Une adolescence entre les murs : l'enfermement, dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 21 février 2018, le Sénat a autorisé, à la demande du groupe La République en Marche, la création d'une mission commune d'information sur la réinsertion des mineurs enfermés.

Par la création de cette mission, votre rapporteur a souhaité prolonger une réflexion engagée l'année précédente, qui concernait déjà les mineurs, qu'il avait alors étudiés sous l'angle de la santé mentale et de la pédopsychiatrie.

Le public des mineurs enfermés recoupe, pour partie, celui des patients suivis par les pédopsychiatres : l'enfermement thérapeutique est en effet l'une des modalités de l'enfermement auxquelles s'est intéressée la mission d'information. Mais les mineurs enfermés le sont aussi, et surtout, dans le cadre pénal : l'enfermement, qu'il s'agisse d'un placement en centre éducatif fermé ou d'une incarcération, vient alors sanctionner la commission d'une infraction.

Fort de son expérience de vice-président du conseil général des Bouches-du-Rhône à la protection de l'enfance, votre rapporteur a eu envie, via cette mission d'information, de réfléchir à la problématique de la justice des mineurs en articulant concrètement réflexions théoriques et analyses de terrain.

Pour votre rapporteur, la réflexion théorique sur ce sujet ne peut naturellement ignorer l'importante contribution philosophique de Michel Foucault.

Foucault définissait le « bio-pouvoir » comme la localisation du « pouvoir-savoir » dans une approche politique du sujet, lequel se trouve au carrefour de forces antagonistes, telles que la liberté face à la contrainte, le désir à la loi (ou la morale), la révolte à l'État. En ce début des années soixante-dix, il faut parler de révolte et non plus de révolution, car Foucault a acté l'échec des événements de mai 1968, du moins d'un point de vue philosophique.

Ainsi, à la dialectique discours/pouvoir de ses ouvrages antérieurs, Foucault ajoute un troisième terme : le corps, terme plus concret que celui de sujet. Et c'est dans une approche très structuraliste que Foucault affirme : « le pouvoir, c'est une relation, ce n'est pas une chose ».

C'est dans ce contexte qu'il prend, en 1971, la tête du groupe d'information sur les prisons (le GIP) avec des gens venus d'horizons aussi différents que l'helléniste Pierre Vidal-Naquet ou le directeur de la revue Esprit Jean-Marie Domenach. Nourri de cette période très militante où l'idée était de faire s'exprimer les détenus, Foucault fait paraître, en 1975, son célèbre ouvrage Surveiller et punir, avec une volonté de faire le lien entre pratiques discursives et pratiques non discursives.

Au centre du dispositif, répétons-le, le corps mieux que le sujet « se trouve pris entre des signifiances diverses des dispositifs du pouvoir » ^{1 ( * )} , pouvoir à ne pas confondre avec le bras armé des États modernes, ni même avec celui du prince des sociétés absolutistes, mais le pouvoir comme intersection de multiples lignes convergeant vers le corps, non plus celui du supplicié de l'Ancien Régime tels que décrit dans le chapitre premier de son ouvrage mais celui du prisonnier, et Foucault de faire l'histoire des conditions d'apparition de la prison.

Mais revenons au concept de pouvoir afin de préciser que pour Foucault le pouvoir en prison s'exerce d'une façon omnipotente selon un contrôle panoptique des détenus par les surveillants qui leur permet de voir sans être vus. Or la réalité est bien plus complexe comme le rappelle Robert Badinter à propos de la prison: « des bâtiments, des personnels et des détenus dont le sort est indissociable, des règlements, des rites et des coutumes secrets, des contre-pouvoirs. C'est un monde hermétique même pour ceux qui le dirigent » ^{2 ( * )} .

Cette complexité n'avait pas échappé à Foucault qu'il avait d'ailleurs étendue à tous les lieux d'enfermement (comme instrument du bio-pouvoir pour assujettir les corps), prison mais aussi école, usine ou caserne. « L'avènement de la société moderne est fondé, comme le suggérait déjà Max Weber, sur l'autodiscipline du sujet(...) et l'extension des pouvoirs de normalisation qui touche l'individu dans tous les espaces du système social » ^{3 ( * )} .

Le grand mérite de Foucault aura été d'anticiper ce que nos sociétés sont devenues, des sociétés de contrôle, obsédées par un hygiénisme préventif, comme on le voit en particulier dans le domaine de la santé, si bien décrit par Olivier Razac dans son ouvrage La Grande Santé .

Certes, les thèses de Foucault seront récupérées par tous ceux, qui, obsédés à leur tour par le quadrillage disciplinaire de nos sociétés, voient le pouvoir partout et en font le « petit livre rouge » de multiples luttes sectorielles, des nombreux fronts secondaires ou minoritaires où le balancier oscille entre dictature des minorités (et bien sûr celle de la transparence), et autodiscipline fortement suggérée par une vulgate des normes.

Ces quelques lignes introductives, dont le contenu pourrait paraître théorique et abstrait, constituent pourtant la base de notre sujet. La réflexion portant à la fois sur le délinquant, l'acte de délinquance, la société et le pouvoir qu'elle a de le sanctionner.

Dans le cas des mineurs, la peine, la sanction, la mesure éducative, ou tout à la fois, appréhendent plus encore que chez l'adulte, l'acte de délinquance dans un large contexte, qui embrasse à la fois la dimension psychologique et sociologique (famille, quartier, école, bande). Parce que le jeune est un sujet en devenir, il convient d'affirmer le principe de primauté de l'éducatif sur le répressif, point fondamental de l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante, elle-même clé de voûte de l'édifice que constitue la justice des mineurs.

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Réfléchir à la justice des mineurs, c'est tout d'abord s'interroger sur la dyade sujet-société en constante évolution.

Ainsi, dans une société où le seuil de tolérance a baissé selon le paradoxe de Tocqueville ^{4 ( * )} , certains actes considérés comme déviants, qui jusqu'alors ne faisaient l'objet que d'une régulation en interne (au sein du groupe, de l'école, de la famille...), tombent désormais sous le coup de la justice. Ainsi pour reprendre les termes de Bertrand Rothé, dans « Lebrac, trois mois de prison », à propos de l'ouvrage de Louis Pergaud, « les Lebrac, Camus, La Crique et autres Grangibus, seraient aujourd'hui confrontés à l'appareil policier, judiciaire, voire pénitentiaire » là où dans le contexte de l'époque, le père et l'instituteur était les modérateurs (pas toujours si modérés que ça !) de ces parcours de déviance.

Ainsi se sont déplacés et durcis les mécanismes disciplinaires vers plus de normalisation et de judiciarisation : la vive réprimande, voire la correction de l'instituteur (en général complétée par celle du père de famille), ont été remplacées par le rappel à la loi, une panoplie de sanctions éducatives, voire le placement en milieu plus ou moins fermé.

Notons cependant que cette baisse de la tolérance individuelle s'est aussi accompagnée d'une baisse de la tolérance institutionnelle, et que c'est dans cette même période, au tournant du XIX ^e siècle, que, sous la pression de l'opinion publique et par la prise de conscience d'intellectuels, de philanthropes, et de politiques, que ce qu'il faut bien appeler les « bagnes pour enfants » ont peu à peu disparu.

C'est ensuite se poser la question du rôle de la sanction au sens large du mot. Telle que posée par l'appareil politico-judiciaire, elle paraît jouer, avec plus ou moins de succès, un triple rôle : punir ; amender l'individu ; et protéger la société, ou en tout cas rassurer une opinion publique souvent en proie à une émotion, amplifiée aujourd'hui par les chaînes d'information en continue et les réseaux sociaux.

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Et à cette question complexe une réponse univoque : l'enfermement, la prison, réponse unique visant à punir délits et crimes d'une peine simple et proportionnée.

Or il faut s'interroger sur le concept même de peine et « si l'on peut tout-à-fait concevoir une prison humaine, il est totalement contradictoire de vouloir une prison non dégradante tant l'idée même de peine est liée à celle de perte, de diminution, de chute » ^{5 ( * )} . La culture chrétienne y ajoute la notion de rédemption, qui relève autant de la volonté individuelle que de la grâce divine, laquelle rédemption constitue le maillon faible de la chaîne que constitue le parcours délinquantiel. On y préfèrera le concept de désistance, qui relève là encore de la volonté individuelle ainsi que celle de la société.

La prison punit-elle ? Peut-être au sens de privation de liberté, à la recherche du fameux « choc carcéral » qui ferait brusquement prendre conscience au jeune de la faute et préviendrait ainsi tout risque de réitération. C'est la « Divine comédie des punitions » pour reprendre l'expression de Deleuze, ami et commentateur de Foucault.

Amende-t-elle ? Certainement pas ne serait-ce que par la brièveté de l'enfermement : en moyenne, les mineurs passent trois à quatre mois en prison, et de l'ordre de quatre mois en centre éducatif fermé (CEF). Comment, en si peu de temps, imaginer mettre en place des mesures éducatives, chez ces jeunes « décrocheurs de la société », et en particulier de l'institution scolaire, si tant est qu'ils aient un jour accroché ?

Rassure-t-elle ? Oui, assurément car, sous l'effet de l'émotion, la société entend être protégée par la mise à l'écart immédiate, voire expéditive, des jeunes délinquants ^{6 ( * )} , sans trop se poser la question de leur devenir ultérieur ni des moyens pour éviter la récidive.

Mais en fait, en quoi consiste l'enfermement ? Si pour Foucault, l'enfermement consiste en un dispositif de « quadrillage-contrôle » de la société dont la prison n'est qu'un élément, au même titre que l'usine, l'école ou l'hôpital, nous n'utiliserons ce terme que pour nommer les lieux entrant dans le champ de compétences du contrôleur général des lieux privation de liberté, à savoir la prison (quartiers pénitentiaires pour mineurs et établissements pénitentiaires pour mineurs) et leur « antichambre », telle que voulue par la loi, à savoir les centres éducatifs fermés, l'univers psychiatrique posant un cas encore plus complexe quand il vient compléter l'univers carcéral en abordant la question du consentement aux soins ^{7 ( * )} .

Avec Frédéric Gros, qui a assuré l'édition des derniers cours de Foucault au collège de France, posons-nous la question : « pourquoi alors la prison demeure-t-elle, et pas seulement en France, la modalité punitive majeure ? Par manque d'imagination punitive ? Ou bien parce que, ce qui compte aujourd'hui, c'est qu'on y passe avant de rejoindre un autre contrôle, qu'on y laisse des traces et des dossiers informatiques à compléter pour le prochain passage ? ». Ce qui fait résonner ensemble aujourd'hui les hôpitaux, les prisons et les écoles, ce n'est plus l'imposition autoritaire de normes, mais le dispositif de traçabilité. Ce qui conduit votre rapporteur à se poser une question très personnelle : comment Kafka écrirait-il aujourd'hui Le Procès à l'heure de l'intelligence artificielle ?

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Votre rapporteur est également soucieux de donner à sa réflexion une profondeur historique tant il est vrai qu'il faut, pour reprendre les mots de Montesquieu, « éclairer l'histoire par les lois et les lois par l'histoire ».

L'ordonnance de 1945 sur l'enfance délinquante, texte de base de la justice pénale des mineurs, est le fruit d'une longue évolution historique dont les prémisses remontent

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à l'époque romaine. Le droit romain a fortement influencé les juristes français, en particulier les rédacteurs du code civil.

Ainsi, la puissance paternelle ( patria potestas possédée par le p ater familias ) n'a-t-elle été remplacée par l'autorité parentale qu'en 1970. Longtemps, cette puissance paternelle fut considérée en France comme la clé de voûte de l'ordre social.

De même, la pensée d'Aristote eut une influence considérable sur la pensée occidentale:

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dans l'Éthique à Nicomaque , le philosophe écrit que « les parents chérissent leurs enfants comme étant quelque chose d'eux-mêmes » et que « l'enfant à tout âge doit honneur et respect à ses pères et mères », ce que reprendra textuellement l'article 371 du code civil. Autrement dit, l'enfant est assimilé à un objet dont le père peut disposer à sa guise ce que, confirmera l'article 375 du code civil napoléonien (1803), qui, autorisait le père à incarcérer pendant un mois son enfant de moins de quinze ans, pendant six mois si ce dernier était âgé entre quinze et vingt-et-un ans, âge de la majorité d'alors.

Même si le regard sur l'enfant change dès, le XVII ^e et le XVIII ^e siècle avec des philosophes comme Locke, Kant et surtout Rousseau avec son Emile ou De l'éducation , il faudra attendre le XX ^e siècle pour que la société française mette en place un véritable dispositif de justice des mineurs.

Toutefois, la notion d'« excuse en minorité » apparaît dans le code pénal révolutionnaire de 1791 et dans le code napoléonien de 1810, qui fixent la majorité pénale à seize ans.

La responsabilité pénale est subordonnée à la capacité par l'enfant de discernement, capacité laissée à l'appréciation du juge. S'il est considéré que l'enfant a agi avec discernement, il est condamné à une peine réduite effectuée dans une maison de correction. Dans le cas contraire, il relève d'une mesure éducative qui pourra s'effectuer elle aussi dans une maison de correction, faute de structures plus adaptées.

Ce problème de traitement différencié de la délinquance juvénile sera pointé en 1875 par le vicomte d'Haussonville, député chargé d'une enquête sur les établissements pénitentiaires.

C'est au XIX ^e siècle qu'émerge l'idée d'une « délinquance juvénile » spécifique dont la société doit se protéger. Surgit alors la figure de l'enfant des rues, du chenapan, immortalisé par le personnage de Gavroche dans Les Misérables de Victor Hugo.

C'est toujours au XIX ^e siècle, que s'ancre la conviction de la nécessité d'offrir aux enfants, jusqu'à seize ans, des modalités d'enfermement différentes de celles des adultes. Il faut éviter la promiscuité entre les jeunes « innocents coupables » et les vieux bandits récidivistes. Dès 1820, la loi prévoit que des quartiers mineurs séparés soient construits dans chaque prison. Cependant, devant les difficultés rencontrées, les penseurs de la question carcérale (notamment la Société royale pour l'amélioration des prisons) considèrent que seule une prison consacrée aux mineurs permet de créer les conditions réelles de la rédemption.

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Pour se protéger de ces « enfants dangereux », la société créera un certain nombre de structures de prise en charge, dont les sociétés de patronage qui, proposent une alternative à la prison en plaçant ces jeunes justiciables chez des paysans ou des artisans où ils seront souvent exploités, mais aussi la prison spécifique pour les enfants de la Petite Roquette à Paris (en activité de 1836 à 1930) construite selon une architecture panoptique inspirée par les observations d'Alexis de Tocquevi1le aux États-Unis et décrite par Michel Foucault dans Surveiller et punir .

Officialisées par la loi du 5 août 1850, les maisons de correction constituent un nouveau modèle de prise en charge des jeunes délinquants: il s'agit d'éloigner ces « innocents coupables » de la ville et de leur famille en les plaçant dans des colonies agricoles qui proposent « un amendement de l'enfant par la terre et de la terre par l'enfant » selon la formule de leur créateur Charles Lucas. Dans ces véritables « bagnes d'enfants », les conditions de vie sont très dures ; elles seront dénoncées dans les années 1930 par des campagnes de presse ou par la parution d'ouvrages comme Enfants du malheur ! Les bagnes d'enfants d'Henri Danjou.

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Un peu plus tôt, à la fin du XIX ^e siècle et au début du XX ^e siècle, dans le but de prévenir la délinquance par une approche scientifique, des médecins définissent des « facteurs de délinquance », dans le prolongement des travaux d'anthropologie du docteur Cesare Lombroso (1835-1909). Dans son ouvrage L'homme criminel (1876), il défend la thèse selon laquelle la « délinquance » serait nettement plus fréquente chez les personnes porteuses de certaines caractéristiques physiques, ce qui démontrerait le caractère inné de certains comportements. Il s'oppose ainsi aux conceptions sociologiques qui avancent que les déviances sont la conséquence du milieu. Lombroso est aussi proche des tendances accréditant l'idée d'une décadence générale de la société, pensant que la criminalité est appelée à augmenter. Pour cela, il approfondit les recherches en matière d'anthropologie liées aux questions de

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criminalité. Médecin militaire, il utilise son métier comme lieu d'observation privilégié en étudiant principalement les soldats «délinquants» par la réalisation de l'étude anthropométrique de ceux-ci.

Dans ces mêmes années, se développent les théories des causes sociales de la délinquance avec Alexandre Lacassaque, fondateur de l'anthropologie criminelle, qui tentera de se distinguer de Lombroso. Comme le dénonça Louis Chevalier, les classes laborieuses sont alors assimilées à des classes dangereuses.

Ces discours savants, préconisant parfois l'eugénisme, apparaissent dominants alors que, paradoxalement, le législateur s'emploie, dans le même temps, à renforcer les lois de protection en faveur des enfants victimes, donnant corps à la notion d'enfance en danger.

Néanmoins, le phénomène des « Apaches » (bande de jeunes à la périphérie des villes) et différentes révoltes dans les colonies pénitentiaires alimentent régulièrement la rubrique des faits divers et renforcent, pour l'opinion publique, l'idée de la dangerosité de l'enfant délinquant. Face au « criminel né » et au « sentiment d'insécurité », les colonies pénitentiaires durcissent considérablement les modalités de l'enfermement des mineurs.

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Ainsi voit-on émerger une réflexion, certes balbutiante, sur la spécificité de la délinquance des mineurs, qui se cristallise avec la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et adolescents et la liberté surveillée.

Les mineurs de moins de treize ans, qui sont considérés comme irresponsables et qui ne peuvent donc être condamnés à une peine de prison, peuvent en revanche faire l'objet d'une mesure éducative. Une juridiction spécialisée est créée pour les enfants de treize à dix-huit ans.

Toutefois, ces mesures ne s'accompagnent pas de la création d'un corps d'éducateurs spécialisés ni de magistrats pour enfants. Il faudra attendre les années d'après-guerre, avec l'ordonnance du 2 février 1945, pour voir s'opérer une véritable rupture dans l'histoire de la justice des mineurs. L'ordonnance consacre la primauté de l'éducatif sur le répressif, crée une justice des mineurs spécifique avec un magistrat spécialisé (le juge des enfants) et des éducateurs distincts du personnel pénitentiaire, employés par la direction de l'éducation surveillée, aujourd'hui dénommée protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Le périmètre de la justice des enfants s'élargira encore avec l'ordonnance du 23 décembre 1958 qui met en place l'assistance éducative et la compétence des magistrats spécialisés tant au civil qu'au pénal.

Le contexte dans lequel elle a été écrite est bien évoqué dès son préambule : « il est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection de l'enfance et parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l'enfance traduite en justice. La France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains. La guerre et les bouleversements d'ordre matériel et moral qu'elle a provoqué ont accru dans des proportions inquiétantes la délinquance juvénile. La question de l'enfance coupable est une des plus urgente de l'époque présente ».

Les choses ne se mettront pas en place du jour au lendemain, la justice pour mineurs aura à naviguer entre une société qui a peur de sa jeunesse et la critique radicale du contrôle social qui s'organise autour de la pensée de Michel Foucault et celle de mai 1968.

Pour terminer ce rapide historique de la justice des mineurs en France, nous dirons que l'ordonnance du 2 février 1945 marque l'aboutissement d'une réflexion sur la spécificité de la délinquance des enfants.

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Par-delà les frontières françaises, il est utile de rappeler que la délinquance juvénile est l'une des conséquences de l'explosion industrielle et urbaine à la fin du XIX ^e siècle et au début du XX ^e , dans un contexte de dérégulation économique et de désorganisation sociale.

C'est dans ce contexte que naîtra la première école de Chicago, pionnière en matière d'observation de la délinquance juvénile, aiguillonnée, il est vrai, par des mouvements philanthropiques mais aussi par le mécénat da familles qui ont fait fortune dans ce développement économique comme la famille Rockefeller.

L'essentiel réside dans la reconnaissance de l'enfant et de l'adolescent, non comme un adulte en miniature mais comme un être humain en devenir, pour qui l'éducatif est une priorité absolue car, comme le rappelait Victor Hugo « chaque enfant qu'on enseigne est un homme qu'on gagne ».

La reconnaissance de cette spécificité vaut tant sur le plan sanitaire que sur le plan judiciaire, la prévention étant, dans un domaine comme dans l'autre, une priorité. Il y faut de la compétence, de la patience et beaucoup de temps à consacrer au diagnostic.

Rien n'est jamais acquis d'avance et si les lois doivent définir des âges limites, ces derniers ne devraient pas constituer des bornes infranchissables, ce qui pose la question des jeunes majeurs.

L'histoire de la justice des mineurs nous fait ainsi réfléchir sur ce que doit être sa nature : on passe d'une justice distributive à une justice résolutive, il s'agit moins de punir un délit en appliquant une peine que de prendre en charge un individu dans ses multiples dimensions, physique, psychique, sociale. En cela, la justice des mineurs se veut protectionnelle, pédagogique et thérapeutique, selon le modèle développé par Claude Bernard pour qui la justice des mineurs plaide pour une clinique de l'enfant délinquant.

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Votre rapporteur a mis l'accent dans ses travaux sur la réinsertion des mineurs enfermés, le terme de réinsertion désignant le processus par lequel un individu en marge (malade, délinquant) se réadapte à la vie en société. S'agissant de mineurs, il apparaît que le terme d'insertion serait souvent plus approprié, tant certains parcours délinquants révèlent une jeunesse peu intégrée à notre société. L'entrée en formation, l'obtention d'un emploi stable, le fait de se mettre en couple et de fonder une famille, sont autant de marqueurs qui attestent du succès d'un parcours d'insertion.

C'était chose relativement aisée à l'aube des Trente Glorieuses : la rupture du parcours de délinquance du jeune commençait souvent avec son service militaire ; à son retour à la vie civile, en cette période de plein emploi, il ne lui était guère difficile de trouver un travail et de fonder une famille. Le contexte actuel de chômage élevé et de difficultés de logement rend ce parcours d'insertion plus difficile.

Car c'est bien d'un parcours qu'il s'agit : si la mission s'est attachée à comprendre les actions menées pendant le temps de l'enfermement pour préparer la réinsertion, il va de soi que ces actions doivent être prolongées en milieu ouvert pour porter leurs fruits.

Que ce soit dans le domaine pénal ou dans le champ thérapeutique, l'enfermement est considéré par les professionnels comme la solution de dernier recours, mise en oeuvre seulement en cas d'échec des autres modalités de prise en charge.

Dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse, la réponse apportée à la délinquance juvénile présente ainsi tous les caractères d'une réponse graduée : d'abord prise en charge éducative en milieu ouvert ; si le mineur doit être éloigné de sa famille et de son quartier, mesure de placement ; enfin, mesure d'enfermement si le jeune a récidivé ou présente des signes évidents de dangerosité.

La période post-enfermement est cruciale pour prévenir la récidive et consolider le travail réalisé pendant la période d'enfermement. L'articulation entre milieu fermé et milieu ouvert revêt ainsi une importance capitale.

La mission a choisi de ne pas traiter de façon approfondie, même si elle est évoquée dans ce rapport, la question de la radicalisation chez les mineurs. La commission d'enquête sénatoriale sur l'organisation et les moyens des services de l'État pour faire face à l'évolution de la menace terroriste après la chute de l'État islamique a en effet traité de ce sujet dans son très récent rapport ^{8 ( * )} .

Le sujet de la mission l'a naturellement conduit à mettre l'accent sur les difficultés que rencontrent les jeunes délinquants et sur les politiques à mettre en oeuvre pour faciliter leur insertion. Les membres de la mission n'en oublient pas pour autant la situation des victimes. Ces dernières évoluent souvent dans les mêmes milieux sociaux que les auteurs d'infractions et sont donc exposées aux mêmes problèmes d'insertion. Elles méritent, encore plus que les auteurs d'infractions, de bénéficier de l'attention et du soutien des pouvoirs publics. En outre, les efforts réalisés en faveur de l'insertion des jeunes délinquants ne sauraient se faire au détriment des efforts entrepris en direction de ces jeunes qui, confrontés aux mêmes difficultés sociales et éducatives, choisissent de rester sur le droit chemin.

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Entre le mois d'avril et le mois de septembre 2018, la mission a procédé à vingt-cinq auditions qui lui ont permis de rencontrer cinquante-six interlocuteurs qui ont partagé leur expertise sur son sujet d'étude.

Elle a complété ces auditions par cinq déplacements, qui l'ont menée :

- du côté de Marseille, pour visiter l'Institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) des Cadeneaux et l'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) La Valentine ;

- à la maison d'arrêt de Villepinte en Seine-Saint-Denis, pour visiter le quartier pour mineurs ;

- à Savigny-sur-Orge, dans l'Essonne, pour visiter un centre éducatif fermé ;

- du côté de Lyon, pour visiter l'hôpital Le Vinatier et l'EPM de Meyzieu ;

- enfin, à Roubaix, pour visiter l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ).

Un compte rendu de ces déplacements et le procès-verbal des auditions sont publiés dans le tome II de ce rapport.

En complément, le rapporteur a procédé à plusieurs auditions individuelles et il s'est rendu dans les maisons d'arrêt des Baumettes et d'Aix-Luynes, situées dans son département.

D'autres membres de la mission ont visité, dans leurs départements respectifs, des lieux où sont enfermés les mineurs afin de parfaire leur information.

La mission remercie toutes celles et ceux qui ont accepté de donner un peu de leur temps pour l'aider à enrichir sa réflexion.

I. LES MINEURS ENFERMÉS : UN PETIT NOMBRE DE JEUNES QUI CUMULENT LES DIFFICULTÉS FAISANT OBSTACLE À LEUR RÉINSERTION

Même si elle a principalement concentré ses investigations sur la justice des mineurs, la mission ne s'est pas limitée au strict champ de l'enfermement pénal pour s'intéresser à d'autres formes de la privation de liberté applicables aux mineurs, notamment dans le cadre d'une prise en charge thérapeutique.

Bien qu'identiques dans leur manifestation, les causes respectives de la privation de liberté pourraient renvoyer a priori à des fonctions de la société trop différentes - punitive d'un côté, curative de l'autre - pour que leur examen soit confondu. À cette lecture subjective de l'enfermement, la mission a préféré une appréhension objective , moins attentive à sa causalité qu'à l'examen du phénomène pris pour lui-même , dépouillé de toute considération morale.

Outre qu'elle pense offrir une perspective plus exhaustive, cette lecture paraît également plus cohérente avec l'évolution de la peine d'enfermement implicitement consacrée par le droit pénal depuis plusieurs dizaines d'années, qui l'a faite passer d'une simple fin en soi à une étape préparatoire à la réinsertion. Qu'il soit punitif ou thérapeutique, l'inscription de l'enfermement dans un parcours dont la causalité diffère mais dont la finalité de réinsertion est la même , justifie l'intérêt porté par la mission aux cas des patients mineurs privés temporairement de liberté.

A. L'ENFERMEMENT PÉNAL CONCERNE SURTOUT DES MULTIRÉITÉRANTS

En France, l'enfermement en milieu carcéral ou en CEF est possible pour les mineurs à partir de treize ans. Le nombre de mineurs enfermés demeure limité ^{9 ( * )} , de l'ordre de quelques milliers chaque année, ce qui est conforme à l'esprit de l'ordonnance de 1945 et aux engagements internationaux de la France, notamment la convention internationale des droits de l'enfant.

On observe toutefois, depuis quelques années, une augmentation préoccupante du nombre de mineurs enfermés dont il conviendra de tenter de comprendre les causes.

1. Le nombre de mineurs enfermés est en progression depuis plusieurs années

a) Plusieurs milliers de mineurs sont concernés chaque année par la privation de liberté

Depuis une quinzaine d'années, le nombre de mineurs détenus dans un établissement pénitentiaire oscille entre 700 et 800. Il s'élevait précisément à 783 au 1 ^er janvier 2018, ce qui correspond à 1,2 % de la population carcérale totale.

L'incarcération concerne en grande majorité (88 %) des mineurs de plus de seize ans. Les mineurs incarcérés sont, à hauteur de 97 %, de sexe masculin. De l'ordre de 77 % des mineurs sont incarcérés dans le cadre d'une mesure de détention provisoire ^{10 ( * )} .

À ces mineurs incarcérés, il faut ajouter le nombre de mineurs placés en CEF, qui est compris, depuis 2014, entre 450 et 500 jeunes (466 en 2017).

Pour être exhaustif, il conviendrait d'ajouter à ces chiffres celui du nombre de jeunes majeurs qui exécutent une peine pour des faits qu'ils ont commis étant mineurs. Le système d'information du ministère de la justice ne permet cependant pas d'isoler cette population pour en évaluer le nombre ^{11 ( * )} .

Sous cette réserve, on peut donc estimer que l'enfermement concerne, à un instant donné , environ 1 300 jeunes.

Ce chiffre ne donne cependant qu'une vision partielle du nombre de mineurs enfermés au cours d'une année : dans la mesure où la durée moyenne d'incarcération d'un mineur ne dépasse pas quelques mois (trois mois et huit jours en 2016), de même que la durée de placement en CEF (3,9 mois en 2016), un nombre élevé de mineurs se succèdent, au cours d'une même année, dans ces lieux de privation de liberté.

Ainsi, en 2016, ce sont 1546 mineurs qui ont été placés en CEF et 3 281 qui ont été placés sous écrou, c'est-à-dire qui sont entrés dans un établissement pénitentiaire. Au total, un peu plus de 4 800 mesures de privations de liberté ont donc été mises en oeuvre au cours de cette année. Le nombre de mineurs individuellement concernés est sans doute inférieur, dans la mesure où il n'est pas rare qu'un mineur incarcéré récidive et fasse ainsi l'objet d'incarcérations successives, sans que les statistiques disponibles permettent de le connaître avec précision.

Ce nombre apparaît modeste si on le rapporte aux 139 000 jeunes suivis par la PJJ la même année. Le suivi assuré par la PJJ l'est essentiellement en milieu ouvert, l'enfermement demeurant l'exception. Il est également limité au regard des 50 000 condamnations prononcées chaque année par la justice des mineurs.

Le cas particulier des enfants vivant auprès de leur mère incarcérée

On trouve en prison une dernière catégorie de mineurs qu'il convient de mentionner pour mémoire, bien qu'ils soient en dehors du champ d'investigation de la mission : les enfants âgés de zéro à dix-huit mois qui vivent auprès de leur mère incarcérée.

Les articles D. 400 à D. 401-2 du code de procédure pénale régissent les conditions dans lesquelles les enfants peuvent être laissés auprès de leur mère en détention. Des locaux spécialement aménagés (« quartiers nurseries ») sont réservés à l'accueil des mères ayant gardé leur enfant auprès d'elles. Au 1 ^er juin 2013, 72 places de nurserie étaient recensées dans vingt-huit centres pénitentiaires.

L'établissement pénitentiaire doit établir une convention de fonctionnement avec le conseil départemental pour assurer le suivi social de ces enfants, via le service de protection maternelle et infantile.

Peu d'études ont été réalisées au sujet de ces « nurseries ». Le Dr Martine Balençon a cependant attiré l'attention de votre rapporteur sur une analyse récente réalisée au centre pénitentiaire pour femmes de Rennes, sur la période 1998-2013 ^{12 ( * )} . Elle montre que la durée de séjour en détention de ces enfants s'élève à 6,2 mois en moyenne, alors que la durée moyenne de détention de leurs mères atteint 45 mois. À leur sortie du centre pénitentiaire, 43 % de ces enfants sont accueillis par les services de l'aide sociale à l'enfance du département et 57 % sont accueillis dans leur famille.

b) Un enfermement devenu plus fréquent

Les interlocuteurs de la mission d'information ont tous souligné la tendance à la hausse du nombre de mineurs enfermés observée ces dernières années. Ce constat a d'ailleurs conduit la garde des Sceaux à saisir la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), qui dénonce, dans son avis ^{13 ( * )} , une « banalisation de l'enfermement » .

La tendance à la hausse s'est poursuivie ces dernier mois puisque le nombre de mineurs détenus est passé de 783 au mois de janvier 2018 à 893 le 1 ^er juin . La progression est sensible en cinq ans puisque le nombre de mineurs incarcérés n'était que de 696 en octobre 2013, soit une progression de 28 %.

Certes, comme l'indique le graphique ci-dessous, le nombre de mineurs incarcérés était déjà de l'ordre de 900 personnes en 2002, ce qui pourrait conduire à relativiser la progression constatée.

Évolution du nombre de personnes mineures incarcérées

(2002-2017)

Source : avis de la CNCDH

Il convient cependant de garder en mémoire que les CEF n'existaient pas en 2002 puisque leur création résulte de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, dite loi Perben I. Si l'on tient compte de ces structures, le nombre de mineurs privés de liberté s'inscrit effectivement en nette hausse.

Nombre de mineurs privés de liberté en EPM/QM et en CEF

de 2003 à 2017

Source : avis de la CNCDH

2. Le cadre juridique de l'enfermement des mineurs

Les principes juridiques qui régissent le droit pénal des mineurs visent à faire de l'enferment une solution de dernier recours .

a) Le droit interne

Comme cela été indiqué dans l'avant-propos, l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante privilégie les mesures éducatives et envisage l'enfermement comme la solution de dernier recours, réservée aux auteurs des crimes les plus graves ou aux jeunes multirécidivistes qui ont commis un grand nombre d'actes de délinquance.

En dépit des nombreuses réformes dont elle a fait l'objet depuis sa promulgation, l'ordonnance de 1945 a conservé ses principes directeurs, qu'il n'est pas inutile de rappeler ici.

• L'existence d'une justice spécialisée : les mineurs auxquels est imputée une infraction qualifiée de crime ou de délit ne sont pas déférés aux juridictions pénales de droit commun ; ils ne sont justiciables que des tribunaux pour enfants ou des cours d'assises des mineurs (article premier de l'ordonnance).

Il est à noter que si le juge des enfants décide de prononcer une mesure ou une sanction éducative, il peut le faire dans le cadre d'une audience de cabinet. À défaut, il saisit le tribunal des enfants : présidé par un autre juge des enfants, ce tribunal est composé d'assesseurs, qui sont des juges non professionnels, inscrits sur une liste par le président du tribunal, et recrutés pour l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance.

Le juge des enfants est compétent à la fois en matière pénale mais aussi, depuis l'ordonnance du 23 décembre 1958, en matière civile , puisqu'il peut prononcer, sur le fondement de l'article 375 du code civil, des mesures d'assistance éducative pour protéger les mineurs en danger. Les professionnels auditionnés par la mission ont insisté sur leur attachement à cette double compétence , qui leur permet d'apporter une réponse plus globale aux problématiques rencontrées par les mineurs.

L'existence d'une justice spécialisée illustre un principe plus général de séparation des majeurs et des mineurs qui trouve une application importante dans le domaine pénitentiaire.

• Le primat de l'éducatif sur le répressif : l'article 2 de l'ordonnance prévoit que le tribunal pour enfants ou la cour d'assises des mineurs prononcent les mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation qui semblent appropriées ; c'est seulement dans le cas où les circonstances ou la personnalité du mineur l'exigent que peuvent être prononcés une sanction éducative, si le mineur a plus de dix ans, ou une peine, si le mineur a plus de treize ans ; l'éventuelle peine d'emprisonnement doit être spécialement motivée par le tribunal.

L'ordonnance dessine ainsi une gradation de la réponse apportée à la délinquance des mineurs : d'abord des mesures éducatives, puis, le cas échéant, une sanction éducative ^{14 ( * )} , enfin, en dernier ressort, une peine.

• La prise en compte de la personnalité du mineur : afin que le juge dispose de tous les éléments lui permettant de prendre la décision la plus appropriée, l'article 5 de l'ordonnance prévoit qu' « aucune poursuite ne pourra être exercée en matière de crime contre les mineurs sans information préalable » et l'article 5-1 ajoute que, avant toute décision (mesure éducative, sanction éducative ou peine), doivent être réalisées des investigations pour avoir une connaissance suffisante de la personnalité du mineur, ainsi que de sa situation sociale et familiale.

• L'atténuation de la responsabilité pénale : les mineurs ne peuvent être condamnés à des peines aussi lourdes que celles prévues pour les majeurs. Ainsi, l'article 20-2 de l'ordonnance dispose que le tribunal ne peut condamner le mineur de plus de treize ans à une peine privative de liberté supérieure à la moitié de la peine encourue par un adulte ; lorsque la peine encourue est la réclusion ou la détention criminelle à perpétuité, la peine ne peut être supérieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle. L'article 20-3 pose un principe analogue concernant les amendes : un mineur ne peut se voir infliger une amende supérieure à la moitié de l'amende encourue par un adulte, ni excédant 7 500 euros.

Certaines peines sont en outre exclues pour les mineurs en application de l'article 20-4 : la contrainte pénale, les peines d'interdiction du territoire et de séjour, les peines de jour-amende ^{15 ( * )} , l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale, les peines de fermeture d'établissement ou d'exclusion des marchés publics, l'affichage ou la diffusion de la condamnation ne peuvent être prononcées à l'encontre d'un mineur.

L'exclusion de certaines peines s'explique par le souci de ne pas faire obstacle à la réinsertion du mineur : l'absence d'affichage ou de diffusion limite la publicité donnée à la condamnation et s'inscrit dans la perspective d'un « droit à l'oubli » ; l'impossibilité d'interdire l'exercice d'une fonction publique ou d'une activité professionnelle vise à préserver ses chances de trouver un emploi.

Par sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, la Conseil constitutionnel a accordé une valeur constitutionnelle au principe selon lequel la responsabilité pénale des mineurs doit être atténuée en raison de leur âge, considérant qu'il s'agit là d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République , de même que le principe selon lequel le relèvement du mineur est recherché par des mesures adaptées à sa personnalité.

Au cours de ses auditions et de ses déplacements, la mission a perçu le très fort attachement des professionnels de la justice des mineurs , qu'il s'agisse des magistrats, des éducateurs de la PJJ ou des avocats, à l'ordonnance de 1945. Mme Laëtitia Dhervilly, vice-procureur, chef de la section des mineurs au parquet de Paris, a exprimé un sentiment largement partagé lorsqu'elle a déclaré que : « l'esprit de l'ordonnance de 1945, qui fixe un cadre faisant primer l'éducatif, est toujours vivant et inspire l'action des services » ^{16 ( * )} . Comme l'a expliqué M. François Lavernhe, secrétaire général de l'UNS-CGT-PJJ, si des « des ajustements peuvent être utiles » pour faire évoluer l'ordonnance, « ses principes fondateurs demeurent essentiels » ^{17 ( * )} .

b) Le droit international

La convention internationale des droits de l'enfant , convention des Nations Unies du 20 novembre 1989, contient, dans son article 37, des dispositions relatives au droit pénal des mineurs.

Elle prévoit notamment que « l'arrestation, la détention ou l'emprisonnement d'un enfant doit être en conformité avec la loi, n'être qu'une mesure de dernier ressort, et être d'une durée aussi brève que possible ». Ces principes sont cohérents avec ceux de notre droit interne.

Elle prohibe également certaines peines pour les mineurs : « ni la peine capitale ni l'emprisonnement à vie sans possibilité de libération ne doivent être prononcés pour les infractions commises par des personnes âgées de moins de dix-huit ans ». Cette exclusion est cohérente avec l'idée, au coeur de la conception française du droit pénal des mineurs, selon laquelle l'enfant est un être en devenir, qui a la possibilité de s'amender, et non un adulte en miniature.

La convention consacre deux principes qui ont une importance pratique concernant l'organisation de la détention : en premier lieu, elle indique que tout enfant privé de liberté sera séparé des adultes , à moins que l'on estime préférable de ne pas le faire dans l'intérêt supérieur de l'enfant ; elle précise ensuite que l'enfant a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et par les visites, sauf circonstances exceptionnelles.

Elle consacre aussi le principe selon lequel tout enfant a droit à une assistance juridique et à des voies de recours effectives pour contester la légalité de leur privation de liberté.

c) Un profil de multiréitérants

Les auditions auxquelles a procédé la mission montrent qu'il existe principalement deux profils de mineurs enfermés.

Il peut s'agir de mineurs qui ont commis un crime ou un délit d'une gravité telle qu'une décision d'enfermement s'impose pour punir l'auteur des faits et protéger la société. Si l'on considère ainsi les 220 condamnations définitives prononcées en 2015 par les cours d'assises des mineurs ou par les cours d'assises d'appel des mineurs, on observe que 184, soit 83,6 %, ont donné lieu à une peine d'emprisonnement en tout ou partie ferme .

Mais il peut s'agir également de mineurs ayant commis des infractions moins graves, des vols ou des délits en lien avec le trafic de stupéfiants par exemple, mais de façon si répétée que le juge des enfants, tirant les conséquences de l'échec des mesures éducatives, finit par décider un placement en CEF ou une incarcération. L'objectif est alors de donner un coup d'arrêt au parcours délinquantiel du mineur.

Juridiquement, il est rare que ces mineurs soient incarcérés en état de récidive. Comme l'a rappelé Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des grâces, lors de son audition par la mission, « la récidive consiste à commettre un même fait après avoir fait l'objet d'une condamnation définitive . Les mineurs sont plus souvent réitérants que récidivistes : ils commettent une série d'actes délictueux, dans un délai rapproché, sans avoir pu faire l'objet d'une condamnation définitive, ce qui ne permet pas de retenir la récidive » ^{18 ( * )} .

Récidive et réitération

La récidive et la réitération constituent deux notions voisines, visant des situations dans lesquelles une première infraction a donné lieu à une condamnation définitive puis dans lesquelles une seconde infraction est commise. La réitération n'intervient que lorsque le délinquant « commet une nouvelle infraction qui ne répond pas aux conditions de la récidive légale » (article 132-16-7 du code pénal).

Ainsi, la récidive, suppose une nouvelle infraction d'un certain type et commise dans un délai, déterminés par le code pénal. La récidive n'existe que lorsqu'elle est prévue par un texte, sous forme de « cas de récidive » énumérés aux articles 132-8 à 132-11 du code pénal s'agissant des personnes physiques. Par exemple en matière délictuelle, la répétition de délits ne constitue une récidive que s'il s'agit de délits de nature identique ou assimilée ayant été commis dans un délai de cinq ans (article 132-10).

La notion de réitération a été consacrée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Dans cette hypothèse, il ne s'agit pas de la commission d'une même infraction, ou d'infractions assimilées au regard de la récidive, mais de la commission de n'importe quelle autre infraction.

Les effets sur la peine diffèrent :

- en matière de récidive, le principe est celui du doublement de la peine encourue ;

- en matière de réitération, le second alinéa de l'article 132-16-7 du code pénal énonce que « les peines prononcées pour l'infraction commise en réitération se cumulent sans limitation de quantum et sans possibilité de confusion avec les peines définitivement prononcées lors de la condamnation précédente ».

Le directeur des affaires criminelles et des grâces a également souligné, s'appuyant sur les résultats d'une étude réalisée en 2013 par le ministère de la justice et portant sur la période 1999-2010, que la délinquance juvénile est très « concentrée » sur un petit nombre d'auteurs : « 7 % des mineurs ont connu plus de six affaires de délinquance et ont commis 36 % des délits commis par les mineurs. Un petit nombre de mineurs commet donc un très grand nombre d'actes , c'est également ce que l'on constate sur le terrain ». Et d'ajouter que « les mineurs passent souvent par des périodes de crise, de forte intensité, au cours desquelles ils commettent un grand nombre d'infractions dans un temps très court, ce qui épuise les juridictions comme les éducateurs de la PJJ ».

A contrario , il est notable que les deux tiers des mineurs suivis dans le cadre de cette étude ont été impliqués dans une seule affaire pénale au cours de leur minorité, ce qui suggère que la réponse apportée par l'institution judiciaire n'est pas sans efficacité. Elle suffit dans bien des cas à éviter la réitération d'actes de délinquance.

Le taux de réponse pénale ^{19 ( * )} est particulièrement élevé s'agissant des mineurs : 92,5% en 2016, contre 89,7% chez les majeurs, le solde correspondant aux affaires classées sans suite. Dans bien des cas, la réponse pénale consiste en un rappel à la loi ou en un avertissement.

L'adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire, Mme Anne Bérard, a précisé lors de son audition que « les mineurs sont principalement incarcérés pour des vols autres que criminels ou violents (31 %) ; viennent ensuite les violences volontaires (14 %) et les vols avec violence (11 %) » ^{20 ( * )} .

3. Les causes de cette augmentation de l'enfermement des mineurs

a) Une hausse de la délinquance juvénile ?

Une première hypothèse pourrait consister à expliquer cette hausse de l'enfermement des mineurs par une aggravation de la délinquance juvénile : confrontée à des mineurs plus violents et plus jeunes, la justice réagirait en prononçant plus fréquemment des peines privatives de liberté ou en prononçant des peines plus longues.

Comme les adultes, les adolescents peuvent être sujets à une délinquance pathologique ou d'exclusion, pour reprendre la typologie de Denis Salas, mais ils sont sans doute plus souvent que les adultes sujets à une délinquance de transgression.

La typologie de de la délinquance des mineurs

Le magistrat et essayiste Denis Salas distingue trois types de délinquance auxquels est confrontée la justice des mineurs :

- la délinquance « initiatique » , transitoire, celle des transgressions qui ont toujours été observées lors du passage de l'adolescence à l'âge adulte ;

- la délinquance « pathologique » , qui résulte souvent de difficultés familiales lourdes entraînant des troubles de la personnalité et du comportement, difficiles à traiter compte tenu du manque de ressources de la pédopsychiatrie ;

- enfin, la délinquance « d'exclusion » , celle des quartiers relégués, qui est territorialisée et a pris un caractère chronique en raison du chômage de masse ; elle se caractérise par l'adaptation à des formes de survie, à la « débrouille » individuelle, aux lois du « business », dans lequel le trafic de stupéfiants prend une place importante, et finit par former une manière de vivre. C'est la délinquance qui devient socialisante, plus que les institutions.

Tous les interlocuteurs de la mission ont cependant insisté sur le fait que l'on n'assiste pas, contrairement à certaines idées reçues, à une « explosion » de la délinquance des mineurs, pas plus que l'on n'observe de tendance significative au rajeunissement des jeunes délinquants.

Cela ne veut pas dire que l'on n'a pas à déplorer, régulièrement, des faits divers violents impliquant des mineurs, tel par exemple l'homicide d'un adolescent perpétré à Mourmelon en juin 2018. Ces faits appellent, naturellement, une réponse exemplaire, et sans faiblesse, de la part de l'institution judiciaire. Ils ne sont pas néanmoins révélateurs d'une tendance de fond.

La directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, Mme Madeleine Mathieu, a ainsi fait observer, au cours de son audition, que « la délinquance des mineurs ne connaît pas une progression exponentielle, supérieure à celle des majeurs ; les deux courbes connaissent une progression parallèle. Après un pic observé dans les années 1980, le nombre de faits de délinquance commis par les mineurs a diminué de 30 %, atteignant un point bas en 2016 . La baisse a été particulièrement forte pour les atteintes aux biens, mais plus limitée, de l'ordre de 8 % à 10 %, pour les atteintes aux personnes, qui recouvrent un champ très large d'infractions, y compris de simples menaces sans violence ». Elle a également déclaré ne pas observer « de rajeunissement important des mineurs délinquants, la plupart d'entre eux ayant plus de seize ans » ^{21 ( * )} .

S'intéressant à la période récente, M. Rémy Heitz a souligné que « le nombre d'affaires poursuivies par les parquets, le nombre de réponses pénales, le nombre de condamnations est stable depuis cinq ans . Le nombre d'affaires orientées, c'est-à-dire traitées par les parquets, s'élevait à 251 041 en 2011, contre 239 977 en 2016 ».

Ce constat d'une stabilité de la délinquance des mineurs a été confirmé par M. Clément Vives, adjoint au conseiller judiciaire à la direction générale de la police nationale (DGPN), qui a indiqué que « la délinquance des mineurs représente environ 18 % de la délinquance total, en étant plus élevée en zone police, à 19 %, qu'en zone gendarmerie où elle est à 16 % ; ces chiffres demeurant stables par rapport à ceux de 2010 » ^{22 ( * )} .

Historienne, Mme Véronique Blanchard a pour sa part estimé que « les travaux historiques nous conduisent à affirmer que notre société est peu violente au regard de la situation de ces deux cents dernières années » ^{23 ( * )} .

Force est d'admettre que ces analyses rassurantes ne coïncident pas avec la perception de l'opinion publique , pour qui la délinquance juvénile demeure un motif d'inquiétude.

Nous touchons là au délicat problème de l'insécurité, que l'on peut évaluer sur le plan statistique, à distinguer du sentiment d'insécurité, plus difficile à quantifier. Mais la vraie question est de savoir pourquoi la délinquance des jeunes fait si peur alors qu'elle ne constitue pas, objectivement, la menace la plus grave pour la société ^{24 ( * )} .

Auditionné par la mission, le colonel de gendarmerie Jude Vinot a noté que la population est particulièrement sensible à la délinquance juvénile, peut-être en raison de l'attention médiatique plus soutenue que suscitent les faits divers impliquant des personnes mineures : « certains faits de délinquance, parce qu'ils sont commis par des personnes mineures, affectent profondément l'opinion publique et se voient accordés un traitement médiatique particulier. Au-delà, la délinquance des mineurs revêt une sensibilité particulière pour la gendarmerie, du fait de l'impact en termes de trouble à l'ordre public et d'un effet certain sur le sentiment d'insécurité, la délinquance des mineurs présentant un effet anxiogène » ^{25 ( * )} .

Comme votre rapporteur l'indiquait dans son avant-propos, il est vraisemblable que le décalage entre l'évolution de la délinquance des mineurs et sa perception par l'opinion s'explique, au moins en partie, par ce qu'il est convenu d'appeler le « paradoxe de Tocqueville ». Dans De la Démocratie en Amérique , Tocqueville observait que plus une situation s'améliore, plus l'écart avec la situation idéale est ressenti comme intolérable par les bénéficiaires de cette amélioration. En d'autres termes, si la violence juvénile régresse, les infractions qui persistent deviennent plus difficilement tolérables par nos concitoyens ^{26 ( * )} .

Ce diagnostic a été partagé devant la mission par l'historien Mathias Gardet qui estime que « plus on avancera vers la non-violence, plus la tolérance à l'égard des comportements des jeunes va se réduire. Les juges pour enfants nous indiquent que certains actes qui leur sont déférés n'auraient pas été considérés comme relevant de la délinquance quarante ans plus tôt » ^{27 ( * )} .

b) Une justice des mineurs plus sévère ?

Dans son avis, la CNCDH explique la progression de l'enfermement des mineurs par la « surpénalisation » de certains comportements des mineurs et par une tendance au rapprochement entre justice des majeurs et justice des mineurs.

Il est peu contestable que les nombreuses modifications apportées à l'ordonnance de 1945 depuis le début des années 2000 ont donné une plus grande importance aux mesures de privation de liberté parmi la palette de mesures dont disposent les juges des enfants. Le législateur a également voulu accélérer le cours de la justice des mineurs, en introduisant la procédure de présentation immédiate et les procédures de convocation par officier de police judiciaire aux fins de mise en examen ou aux fins de jugement. Après 2012, une inflexion est cependant perceptible dans le sens d'un adoucissement de la justice des mineurs, hormis dans le cadre de la lutte anti-terroriste.

• C'est la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice , dite loi « Perben I », qui a prévu la création des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et des centres éducatifs fermés (CEF). Cette même loi a également introduit dans l'ordonnance de 1945 les sanctions éducatives, susceptibles d'être prononcées à l'encontre des mineurs de dix à dix-huit ans par le tribunal pour enfants. Concernant le fonctionnement de la justice des mineurs, elle a instauré la procédure de jugement à délai rapproché, dénommée ensuite procédure de présentation immédiate par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007, dont le fonctionnement évoque fortement celui de la comparution immédiate pour les majeurs, et elle a simplifié la procédure de comparution à délai rapproché ^{28 ( * )} . Enfin, cette loi a transféré au juge des enfants les attributions auparavant exercées par le juge de l'application des peines en matière de sursis avec mise à l'épreuve.

• Deux ans plus tard, a été adoptée la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , dite loi « Perben II ». Ce texte a porté la durée de la garde à vue à 96 heures pour les mineurs de plus de seize ans impliqués avec des majeurs dans des affaires de délinquance organisée. Il a étendu aux mineurs la possibilité de saisine directe du juge des libertés et de la détention par le procureur de la République, en cas de non saisine de ce magistrat par le juge des enfants. Il a étendu aux mineurs âgés de treize à dix-huit ans les dispositions relatives à la peine de stage de citoyenneté. Enfin, il a décidé que le juge des enfants exercerait les fonctions du juge de l'application des peines jusqu'à ce que le mineur condamné ait atteint l'âge de 21 ans.

• La réforme suivante est intervenue avec la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance . Cette loi a d'abord étendu aux mineurs la procédure des alternatives aux poursuites, ainsi que celle de la composition pénale ^{29 ( * )} . Elle a également étendu aux mineurs primo-délinquants de moins de seize ans la possibilité de placement sous contrôle judiciaire, tout en diversifiant les obligations pouvant être imposées à un mineur au titre de son contrôle judiciaire. Elle a complété la liste des sanctions éducatives figurant à l'article 15-1 de l'ordonnance de 1945 et créé la mesure d'activité de jour. Elle a limité le nombre d'admonestations ou de remises à parents pouvant être prononcées à l'encontre de mineurs déjà condamnés. Le maire devenant le chef de file de l'animation et de la mise en oeuvre de la politique de prévention de la délinquance sur sa commune, la PJJ est amenée à participer aux instances se développant dans le cadre des stratégies territoriales de prévention de la délinquance.

• La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a introduit dans notre législation les « peines planchers ». S'agissant des mineurs, elle a prévu que le principe de la diminution de moitié de la peine encourue, prévu par l'article 20-2 de l'ordonnance de 1945, s'appliquerait aussi à ces peines minimales. Pour apprécier si un mineur est en état de récidive, les mesures ou sanctions éducatives prononcées à son encontre ne sont pas prises en compte.

• La loi pénitentiaire n°2009-1436 du 24 novembre 2009 a rendu applicable aux mineurs les dispositions relatives à l'assignation à résidence sous surveillance électronique (bracelet électronique) et au placement sous surveillance électronique en fin de peine. Elle a posé un principe d'aménagement des peines d'emprisonnement ferme d'une durée inférieure ou égale à deux ans, qui est applicable aux mineurs. Elle a enfin renforcé les missions de la PJJ en matière d'application des peines.

• Dans le prolongement du texte précédent, la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale a prévu la possibilité de placer en détention provisoire un mineur en cas de non-respect d'une assignation à résidence avec surveillance électronique et a rendu obligatoire le recueil de renseignements socio-éducatifs en cas d'assignation à résidence sous surveillance électronique.

• L'année suivante, la loi n° 2011-939 du 10 aout 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a introduit des changements dans l'organisation et le fonctionnement de la justice des mineurs : en premier lieu, elle a institué le tribunal correctionnel pour mineurs ^{30 ( * )} , chargé de juger les délits commis par les mineurs récidivistes ; elle a également introduit la possibilité de césure du procès pénal des mineurs, consistant à dissocier la décision sur la culpabilité du mineur de la décision sur la peine, renvoyée à une audience ultérieure ; pour accélérer les procédures, elle a introduit la possibilité pour le parquet de faire convoquer le mineur par un officier de police judiciaire directement devant le tribunal pour enfants, sans information préparatoire, lorsque le mineur a déjà fait l'objet d'une procédure et que des investigations sur sa personnalité ont donc déjà été réalisées ; elle a créé le dossier unique de personnalité (DUP), qui regroupe tous les éléments relatifs à la personnalité d'un mineur collectés à l'occasion de procédures pénales dont il a pu faire l'objet ; enfin, cette loi a prévu la possibilité, pour le magistrat ou la juridiction saisi de la situation d'un mineur, de faire comparaître par la force publique les parents qui ne répondent pas aux convocations judiciaires, lesquels encourent une amende pénale et un stage de responsabilité parentale.

• La loi n° 2011-140 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants a introduit dans l'ordonnance de 1945 une mesure plus ponctuelle : comme l'indique son intitulé, elle a prévu la possibilité de prévoir, en matière de composition pénale, d'ajournement ou de sursis avec mise à l'épreuve , la possibilité pour le jeune de plus de seize ans d'accomplir un contrat de service en établissement public d'insertion de la défense (Epide) ^{31 ( * )} .

• La loi du 15 aout 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales a marqué un changement d'orientation, puisqu'elle a abrogé les peines planchers.

• La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement , la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale et la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste ont introduit des dispositions visant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste.

Le premier texte a créé le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) sur lequel peuvent être inscrites, par exception, les condamnations des mineurs de treize à dix-huit ans, pendant une durée de dix ans. Le second texte a autorisé la retenue des mineurs soupçonnés en lien avec des activités à caractère terroriste après contrôle d'identité, avec l'accord exprès du procureur de la République et l'assistance de leurs représentants légaux ; il a également confié une compétence nationale au tribunal pour enfants de Paris en matière d'infractions à caractère terroriste ; et il a introduit la possibilité d'une obligation de résidence dans un centre de réinsertion et citoyenneté (centre de « déradicalisation ») en matière de contrôle judiciaire et de sursis avec mise à l'épreuve. Enfin, le dernier texte a augmenté la durée maximale de la détention provisoire des mineurs âgés de plus de seize ans pour certaines infractions à caractère terroriste.

• La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle a supprimé les tribunaux correctionnels pour mineurs ; elle a rendu obligatoire l'assistance du mineur par un avocat en garde à vue ; elle a rétabli la convocation par officier de police judiciaire aux fins de jugement devant le juge pour enfants, avec la possibilité de prolonger jusqu'à un an le délai d'ajournement ; elle a introduit la possibilité de recourir à la force publique pour l'exécution des mesures de placement prononcées dans le cadre de décisions pénales pré ou post-sentencielles ; enfin, elle a décidé que la peine de perpétuité n'était pas applicable aux mineurs et elle a généralisé la possibilité, pour les juridictions de jugement, de prononcer cumulativement une peine et une mesure éducative.

• La loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a enfin modifié l'ordonnance de 1945 afin que l'exécution provisoire disparaisse au profit du régime du mandat de dépôt du code de procédure pénale, adapté aux mineurs pour les peines d'emprisonnement ferme sans aménagement ab initio .

En dehors de ces modifications de l'ordonnance de 1945, la CNCDH attire l'attention, dans son avis, sur la création d'infractions nouvelles qui concernent de façon disproportionnée les mineurs . La loi n° 2003-329 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a par exemple introduit une circonstance aggravante lorsque des violences sont commises dans les gares et moyens de transports collectifs, tandis que la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010, renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, a pénalisé le stationnement dans les halls d'immeubles et a créé une circonstance aggravante lorsqu'une violence est commise par une personne dont le visage est masqué.

L'examen des décisions rendues par la justice des mineurs ne révèle pas, cependant, de hausse marquée des décisions d'emprisonnement.

Tout d'abord, il convient de rappeler que les procédures alternatives sont largement privilégiées par les parquets : sur les 173 000 procédures qui ont été engagées en 2016, des procédures alternatives ont été retenues dans 63,2 % des cas, alors que ce taux est de 49 % chez les majeurs. Ces procédures alternatives correspondent à des mesures variées : dans 60 % des cas, il s'agit de rappels à la loi ou d'avertissements, effectués par les services de police, par un délégué du procureur ou par un service éducatif ; il peut s'agir aussi de médiations, de mesures de réparation, de compositions pénales, de désintéressements de victime ou encore de mesures d'orientation vers des structures sanitaires et sociales.

Si l'on considère ensuite les décisions de condamnation à une peine d'emprisonnement, on constate que celles-ci s'inscrivent plutôt en baisse depuis une dizaine d'années.

Peines prononcées par la justice des mineurs

	2007	2008	2009	2010	2011(e)	2012	2013	2014	2015	2016
Par les tribunaux pour enfants
Emprisonnement avec sursis simple	9 401	9 516	8 509	8 513	8 638	8 324	7 960	7 753	7 795	8 527
Emprisonnement avec sursis avec mise à l'épreuve	5 080	5 095	4 340	4 437	4 348	3 727	3 600	3 589	3 489	3 695
Emprisonnement avec au moins une partie ferme	6 159	5 730	5 064	5 157	5 066	5 141	5 166	5 080	4 863	4 972
Par les cours d'assises des mineurs
Condamnés	300	333	237	213	302	314	310	200	277	326

Champ : France métropolitaine et DOM.

Source : Ministère de la Justice / SG / SDSE / Système d'information décisionnel pénal, tableaux de bord des juridictions pour mineurs.

Le nombre de peines d'emprisonnement avec au moins une partie ferme prononcées par les tribunaux pour enfants a ainsi diminué de 19 % entre 2007 et 2016. Le nombre total de peines d'emprisonnement (prison ferme, avec sursis, avec sursis mise à l'épreuve) s'inscrit en baisse de 16,7 %. L'activité des cours d'assises des mineurs est connue avec moins de précision car elle n'est pas intégrée dans l'application Cassiopée de gestion des affaires pénales. Seul le nombre de condamnations (ou d'acquittements) est donc connu, sachant que la cour d'assises peut prononcer une sanction pénale (prison ou amende) mais aussi une mesure ou une sanction éducative. Sous cette réserve, on observe que le nombre de condamnations est très voisin en 2016 de ce qu'il était en 2007.

C'est plutôt la progression de la détention provisoire qui a joué un rôle déterminant dans la progression de l'enfermement des mineurs.

c) Un recours plus fréquent à la détention provisoire

Lors de son audition, M. Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des grâces, a souligné que « le nombre de mineurs en détention provisoire est élevé, ce qui est un motif de préoccupation : au 1 ^er janvier, on dénombrait 783 mineurs écroués, dont 601 en détention provisoire et 182 condamnés ; en 2012, on ne comptait que 724 mineurs écroués, dont 439 en détention provisoire et 285 condamnés. On observe donc, à la fois, une augmentation du nombre de mineurs écroués et une augmentation de la part de ceux placés en détention provisoire ». Aujourd'hui, plus des trois quarts des mineurs incarcérés relèvent du régime de la détention provisoire , alors que cette proportion n'atteint que 30 % chez les majeurs.

Si l'on examine le nombre de décisions de placement en détention provisoire prises par les juges des enfants, on observe également une augmentation très sensible : 2 362 décisions en 2016, 1 845 en 2012 et 1 040 en 2007, soit une progression de 56 % en dix ans . L'ordonnance de 1945 dispose pourtant, dans son article 11, que le placement en détention provisoire n'est possible qu'à la « condition que cette mesure soit indispensable ou qu'il soit impossible de prendre toute autre disposition » (un placement sous surveillance électronique par exemple).

Comment expliquer ce recours plus fréquent à la détention provisoire ? Sans prétendre à l'exhaustivité, quelques pistes d'explication peuvent être avancées.

Au cours de son audition, le directeur des affaires criminelles et des grâces a indiqué qu'il pourrait s'agir d'un effet indésirable de la réforme de la procédure de la présentation immédiate intervenue en 2011 : cette procédure a été rendue plus difficile à mettre en oeuvre, car a été posée l'exigence supplémentaire d'avoir mené des investigations sur la personnalité du mineur au cours de l'année écoulée . Le moindre recours à la présentation immédiate a entraîné, mécaniquement, une utilisation plus fréquente des procédures classiques, plus longues à mettre en oeuvre, qui sont susceptibles de donner lieu à un placement en détention provisoire.

Il s'agit là d'un premier élément d'explication : il est vrai que le nombre de fois où la procédure de présentation immédiate a été appliquée a été presque divisé par cinq entre 2011 (1 546 procédures) et 2016 (328).

Mais cette explication ne saurait être exclusive. La détention provisoire prend souvent la suite d'un placement sous contrôle judiciaire, décidé par le juge dans l'attente du jugement du mineur. Or on a observé une augmentation importante du nombre de mesures de placement sous contrôle judiciaire décidées par les juges des enfants : 4 277 mesures en 2007, 6 340 en 2012 et 7 439 en 2016, soit une progression de près de 74 % en dix ans .

Dans le cadre du contrôle judiciaire, le juge impose au mineur des obligations, par exemple se soumettre à des mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation confiées à la PJJ, suivre une formation ou une scolarité, ne pas paraître dans certains lieux ou rencontrer certaines personnes, ou encore intégrer un centre éducatif fermé. Le non-respect par le mineur des obligations qui lui incombent dans le cadre de son contrôle judiciaire peut conduire à son placement en détention provisoire . Or l'expérience montre que les mineurs placés sous contrôle judiciaire, qui sont par définition des jeunes en manque de repères, ont du mal à respecter leurs obligations .

Un dernier élément d'explication réside dans l'incarcération d'un nombre croissant de mineurs non-accompagnés (MNA).

d) La situation préoccupante des MNA

La mission d'information ne s'est pas intéressée en détail à la problématique particulière des migrants, qui mériterait une étude en tant que telle. Elle rappelle que le Sénat a déjà publié, en 2017, un rapport sur les MNA dont les conclusions restent d'actualité ^{32 ( * )} .

Elle ne peut cependant passer sous silence la place très importante qu'occupent depuis deux ou trois ans les MNA dans les établissements pénitentiaires qui accueillent des mineurs .

Les MNA sont des personnes âgées de moins de dix-huit ans, de nationalité étrangère et se trouvant sur le territoire national sans adulte responsable ^{33 ( * )} .

L'administration pénitentiaire n'a pas été en mesure de fournir de chiffre, au niveau national, concernant les MNA incarcérés. Interrogée sur ce point, l'adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire, Mme Anne Bérard, a expliqué que « les mineurs non accompagnés ne représentent pas (...) une catégorie statistique. Il n'est donc pas possible à la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) de quantifier leur part dans la population pénale mineure ». Elle a toutefois cité les résultats d'une enquête réalisée, à l'initiative de la DAP et de la PJJ, sur la population des mineurs détenus au 1 ^er juin 2015 : « il est apparu qu'un dixième des mineurs détenus étaient des MNA, dont un tiers étaient incarcérés en EPM et les deux-tiers en quartier pour mineurs. 20 % étaient incarcérés dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris ».

Sans avoir pu recueillir des données sur l'ensemble du territoire, la mission a néanmoins entendu des témoignages convergents qui suggèrent que l'incarcération des MNA a pris de l'ampleur depuis 2015, au moins dans les grandes métropoles .

La délégation qui a visité l'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) La Valentine à Marseille, le 13 avril 2018, a ainsi appris que 28 % des mineurs incarcérés en 2017 étaient des MNA ; en 2016, cette proportion n'était que de 17 %. Selon Sophie Bouttier-Veron, vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du milieu fermé, vice-présidente de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), la proportion de MNA dans cet EPM a atteint 58 % au mois de septembre 2017.

La délégation qui a visité l'EPM de Meyzieu, près de Lyon, le 18 juin 2018, a appris que l'établissement, qui compte soixante places, avait accueilli, depuis le début de l'année, une vingtaine de MNA, dont une forte proportion paraissait d'ailleurs avoir dépassé l'âge de la majorité ^{34 ( * )} .

La présence des MNA apparaît un peu plus limitée à l'EPM de Lavaur, dans le département du Tarn, que notre collègue Brigitte Micouleau a visité le 8 juin 2018 : à cette date, cet établissement comptait dix MNA sur 48 mineurs incarcérés, soit 20,8 % du total.

Lors de son audition ^{35 ( * )} , Mme Laetitia Dhervilly, vice-procureur, chef de la section des mineurs au parquet de Paris, a indiqué que les MNA représentaient 70 % de son activité au pénal. Le Dr Valérie Kanoui, médecin à Fleury-Mérogis, a indiqué que les MNA représentaient, selon les périodes, entre un tiers et 40 % des jeunes incarcérés dans le quartier pour mineurs de cet établissement pénitentiaire ^{36 ( * )} .

Ces constats et témoignages recueillis par la mission sont corroborés par les observations faites sur le terrain par le Contrôle général des lieux de privation de liberté. Lors de son audition, Mme Adeline Hazan, contrôleure générale, a indiqué que « sur trois EPM visités depuis le début de l'année 2018, 50 % de leur population était composée de MNA . Outre leur nombre, nous sommes très surpris de la nature des faits qui les ont conduits à l'incarcération : ce sont essentiellement des faits de primo-délinquance, ou de petits délits ordinaires, qui pour un mineur français n'auraient certainement pas conduit au même jugement ».

Les MNA sont plus souvent incarcérés, à délit comparable, que les jeunes ressortissants français. Cela s'explique notamment par le fait qu'ils présentent peu de garanties de représentation, ce qui incite les procureurs à les déférer devant le juge des enfants dès la fin de leur garde à vue et à demander leur placement en détention provisoire, de crainte qu'ils ne répondent jamais aux convocations de la justice.

Confrontés parfois à des MNA qui refusent d'être pris en charge par la protection de l'enfance, parce que leur parcours de migration n'est pas achevé, il est possible que certains juges des enfants en arrivent à voir dans la mesure d'incarcération une mesure de protection - de protection de la société et de protection de ces jeunes qui vivent dans une situation de grande précarité et pratiquent une délinquance de subsistance.

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* ¹ François Dosse, Histoire du structuralisme. Tome 1. Le champ du signe 1945-1966 ; Tome 2. Le chant du cygne 1967 à nos jours, Éditions La Découverte (1991-1992).

* ² Propos recueillis pour Philosophie magazine, n° 40, juin 2010.

* ³ François Dosse, Histoire du structuralisme, op.cit.

* ⁴ Paradoxe selon lequel au plus un phénomène désagréable pour la société diminue, plus ce qu'il en reste est considéré comme désagréable.

* ⁵ Olivier Razac, Avec Foucault, après Foucault. Disséquer la société de contrôle, L'Harmattan (2008).

* ⁶ C'est ainsi que la loi Perben prévoit la présentation immédiate pour les cas les plus graves, équivalent de la comparution immédiate chez les majeurs.

* ⁷ À ce sujet, votre rapporteur renvoie au rapport intitulé « Les droits fondamentaux des mineurs en établissement de santé mentale » d'Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté.

* ⁸ Cf. le rapport Sénat n° 639 « Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme », fait par Mme Sylvie Goy-Chavent, rapporteure, au nom de la commission d'enquête.

* ⁹ La France compte près de 4,3 millions de jeunes âgés de treize à dix-huit ans.

* ¹⁰ Les mineurs âgés de treize ans révolus et de moins de seize ans ne peuvent être placés en détention provisoire que s'ils encourent une peine criminelle ou s'ils se sont volontairement soustraits aux obligations d'un contrôle judiciaire, qui comportait une obligation de respecter un placement en centre éducatif fermé. Les mineurs âgés de seize ans révolus ne peuvent être placés en détention provisoire s'ils encourent une peine criminelle ou une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans ; ou s'ils se sont volontairement soustraits aux obligations d'un contrôle judiciaire ou aux obligations découlant d'une assignation à résidence avec surveillance électronique.

* ¹¹ D'entrée de jeu se pose donc la question des jeunes majeurs sur laquelle nous reviendrons.

* ¹² Cf. l'article « Les nourrissons vivant auprès de leur mère incarcérée au centre pénitentiaire des femmes de Rennes entre 1998 et 2013. Constats et perspectives », par A. Blanchard, L. Bébin, S. Leroux, M. Roussey, M.-A. Horel, M. Desforges, I. Page, Y. Bidet et M. Balençon, publié dans les Archives de pédiatrie, décembre 2017.

* ¹³ La CNCDH a adopté le 27 mars 2018 un avis sur la privation de liberté des mineurs.

* ¹⁴ Font partie des sanctions éducatives l'avertissement solennel, l'exécution de travaux scolaires, l'interdiction de paraître, l'interdiction de rencontrer la victime, l'interdiction de rencontrer les co-auteurs ou les complices, la confiscation, la mesure d'aide ou de réparation, le stage de formation civique ou le placement.

* ¹⁵ La peine de jour-amende prévue à l'article 131-5 du code pénal consiste à payer une amende dont le montant est fixé par jour (dans la limite de cent euros) et pour une certaine durée (360 jours au maximum).

* ¹⁶ Audition du 26 juin 2018.

* ¹⁷ Audition du 20 juin 2018.

* ¹⁸ Audition du 18 avril 2018.

* ¹⁹ Le taux de réponse pénale mesure la part des affaires susceptibles d'être poursuivies qui ont fait l'objet soit de poursuites, soit d'une mesure alternative aux poursuites (y compris la composition pénale). Il revient au parquet d'apprécier l'opportunité des poursuites.

* ²⁰ Audition du 18 avril 2018.

* ²¹ Audition du mardi 15 mai 2018.

* ²² Audition du 13 juin 2018.

* ²³ Audition du 11 avril 2018.

* ²⁴ Il est toujours utile sur ce sujet de consulter l'ouvrage Sociologie de la délinquance de Laurent Mucchielli (Armand Colin, 2 ^e édition 2018).

* ²⁵ Audition du 13 juin 2018.

* ²⁶ En 1980, Michel Foucault écrivait que « les seuils d'intolérance dans une société méritent une grande attention, tant du point de vue de la réflexion historique que de l'analyse politique. Car ce n'est pas affaire simplement de sensibilité, c'est aussi affaire de résistance, de capacité de rejet et de volonté de combat ». (cf. la postface de l'ouvrage édité par Michelle Perrot, L'impossible prison. Recherches sur le système pénitentiaire au XIX ^e siècle, page 316).

* ²⁷ Audition du 11 avril 2018. C'est aussi la thèse qu'illustre l'ouvrage de Bertrand Rothé, Lebrac trois mois de prison (Seuil, 2009).

* ²⁸ Instituée par la loi n° 96-585 du 1 ^er juillet 1996, la procédure de comparution à délai rapproché, prévue à l'article 8-2 de l'ordonnance de 1945, permet au parquet, à tout moment de la procédure, s'il estime que des investigations complémentaires ne sont plus nécessaires, de requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution du mineur devant la juridiction de jugement dans un délai compris entre un et trois mois.

* ²⁹ La composition pénale est une procédure qui permet au procureur de proposer une sanction (amende, retrait de permis, stage...) à une personne ayant commis certaines infractions. La proposition doit être acceptée par l'auteur des faits et validée par le tribunal. Elle permet d'éviter la tenue d'un procès.

* ³⁰ Fort peu utilisé, il a été supprimé en 2016.

* ³¹ Il est désormais rebaptisé établissement public d'insertion pour l'emploi.

* ³² Cf. le rapport d'information Sénat n° 598 (2016-2017) du 28 juin 2017, « Mineurs non-accompagnés : répondre à l'urgence qui s'installe », fait par Mme Elisabeth Doineau et M. Jean-Pierre Godefroy au nom de la commission des affaires sociales.

* ³³ La notion de mineur isolé étranger (MIE) était usitée jusqu'à 2016 pour caractériser ces personnes. Le choix de cette nouvelle terminologie de MNA s'explique par l'harmonisation lexicale avec le droit européen. En effet, ces mineurs sont définis selon l'article 1 ^er de la résolution du Conseil de l'Europe du 26 juin 1997 comme « tous les nationaux de pays tiers de moins de 18 ans qui entrent dans le territoire des États membres sans être accompagnés d'un adulte qui soit responsable d'eux par effet de la loi ou de fait, et [...] (les) mineurs ressortissants de pays tiers qui ont été laissés seuls après être entrés sur le territoire des États membres. »

* ³⁴ La question de l'évaluation de l'âge des MNA est un problème récurrent ; tant que leur âge n'a pas été évalué, les individus qui déclarent être mineurs sont considérés comme tels.

* ³⁵ Audition du 25 juin 2018.

* ³⁶ Audition du 12 juin 2018.