E. DES OBSTACLES ENCORE IMPORTANTS EN MATIÈRE DE COUVERTURE DU TERRITOIRE ET DE CONCURRENCE DANS LE SECTEUR DES TÉLÉCOMS
NB : Le glossaire figurant en annexe du présent rapport peut utilement faciliter la lecture de ce chapitre.
1. La couverture du territoire : la fracture numérique territoriale existe toujours
a) Une connectivité à la traîne par rapport aux voisins européens
Le classement de l'indice DESI (indice relatif à l'économie et à la société numériques) est particulièrement intéressant pour évaluer la situation française en termes de connectivité, puisque cette dimension fait l'objet d'une rubrique à part entière dans la notation des États membres.
Le classement de 2019 montre que si la France a fait des progrès depuis deux ans en matière de connectivité, celle-ci demeure son principal point faible en raison du caractère limité de la couverture à haut débit rapide et ultra-rapide.
Comme le rappelle la Commission européenne dans son rapport relatif au classement DESI, avec une note globale de connectivité de 56,6 %, la France occupe la 20 e position du classement des États membres de l'Union européenne .
Pire, notre pays est au 25 ème rang sur 28 en matière d'adoption du haut débit rapide (seulement 20 % des ménages) et de couverture en haut débit ultra-rapide (49 % des ménages contre 60 % en moyenne européenne) .
En revanche les ménages français sont presque entièrement couverts (couverture de près de 100 %, contre 97 % pour la moyenne européenne) par le haut débit fixe et 73 % sont abonnés au haut débit fixe, soit un taux légèrement inférieur à la moyenne européenne de 77 %.
La situation en matière de réseaux plus performants est plus inquiétante : seuls 58 % des ménages français disposent d'une couverture NGA (accès de nouvelle génération ou réseaux à haut débit rapide offrant au moins 30 Mbps), ce qui place la France au dernier rang européen, ce chiffre étant nettement inférieur à la moyenne de l'UE qui est de 83 %.
Cette faiblesse française liée à la connectivité est évidemment un obstacle à une numérisation optimale des entreprises , qui se trouvent confrontées à des problématiques techniques sans avoir réellement de prise sur l'amélioration de la situation. Elle met également en évidence une fracture numérique territoriale encore largement ressentie par les professionnels concernés. Ainsi comme l'a rappelé le directeur général de CMA France (l'établissement public national fédérateur du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat) lors de son audition par votre rapporteur, environ la moitié des artisans se situent hors agglomération en zone rurbaine ou rurale et rencontrent des difficultés pour avoir accès à des outils ou services performants .
Même son de cloche chez Google, lorsque sa représentante évoque les partenariats avec les CCI : le premier frein pour les TPE et PME reste le très haut débit (THD). Faisant référence au rapport élaboré conjointement avec Terra Nova ( Que peut le numérique pour les territoires isolés ? , Janvier 2017), elle rappelle que les territoires isolés ressentent une situation de décrochage. Et les populations qui y vivent ont le sentiment que la transition numérique, cette mutation structurelle de l'ensemble de notre tissu productif, social et politique, est une menace car elle se fait sans eux .
La fracture numérique ne reflète pas que la carte des connexions au très haut débit, mais concerne également celle du déploiement de la 4G. Dans les territoires ruraux, on trouve encore des zones au sein desquelles il est impossible de capter. Dans ces conditions, il devient difficile de bénéficier ou d'envisager la numérisation de son entreprise alors qu'on ne peut simplement pas téléphoner.
Ce type de situation a suscité des initiatives telles que la création de l'application « Tu captes ? ». Développée conjointement par la région Hauts de France, la Banque des Territoires et cinq départements (conseils départementaux de l'Aisne, du Nord, du Pas-de-Calais, de l'Oise, et de la Somme), ainsi que la société QoSi, cette application permet de mesurer la qualité des connexions mobiles dans tous les territoires des Hauts de France. L'objectif est de recueillir et d'analyser les données des usagers qui détectent des zones blanches afin que la région puisse orienter les investissements des opérateurs vers les zones les moins couvertes et permettre à chaque habitant d'accéder à un réseau mobile performant sur l'ensemble du territoire.
Cette initiative des Hauts de France n'est pas sans rappeler la démarche participative proposée par l'ARCEP avec https://jalerte.arcep.fr/ , plus large, qui permet aux utilisateurs de signaler un problème avec les opérateurs. En effet, les données recueillies dans cet espace de signalement servent à quantifier les dysfonctionnements, et à mieux cibler l'action de l'autorité de régulation auprès des opérateurs fixes, mobiles, internet et postaux.
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L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) Ancienne Autorité de régulation des télécoms (ART) chargée d'accompagner l'ouverture à la concurrence du secteur des communications électroniques, l'Arcep est une autorité administrative indépendante qui assure la régulation des secteurs des communications électroniques et des postes. Dans le secteur des communications électroniques, elle définit la réglementation applicable à tout ou partie des opérateurs (art. L. 36-6, L. 36-7 art. L. 37-1 et s. du CPCE), attribue des ressources en fréquences ou en numérotation (art. L. 42-1 et suivants et art. L. 44 du CPCE) et veille au financement et à la fourniture du service universel (art. L. 35 et suivants du CPCE). Elle peut également être amenée à rendre des avis. Bien qu'elle ne soit pas considérée comme une juridiction elle est dotée d'un pouvoir de sanction et d'enquête (art. L. 36-11, art. L. 32-4 et L. 32-5 du CPCE). Dans le cadre de son pouvoir de règlement de différends (art. L. 36-8 du CPCE), elle est compétente pour trancher les litiges entre deux opérateurs relatifs aux conditions techniques et financières de l'accès ou de l'interconnexion. Le président de l'Arcep peut également saisir l'Autorité de la concurrence ou le procureur de la République (art. L. 36-10 du CPCE). L'Arcep est une institution collégiale qui comprend sept membres désignés pour 6 ans non renouvelables. Son président et deux de ses membres sont nommés par le Président de la République. Le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat nomment chacun deux membres. |
b) Les engagements pour la couverture du territoire
Plusieurs stratégies pour améliorer la connectivité du territoire, essentielle pour la transformation digitale des entreprises, ont été engagées ces dernières années.
• Le New Deal mobile
La généralisation d'une couverture mobile de qualité était l'un des objectifs fixés par le Président de la République lors de la première conférence nationale des territoires en juillet 2017. En janvier 2018, l'Arcep et le Gouvernement annonçaient des engagements des opérateurs pour accélérer la couverture mobile des territoires. Comme le rappelle l'Arcep, ces engagements ont été retranscrits dans leurs licences actuelles en juillet 2018 afin de les rendre juridiquement opposables. Par ailleurs, l'Autorité a adopté le 15 novembre 2018 la décision relative au résultat de la procédure d'attribution des fréquences 197 ( * ) dans les bandes 900 MHz, 1800 MHz et 2,1 GHz ainsi que 4 décisions d'autorisations d'utilisation de fréquences à Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange et SFR.
L'originalité de cet accord repose sur le fait que c'est le critère de l'aménagement du territoire qui a prévalu et non le critère financier. Les nouvelles obligations inscrites dans les autorisations d'utilisation de fréquences des opérateurs sont de deux natures : des obligations générales, visant à améliorer la couverture mobile sur l'ensemble du territoire et dont une partie doit être remplie d'ici 2020 , et des obligations permettant de répondre aux besoins locaux de couverture des territoires, au travers d'un nouveau dispositif. Ces obligations consistent à :
- passer en très haut débit mobile (4G) d'ici fin 2020 la quasi-totalité des sites mobiles existants 198 ( * ) ;
- apporter le très haut débit mobile d'ici fin 2020 sur près de 55 000 km d'axes routiers prioritaires 199 ( * ) ;
- améliorer progressivement la qualité des réseaux mobiles ;
- généraliser les offres de couverture téléphonique à l'intérieur des bâtiments ;
- -améliorer localement la couverture des territoires, via un dispositif de couverture ciblée répondant aux besoins des collectivités.
La couverture ciblée permet aux collectivités territoriales de définir les zones prioritaires en s'appuyant sur des équipes-projets locales, en interaction avec la Mission France Mobile. Le niveau est a minima départemental.
Les opérateurs étant tenus de publier les cartes de couverture avec une obligation de fiabilité à 95 %, l'Arcep peut régulièrement effectuer des contrôles sur le terrain. Toutes les cartes sont regroupées sur monreseaumobile.fr.
• Le Plan France Très Haut Débit (PFTHD)
Lancé en février 2013, le Plan France Très Haut débit vise à couvrir l'intégralité du territoire en très haut débit d'ici 2022 , c'est-à-dire proposer un accès à internet performant à l'ensemble des logements, des entreprises et des administrations. Le Plan mobilise un investissement de 20 milliards d'euros en dix ans, partagé entre l'État, les collectivités territoriales et les opérateurs privés.
Il vise à :
- renforcer la compétitivité de l'économie française et l'attractivité de la France par le raccordement prioritaire en fibre optique des zones d'activité économique,
- rendre possible la modernisation des services publics sur l'ensemble du territoire, y compris dans les zones rurales et de montagne, en apportant un accès à internet performant aux établissements scolaires, hôpitaux, maisons de santé, maisons de l'emploi, etc.,
- donner accès aux usages numériques à tous les citoyens. L'objectif est de garantir le « bon haut débit pour tous » d'ici fin 2020 et le « très haut débit pour tous » d'ici fin 2022.
Pour atteindre ces objectifs, trois types de zones ont été définies et les rôles répartis entre acteurs privés et collectivités territoriales :
- les « zones très denses » (ZTD), sur lesquelles les opérateurs privés, fournisseurs d'accès, doivent tous déployer leur propre réseau . Elles représentent 6,4 millions de locaux (logements et locaux à usage professionnel) ;
- les « zones AMII » (Appel à Manifestation d'Intention d'Investissement), sur lesquelles un ou plusieurs opérateurs privés ont manifesté leur intérêt pour déployer ou financer ensemble un réseau en fibre optique jusqu'à l'abonné (3 600 communes) ;
- les « zones RIP » (Réseau d'Initiative Publique), dans lesquelles le réseau est déployé par des collectivités territoriales , mobilisant des financements publics, faute de manifestation d'intérêt de la part des opérateurs privés pour ces zones moins denses, souvent rurales, par défaut de rentabilité. L'annexe 3 illustre la dynamique des collectivités territoriales en présentant l'exemple de la Haute-Savoie, par le biais d'une note transmise par le SYANE (Syndicat des Energies et de l`Aménagement Numérique de la Haute-Savoie).
Chaque trimestre, l'Arcep publie un observatoire du haut et du très haut débit fixe, qui permet de juger de l'avancée des abonnements, des déploiements, et de contrôler les engagements pris par les opérateurs, notamment en zone AMII par le biais d'un indicateur spécifique. Cet outil, accessible à tous à l'adresse https://observatoire.francethd.fr , est particulièrement intéressant puisqu'il permet de voir, pour chaque immeuble d'une commune, si l'accès à l'internet très haut débit est possible. Les renseignements sont donnés pour le DSL, le câble ou la FttH, comme le montre l'exemple ci-dessous situé à Saint-Quentin.
Le dernier rapport d'activité de l'Arcep « La régulation de l'Arcep au service des territoires connectés » (mars 2019) offre un panorama de la couverture du territoire par les réseaux fixes. Les schémas suivants donnent un aperçu des progrès réalisés et des objectifs fixés en matière de très haut débit fixe.
2. Réseaux FttH : les enjeux pour la numérisation des PME
a) Le haut débit à un prix raisonnable
Communications interpersonnelles, présence en ligne (vente sur internet, publicité sur des réseaux sociaux, etc.), applications numériques (ressources humaines, services financiers, logistique, etc.) : nombreux sont les usages des entreprises nécessitant une connectivité performante. Le développement de la fibre optique, qui permet des débits très élevés, constitue aujourd'hui le défi principal pour la numérisation massive de l'économie et en particulier des TPE et PME dont le retard explique aujourd'hui le mauvais classement de la France en Europe.
Deux types de réseaux en fibre optique peuvent répondre aux besoins des PME : la fibre mutualisée ou FttH ( Fiber to the Home ) ou bien la fibre dédiée ou FttO ( Fiber to the Office ).
La fibre FttO est déployée spécifiquement pour les besoins de la clientèle entreprises et offre une qualité de service renforcée (débit garanti, garantie de temps de rétablissement). De telles offres n'étaient jusqu'à récemment proposées que sur une boucle locale optique dédiée (BLOD), qui présente des coûts importants et rend difficile la fourniture d'offres plus abordables. Les prix des abonnements, généralement supérieur à plusieurs centaines d'euros par mois (et même davantage hors des grandes villes, le coût pouvant s'élever à plusieurs milliers d'euros), exclut un grand nombre d'entreprises.
Source : https://www.auranext.com/fibre-optique-comparatif-ftth-ftte-ftto/
La fibre FttH quant à elle est destinée au marché résidentiel, mais elle permet de tirer profit du déploiement de la boucle locale pour mutualiser les coûts et permettre des niveaux de prix abordables pour les entreprises. C'est donc le réseau susceptible de répondre aux besoins des TPE et PME souhaitant opérer leur transformation numérique, et c'est sur ce réseau que les autorités ont décidé de miser pour améliorer la connectivité .
Source : https://www.auranext.com/fibre-optique-comparatif-ftth-ftte-ftto/
Source : guide ARCEP « Télécoms d'entreprise », juin 2019.
b) Un déploiement en progression mais insuffisant
L'outil cartographique en ligne de l'Arcep https://cartefibre.arcep.fr est très utile pour visualiser l'état du déploiement de la fibre en France et par zone. Sa lecture met en évidence la fracture numérique du déploiement qui peut encore peser sur les TPE et PME .
L'outil permet de zoomer sur une zone, comme par exemple ci-après dans le département de l'Aisne. La plus petite échelle est celle de la commune.
Il offre également un aperçu de la carte prévisionnelle des déploiements en fibre, comme ici dans les Hautes-Pyrénées.
Si le déploiement et l'adoption de la fibre progressent, comme le montrent les graphiques ci-après, la progression n'est pas suffisante pour atteindre les objectifs fixés. Comme l'a rappelé notre collègue Anne-Catherine Loisier dans son avis budgétaire du 22 novembre 2018 sur le projet de loi de finances pour 2019, compte tenu du nombre de prises restant à construire d'ici 2022 (17,5 millions environ) et du rythme annuel de déploiement évalué par l'Agence du numérique à 3 millions de prises, une accélération substantielle (environ 3,8 millions de prises par an) sera nécessaire aussi bien en zone AMII qu'en zone d'initiative publique . Dans son communiqué de presse du 6 juin 2019, l'Arcep indique que sur les quatre derniers trimestres, 3,47 millions de locaux supplémentaires ont été rendus raccordables, soit une accélération par rapport aux années précédentes, mais toujours en-deçà du rythme de 3,8 millions annuels visés.
3. Contrôle et concurrence dans les télécoms : faire évoluer les procédures
Pour que la numérisation des entreprises puisse se faire rapidement et à un coût raisonnable, les pouvoirs publics doivent s'assurer que les opérateurs jouent le jeu à la fois du déploiement de la fibre et de la concurrence.
L'analyse des situations passées ou en cours montrent que non seulement le contrôle est essentiel, mais qu'il doit pouvoir se traduire, le cas échéant, par des sanctions rapides et efficaces pour protéger les acteurs les plus modestes du marché des télécoms. Le rôle de ces derniers est en effet crucial pour que la concurrence s'exerce effectivement et que les services offerts aux entreprises soient à la fois de meilleure qualité et à moindre coût .
a) Contrôler efficacement le déploiement de la fibre
• Des stratégies nocives pour les utilisateurs finals
Le 23 octobre 2017, l'Arcep a rendu un avis à la demande du Sénat 200 ( * ) portant sur la couverture numérique des territoires , et plus précisément sur les conditions d'atteinte des objectifs, sur la faisabilité, le coût et les conséquences des orientations retenues, enfin sur les effets des différentes évolutions sur la concurrence entre opérateurs.
Dans cet avis, l'autorité de régulation note que pour tenir leurs engagements, les opérateurs doivent alors fournir un effort substantiel pour accélérer le rythme de déploiement en zone dite « AMII » d'initiative privée .
Elle observe également des risques en matière de déploiement des réseaux FttH : superposition sur une même zone, délaissement de portions de territoires de moindre densité pour la couverture des seules zones les plus agglomérées, avec en filigrane des stratégies de duplication ou de préemption 201 ( * ) de la part d'Orange et SFR .
Qualifiées d' « impasses », ces situations doivent être prévenues pour éviter de générer des inefficacités économiques sources de surcoûts de déploiement au détriment des utilisateurs finals, ainsi que des trous durables de couverture. Aussi l'Autorité a-t-elle souhaité renforcer son cadre de régulation.
En conclusion, l'Arcep a suggéré un « repartage rapide et pragmatique de la zone d'initiative privée » entre les opérateurs privés souhaitant investir. Elle a aussi proposé de s'appuyer sur l'article L. 33-13 du CPCE, qui « prévoit que le ministre chargé des communications électroniques peut, après avis de l'Arcep, accepter les engagements souscrits par les opérateurs, notamment « de nature à contribuer à l'aménagement et à la couverture des zones peu denses du territoire ». Cela permet, ensuite, à l'Arcep de contrôler le respect des engagements pris et d'en sanctionner les manquements dans les conditions prévues à l'article L.36-11 du CPCE. Cette disposition, introduite par la loi pour une République numérique en octobre 2016, permet de répondre aux attentes légitimes des territoires et plus généralement des pouvoirs publics en matière de visibilité et de crédibilité des investissements ».
Depuis cet avis de 2017, le Gouvernement a accepté des engagements pris sur la base de l'article L.33-13 en zone AMII de la part d'Orange et SFR, le 26 juillet 2018 . Les deux opérateurs se sont engagés à couvrir la totalité de la zone, soit 11,1 millions de locaux pour Orange et 2,55 millions de locaux pour SFR. Les opérateurs doivent ainsi rendre 100 % des locaux « raccordables » ou « raccordables à la demande 202 ( * ) » (à hauteur de 8 % au maximum ) d'ici fin 2020.
Sans attendre la formalisation de ces engagements, les opérateurs ont entendu le message de l'Arcep de 2017 les invitant à accélérer le déploiement en zone AMII. En effet, comme le souligne notre collègue Anne-Catherine Loisier dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2019, le nombre de lignes raccordables a progressé de 52 % en un an.
L'Arcep a, quant à elle, publié concomitamment une recommandation relative à la cohérence des déploiements des réseaux FttH, précisant ainsi les règles du jeu, tandis que le « dispositif L.33-13 » porte sur l'ampleur et le calendrier de ces déploiements.
• Les entreprises, victimes des défaillances en matière de complétude
Plusieurs acteurs de la numérisation des entreprises entendus par votre rapporteur ont évoqué une situation rencontrée malheureusement trop régulièrement par les PME souhaitant bénéficier de la FttH : l'absence de complétude. Concrètement cela signifie que beaucoup d'immeubles accueillant des entreprises ou des commerces sont « oubliés » du déploiement de la fibre par les opérateurs, alors qu'ils se situent parfois dans des zones très denses où les immeubles voisins, accueillant des logements et donc des clients résidentiels, sont parfaitement raccordés au réseau FttH . Certains spécialistes auditionnés ont mentionné le chiffre de 40 000 adresses ainsi « oubliées ».
Cette situation est problématique car les entreprises concernées non seulement ne peuvent pas bénéficier de la fibre rapidement, mais de surcroît se voient réclamer des sommes très élevées pour que le raccordement soit opéré (sont évoqués des tarifs allant de plusieurs milliers à plusieurs dizaines de milliers d'euros).
• La dégradation du service universel
Le service universel des communications électroniques est un service public français : toute personne peut en faire la demande et bénéficier d'un raccordement fixe à un réseau ouvert au public, et la fourniture d'un service téléphonique de qualité, à un tarif abordable.
En novembre 2017, Orange a été désignée par le ministre de l'Économie, pour une durée de trois ans, comme opérateur chargé de fournir les prestations « raccordement » et « service téléphonique » du service universel. Ces prestations sont encadrées par un cahier des charges arrêté par le gouvernement. Celui-ci a fixé une douzaine d'indicateurs annuels de qualité de service qu'Orange est tenu de respecter et dont l'Arcep assure le contrôle.
Alertée par de nombreuses collectivités territoriales, l'Arcep, en juin 2018 dans sa formation en charge de l'instruction et de la poursuite des éventuels manquements des opérateurs à leurs obligations, a ouvert une instruction relative à un éventuel manquement d'Orange à son obligation en matière de qualité de service du service universel. L'instruction a permis de confirmer la dégradation progressive de la qualité du service universel . En effet, pour certains des indicateurs, les performances d'Orange étaient éloignées des valeurs cibles annuelles fixées par arrêté.
L'Arcep a alors mis Orange en demeure 203 ( * ) de respecter en 2019 et en 2020 l'ensemble des valeurs annuelles fixées lors de sa désignation en tant qu'opérateur en charge du service universel . Au surplus, afin de favoriser une amélioration rapide de la situation, l'Arcep a par ailleurs prévu un dispositif spécifique pour les sept indicateurs les plus problématiques, dispositif qui ajoute à la mise en demeure annuelle des valeurs maximales à respecter sur les deux derniers mois de 2018 et par trimestre en 2019.
Le rappel de ces décisions de l'Arcep, qui ne sont pas exhaustives au regard du nombre important de dossiers traités et de l'ampleur des champs couverts par les avis et décisions tout au long de l'année, montre que le contrôle de l'autorité de régulation est absolument indispensable : sans ce contrôle, les opérateurs historiques que sont SFR et Orange ont manifestement tendance à opter pour des stratégies nuisibles à la numérisation des PME .
Le législateur a d'ailleurs précisé les pouvoirs de sanction de l'Arcep en modifiant l'article L.36-11 du CPCE évoqué plus haut.
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L'article 36-11 du CPCE : le pouvoir de sanction de l'Arcep La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « ELAN », a modifié l'article L. 36-11 du CPCE relatif au pouvoir de sanction de l'Arcep en prévoyant une sanction pécuniaire spécifique résultant d'engagements pris en application de l'article L.33-13 dudit code. Ces nouvelles dispositions prévoient que la sanction prononcée, proportionnée à la gravité du manquement, ne peut excéder le plus élevé des plafonds suivants : 1 500 euros par logement non raccordable et 5 000 euros par local à usage professionnel non raccordable, ou 450 000 euros par zone arrière de point de mutualisation sans complétude de déploiement, ou encore à 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos (porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation). Dans la pratique et conformément à l'article 36-11 du CPCE, l'Autorité peut aussi bien se saisir d'office ou à la demande d'une collectivité territoriale. En cas de manquement l'Arcep peut mettre en demeure l'opérateur de se conformer à son obligation dans un délai pertinent, avant qu'elle envisage de le sanctionner. Si elle estime qu'il existe un risque caractérisé qu'un opérateur ne respecte pas ses engagements à l'échéance prévue, elle peut également mettre en demeure de façon anticipée l'opérateur de s'y conformer. Source : rapport d'activité de l'Arcep, mars 2019. |
L'Arcep paraît disposer des outils à la fois juridiques (contraintes opposables pour les opérateurs, pouvoirs de sanction) et méthodologiques (carte fibre en ligne, site jalerte.arcep.fr, etc.) pour mettre en oeuvre un contrôle pertinent.
En revanche du côté des entreprises, il semble que ces outils ne soient pas suffisamment connus. Les échos du terrain sont plutôt ceux de patrons de PME démunis qui ne savent pas vers qui se tourner lorsqu'ils sont confrontés à des problèmes tels que ceux décrits plus hauts. Aussi une première étape consisterait à communiquer auprès des PME pour les informer des obligations des opérateurs, de leurs droits en tant que clients du réseau FttH, et des possibilités offertes pour signaler des anomalies.
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Recommandation n° 11 : demander aux interlocuteurs locaux des PME (collectivités territoriales, CCI, CPME, CMA...) de communiquer sur les outils mis à la disposition des entreprises pour connaître les obligations des opérateurs télécoms et alerter l'Arcep en cas de dysfonctionnement constaté sur le terrain. |
Compte tenu de l'activité déjà dense de l'Arcep et de la potentielle multiplication des alertes par les entreprises et des demandes de saisine par les collectivités territoriales, la question des moyens doit être posée, dans un contexte où l'Arcep peut parallèlement se voir confier de nouvelles missions dans d'autres domaines (cf le projet de loi relatif à la modernisation de la distribution de la presse, adopté en première lecture le 22 mai 2019 par le Sénat). Sans des moyens humains adaptés, on peut douter de la capacité de l'autorité à réagir dans les plus brefs délais pour réguler efficacement le secteur des télécoms.
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Recommandation n° 12 : Donner à l'ARCEP les moyens d'agir avec une grande réactivité dans le contrôle et les éventuelles sanctions des engagements pris par les opérateurs des télécoms. |
b) Garantir l'effectivité de la concurrence sur le marché de gros dans le secteur de la fibre pour les professionnels
L'autre acteur majeur pour la régulation du secteur des télécoms est évidemment l'Autorité de la concurrence (ADLC), dont le rôle a d'ailleurs été décisif pour l'évolution du marché de gros dans le secteur de la fibre pour les entreprises.
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L'Autorité de la concurrence (ADLC) Née en 2009 de la transformation du Conseil de la concurrence conformément à la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, l'Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante, spécialisée dans le contrôle des pratiques anticoncurrentielles, l'expertise du fonctionnement des marchés et le contrôle des opérations de concentration. Bien qu'elle ne soit pas considérée comme une juridiction, elle détient le pouvoir de prononcer des injonctions et d'infliger des sanctions pécuniaires aux entreprises ayant des pratiques anticoncurrentielles, comme les ententes et les abus de position dominante. Elle peut également être amenée à rendre des avis. L'Autorité est compétente pour appliquer les législations nationale (livre IV du Code de commerce) et communautaire (articles 101 et 102 du traité FUE, ex articles 81 et 82 du traité CE) en matière de droit de la concurrence, dans le cadre de sa saisine par un plaignant ou de son autosaisine. Les décisions qu'elle rend en matière de pratiques anticoncurrentielles sont soumises au contrôle de la cour d'appel de Paris. Ses décisions en matière de concentrations relèvent du contrôle du Conseil d'État. L'Autorité est une institution collégiale qui comprend dix-sept membres, nommés pour une durée de cinq ans par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l'économie. Son président est nommé après avis des commissions du Parlement compétentes en matière de concurrence. |
• L'émergence de nouveaux acteurs privés au service des entreprises
Plusieurs témoignages recueillis lors des auditions de votre rapporteur ont souligné le bénéfice tiré des RIP qui ont permis à de nouveaux acteurs de services numériques d'apparaître sur le marché, modifiant l'écosystème de l'accompagnement à la numérisation des entreprises.
Sociétés de maintenance, hébergeurs de données, agrégateurs de solutions télécom et informatiques, sociétés spécialisés en télécoms, informatique, bureautique... La possibilité de recourir à ces acteurs spécialisés par métiers a constitué une alternative aux opérateurs traditionnels intégrés que sont Orange et SFR.
Par ailleurs, dans sa décision n°14-DCC-160 du 30 octobre 2014 relative à la prise de contrôle exclusif de SFR par le groupe Altice, l'Autorité de la concurrence (ADLC) a analysé le marché télécoms des entreprises, constatant la trop faible concurrence. Estimant alors que la fusion induirait la disparition du troisième opérateur, Completel, et renforcerait davantage le duopole Orange-SFR, elle a imposé à SFR de céder le réseau DSL de Completel : « La cession du réseau DSL de Completel permettra ainsi l'apparition d'un nouvel opérateur sur le marché des services de télécommunications fixes spécifiques entreprises.(...) Compte tenu de l'importance de cet investissement, l'acquéreur sera en outre incité à mettre en place une stratégie de conquête de clientèle et à adopter un positionnement agressif sur le marché de gros...(...). » L'ADLC poursuit : « L'engagement de cession du réseau DSL de Completel garantira donc une concurrence effective ... ».
De cet engagement de cession est né un nouvel opérateur sur le marché de gros, Kosc Télécom . Bien que n'ayant pu démarrer son activité qu'en septembre 2018, soit 18 mois après l'échéance initialement prévue, Kosc a changé la donne sur le marché de gros. Les témoignages recueillis auprès des sociétés achetant sur ce marché, pour vendre ensuite des services numériques aux entreprises directement ou par le biais d'intermédiaires, soulignent le bénéfice de l'arrivée de ce troisième opérateur.
En proposant la première offre de gros activée FttH à dimension nationale, Kosc est apparu comme « une véritable opportunité », « une aubaine sans précédent » , ayant par exemple permis pour la première fois de pouvoir proposer des offres FttH « pro » 204 ( * ) à moins de 80 euros par mois aux petites entreprises. Certains ont comparé son arrivée à l'émergence des zones RIP en termes de bénéfices pour l'écosystème et in fine pour les PME, ayant forcé les opérateurs traditionnels à changer d'attitude dans leurs relations commerciales.
Cette dynamique s'inscrit dans la logique souhaitée par le régulateur, qui dans son analyse des marchés du haut et du très haut débit pour le cycle 2017-2020, a imposé à Orange d'offrir sur le marché de gros des options de qualité de service renforcée sur l'ensemble de son réseau FttH.
• Une opportunité aujourd'hui remise en cause dans le cadre d'une procédure
Ce nouvel équilibre concurrentiel est pourtant extrêmement fragile aujourd'hui . En effet, un contentieux, opposant Kosc à SFR et qui semble directement lié aux engagements de ce dernier selon les informations recueillies par votre rapporteur, risque de compromettre l'avenir du nouvel opérateur. Les éléments transmis dans le cadre des auditions ont incité votre délégation à s'interroger non sur le fond du dossier mais sur les procédures censées garantir le respect des règles de concurrence .
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Un contentieux lié aux engagements de SFR, sur lequel les autorités doivent se prononcer Le contentieux opposant SFR à KOSC porte sur la réclamation, par SFR, du paiement de 20 millions d'euros pour le réseau qui devait être cédé au 31 mars 2017 au plus tard. KOSC estimant que le transfert n'a été effectif que 18 mois plus tard, a refusé de payer l'intégralité de la facture afférente et attend que le tribunal de commerce se prononce. Parallèlement à cette procédure, l'ADLC s'est auto-saisie en mars 2018 sans que le périmètre de son champ d'investigation ne soit connu. Sa décision est attendue depuis désormais 15 mois et se fait toujours attendre... Pourtant en se prononçant sur la question du respect des engagements de SFR pris dans le cadre de sa décision n° 14-DCC-160 du 30 octobre 2014, l'Autorité de la concurrence pourrait clarifier la situation opposant SFR à Kosc. Ceci contribuerait, en outre, à éclairer la décision à venir du tribunal de commerce de se prononcer. |
La situation interpelle car s'il n'est bien évidemment pas question de porter un jugement sur le fond du dossier et de se prononcer sur la véracité des affirmations des uns et des autres, il apparaît en revanche clairement que la question des engagements de SFR auprès de l'ADLC est au coeur du dossier et mérite d'être tranchée rapidement .
Soit SFR a rempli ses obligations, comme elle l'affirme de façon lapidaire dans le rapport annuel 205 ( * ) du groupe ALTICE, et dans ce cas Kosc doit assumer la situation.
Soit SFR n'a pas respecté ses engagements et, dans ce cas, elle réclame injustement à Kosc une somme qui aujourd'hui pèse sur son bilan au point d'apparaître comme un risque dirimant pour des investisseurs pourtant indispensables au développement du nouvel opérateur. En effet, pour une entreprise de la taille de Kosc, ce type de risque, compte tenu de la charge financière qu'il représente, est un obstacle pour de nouveaux investissements, ce qui a pu être rappelé à votre rapporteur par un potentiel investisseur ayant apprécié la bonne gestion de la société par ailleurs. C'est la raison pour laquelle la situation doit être rapidement tranchée afin que Kosc puisse poursuivre son activité dans les meilleurs délais.
Au-delà de la survie de cette PME, c'est bien tout l'écosystème qui est concerné, ce qui justifie les préoccupations ici exprimées .
• Le temps des procédures n'est pas celui de la vie des PME
Le délai de la procédure d'instruction de l'ADLC n'apparaît pas en phase avec le temps des PME : 15 mois ou plus (puisqu'il semblerait qu'on se rapproche davantage de 20 mois) pour rendre un avis, c'est une éternité lorsque la survie d'une entreprise de taille modeste est en jeu.
Une analyse non exhaustive des décisions de l'Autorité et de l'Arcep dans le secteur des télécoms, figurant en annexe du présent rapport, fait prendre conscience de cette problématique. Seuls les opérateurs traditionnels peuvent « amortir » les conséquences d'attentes aussi longues en raison de leur taille . D'ailleurs la lecture de la liste des contentieux dans lesquels le groupe ALTICE (SFR) est engagé, figurant dans le rapport 206 ( * ) des comptes consolidés précités, démontre la capacité du groupe à gérer « à la chaîne » les contentieux tels que celui l'opposant à la société Kosc.
Cette situation n'est pas satisfaisante car si les délais de procédure ne permettent pas de prendre rapidement les mesures permettant de garantir efficacement une concurrence effective, alors les acteurs de taille modeste risquent d'être condamnés à disparaître en raison de pratiques anti-concurrentielles, dont on a vu, au regard des décisions de l'Arcep et de l'ADLC, qu'elles étaient malheureusement nombreuses et récurrentes.
La question n'est pas celle du cas précis de Kosc, mais bien celle du respect des règles de concurrence qui doivent favoriser et protéger dans des délais raisonnables les nouveaux acteurs de taille nécessairement plus modeste que les opérateurs historiques.
Il serait tout-à-fait regrettable que les nouveaux opérateurs ne servent qu'à « essuyer les plâtres » d'une plus grande ouverture à la concurrence pour ensuite laisser la place à d'autres opérateurs de taille importante (de type Free ou Bouygues Télécom). En effet, les opérateurs les plus importants, comme Orange et SFR, doivent gérer une stratégie commerciale schizophrénique qui consiste à se positionner à la fois sur le marché de détail en vendant directement des solutions aux PME, et sur le marché de gros où vont s'approvisionner des intermédiaires eux-mêmes concurrents sur le marché de détail. Ils ont dans ce cas tout intérêt à proposer des tarifs moins intéressants sur le marché de gros pour conserver un avantage concurrentiel sur le marché de détail (asymétrie tarifaire). C'est précisément pour cette raison que les tarifs proposés aux intermédiaires et donc in fine aux PME ont pu diminuer depuis l'arrivée de KOSC, ce dernier n'ayant pas de stratégie ambivalente et ayant indirectement contraint les opérateurs historiques à s'adapter en proposant des offres plus intéressantes, ce qu'ont rappelé plusieurs dirigeants d'entreprises intermédiaires à votre rapporteur.
L'ARCEP rappelle que « Aujourd'hui, Orange domine largement le segment des offres « pro » reposant sur l'infrastructure FttH, suivi par SFR. Une telle concentration de l'offre FttH engendre le risque que le marché ne soit pas suffisamment ouvert à une diversité d'opérateurs. Afin d'apporter leurs services et leurs innovations, les opérateurs de détail entreprises doivent pouvoir accéder à un marché de gros compétitif d'offres activées sur la boucle locale FttH . »
Les procédures de régulation et de contrôle de la concurrence doivent donc aujourd'hui permettre de garantir de façon efficace la concurrence.
L'efficacité repose sur deux critères : la rapidité et la dissuasion . L'analyse des montants des sanctions pécuniaires figurant dans le tableau (en annexe du présent rapport) nous interroge sur leur caractère dissuasif pour les gros opérateurs du secteur au regard de leur chiffre d'affaires annuel. En outre, le récent référé 207 ( * ) de la Cour des Comptes (4 juin 2019) sur la politique de concurrence a mis en évidence des « délais de traitement trop longs » : « Le délai moyen de traitement d'un dossier de pratiques anticoncurrentielles est particulièrement élevé. En 2017, les pratiques affectant un marché local ont été traitées en moyenne en dix mois par la DGCCRF. Le délai atteint près de cinq ans en moyenne pour l'ensemble des décisions de sanctions de pratiques anticoncurrentielles rendues par l'Autorité de la concurrence (hors décisions de rejet). Il est de six ans pour les cas jugés par l'Autorité après enquête de la DGCCRF . »
Tout en évoquant les évolutions prévues des pouvoirs de l'ADLC par transposition du droit européen, la Cour ajoute que « la longueur des délais de traitement résulte avant tout d'un pilotage insuffisant des services d'instruction » . Cependant il est certain que la transposition de la directive 208 ( * ) dite « ECN + » du 11 décembre 2018 constituera une opportunité pour l'amélioration de la situation. L'article 211 de la loi PACTE prévoyait sa transposition par voie d'ordonnance, mais cette disposition a ensuite été censurée 209 ( * ) par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, étant considérée comme un cavalier législatif. La directive vise à permettre aux autorités nationales de concurrence d'apprécier l'opportunité des poursuites en cas de pratique anti-concurrentielle, de prononcer des injonctions structurelles dans le cadre des sanctions qu'elles infligent pour de telles pratiques et de prononcer d'office des mesures conservatoires avant de statuer au fond. La transposition pourra utilement compléter l'article L.464-1 du code de commerce qui offre déjà à l'ADLC la possibilité de prononcer des mesures conservatoires « si la pratique dénoncée porte une atteinte grave et immédiate à l'économie générale, à celle du secteur privé, à l'intérêt des consommateurs ou à l'entreprises plaignante ».
Comme l'a rappelé un interlocuteur de la Banque des Territoires (Caisse des Dépôts et Consignations) figurant au rang des actionnaires de Kosc, « le contexte actuel de Kosc nous place dans une situation intermédiaire non satisfaisante ». Si l'État a tout mis en oeuvre pour favoriser une concurrence bénéfique à la numérisation des entreprises au travers d'une meilleure régulation, de choix d'investissements ciblés, de répartition des compétences avec les collectivités territoriales, etc. Il apparaît opportun d'aller jusqu'au bout de la logique et d'adapter les procédures permettant de garantir cette concurrence . Votre Délégation estime que cela devient urgent .
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Recommandation n° 13 : Renforcer l'efficacité de l'Autorité de la concurrence : - en transposant dans les meilleurs délais la directive ECN + ; - en améliorant les procédures d'instruction afin d'adapter la vitesse de décision et de sanction au temps des PME. |
* 197 L'Arcep rappelle que pour fournir des services de téléphonie mobile, les opérateurs de télécommunications utilisent des fréquences radioélectriques. Ces fréquences, habituellement regroupées par « bandes », appartiennent au patrimoine de l'État et font l'objet d'une autorisation d'utilisation de fréquences (AUF) délivrée aux opérateurs par l'Arcep, pour une durée limitée. À ces autorisations sont associées un paiement sous la forme de redevances et un certain nombre d'obligations, par exemple des obligations de déploiement.Une partie des autorisations attribuées aux opérateurs mobiles en France métropolitaine dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz, représentant près de la moitié des fréquences disponibles pour la téléphonie mobile, arrivaient à échéance entre 2021 et 2024. La réattribution était l'occasion d'introduire des obligations de couverture permettant de répondre à l'objectif de généraliser une couverture mobile de qualité.
* 198 Le passage en très haut débit mobile concernera, d'ici fin 2020, la totalité des sites mobiles existants à l'exception des sites relevant du programme historique « zones blanches - centres bourgs », pour lesquels l'échéance de fin 2020 concerne 75 % d'entre eux, les 25 % restants devant passer en très haut débit mobile d'ici fin 2022.
* 199 Définis comme « les autoroutes, les axes routiers principaux reliant, au sein de chaque département, le chef-lieu de département (préfecture) aux chefs-lieux d'arrondissements
(sous-préfectures) et les tronçons de routes sur lesquels circulent en moyenne annuelle au moins 5 000 véhicules par jour, tels qu'ils existent au 1er janvier 2018. Si plusieurs axes routiers relient un chef-lieu de département (préfecture) à un chef-lieu d'arrondissement (sous-préfecture), le titulaire est tenu d'en couvrir au moins un. »
* 200 Courrier en date du 1 er août 2017, par lequel le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, le président de la commission des affaires économiques, Jean-Claude Lenoir, et le sénateur Patrick Chaize, membre de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ont sollicité au nom du Sénat, l'avis de l'Autorité.
* 201 Un acteur s'engage à couvrir un territoire pour bloquer les initiatives tierces sans mettre les moyens suffisants nécessaires à cette couverture.
* 202 C'est-à-dire éligibles commercialement à une offre FttH et pouvant bénéficier d'un raccordement sous six mois.
* 203 https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1276-RDPI.pdf
* 204 Comme le rappelle l'Arcep dans son rapport d'activité de 2019, « une grande majorité des entreprises ont recours à des offres dites « pro », sur cuivre ou sur fibre. Ces offres comportent des services adaptés aux entreprises et notamment un service après-vente dédié incluant généralement une garantie de temps d'intervention (GTI) en cas de panne. Ces offres présentent une qualité de service moindre que les offres entreprises de haut de marché, mais leurs tarifs, plus abordables, en font des solutions adaptées aux entreprises n'ayant pas d'exigences très fortes en matière de disponibilité de connexion ».
* 205 Rapport Altice France - comptes consolidés - page 58 http://altice.net/sites/default/files/pdf/Altice%20France%20-%20Rapport%20sur%20les%20comptes%20consolides%2031122017.pdf
* 206 P.70 à 79.
* 207 https://www.ccomptes.fr/fr/publications/politique-de-la-concurrence-laction-de-lautorite-de-la-concurrence-et-de-la-dgccrf
* 208 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L0001&from=FRA
* 209 https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2019/2019781DC.htm