Rapport d'information n° 31 (2018-2019) de MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 octobre 2018
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
ET RECOMMANDATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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AVANT-PROPOS
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I. SOUMIS À UN ENCADREMENT
RÉGLEMENTAIRE DÉVELOPPÉ ET PORTEURS D'ENJEUX MAJEURS, LES
PAIEMENTS DES AIDES EUROPÉENNES À L'AGRICULTURE ONT VALU À
LA FRANCE DE LOURDES SANCTIONS FINANCIÈRES DU FAIT D'UNE MAUVAISE
GESTION
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A. UN STRICT ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE DES
PAIEMENTS AGRICOLES
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1. Un principe de « gestion
partagée » et contrôlée par les institutions
européennes, ou l'affirmation de l'autonomie du budget
européen
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2. Les règles d'organisation, des organismes
payeurs nationaux soumis à agrément
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3. Les règles fonctionnelles imposent aux
organismes payeurs de s'assurer de la régularité de leurs
versements et d'en garantir la contrôlabilité
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a) Aperçu général
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b) Le système intégré de
gestion et de contrôle (SIGC), un corpus d'exigences destiné
à assurer la conformité de la plus grande masse de
dépenses agricoles du budget européen qui induit une forte
pression de contrôle
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(1) Le SIGC...
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(2) ... induit, théoriquement, une forte
pression de contrôle
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c) Les aides non surfaciques du deuxième
pilier
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d) Le contrôle de
conditionnalité
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a) Aperçu général
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1. Un principe de « gestion
partagée » et contrôlée par les institutions
européennes, ou l'affirmation de l'autonomie du budget
européen
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B. DES ENJEUX CONSIDÉRABLES POUR LA
« FERME FRANCE » ET POUR LES FINANCES PUBLIQUES
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1. Les aides européennes, une contribution
majeure aux revenus agricoles qui conduit à souligner les enjeux d'une
exécution correcte des paiements
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a) Un budget agricole européen composite
marqué par une grande diversité des aides accessibles
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b) Le poids des concours européens dans
l'économie agricole est considérable
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(1) Malgré la réduction de la part de
la France dans le budget agricole européen
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(2) Les aides européennes sont vitales pour
de nombreuses exploitations agricoles
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a) Un budget agricole européen composite
marqué par une grande diversité des aides accessibles
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2. La mauvaise exécution des paiements a
exercé des impacts très négatifs pour les finances
publiques et pour les exploitants agricoles eux-mêmes
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a) Une source de détérioration de nos
ratios budgétaires, d'atteinte aux principes de notre droit
budgétaire et de désordres dans la gestion des politiques
agricoles
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(1) Une détérioration des
« retours européens »
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(2) Une inflation des dépenses
budgétaires nationales...
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(3) ... dans des conditions altérant la
sincérité des lois de finances...
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(4) ... et la qualité de la gestion des
priorités de notre politique agricoles
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(5) Des palliatifs insuffisants : la
provision pour dépenses « imprévisibles »,
déjà une décrue préoccupante
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b) Des répercussions très
négatives pour les exploitants agricoles
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(1) Des retards de paiement des aides
bientôt comblés ?
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(2) Une succession d'apports de trésorerie
remboursables symptômes d'un défaut de pilotage du retour à
la normale et qui comportent d'évidentes limites pour les
agriculteurs
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(3) Des reversements pour trop
perçus ?
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a) Une source de détérioration de nos
ratios budgétaires, d'atteinte aux principes de notre droit
budgétaire et de désordres dans la gestion des politiques
agricoles
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1. Les aides européennes, une contribution
majeure aux revenus agricoles qui conduit à souligner les enjeux d'une
exécution correcte des paiements
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C. DES REFUS D'APUREMENT MASSIFS, DES PERSPECTIVES
INCERTAINES
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A. UN STRICT ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE DES
PAIEMENTS AGRICOLES
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II. LES PAIEMENTS DES AIDES AGRICOLES : DES
ERREMENTS RÉSULTATS D'UNE INFRASTRUCTURE DE GESTION DÉFECTUEUSE
ENGAGEANT PLEINEMENT LA RESPONSABILITÉ DES AUTORITÉS
PUBLIQUES
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A. REFUS D'APUREMENT ET RETARDS DE PAIEMENT, DES
MOTIFS PLURIELS DONT L'ÉLUCIDATION DOIT PROGRESSER
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1. Les refus d'apurement sont principalement
motivés par des manquements au titre de la conformité
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2. Les défaillances de l'infrastructure de
gestion des paiements agricoles touchent toutes ses composantes, appelant
à dépasser les seules explications techniques
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3. Une mauvaise estimation chronique des
conséquences opérationnelles des dysfonctionnements de la
chaîne de paiement des aides agricoles
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4. Au-delà de la responsabilité des
opérateurs, une responsabilité de gouvernance qu'il convient de
mieux suivre
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1. Les refus d'apurement sont principalement
motivés par des manquements au titre de la conformité
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B. LES CORRECTIONS FINANCIÈRES
TÉMOIGNENT PAR PLUSIEURS ASPECTS D'UNE ORGANISATION PERFECTIBLE DE LA
CHAÎNE DE PAIEMENTS AGRICOLES
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1. Une distribution des rôles complexe
marquée par des délégations en cascade qui aboutissent
à une confusion des genres
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2. Plusieurs organismes payeurs
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3. Des interventions difficiles à
piloter
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4. Des coûts de gestion peu
maîtrisés qui appellent une clarification, nécessaire
à leur réduction et qui doivent être pleinement pris en
compte dans les choix publics
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5. Des systèmes informatiques
défaillants
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1. Une distribution des rôles complexe
marquée par des délégations en cascade qui aboutissent
à une confusion des genres
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C. AMÉLIORER LE
THERMOMÈTRE ?
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A. REFUS D'APUREMENT ET RETARDS DE PAIEMENT, DES
MOTIFS PLURIELS DONT L'ÉLUCIDATION DOIT PROGRESSER
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I. SOUMIS À UN ENCADREMENT
RÉGLEMENTAIRE DÉVELOPPÉ ET PORTEURS D'ENJEUX MAJEURS, LES
PAIEMENTS DES AIDES EUROPÉENNES À L'AGRICULTURE ONT VALU À
LA FRANCE DE LOURDES SANCTIONS FINANCIÈRES DU FAIT D'UNE MAUVAISE
GESTION
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TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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ANNEXES
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ANNEXE N° 1
SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DE LA COUR DES COMPTES
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ANNEXE N° 2
RISQUES DE REFUS D'APUREMENT SELON LA RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018
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ANNEXE N° 3
CONCLUSIONS DU RAPPORT IGF-CGAAER SUR LA CHAÎNE DES PAIEMENTS AGRICOLES
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ANNEXE N° 4 :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES