AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Après plus de quarante auditions, six déplacements sur le terrain et la consultation de nombreux rapports des corps d'inspection du ministère de l'Intérieur (IGA, IGPN, IGGN), les membres de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure (FSI) en ont acquis la conviction : si les termes employés peuvent varier (« malaise », « mal être », « perte de sens » « démotivation et découragement»), les FSI traversent incontestablement une véritable crise, qui met en péril le bon fonctionnement du service public de la sécurité.
Il s'avère en effet que l'existence d'un taux de suicide anormalement élevé au sein des deux principales forces de sécurité intérieure, la police nationale et la gendarmerie nationale, taux élevé dont le constat se trouve à l'origine de la décision de créer la présente commission d'enquête, n'est que la partie émergée d'un état moral globalement dégradé, lui-même engendré par un écheveau de facteurs que la commission s'est employée à démêler et à clarifier.
Il faut d'emblée souligner que le point de vue des acteurs de la sécurité sur l'existence ou non d'un véritable malaise global, justifiant que l'on parle de crise, diffère selon leur position hiérarchique. Les nombreux agents de la « base » avec lesquels les membres de la commission ont pu s'entretenir en toute confidentialité ont, dans la grande majorité des cas, exprimé un réel malaise ainsi qu'une inquiétude profonde quant au sens de leurs missions. En revanche, les dirigeants de la police et de la gendarmerie nationale, s'ils ont volontiers reconnu qu'il existait des « difficultés » et des « problèmes » parfois sérieux, ont toutefois estimé que ces phénomènes gardaient un caractère ponctuel et, par conséquent, ne mettaient pas en péril la capacité globale de l'institution à remplir efficacement ses missions. Ils ont ainsi fait valoir que le métier de policier ou de gendarme était par nature difficile et que les hommes du rang se sont toujours plaints de l'éloignement des chefs, de la faiblesse, réelle ou supposée, de la réponse pénale, des moyens insuffisants, de l'hostilité de la population, etc .
Les membres de la commission d'enquête ne partagent pas cette analyse. Au-delà des problèmes et des difficultés ponctuels, effectivement inévitables dans des organisations aussi importantes et complexes que la police ou la gendarmerie nationales, peuvent aussi parfois survenir de véritables moments de crise, où un malaise général menace l'accomplissement des missions et où seule une remise en cause énergique et des réformes profondes permettent de remettre l'institution sur de bons rails. Il suffit pour s'en convaincre de se souvenir de la crise de la gendarmerie de 1989, qui ne fut résolue que par des « états généraux » de la gendarmerie et le lancement d'une « rénovation du service public de la gendarmerie ».
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La crise de la gendarmerie de l'été 1989 Survenue peu après l'assassinat de quatre gendarmes lors des évènements de Nouvelle-Calédonie en 1988, cette crise s'est manifestée par l'envoi de nombreuses lettres anonymes adressées aux plus hautes autorités de l'État et communiquées à la presse, mettant en cause les conditions de travail des militaires de la gendarmerie. Ces lettres dénonçaient tout à la fois la pénibilité du travail, notamment les horaires de travail et les astreintes, les mauvaises conditions de logement et le manque de considération dont leurs auteurs estimaient être les victimes. Cette crise fut résolue par des « états généraux de la gendarmerie », et le lancement d'une « rénovation du service public de la gendarmerie », qui se traduisit par une réforme profonde de l'organisation, des conditions de travail et des mécanismes de concertation au sein de l'institution². |
La police nationale est sans doute actuellement, à son tour, dans une telle situation. La gendarmerie nationale, en revanche, semble quelque peu protégée par le statut militaire de ses personnels, qui exerce actuellement un certain effet protecteur contre les difficultés rencontrées, mais aussi par les effets des réformes mis en place à la suite de la crise de 1989 (et de celle de 2001 qui lui a succédé). Si des problèmes, parfois sérieux, existent au sein de la gendarmerie nationale, ils n'aboutissent pas à un malaise d'une ampleur semblable à celle que les membres de la commission d'enquête ont constatée dans la police nationale. L'exemple de la crise de 1989 montre toutefois que cette situation légèrement plus favorable n'est pas écrite dans le marbre et qu'il convient de rester extrêmement vigilant sur le devenir de cette institution.
Quels sont les principaux facteurs à l'origine de ce malaise des forces de sécurité intérieure ?
En premier lieu, il ressort des nombreuses auditions menées par la commission que les agents sont davantage exposés à la violence que par le passé. Symbole de cet accroissement des risques encourus, l'assassinat, le 13 juin 2016 de deux fonctionnaires de la police nationale à leur domicile, à Magnanville, a constitué une véritable rupture dans l'esprit des agents en abolissant violemment la frontière entre le travail et la vie personnelle et familiale, au point de faire naître un véritable « syndrome Magnanville ». L'attaque de policiers de Viry-Chatillon, intervenue seulement quatre mois plus tard, a constitué un second traumatisme de grande ampleur, alimentant un « malaise policier » déjà latent et conduisant quelques mois plus tard aux manifestations extra-syndicales de l'automne 2016.
En dehors de ces événements paroxystiques, les agents des forces de sécurité constatent que les délinquants les prennent désormais régulièrement pour cibles, notamment au sein de certains quartiers sensibles. Les agents chargés du maintien de l'ordre lors des manifestations sont également régulièrement confrontés à des groupes violents (black blocks) qui les visent directement, cherchant sciemment à leur infliger des blessures graves, notamment par le feu.
En second lieu, les membres de votre commission d'enquête ont constaté à plusieurs reprises le grand dénuement matériel des services. Les difficultés de logement en début de carrière pour les fonctionnaires de police affectés à Paris et en région parisienne, les locaux délabrés et indignes de l'accueil du public au sein des commissariats, avec des problèmes de salubrité et parfois de sécurité, le manque de moyens de fonctionnement et de consommables de base, les voitures qui tombent en panne en pleine rue, dépourvues de sirène ou dont les portes coulissantes se détachent, l'obligation d'acquérir ses propres chaussures et son propre ceinturon tant la qualité des fournitures officielles laisse à désirer, l'équipement impossible à faire entrer dans le coffre du véhicule : il serait impossible d'être exhaustif tant les problèmes matériels sont nombreux. Il en découle une impression de déclassement qui peut affecter profondément le moral des agents et qui, en outre, porte atteinte à la dignité de la fonction policière vis-à-vis de la population.
En troisième lieu, ces difficultés matérielles récurrentes sont depuis quelques années concomitantes d'une pression opérationnelle inédite, due à la combinaison de trois phénomènes bien identifiés.
D'abord, le maintien de la menace terroriste à un niveau élevé a maintenu les agents dans un état d'» hypervigilance » et a entraîné un engagement maximal de l'ensemble des forces opérationnelles. Dans ce domaine, il convient de souligner que les armées ont également fortement été mises à contribution à travers l'opération Sentinelle et que les militaires engagés sur le territoire national partagent certaines des difficultés rencontrées par les agents des autres forces de sécurité intérieures.
Ensuite, la France est confrontée depuis trois ans à de nombreuses arrivées de migrants, avec un pic en 2015 mais un maintien à un niveau élevé depuis cette date. Les mesures prises au niveau national et européen pour faire face à ce phénomène, telles que le rétablissement par la France des contrôles aux frontières terrestres et aériennes internes à l'espace Schengen, ont eu pour effet d'augmenter considérablement la charge opérationnelle des forces de sécurité intérieure, d'autant qu'un travail considérable a été mené pour réprimer les filières d'immigration illégale.
Enfin, les manifestations de grande ampleur sur la voie publique ont été particulièrement nombreuses et se sont parfois accompagnées de débordements violents perpétrés par des groupes radicaux, de sorte que les forces mobiles ont été presque constamment utilisées au maximum de leurs capacités, sans plus pouvoir prêter main forte aux agents engagés dans des missions de sécurité publique.
L'ensemble de ces phénomènes a généré une pression opérationnelle constante, une explosion des heures supplémentaires et, s'ajoutant aux autres difficultés rencontrées par les forces de l'ordre sur les plans matériel et moral, a conduit à une augmentation des situations d'épuisement professionnel.
Autre aspect à l'origine d'un profond découragement chez certains agents des forces de l'ordre, la lourdeur de la procédure judiciaire a pris au cours des dernières années des proportions inédites, au point que la qualification d'officier de police judiciaire (OPJ), jadis valorisante et source d'enrichissement professionnel, est devenue un véritable repoussoir, le risque d'une pénurie d'OPJ faisant désormais l'objet d'une vive inquiétude au sein de l'institution. Selon certains témoignages, même pour les unités de terrain, la phase purement procédurale accapare désormais une partie non négligeable du temps de travail. Parmi les causes de ce phénomène figure au premier chef la fusion inaboutie de la procédure pénale française avec de nombreux éléments issus des normes européennes, les défauts des deux types de procédure s'additionnant parfois jusqu'à réduire la partie véritablement productive de l'enquête à la portion congrue. En outre, la commission d'enquête a constaté que certaines mesures de simplification, pourtant adoptées par le législateur depuis un certain temps, n'étaient toujours pas entrées en application. Les polices municipales, quant à elles, sont plutôt confrontées à une insuffisance ou à un morcellement de leurs capacités en matière judiciaire qui les oblige à recourir trop fréquemment aux forces nationales, ajoutant à la surcharge de celles-ci.
Par ailleurs, bien que ce sujet ne relève pas directement du champ d'étude de la présente commission d'enquête, il s'avère impossible de passer sous silence le sentiment exprimé par de nombreux agents que les suites judiciaires données aux enquêtes ne sont pas à la hauteur des efforts qu'ils déploient. À cet égard, on observe toutefois une différence entre, d'une part, les services spécialisés dans l'enquête (direction centrale de la police judiciaire, direction régionale de la police judiciaire de Paris, direction générale de la sécurité intérieure), voire de la police aux frontières, et, d'autre part, les services de la sécurité publique. En effet, si les « grosses » affaires traitées par les premiers aboutissent souvent à des condamnations lourdes, il n'en va pas de même des « petites et moyennes » affaires traitées par les seconds qui, pour plusieurs raisons (notamment l'insuffisance des moyens de la justice, reconnue par la plupart des agents des FSI comme une des principales causes de ce problème), ne recevraient pas une réponse pénale satisfaisante, notamment lorsque les mis en cause sont des mineurs. Le contraste entre la lourdeur de la procédure d'enquête et, en bout de chaîne, des sanctions ressenties comme insuffisantes, est ainsi source de découragement et de démotivation pour les agents.
Enfin, les agents des forces de sécurité intérieure ont le sentiment d'être traités injustement par les médias et, plus largement, par la population. Au-delà d'un simple manque de reconnaissance, les policiers et les gendarmes pointent en particulier une multiplication des mises en cause injustifiées, désormais puissamment relayées par les réseaux sociaux. L'unanimité autour de la police exprimée lors des attentats est ainsi perçue comme une parenthèse et une anomalie davantage que comme l'expression d'un véritable respect des citoyens pour les forces de l'ordre.
Toutes ces difficultés, aussi graves et profondes fussent-elles, n'aboutiraient sans doute pas à un malaise général si l'institution jouait pleinement son rôle protecteur et intégrateur pour les agents qui en font partie. Or, et c'est là le second volet du constat effectué par les membres de la commission d'enquête, la police et la gendarmerie nationales présentent des dysfonctionnements qui les empêchent de jouer ce rôle protecteur et laissent en partie les agents sans solution face aux difficultés qui viennent d'être énumérées.
Comme il a déjà été indiqué, ce constat s'applique toutefois davantage, du moins pour la période actuelle, à la police nationale qu'à la gendarmerie nationale.
La police apparaît en effet divisée, éclatée à la fois verticalement, en « tuyaux d'orgue », et horizontalement, entre les trois corps qui la composent. Ces multiples divisions alimentent des rancoeurs et renvoient les agents à une forme de solitude face aux difficultés rencontrées au quotidien, d'autant que les solidarités traditionnelles, comme dans toutes les autres dimensions de la vie sociale, sont moins présentes que par le passé. En outre, toujours au sein de la police nationale, des interférences extérieures, syndicales ou politiques, au sein de la gestion des ressources humaines, en particulier s'agissant de la carrière des agents, génèrent souvent un fort sentiment d'injustice. Parallèlement, l'administration connaît des dysfonctionnements qui seraient ailleurs considérés comme intolérables (non-paiement des heures supplémentaires, attente prolongée pour bénéficier de l'augmentation de traitement liée à une promotion, retard de plusieurs mois dans la réception des fiches de paie, etc ). Enfin, la formation, tant initiale que continue, ne répond pas suffisamment aux nouveaux défis que doivent affronter quotidiennement les forces.
Le management est également fortement critiqué, en particulier au sein de la police, au moins pour deux raisons. D'abord, les managers se seraient progressivement éloignés du terrain et de l'opérationnel en raison de la lourdeur croissante des tâches de gestion et de reporting. Ensuite, et de manière corrélative, la politique du chiffre serait toujours présente et pesante malgré les discours qui annoncent son abandon depuis cinq ans. Il s'agit là de l'un des phénomènes que la commission d'enquête a eu le plus de mal à objectiver, tant l'écart est apparu grand entre les affirmations assurées des agents d'une part et les dénégations vigoureuses des grands responsables de la police et de la gendarmerie d'autre part. Il s'agit en réalité d'une question complexe, à laquelle le présent rapport s'efforcera d'apporter un peu de clarté.
Comme le prévoit l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la première mission de la commission d'enquête était de porter un jugement clair et sans concession sur le fonctionnement d'un service public, celui de la sécurité intérieure. À cet égard, le constat est donc assez sombre. Il existe indéniablement un décalage regrettable entre, d'une part, la priorité donnée par les gouvernements successifs à la sécurité de nos concitoyens et le grand nombre des lois votées pour la renforcer, et, d'autre part, l'état de déshérence où se trouvent les forces de l'ordre dans de nombreux domaines.
Toutefois, les membres de la commission d'enquête ont la conviction qu'il n'y a là nulle fatalité et le présent rapport fait des préconisations pour contribuer à améliorer la situation. En outre, certaines réformes indispensables sont déjà lancées. Les forces de sécurité intérieure ont déjà traversé des crises graves et les ont surmontées. En matière d'organisation, de formation, de protection des agents, de moyens mobiliers et immobiliers, de procédure pénale ou encore d'amélioration des relations avec la population, des mesures peuvent et doivent être prises pour revenir à une situation normale, dans laquelle les forces de sécurité intérieure pourront exercer leur missions avec confiance et sérénité et avec le soutien et le respect de nos concitoyens.
I. UN ÉTAT MORAL DÉGRADÉ, DONT UN TAUX DE SUICIDE ANORMALEMENT ÉLEVÉ CONSTITUE L'UN DES RÉVÉLATEURS
L'état dégradé du moral des agents des forces de sécurité intérieure constitue le premier des constats effectué par la commission d'enquête au cours de ses auditions et de ses déplacements. Les auditions qu'elle a menées et les rapports qu'elle a consultés permettent d'aboutir à un constat objectif sur ce point.
A. UN FORT MALAISE EXPRIMÉ PAR LES AGENTS DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
Les membres de la commission d'enquête ont pu constater, lors de leurs travaux, l'ampleur des difficultés rencontrées par les forces de sécurité intérieure et le malaise profond que ces difficultés font naître parmi les agents .
Jean-Marc Godard, journaliste, auteur de Paroles de flics, soulignait ainsi avec force, après un an passé à côtoyer les personnels de la police nationale, la dureté du métier et ses effets sur le moral des agents au quotidien : « il [fallait] avoir passé du temps auprès des policiers pour mesurer ce qu'est leur quotidien, et les choses inimaginables auxquelles ils sont confrontés, qui explique leur réaction épidermique aux décisions de justice. J'ai vu certaines images qui m'ont donné des cauchemars. Et ils ne peuvent pas même en parler à leurs proches. Un gars qui revient de décrocher un pendu ou qui s'est retrouvé dans une mare de sang au chevet des deux femmes tuées à la gare Saint-Charles à Marseille ne peut pas, quand il rentre chez lui le soir, qu'il embrasse sa femme, sa petite fille, raconter comme tout un chacun sa journée . »
L'ampleur du mal être n'est pas méconnu par les représentants des syndicats entendus par la commission d'enquête. Ainsi, un représentant de la CFDT effectuait ce diagnostic particulièrement lucide sur la situation de la police nationale : « Oui, aujourd'hui, la police nationale va mal. La crise est profonde depuis de nombreuses années. Elle s'est exacerbée, à la fin de l'année 2016, au moment de la grogne que vous avez évoquée. Cette crise, profonde, ne s'est pas améliorée, malgré l'adoption du plan pour la sécurité publique (...) la gendarmerie va mieux - et c'est un policier qui le dit : elle est mieux organisée, a une vision stratégique et, depuis 2009, a su s'adapter au sein de notre ministère. Elle mène une politique ambitieuse pour être notamment présente sur tous les créneaux futurs - cybercriminalité et autres. C'est un constat. Il va falloir trouver des solutions pour que la police aille mieux. Le mal est profond... ». Si la distinction ainsi effectuée entre les deux principales forces de sécurité intérieure s'est retrouvée tout au long des travaux de la commission d'enquête, elle ne doit cependant pas conduire à minimiser les difficultés rencontrées par les militaires de la gendarmerie nationale, notamment sur le plan des moyens matériels (équipements, logements).
L'auteur de l'ouvrage Colère de flic et membre de la Mobilisation des policiers en colère, Guillaume Lebeau, a bien rendu compte lors de son audition du sentiment d'abandon dont souffrent de nombreux agents des forces de sécurité intérieure : « les collègues sont à bout ; ils ont envie de tout lâcher. Certains pensent à un arrêt maladie, d'autres à paralyser le pays. Personne ne les écoute. C'est la première fois, ici, que nous sommes écoutés dans une institution (...) Nous ne recevons aucune considération ». C'est ainsi, par-delà les difficultés quotidiennes, le sens même de la mission qui est remis en cause, au péril de l'équilibre psychologique des agents mais aussi du bon fonctionnement du service public de sécurité.
Ces constats ne se limitent malheureusement pas aux auditions des représentants des organisations venues témoigner devant la commission d'enquête. Les déplacements effectués par celle-ci auprès des forces sur le terrain ne lui ont pas donné une impression différente. Qu'il s'agisse de locaux vétustes dans un état indigne, notamment lorsqu'ils reçoivent du public, de matériels insuffisants, ou bien de l'état des relations entre agents des différents grades au sein d'un commissariat, la commission d'enquête a constaté que , faute de moyens suffisants mais aussi d'une prise en compte au plus haut niveau des problèmes rencontrés, les institutions laissent perdurer des situations inacceptables et qui ne seraient tolérées dans aucune autre entreprise ou organisation .
L'analyse de l'ensemble des propos tenus devant la commission mais également l'étude de nombreux rapports produits par les trois inspections du ministère de l'intérieur, permettent de comprendre les causes de cette situation et de proposer des voies d'amélioration.