe » (qui seront remplacés à l'horizon 2020 par le système « SARah ») et aux quatre satellites radar italiens « COSMO-Skymed ». Les deux satellites optiques « Hélios 2 » susmentionnés doivent être remplacés, dans le cadre du programme européen « MUSIS » (au titre de sa composante « CSO »), par deux satellites français à lancer en 2018 et 2019 et par un troisième satellite, réalisé en coopération franco-allemande, dont le lancement est prévu en 2021 ^{39 ( * )} ;

- l' écoute électromagnétique , c'est-à-dire l'interception et la localisation des émissions électromagnétiques depuis l'espace que doit permettre, par la détection d'émetteurs radar ou de télécommunication, la mise en service opérationnelle, en 2020, de trois satellites développés dans le cadre du programme « CERES ».

Il conviendra également de relancer, au titre de la prochaine programmation militaire, les programmes d'alerte avancée et de défense antimissile , aujourd'hui gelés. Destinés notamment à permettre, d'une part, la surveillance de la prolifération et de l'activité balistique et, d'autre part, l'identification des agresseurs, en vue de la mise en oeuvre de la dissuasion ou d'actions de contre-force conventionnelle, ces programmes sont en effet essentiels pour notre défense contre les « menaces de la force ».

Rappelons ici que, lors du sommet de l'OTAN novembre 2010, à Lisbonne, il a été prévu que l'Alliance se dote d'une capacité de défense anti-missile des territoires et des populations ; la France avait alors annoncé que sa future capacité d'alerte avancée contribuerait en nature à cette mission, à l'horizon 2020 ^{40 ( * )} . Cependant, après le test d'une première capacité requise pour ce système, dans le cadre du programme « Spirale » clos en 2011, et bien que le Livre blanc de 2013 ait confirmé l'importance attachée à ce projet, la poursuite des développements a dû être interrompue, faute de ressources suffisantes associées à la LPM pour 2014-2019.

(2) Les risques du cyberespace

Des secteurs entiers et de plus en plus nombreux de l'économie et de la vie sociale témoignent désormais d'une forte dépendance au numérique. Aussi, dans ce domaine, sommes-nous exposés - les entreprises et les administrations publiques principalement - à de nouvelles vulnérabilités, du fait des agissements dans le « cyberespace » d'individus, de groupes à visées terroristes ou d'États animés d'intentions hostiles . La « cyber-attaque » mondiale qui a frappé en même temps, le 12 mai dernier, les systèmes informatiques d'une centaine de pays, dont le nôtre, vient encore d'illustrer cette menace d'un nouveau type, au rapide développement, et fondamentalement « asymétrique » puisque l'emploi mal intentionné de modestes moyens informatiques peut donner lieu à des dommages considérables.

On notera que plus de 80 % des entreprises françaises avaient fait l'objet d'une forme ou d'une autre de cyber-attaque en 2015 ^{41 ( * )} . De même, les tentatives d'agression informatique enregistrées par le ministère de la défense doublent chaque année ; en 2016, 24 000 attaques externes ont été bloquées par ses dispositifs de sécurité, dont « quelques centaines, plutôt élaborées, avaient de véritables intentions de nuire ^{42 ( * )} ».

Prenant acte de cette situation, le rapport du Gouvernement, déjà cité plus haut, relatif à l'emploi des forces armées sur le territoire national, prévoyait dès mars 2016 la création d'une nouvelle « posture cyber » , présentée comme « très majoritairement tournée vers la protection interne du ministère de la défense ». Étaient annoncés, notamment, pour anticiper, détecter et traiter les menaces numériques, un « centre d'opération cyber » et un « centre d'analyse de lutte informatique défensive ».

Ces premières orientations ont été précisées par le ministre de la défense en décembre dernier ^{43 ( * )} . La posture « cyber », en synthèse, doit ainsi permettre, à la fois :

- le développement du renseignement en la matière, en vue de « contribuer à identifier nos failles ou nos vulnérabilités potentielles », « détecter des actions hostiles dans le cyber-espace, [...] les caractériser et éventuellement [...] en trouver la source », « mener les investigations nécessaires pour attribuer une attaque, la caractériser, en déterminer les effets, et en découvrir les motivations », « participer aux actions de remédiation » et « contribuer à préparer, planifier et soutenir les actions offensives » ;

- la protection et la défense de nos intérêts dans le domaine numérique : « sur le territoire ou en opération, la posture permanente cyber regroupe l'ensemble des mesures prises pour réduire les risques qui peuvent concerner nos systèmes ; le périmètre d'action du ministère de la défense couvre non seulement l'ensemble de ses systèmes, en métropole comme en opérations extérieures mais également, en coordination avec l'ANSSI, les opérateurs d'infrastructures vitales [...] ; la posture de défense intègre ainsi : une défense en profondeur, c'est la cyber-protection, qui consiste schématiquement à bâtir d'épaisses murailles, ainsi qu'à veiller en permanence à leur efficacité, face à une menace toujours évolutive ; une défense de l'avant, c'est la lutte informatique défensive, qui consiste à patrouiller, guetter, et intervenir dans l'espace numérique en cas d'intrusion, pour éradiquer la menace et reconstruire la muraille » ;

- enfin, le cas échéant, les opérations d'entrave, de neutralisation et de riposte nécessaires afin, chronologiquement : d'abord, d'« entraver les actions d'un individu ou d'un groupe d'individus à l'origine d'une attaque, en paralysant ses actions » ; puis, « si celles-ci s'apparentent dans leurs effets à une attaque armée contre nos intérêts ou nos infrastructures, et en fonction de leur intensité », d'assurer « la neutralisation, y compris de façon permanente, des infrastructures (matérielles ou immatérielles) utilisées pour nous causer des dommages », voire, « en fonction de la gravité des évènements », d'engager « un combat numérique ou non ».

À ce titre, un effectif de 3 200 agents hautement qualifiés est prévu - 2 600 au sein des armées et 600 à la DGA -, au terme des recrutements inscrits dans la programmation militaire jusqu'en 2019 actualisée à cet effet par la loi du 28 juillet 2015 ; cette ressource humaine devrait être complétée par le renfort de 400 réservistes opérationnels et 4 000 réservistes citoyens spécialisés ^{44 ( * )} , dont l'engagement est attendu dans le cadre de la nouvelle politique de la réserve militaire. Dans le même temps, sont menées les acquisitions de matériels de cyberprotection également prévues par la LPM (outils pour la chaîne opérationnelle de lutte informatique défensive du ministère, produits de chiffrement et de détection...). Enfin, comme l'avait annoncé le ministre de la défense, un commandement militaire de la cyberdéfense a été formellement créé par un décret du 4 mai 2017, confié à un officier général qui « assiste et conseille le ministre de la défense dans son domaine de compétence » et placé auprès du chef d'état-major des armées, lequel est désormais « responsable de la surveillance [des] systèmes d'information [du ministère de la défense, hors services de renseignement] et de la mise en oeuvre des mesures de défense les concernant ^{45 ( * )} » .

L'axe d'effort ainsi tracé doit être résolument suivi, tant le domaine du cyber présente désormais d'enjeux sensibles. Comme l'a fait valoir le ministre de la défense, « une attaque, même rudimentaire, sur un système de vote électronique peut perturber la vie démocratique d'une nation ; la paralysie de médias peut perturber profondément la vie sociale ; l'extinction d'un système électrique peut sérieusement altérer la vie quotidienne des citoyens, comme l'économie. Et je n'évoque pas des scénarios de paralysie ou de destruction plus cataclysmiques, qui semblaient encore, il y a peu, dignes de films d'anticipation, mais dont la faisabilité s'est malheureusement accrue. [...] La défense de la France doit s'adapter aux enjeux actuels et futurs de ce champ de bataille. »

c) L'enjeu crucial du renseignement

Le contexte sécuritaire actuel a donné un rôle plus cardinal que jamais pour la défense de notre pays - sur le territoire national et à l'extérieur de nos frontières - aux activités de renseignement , soit la fonction stratégique « connaissance et anticipation ». Ainsi que l'a relevé le rapport relatif à l'activité de la délégation parlementaire au renseignement (DPR) pour l'année 2016 ^{46 ( * )} , « la sanctuarisation du territoire national face à la menace terroriste constitue aujourd'hui une priorité essentielle de la communauté du renseignement ».

La tâche en incombe principalement aux six services spécialisés constituant le « premier cercle » de la communauté du renseignement ^{47 ( * )} :

- relevant du ministère de l'intérieur, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), « chargée, sur l'ensemble du territoire de la République, de rechercher, de centraliser et d'exploiter le renseignement intéressant la sécurité nationale ou les intérêts fondamentaux de la Nation ^{48 ( * )} » . Ses activités recouvrent essentiellement le contre-espionnage, la lutte contre le terrorisme et les extrémismes violents, et la protection du patrimoine économique (contre-ingérence économique, contre-prolifération) ;

- relevant du ministère de la défense : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), qui agit essentiellement hors du territoire national en appliquant des méthodes clandestines de recherche du renseignement (espionnage et contre-espionnage) destinées à protéger les citoyens et les intérêts français ; la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) - nouvelle appellation de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) depuis le mois d'octobre 2016 ^{49 ( * )} -, dédiée à la contre-ingérence avec pour principale mission de déceler et d'entraver les menaces visant nos armées et les entreprises en lien avec la défense ; et la direction du renseignement militaire (DRM), dont le rôle est d'éclairer la prise de décision et d'apporter un appui à la planification et à la conduite des opérations militaires ;

- enfin, relevant du ministère chargé de l'économie et des finances, d'une part, la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), chargée du contrôle et de la lutte contre la fraude en matière douanière, qui a notamment pour but le démantèlement des organisations criminelles, et d'autre part, le service « Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins », plus connu sous son acronyme « Tracfin », qui a pour mission de lutter contre les circuits financiers clandestins, le blanchiment de l'argent et le financement du terrorisme

Eu égard à leurs besoins en hommes, matériels et infrastructures, ces services ont bénéficié de décisions visant à accroître leurs moyens , formalisées, d'abord, dans l'actualisation de la programmation militaire jusqu'en 2019 réalisée par la loi du 28 juillet 2015 et, ensuite, lors du conseil de défense du 6 avril 2016.

Dans le rapport d'activité précité, la DPR souligne ainsi que « les crédits de paiement consacrés au financement des services de la communauté du renseignement au sens strict (c'est-à-dire l'ensemble des services spécialisés de renseignement, l'Académie du renseignement et le coordonnateur national du renseignement) ont connu une croissance très soutenue entre 2013 et 2016 [...] de 11,3 % » ; un effort particulier a été réalisé au profit de la DGSI et de Tracfin, respectivement chargés de la lutte contre le terrorisme et de la lutte contre son financement. S'agissant des moyens humains, le nombre d'agents de cette communauté du renseignement a progressé de plus de 10 % au cours de la même période, avec une évolution particulièrement notable pour les deux services susmentionnés. On notera à cet égard que près de 80 % des moyens nouveaux ont été affectés à la lutte antiterroriste , pour pallier la forte diminution des effectifs qu'ont connue les services du renseignement territorial de 2008 à 2013, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

En particulier, en ce qui concerne le budget de la défense, les crédits alloués à la DGSE ont augmenté afin de lui permettre, d'une part, de mener les opérations immobilières destinées à accompagner la croissance de ses effectifs (796 équivalents temps plein supplémentaires d'ici 2019) et, d'autre part, de développer ses capacités de collecte et de traitement du renseignement, en vue d'améliorer l'évaluation des menaces. La DRSD a également bénéficié d'un accroissement de ses ressources, qui lui ont permis d'augmenter à la fois ses effectifs et ses investissements en matière de systèmes d'information et de communication. La DRM a vu ses propres capacités de traitement modernisées. L'ensemble de ces services s'appuie sur les capacités satellitaires , plus haut mentionnées, d'imagerie optique, infrarouge et radar et d'écoute électromagnétique.

La DPR a formulé des propositions ^{50 ( * )} visant à poursuivre, en dépit des contraintes budgétaires, les recrutements au sein des services de renseignement, et à renforcer leurs moyens matériels comme humains. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a également appelé à cette indispensable poursuite des efforts en faveur du renseignement ^{51 ( * )} .

Un enjeu majeur, en ce domaine, est celui de la coordination des services . Comme l'a fait observer la DPR, « le dispositif de lutte antiterroriste repose sur l'efficacité et la performance des acteurs chargés de la coordination interministérielle. En effet, il est indispensable que l'information circule de manière fluide depuis les services de renseignement ou les groupes de travail interministériels vers les responsables politiques - et tout particulièrement vers les deux plus éminents d'entre eux : le Président de la République et le Premier ministre. »

Vos rapporteurs, à cet égard, ont noté avec intérêt la proposition de créer une nouvelle « task force permanente [...] associant les principaux services de renseignement autour d'objectifs communs », « garantie d'une véritable coordination », présentée, lors de la campagne électorale, par le Président de la République élu le 7 mai dernier ^{52 ( * )} . Il s'agirait de la sorte « d'éviter les cloisonnements naturels des services, de dynamiser la recherche et l'exploitation du renseignement humain et technique, et, sous impulsion politique constante vu les enjeux, de mutualiser le plus possible les instruments et les données recueillies » .

Il convient de rappeler ici que la DPR, à l'occasion du rapport d'activité précité, avait tracé une piste similaire en vue de répondre à ce qui reste, malgré les progrès accomplis ces toutes dernières années dans le cadre de la lutte antiterroriste, l'une des faiblesses majeures de nos services de renseignement : le défaut de coordination. L'un des axes de réforme ainsi avancés consisterait en la création d'une « agence de lutte contre le terrorisme placée auprès du Premier ministre » , la DPR relevant que « la définition de la stratégie doit englober l'ensemble des services concourant à la lutte contre le terrorisme, et relève davantage d'une entité interministérielle que de l'action d'un "chef de file ministériel" [en l'occurrence la DGSI, détentrice du « leadership (...) dans la définition de la manoeuvre globale de la lutte antiterroriste » ] , quand bien même il serait reconnu au plus haut niveau de l'État » . Une prolongation de cette réforme consisterait à « transformer le coordonnateur national du renseignement en un véritable directeur national du renseignement directement rattaché au Premier ministre qui disposerait de l'agence, mais aussi de l'Inspection et de l'Académie du renseignement. Ce directeur national aurait vocation à arbitrer les budgets des différents services et jouerait un rôle plus important dans les autorisations de mise en oeuvre des techniques de renseignement. Il demeurerait le conseiller du Président de la République en matière de renseignement. »

Cependant, vos rapporteurs rejoignent la DPR pour estimer que, sans exclure une réflexion ultérieure, à la lumière de l'expérience et en considération de l'ensemble des menaces, pour l'heure « il n'est pas raisonnable d'entrer dans la voie d'une réorganisation aussi ambitieuse et structurante alors que les services sont mobilisés de façon intense et quotidienne dans la lutte contre le terrorisme. Une telle réorganisation risque, en effet, de mobiliser beaucoup d'énergie au prix d'un affaiblissement, si temporaire soit-il, des capacités opérationnelles. L'enjeu est davantage dans l'échange, le partage de l'information et des analyses, la fluidité des communications, que dans l'architecture générale. »

La « task force » esquissée par le nouveau Président de la république, sous réserve que les contours exacts en soit précisés, semblerait a priori de nature à répondre au besoin de renforcer la coordination de nos services de renseignement, sans que cette réorganisation ne consomme à l'excès, dans l'actuelle période, des ressources qui doivent rester concentrées sur l'action .

4. L'essor des exportations françaises d'armement

a) Des succès historiques

Le montant des commandes annuelles d'armement français a enregistré ces dernières années une croissance continue , passant de 5,1 milliards d'euros en 2010 à 6,9 milliards d'euros en 2013 , 8,2 milliards d'euros en 2014 et 16 milliards d'euros en 2015 . Il avait déjà atteint 16 milliards d'euros au premier semestre 2016. Ces niveau historiquement élevé de nos exportations d'armes, et notamment les récents succès de l'industrie française dans plusieurs importantes compétitions internationales de marchés d'armement, ne constituent d'ailleurs pas seulement un légitime motif de fierté nationale, mais aussi un signe supplémentaire de la préoccupante dégradation du contexte sécuritaire mondial.

L'exportation de nos armements était une hypothèse de construction de la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 . La LPM adoptée en 2013 prévoyait en effet l'acquisition de 26 avions Rafale sur la période de programmation, ce qui n'était pas suffisant pour permettre à l'industriel de maintenir la chaîne de production en activité : il lui était nécessaire de produire 40 Rafale supplémentaires, dont la LPM ne prévoyait pas de couvrir le coût. Les ventes de 24 Rafale en Égypte et 24 Rafale au Qatar ont permis de garantir le modèle de production . L' Inde , en outre, a signé l'achat de 36 Rafale en septembre 2016, et les Émirats arabes unis pourraient suivre. Le modèle de production est donc très largement dépassé.

D'autres contrats emblématiques ont été signés dans la période toute récente. C'est le cas avec l' Arabie Saoudite , dans les domaines terrestre, naval ou aéronautique, à hauteur de 3 milliards de dollars. Outre les Rafale susmentionnés, l' Égypte s'est dotée de quatre corvettes, d'une frégate multi missions (FREMM) et des armements associés, ainsi que, pour 950 millions d'euros, des deux bâtiments de projection et de commandement (BPC) initialement produits pour la Russie. Le gouvernement australien a annoncé l'acquisition de 1 100 véhicules 4x4 tactiques blindés, pour plus de 800 millions d'euros, puis, en avril 2016, DCNS a remporté le « contrat du siècle » de 12 sous-marins, pour un montant de 34 milliards d'euros.

Renault Trucks va livrer des véhicules blindés légers au Koweït après avoir décroché, en 2015, un contrat historique de 1 500 camions pour l'armée du Canada . En 2016, Airbus Helicopters a également signé deux contrats importants à l'export : la formation des pilotes d'hélicoptères des forces armées britanniques , pour environ 650 millions d'euros, et la fourniture de 16 Caracal à Singapour , pour environ 500 millions d'euros. En outre, la Thaïlande s'est offert deux nouveaux hélicoptères H225M pour compléter une flotte de six appareils déjà commandés. Le contrat gagné au Koweït de 30 Caracal, pour un milliard d'euros, sera comptabilisé en 2017.

Les deux constructeurs de satellites, Airbus Space Systems et Thales Alenia Space, ont également remporté des contrats significatifs : Thales et Airbus ont signé un contrat pour un satellite de télécoms militaires en Égypte pour 600 millions d'euros ; Airbus a vendu en juin 2016 un satellite de télécoms militaires indonésien SatKomHan (850 millions de dollars).

Enfin, Nexter, qui fait désormais cause commune avec l'allemand Krauss-Maffei Wegmann au sein du groupe KNDS, a convaincu le Danemark avec la dernière version de son camion équipé d'un système d'artillerie (CAESAR) : le ministère danois de la défense, en mars dernier, a annoncé son intention d'en commander 15 exemplaires, outre 6 en option.

b) Un soutien substantiel et déterminant des armées

Le soutien aux exportations ( SOUTEX ) assuré par les armées représente un atout essentiel pour la réussite à l'export de l'équipe « France » . Ces succès reposent largement sur l'excellence de l'armée française et sur son engagement à accompagner l'exportation envisagée, en formant les armées récipiendaires, en cédant les matériels neufs dont elle devait être dotée au profit du pays acquéreur, etc. Comme l'indique le ministère de la défense ^{53 ( * )} , « les armées accompagnent [...] tous les grands contrats : en amont en participant à tous les salons d'armement, en France comme à l'étranger, ou en organisant des démonstrations opérationnelles du matériel proposé à l'exportation ; au moment où ils sont conclus, en prêtant aux États clients des capacités initiales avant les premières livraisons ; et durant la vie des contrats, en en assurant souvent intégralement le volet formation, dans le cadre de la coopération militaire entre la France et les États partenaires (en particulier certaines activités ou déploiement uniquement lié aux exportations). »

Le même rapport souligne que « cet accompagnement par les armées représente un véritable investissement financier et humain : en particulier les prêts et mises à disposition constituent, dans les faits, d'importantes d'immobilisation d'actifs ». Rapporté au « contexte opérationnel marqué par un niveau exceptionnel d'engagement des forces françaises sur le territoire national, comme à l'étranger sur les théâtres extérieurs d'opération, sans équivalent parmi leurs homologues européens [...] , l'effort de soutien du ministère de la défense représente un investissement financier et humain considérable. Le fait que les équipements soient en service dans les armées françaises et utilisés quotidiennement en opération, dans des conditions difficiles, constitue non seulement un argument de vente sans équivalent et donc un atout considérable pour les industriels, mais également un attrait majeur pour les acheteurs potentiels. Dans les faits, ces importantes immobilisations de ressources opérationnelles représentent une garantie de fiabilité et d'efficacité recherchée par les États clients. Spécifiquement, le label "éprouvé au combat" par les armées françaises constitue un avantage industriel et commercial de premier ordre . »

Pour l 'armée de terre , au-delà des grands contrats d'armement, le nombre d'actions de SOUTEX menées annuellement s'avère en constante augmentation depuis 2014 ^{54 ( * )} . Ainsi, le nombre moyen de 150 actions par an a été atteint dès la mi-2016, dans un contexte de très forte sollicitation des moyens des armées pour les activités opérationnelles. En année pleine, l'effort en faveur du SOUTEX oscille, en coût complet, entre 1 et 1,9 million d'euros par an , dont en moyenne 0,5 million d'euros au titre du SOUTEX du CAESAR en 2014 et 2015, et 0,7 million d'euros en 2015 pour le SOUTEX du pont flottant motorisé.

De son côté, la marine nationale a dépensé en SOUTEX autant les six premiers mois de l'année 2016 que pendant toute l'année 2015, soit un peu moins de 1,5 million d'euros en coût total. En 2015 et sur le premier semestre 2016, le SOUTEX des BPC a représenté, respectivement, 0,5 million d'euros et 0,7 million d'euros ; le SOUTEX des FREMM, respectivement, 0,7 million d'euros et 0,4 million d'euros. Le besoin de création de postes exprimé pour faire face, dès 2017, à l'accroissement du SOUTEX consécutif à la vente susmentionnée de 12 sous-marins à l'Australie, est de 35 équivalents temps plein.

Mais l'essentiel de l'effort militaire du SOUTEX se trouve fourni par l' armée de l'air , à hauteur de 7 millions d'euros en 2014 , 23 millions d'euros en 2015 et 11,6 millions d'euros sur le premier semestre 2016 . En 2015, les coûts du SOUTEX les plus importants ont concerné l'exportation du Rafale, soit 14 millions d'euros en coût total, et la formation du personnel navigant, soit 7,6 millions d'euros.

La DGA n'est pas en reste en la matière ; en collaboration avec les industriels concernés, elle consacre des personnels à très forte qualification à l'étude des marchés publics d'armements et à la constitution des dossiers d'offre. Aussi, en 2017, une augmentation des effectifs de la DGA devrait-elle intervenir pour faire face à la charge que représente le SOUTEX, notamment en faveur de l'Australie ; le besoin de création de postes exprimé est de l'ordre d'une centaine de personnels sur la durée d'exécution du contrat d'exportation des sous-marins au profit de l'Australie , selon les informations recueillies par vos rapporteurs.

c) La nécessité de valoriser ce SOUTEX dans le budget de la défense

Les prestations apportées par le ministère de la défense au profit direct d'un client étranger ou d'un industriel exportateur doivent en principe faire l'objet d'une rémunération , dont le versement donne lieu à ouverture de crédits sur la mission « Défense », par la voie d'attribution de produits aux programmes qui ont supporté la dépense. L'organisation du SOUTEX est réglée par un décret ^{55 ( * )} prévoyant que les industriels remboursent la participation des militaires.

Les actions de SOUTEX peuvent prendre deux formes, non exclusive l'une de l'autre : la mise à disposition de personnels des armées et la réalisation d'une prestation effectuée par les armées. Les dépenses courantes, c'est-à-dire les soldes, les primes d'alimentation et les frais d'amortissement du matériel ne font pas partie des dépenses remboursables. En revanche, les dépenses dites « supplémentaires », résultant directement de la nature de l'activité ou de la prestation fournie, sont à rembourser . Ces dépenses remboursables sont : les majorations de soldes, de traitement ou d'indemnités prévues par la réglementation, les majorations des primes d'alimentation, les frais de déplacement et de transport, les dépenses spéciales d'instruction, les dépenses de carburant, ingrédients et lubrifiants, ainsi qu'une une quote-part des dépenses d'entretien et de réparation des matériels mis en oeuvre. S'y ajoutent les dépenses du service des transmissions et les dépenses de réparation d'éventuels dommages causés aux tiers, ainsi qu'aux personnes et biens des armées.

Or ces dépenses donnant lieu à remboursement, ainsi énumérées par décret, ne sont pas exhaustives, faute d'inclure certains coûts induits ou indirects et les coûts complets de maintien en condition opérationnelle (MCO). En effet, outre le soutien ci-dessus décrit, les armées contribuent au soutien des commandes d'armement en prêtant aux États clients les capacités initiales avant les premières livraisons ; les dépenses remboursables du SOUTEX ne comprennent pas les frais supplémentaires de MCO des matériels vieillissants ou obsolètes dont le service doit être prolongé en conséquence.

Ainsi, la FREMM livrée à l'Égypte en 2015 était initialement destinée à la marine nationale, comme l'avait été la frégate livrée au Maroc en 2014 ; le programme de livraison de cette FREMM à notre marine a été décalé d'un an, obligeant à prolonger d'autant la durée de vie de frégates d'ancienne génération F70 et le MCO tenant à leurs équipages (plus nombreux que ceux des BPC qui doivent les remplacer). Le maintien en service actif du Montcalm et du Primauguet , conséquence de la livraison à l'Égypte de la frégate destinée à la marine nationale, ne devrait-il pas être intégré aux dépenses exécutées au titre du SOUTEX ?

De même, pour honorer la commande passée par l'Égypte, six Rafale ont été prélevés sur la chaîne de production en 2015. Le programme de livraison de l'armée de l'air a subi, en 2016, une nouvelle ponction de cinq Rafale au titre du contrat avec l'Égypte. En ajoutant le contrat avec le Qatar, c'est une trentaine d'avions qui seront exportés au lieu d'être livrés à l'armée de l'air. Le report de livraisons oblige là encore à maintenir en activité des matériels vieillissants, tels que des Mirage 2000 D pour l'attaque au sol et des Mirage 2000-5 pour la chasse.

En tout état de cause, il serait opportun de disposer d'une comptabilité analytique adéquate, afin d'identifier les coûts de possession complets du matériel prolongé dans l'attente de la livraison différée des nouveaux équipements .

En juin 2015, un groupe de travail auquel participait le ministère de la défense a été créé pour définir les modalités selon lesquelles pourrait être envisagée l'évolution du dispositif réglementaire encadrant la prise en charge du SOUTEX. La refonte règlementaire à présent envisagée dans ce cadre viserait à abolir la distinction entre dépenses courantes et dépenses dites « supplémentaires », afin d'en simplifier l'utilisation par les services du ministère de la défense et de permettre le retour à son budget de la totalité des rémunérations perçues, suivant la procédure des attributions de produit.

Cette évolution serait encourageante, mais sans doute encore insuffisante. Il semble nécessaire de faire prendre en compte, par les industriels, l'effort global de SOUTEX réalisée par nos armées et baisser le coût du MCO à due concurrence de leur contribution au succès de nos exportations d'armements . Les prochains contrats de production devraient donc prendre en compte ces hypothèses, et prévoir un partage des retours sur investissements entre l'industrie et les armées - lesquelles, en effet, permettent de sécuriser la chaîne de production, de réduire le coût unitaire de production des équipements et d'accroître, par conséquent, les retours sur investissement, voire les bénéfices de l'industrie.

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* ²³ Cf. SIPRI Fact Sheet « Trends in World Military Expenditure, 2016 », avril 2017.

* ²⁴ Cf. communique de presse du SIPRI, « Augmentation des transferts d'armes tirée par la demande au Moyen-Orient et en Asie » , 20 février 2017.

* ²⁵ Cf. notamment l'enquête demandée par la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les opérations extérieures du ministère de la défense, objet du rapport d'information n° 85 (2016-2017) de notre collègue Dominique de Legge, « Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées » , octobre 2016.

* ²⁶ Cf. les rappels auxquels ont procédé notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et nos collègues Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger dans le rapport d'information n° 794 (2015-2016), « Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée » , juillet 2016.

* ²⁷ Cf. notamment les propos tenus à cet égard par M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, le 2 novembre 2016, à l'Assemblée nationale, à l'occasion de la réunion de la commission élargie de nos collègues députés pour l'examen du budget de la défense dans le projet de loi de finances pour 2017 : « Certains [...] voudraient qu'on évalue avec suffisamment de précision les OPEX afin que le chiffre de leur financement soit le plus cohérent possible ; ce chiffre, dès lors, ne correspondrait plus aux 450 millions d'euros inscrits dans le budget, mais, pour ce qui est de l'année 2016, serait de 1,2 milliard d'euros. [...] cette orientation n'est pas favorable pour l'heure au ministère [de la défense] parce que tout dépassement d'une provision pour OPEX par rapport au socle prévu par la loi de programmation militaire [...] ne serait plus partagé et seul le ministère de la défense devrait l'assumer sur ses différents chapitres et vraisemblablement au détriment de ses acquisitions et de sa trajectoire capacitaire. »

* ²⁸ « Conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population », rapport au Parlement établi en application de l'article 7 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 (disposition introduite à l'initiative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées). Ce rapport a fait l'objet d'une déclaration du Gouvernement suivie du débat du Sénat, en séance publique, le 15 mars 2016.

* ²⁹ Voir à cet égard, par exemple, l'article intitulé « Quand le patron de la DGSI évoque un risque de "guerre civile" », par Marie-Amélie Lombard-Latune, Le Figaro , 22 juin 2016.

* ³⁰ Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, le 1 ^er février 2017.

* ³¹ Voir aussi le rapport d'information de nos collègues députés Olivier Audibert-Troin et Christophe Léonard, « Le rôle des armées sur le territoire national : après l'heure de la riposte, le temps des choix politiques », n° 3864 (AN, XIV ^e législature), juin 2016. Certaines des indications ci-après sont empruntées à ce travail.

* ³² Le rapport précité mentionne les missions suivantes : « - surveiller ou contrôler une zone ou une frontière ; - protéger des sites sensibles ou stratégiques, des axes de communication, des points d'importance vitale, en privilégiant au maximum une approche zonale ; -contribuer, en complément des forces et services de sécurité intérieure, à la surveillance des objectifs ou activités susceptibles de constituer une menace ; - escorter des convois ou des détachements militaires et civils sensibles ; - collecter des informations d'ambiance sur le terrain, au contact des différents acteurs présents sur le territoire national (autorités locales, population, forces de sécurité intérieure) ; - intervenir en appui des forces de sécurité intérieure face à une agression terroriste caractérisée. »

* ³³ Cf. les rappels auxquels ont procédé nos collègues Jean-Marie Bockel et Gisèle Jourda dans leur rapport d'information n° 793 (2015-2016), « "Garde nationale" : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises », juillet 2016.

* ³⁴ Cf. les discours prononcés par M. François Hollande, président de la République, le 20 juillet 2016, au centre d'entraînement des forces de gendarmerie de Saint-Astier, et le 22 juillet suivant, à l'issue du conseil de défense tenu au Palais de l'Élysée.

* ³⁵ Pour mémoire, le coût du MCO est ainsi composé : les crédits d'entretien programmé des matériels (EPM), regroupant les dépenses en contrat avec les industriels, les achats de pièces de rechange et la documentation, représentent 55 % des dépenses totales ; la main-d'oeuvre interne du ministère de la défense représente 40 % ; le solde tient à des dépenses d'investissement et d'entretien des infrastructures, soit environ 5 %. (Source : Cour des Comptes, « Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires », septembre 2014.)

* ³⁶ Rapport susmentionné.

* ³⁷ Source : ECOeDEF, bulletin de l'observatoire économique de la défense, n° 76, février 2016.

* ³⁸ SGDSN, « Chocs futurs. Étude prospective à l'horizon 2030 : impacts des transformations et ruptures technologiques sur notre environnement stratégique et de sécurité » , mai 2017.

* ³⁹ Le conseil des ministres franco-allemand qui s'est tenu à Berlin le 31 mars 2015 a décidé d'une coopération entre le système allemand d'observation radar par satellite « SARah » et le système « CSO » en cours de réalisation sous responsabilité française. L'accord comprend, pour la France, l'acquisition d'un segment sol « SARah » et, pour l'Allemagne, l'acquisition d'un segment sol « CSO » ; ces segments permettront l'échange d'images entre pays. Cet accord prévoit également le financement par l'Allemagne, aux deux tiers, du troisième satellite « CSO ».

* ⁴⁰ Voir sur ce sujet le rapport d'information de notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et notre collègue Xavier Pintat, « La défense antimissile balistique : bouclier militaire ou défi stratégique ? », n° 733 (2010-2011), juillet 2011.

* ⁴¹ Sondage réalisé auprès des 200 entreprises et administrations du Club des experts de la sécurité de l'information et du numérique (CESIN) par le cabinet Opinion Way pour Europe 1 , publié le 21 janvier 2016.

* ⁴² M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, dans un entretien accordé au Journal du dimanche , le 7 janvier 2017.

* ⁴³ Cf. le discours prononcé par M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, le 12 décembre 2016, à Bruz (Ille-et-Vilaine), à l'occasion de sa visite de la direction générale de l'armement - maîtrise de l'information (DGA-MI).

* ⁴⁴ Rappelons que cette « cyber réserve » constituait l'une des préconisations formulées en 2012 par notre collègue Jean-Marie Bockel dans son rapport d'information n° 681 (2011-2012), « La cyberdéfense : un enjeu mondial, une priorité nationale », juillet 2012.

* ⁴⁵ Décret n° 2017-743 du 4 mai 2017 relatif aux attributions du chef d'état-major des armées.

* ⁴⁶ Rapport de notre collègue députée Patricia Adam n° 4573 (AN, XIV ^e législature) et n° 448 (Sénat, 2016-2017), mars 2017.

* ⁴⁷ Il existe, en outre, des services de renseignement dits du « second cercle », relevant de la direction générale de la police nationale (DGPN), de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et de la préfecture de police de Paris, qui peuvent être autorisés à mettre en oeuvre des techniques de renseignement sur le territoire national conformément à la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, ainsi que des services à statut spécifique - comme le bureau central du renseignement pénitentiaire (BRCP), relevant du ministère de la justice, mis en place en avril 2017 - qui n'ont, eux, pas accès aux techniques de renseignement.

* ⁴⁸ Décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l'organisation de la direction générale de la sécurité intérieure, article 1 ^er .

* ⁴⁹ Décret n° 2016-1337 du 7 octobre 2016 portant changement d'appellation de la direction de la protection et de la sécurité de la défense.

* ⁵⁰ Propositions n ^os 4 et 8 du rapport d'activité précité pour 2016.

* ⁵¹ Voir les développements sur ce point du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017 de nos collègues André Trillard et Jeanny Lorgeoux, n° 142 (2016-2017), tome V, novembre 2016.

* ⁵² Discours sur la défense, déjà cité, prononcé par M. Emmanuel Macron le 18 mars 2017.

* ⁵³ « Rapport au Parlement 2016 sur les exportations d'armement de la France », mai 2016.

* ⁵⁴ La mise en oeuvre d'un nouveau système d'information du ministère de la défense relatif au SOUTEX a permis de collecter des données complètes depuis 2014, dépenses de titre 2 (masse salariale) et hors titre 2 confondues. Ces données se trouvent présentées de façon complète par nos collègues Yves Pozzo di Borgo et Michelle Demessine dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VI, novembre 2016.

* ⁵⁵ Décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées, complété par le décret n° 86-366 du 11 mars 1986 relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense.