Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ?

C. SI L'ANNULATION D'UNE PARTIE DE LA SUBVENTION POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC EN 2017 A ENTRAÎNÉ DES ÉCONOMIES À MARCHE FORCÉE, QUELQUES MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES PERSISTENT

1. L'annulation à hauteur de 33 millions d'euros de la subvention pour charges de service public a accentué les difficultés budgétaires de l'AEFE

Face à l'augmentation continue des dépenses et à des recettes progressant dans une moindre mesure, le résultat de l'AEFE a connu une forte dégradation entre 2011 et 2017 , en passant d'un excédent de 41,6 millions d'euros à un déficit de 54,3 millions d'euros. La croissance ponctuelle du résultat entre 2013 et 2014 résulte d'un changement de méthode comptable dans l'inventaire des bourses qui s'est traduite par une diminution des charges de ce poste pour l'exercice 2014. Pour 2015, la dégradation de 60 % du résultat est liée à une hausse des dépenses des services centraux et à une baisse concomitante des recettes, notamment due à une baisse des subventions de l'État.

Comptes de résultat de l'AEFE depuis 2011

(en millions d'euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Produits	1 062,8	1 113,3	1 146,0	1 188,2	1 199,8	1 201,1	1 165,3
Charges	1 021,2	1 071,8	1 110,8	1 115,3	1 170,8	1 207,6	1 219,6
Résultat	41,6	41,5	35,3	72,9	28,9	-6,5	-54,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La dégradation du résultat ces dernières années affecte la capacité d'autofinancement (CAF) de l'Agence . Entre 2011 et 2016, la CAF a diminué de 86 %, avec une forte dégradation en 2016. Elle devient négative à partir de 2017. Sa forte augmentation en 2014 résulte des changements de comptabilité précédemment évoqués. Le fonds de roulement net global ^{19 ( * )} (FRGN) apparaît en croissance continue jusqu'en 2015 (+45 % entre 2011 et 2015), avec une hausse plus importante pour les EGD que pour les services centraux, ce qui permet à l'Agence de sécuriser ses investissements. Toutefois, le FRNG se détériore à partir de 2016 à la suite de la décision prise en novembre 2015 de remontée exceptionnelle d'une partie du fonds de roulement des EGD à hauteur de 25 millions d'euros.

Évolution de la CAF, variation du fonds de roulement,
et du fonds de roulement net global (FRNG)

(en millions d'euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018*
CAF	65,5	59,2	54,2	86,8	40,2	9	-36,4	28,2
Variation du fonds de roulement	38,3	23	37,8	49,6	-1,8	-42,8	-87,2	-32,1
Impact variations de change		- 0,9	-0,7	-2,4	4,1	-5,6	-5,6	n.c
FRNG	247,92	271,8	308,9	356,1	358,4	310	217,2	158,8
Dont services centraux	91,9	98,5	110,6	143,1	120,2	104,9	47,4	62,2
Dont EGD	156	173,3	198,3	213	238,2	204,4	169,8	96,6
Jours de fonctionnement	87	93	104	115	114	96	66	48

*en prévisionnel

Source : AEFE

C'est dans ce contexte de situation financière dégradée qu'est intervenue l'annulation à hauteur de 33 millions d'euros d'une partie de la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Agence par le décret d'avance du 20 juillet 2017 . Des ajustements budgétaires et comptables ont été opérés en urgence pour pallier cette baisse de crédits. Ainsi, un plan d'économies a été mis en place, comprenant :

- la réduction du nombre de postes d'enseignants et d'encadrement financés par l'Agence . En 2018, 80 postes d'expatriés et 100 postes d'enseignants résidents seront supprimés dans les établissements en gestion directe et les établissements conventionnés, et 166 postes devraient disparaître à la rentrée 2019 et 166 à nouveau en 2020 ;

- le relèvement du taux de la contribution versée par les établissements à l'AEFE de 6 % à 9 % (dite « participation forfaitaire complémentaire », PFC) de leurs recettes totales. Pour rappel, cette contribution avait été créée en 2009, avec un taux initial de 3 %, pour permettre à l'Agence d'absorber le transfert du financement des pensions civiles de fonctionnaires ^{20 ( * )} .

Concernant les suppressions de postes à la rentrée 2018, le cabinet du Ministre de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), M. Le Drian, n'a pas été en mesure de fournir des précisions sur la localisation de ces suppressions à vos rapporteurs spéciaux.

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, vos rapporteurs spéciaux avaient déjà dénoncé le fait que « les suppressions de postes d'enseignants et le relèvement de la contribution payée par les établissements risquent de nuire à la qualité de l'enseignement français à l'étranger » ^{21 ( * )} . Ainsi, vos rapporteurs spéciaux avaient proposé l'adoption d'un amendement visant à augmenter de 30 millions d'euros la SCSP de l'AEFE pour compenser les effets de l'annulation de crédits . Les auditions conduites dans le cadre de ce rapport ont conforté les rapporteurs spéciaux dans le caractère dommageable de cette hausse de la PFC. Le manque de concertation avec les établissements du réseau, imputable certes à l'urgence de la situation, est préjudiciable pour la qualité de leurs relations futures (cf. infra ).

2. Mais elle a toutefois été justifiée par l'existence de quelques marges de manoeuvre budgétaires

L'audition de la direction du budget par vos rapporteurs spéciaux a permis de mettre en évidence de plusieurs marges de manoeuvre budgétaires au sein du réseau de l'enseignement français à l'étranger.

L'annulation d'une partie de la SCSP a été justifiée par la direction du budget par l'existence d'excédents budgétaires au sein des établissements en gestion directe (EGD) . En effet, en application des articles D. 452-19 et D.452-20 du code de l'éducation, les EGD disposent d'un budget propre ainsi que d'un fonds de roulement net global propre, ce qui, selon l'AEFE, ne peut conduire à la « dissolution » du résultat patrimonial propre de chaque établissement. L'annulation de 33 millions d'euros a été fondée sur l'existence de fonds de roulement de l'ensemble des EGD s'élevant à 204 millions d'euros en moyenne en 2016. À l'occasion de son audition, la direction du budget a indiqué ne pas disposer des informations comptables relatives au fonds de roulement de chaque établissement. Par conséquent, l'annulation d'une partie de la SCSP avait notamment pour objectif



d'encourager les services centraux de l'AEFE à ponctionner ces excédents budgétaires . Or, le choix de l'augmentation du taux de la PFC a mis à contribution l'ensemble des EGD et des établissements conventionnés ^{22 ( * )} .

Recommandation n° 4 : conduire une réflexion sur la possibilité d'introduire des mécanismes de mutualisation des fonds de roulement entre les EGD et améliorer la comptabilité analytique afin de rendre plus performante la gestion financière de l'ensemble du réseau.

Il peut être noté qu'en dépit de l'annulation d'une partie de la SCSP, l'AEFE devrait disposer de 48 jours de budget de fonctionnement disponibles en moyenne en 2018, la valeur cible pour les organismes publics étant fixée à 45 jours d'après la direction du budget. Ainsi, la ponction des excédents budgétaires a plutôt conduit à une normalisation de la situation de l'Agence en termes de réserves budgétaires, qu'à une réelle fragilisation .

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement des EGD pourraient faire l'objet d'une optimisation . En 2017, les dépenses de fonctionnement hors personnel se sont élevées à 277,8 millions d'euros, soit 57 % des dépenses totales des EGD. Or, les rapporteurs spéciaux ont pu constater au cours des auditions et notamment de leur déplacement à Londres que les EGD disposaient d'une réelle proximité avec les postes diplomatiques en raison de leur implantation généralement dans les capitales. Ainsi, le conseiller chargé des affaires culturelles et de l'éducation dans chaque ambassade entretient un lien quasi-quotidien avec l'administration des EGD concernant la politique tarifaire, le versement des bourses, l'affectation de personnels détachés, la gestion des locaux de l'établissement, l'agenda culturel de l'ambassade ou toute autre problématique locale. Ce dialogue pourrait constituer la base d'une mutualisation de la politique d'achat des EGD et des implantations diplomatiques.

Recommandation n° 5 : optimiser les dépenses de fonctionnement des EGD en identifiant les fonctions supports qui pourraient faire l'objet d'une mutualisation avec les postes diplomatiques.

Enfin, l'amélioration du contrôle de gestion de l'AEFE permettrait de concourir efficacement à la réalisation d'économies budgétaires sans affecter la qualité de l'enseignement français à l'étranger . Dans un référé transmis au ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) le 26 juillet 2017, la Cour des comptes a pointé trois axes d'amélioration du contrôle de gestion :

- améliorer l'architecture budgétaire et comptable de l'Agence pour mieux répondre à l'impératif de fidélité des comptes ;

- régulariser les achats publics en développant un contrôle de gestion efficace. La Cour des comptes a en effet relevé que la fonction de contrôle de gestion n'était devenue clairement identifiable dans l'organigramme des services qu'en 2014 et qu'une dilution des responsabilités en la matière persistait ;

- améliorer le système d'information existant .

L'AEFE a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que des groupes de travail avaient été constitués pour répondre à ces recommandations, sans pour autant aboutir à des résultats approfondis. Vos rapporteurs spéciaux notent toutefois que l'Agence a procédé à une cartographie des risques budgétaires afin d'améliorer le contrôle interne comptable. Elle a ainsi identifié les cinq risques suivants ^{23 ( * )} :

- non-atteinte des recettes escomptées, notamment en raison des contrôles de flux de capitaux ;

- non-articulation entre les différents systèmes d'information budgétaire ;

- non maîtrise de la masse salariale des services centraux ;

- non soutenabilité budgétaire des projets du schéma pluriannuel de stratégie immobilière ;

- inadéquation entre les impératifs réglementaires et la lisibilité de l'information budgétaire entre services centraux et EGD.

Recommandation n° 6 : poursuivre l'amélioration du contrôle de gestion de l'AEFE, conformément aux recommandations de la Cour des comptes formulées dans l'enquête réalisée en 2016 à la demande de la commission des finances du Sénat.

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* ¹⁹ Le fonds de roulement net global représente un excédent de ressources durables après financement des emplois stables (immobilisations) et correspond aux capitaux permanents disponibles pour assurer le règlement des dépenses courantes

* ²⁰ La délibération du 4 décembre 2008 du CA autorisant le directeur à percevoir la PFC sur les EGD et les conventionnés a été annulée par le tribunal administratif de Paris le 19 février 2013, mais ce jugement a été cassé par la Cour administrative d'appel de Paris au motif de l'absence d'intérêt à agir du requérant.

* ²¹ Rapport spécial, PLF 2018, p.40.

* ²² Les établissements partenaires ne sont pas redevables de la PFC (cf. infra ).

* ²³ Le conseil d'administration de l'Agence a rendu un avis favorable à l'unanimité sur la cartographie des risques budgétaires d'après le compte-rendu du CA du 27 novembre 2017.