B. LE POINT SUR LES OUTILS À LA DISPOSITION DES ÉLUS LOCAUX
1. Les projets alimentaires territoriaux (PAT) créés par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt
Les projets alimentaires territoriaux (PAT) ont été introduits par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Ces projets de territoire visent à valoriser l'ancrage territorial de l'alimentation en favorisant la structuration de filières locales. Élaborés à l'initiative de tous les acteurs du territoire, personnes publiques ou autres, ils sont formalisés par un contrat.
L'article 39 de la loi d'avenir pour l'agriculture,
l'alimentation et la forêt définit la notion de projets
alimentaires territoriaux dans le code rural
Article L. 111-2-2 du code rural et de la pêche maritime : « Les projets alimentaires territoriaux mentionnés au III de l'article L. 1 sont élaborés de manière concertée avec l'ensemble des acteurs d'un territoire et répondent à l'objectif de structuration de l'économie agricole et de mise en oeuvre d'un système alimentaire territorial. Ils participent à la consolidation de filières territorialisées, à la lutte contre le gaspillage et la précarité alimentaires et au développement de la consommation de produits issus de circuits courts, en particulier relevant de la production biologique.
« À l'initiative de l'État et de ses établissements publics, des collectivités territoriales, des associations, des groupements d'intérêt économique et environnemental définis à l'article L. 315-1, des agriculteurs et d'autres acteurs du territoire, ils répondent aux objectifs définis dans le plan régional de l'agriculture durable et sont formalisés sous la forme d'un contrat entre les partenaires engagés.
« Ils s'appuient sur un diagnostic partagé de l'agriculture et de l'alimentation sur le territoire et la définition d'actions opérationnelles visant la réalisation du projet.
« Ils peuvent mobiliser des fonds publics et privés. Ils peuvent également générer leurs propres ressources. »
a) Chaque projet alimentaire territorial est issu de la concertation des acteurs locaux
D'après le Réseau national des projets alimentaires territoriaux (RnPAT), deux catégories de PAT se dessinent : ceux qui partent d'expériences de terrain très concrètes (le PAT vient formaliser une pratique existante) et ceux qui sont construits à partir d'une volonté politique forte, issue des collectivités territoriales, par exemple la décision de promouvoir les circuits courts et le bio en allant parfois au-delà des objectifs fixés par la loi « Egalim » (100 % de bio à la cantine).
S'il n'existe pas de document cadre standard ou de « PAT type » à appliquer tel quel, c'est que la logique d'élaboration d'un PAT repose sur une volonté locale de travailler en commun à partir des spécificités du territoire et de ses acteurs. Les intervenants à la table ronde ont souligné que chaque ville (Langouët, Gennevilliers ou Mouans-Sartoux) s'insère dans un écosystème agricole, foncier, économique différent et qui ne mobilise pas les mêmes acteurs. Dans certains cas, le maraîchage local est possible et suffisant, dans d'autres cas il s'agit de sécuriser une chaîne de fournisseurs ou de structurer une infrastructure de légumerie pour rendre les produits locaux propres à la consommation.
Pour encourager la démarche, le plan national alimentaire lance annuellement des appels à projets par lesquels le ministère de l'Agriculture apporte une aide à la création de nouveaux PAT.
À défaut de cahier des charges type, l'appel à projet fixe un certain nombre de critères, tels que :
- la légitimité du porteur de projet (celui-ci doit avoir la capacité à fédérer les partenaires. Si le projet n'est pas porté par une collectivité locale, une collectivité locale doit a minima être partenaire du projet) ;
- une démarche collective et concertée qui doit prendre en compte les différentes fonctions du système alimentaire (agricole et alimentaire, environnementale, sociale, éducative, culturelle et de santé) et prévoir l'association et la consultation de l'ensemble des partenaires pertinents au regard des objectifs poursuivis (information des publics appropriés et des différents acteurs économiques, politiques, associatifs du territoire) ;
- des objectifs visant à répondre à ceux fixés par la loi Egalim pour l'approvisionnement de la restauration collective, la réduction du gaspillage alimentaire et la lutte contre la précarité alimentaire.
Il est estimé que 90 % des porteurs de projets sont des intercommunalités, qu'il s'agisse d'une communauté de communes rurales ou d'une métropole (Nantes, Lille, Montpellier, etc.).
Les acteurs locaux des projets alimentaires territoriaux
Source : Infographie du ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt.
Lors de la discussion parlementaire de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, un objectif de 500 PAT avait été annoncé pour 2020. Or, en 2018, ils étaient au nombre de 40, pour atteindre environ 200 PAT en 2019 selon l'inventaire du RnPAT.
Les PAT ont peiné à se développer en raison de l'absence initiale de financement dédié, puis d'une dotation budgétaire insuffisante, le montant des premiers appels à projet s'élevant à 1 million d'euros en 2018 puis 2019.
Pour le dernier appel à projet en cours, lancé en septembre 2019 pour la période 2019-2020, l'enveloppe allouée par le ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation a été portée à 1,3 million d'euros, en hausse de 300 000 euros suite à l'adoption d'amendements au Parlement pour renforcer le soutien à l'émergence de nouveaux PAT. Au total, l'appel à projet est doté de 2 millions d'euros réunissant, outre la dotation précitée de 1,3 million d'euros, le soutien de l'ADEME, à hauteur de 500 000 euros, et du ministère des Solidarités et de la Santé, à hauteur de 200 000 euros.
Outre l'aspect financier, le développement des PAT peut également s'adosser à d'autres outils de développement et de coopération entre collectivités tels que les SCoT et les contrats de réciprocité.
b) Les schémas de cohérence territoriale
Les schémas de cohérence territoriale sont des documents de planification stratégique à long terme (environ vingt ans), à l'échelle intercommunale, créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). À l'échelle d'une aire urbaine, d'un grand bassin de vie ou d'un bassin d'emploi, le SCoT sert de cadre de référence pour élaborer des politiques sectorielles (organisation de l'espace, urbanisme, habitat, mobilités, aménagement commercial, environnement).
Un SCoT peut donc être utilisé par les différentes collectivités membres comme une voie de coopération territoriale pour y inclure un projet alimentaire territorial qui soit préexistait, soit reste à créer et à mettre en oeuvre. L'intérêt de la démarche intégrée est de pouvoir, à l'appui d'un PAT, développer des politiques plus globales à l'échelle d'un territoire pour organiser les circuits logistiques complexes nécessaires à l'approvisionnement de la restauration scolaire.
Parmi d'autres avantages, l'organisation territoriale sur la base d'un SCoT constitue déjà un référentiel commun entre collectivités partenaires, sans fondre tous les PAT dans un même moule et en offrant une palette de stratégies adaptée aux acteurs locaux et aux territoires concernés :
- prioriser les circuits courts ou le bio ;
- créer une régie agricole municipale ;
- formater des chefs de projets en alimentation durable ;
- identifier et/ou acquérir des friches ou terres agricoles reconvertibles en circuits courts ou agriculture biologique ;
- regrouper les marchés publics des collectivités et établissements publics, etc.
En 2019, le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales estimait que 72 % du territoire national était concerné par un SCoT (approuvé ou en cours de projet), soit 85 % des communes et 95 % de la population. À cet égard, la réforme des SCoT engagée par loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), et la publication le 17 juin 2020 de deux ordonnances 5 ( * ) visant à moderniser les SCoT, pour une application au 1 er avril 2021, est une occasion supplémentaire offerte aux collectivités d'y inclure un volet alimentaire.
c) Les contrats de réciprocité pour nouer des alliances de territoires et de collectivités
Pour nouer des alliances de territoires et de collectivités et favoriser les interactions entre territoires urbains et ruraux, les « contrats de réciprocité ville-campagne » sont des outils de contractualisation à disposition des métropoles et des territoires périphériques dont l'idée a été proposée lors des assises de la ruralité de 2014 et formalisée à la suite d'un comité interministériel de mars 2015, tenu à Laon.
Pour une métropole qui réfléchit à son approvisionnement, le contrat de réciprocité s'inscrit à la fois sur le terroir et sur l'urbain, à l'image des PAT conclus entre Nantes avec le Pays de Retz, Angers-Loire-Métropole avec la chambre d'agriculture du Maine-et-Loire ( cf. infra la carte des PAT conclus à l'échelle d'un pôle d'équilibre territorial et rural -PETR).
À cet égard, outre le rôle important joué par les intercommunalités dans le développement des PAT, la maille territoriale des PETR semble également pertinente, l'association nationale des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et pays (ANPP) ayant dénombré à cette échelle 35 créations de PAT en 2019. Par exemple, c'est à cette échelle que le PETR du Pays des Portes de Gascogne (160 communes, 71 100 habitants) a conclu un contrat de réciprocité avec la métropole de Toulouse (37 communes, 750 000 habitants) qui, outre les thématiques économiques, touristiques et écologiques, comprend un PAT au sein du volet agricole pour mettre en relation la cuisine centrale de Toulouse et les producteurs locaux 6 ( * ) .
Carte des PAT conclus à l'échelle d'un PETR
Source : Association nationale des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et pays (ANPP)
2. Diffuser des guides et référentiels pour changer les pratiques de consommation et de lutte contre le gaspillage alimentaire
Le Conseil national de la restauration collective (CNRC), créé par la loi Egalim, a publié en novembre 2019 un recueil sur « les mesures de la loi Egalim concernant la restauration collective » 7 ( * ) .
Il s'agit davantage d'un document de « décryptage » des références législatives et réglementaires à destination des collectivités et des restaurants collectifs dont elles ont la charge, ainsi que de leurs prestataires privés. Plusieurs thématiques font l'objet de spécifications particulières s'agissant de la lutte contre le gaspillage alimentaire et des critères relatifs à l'approvisionnement local dans les marchés publics.
a) L'encadrement de la lutte contre le gaspillage alimentaire
Plusieurs dispositions législatives fixent des étapes à respecter pour lutter contre le gaspillage alimentaire :
- à compter du 21 octobre 2019, l'obligation de mettre en place une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire est étendue aux opérateurs de la restauration collective privée. Un diagnostic préalable à la mise en place de cette démarche, incluant l'approvisionnement durable, doit avoir été réalisé au plus tard le 22 octobre 2020 ;
- au 1 er janvier 2020, l'interdiction de rendre impropres à la consommation les excédents alimentaires encore consommables est étendue à la restauration collective (sous peine d'une contravention de 3 750 euros) 8 ( * ) ;
- à compter du 21 octobre 2019, les opérateurs de la restauration collective préparant plus de 3 000 repas/jour disposent d'un délai d'un an pour proposer une convention de dons à une association habilitée en application de l'article L. 266-2 du code de l'action sociale et des familles.
En citant l'exemple de Mouans-Sartoux, qui a réduit le coût des matières dans ses cantines à 1,86 euros en 2013 contre 2,02 euros en 2012, il est question de promouvoir le changement des pratiques de consommation.
Ces dispositions visent à contenir les coûts d'approvisionnement locaux et à réinjecter les économies engendrées dans l'achat de produits plus qualitatifs.
b) Comment promouvoir le « local » dans les marchés publics ?
Le caractère « local » d'un produit ne peut pas constituer un critère de sélection dans un marché public. D'autre part, les produits « locaux » entrent dans le décompte des 50 % uniquement s'ils possèdent l'une des caractéristiques requises par la loi. En clair, un circuit court ne suffit pas, encore faut-il que les produits soient reconnus et labellisés selon la liste des produits éligibles ( cf. supra ).
Plusieurs leviers pour favoriser les approvisionnements de proximité sont toutefois recommandés dans le respect du code de la commande publique :
- garantir l'accessibilité des TPE/PME à la commande publique en recourant notamment au « sourcing », à un allotissement fin et à une pondération équilibrée des critères ;
- promouvoir la fraîcheur et la saisonnalité des produits (légumes de saison), en privilégiant des modes de production moins énergivores.
c) Comment coordonner les politiques alimentaires des collectivités territoriales avec le ministère de l'Éducation nationale dont dépendent les gestionnaires de la restauration scolaire ?
La question de la coordination entre collectivités territoriales et gestionnaires de l'Éducation nationale posée par notre collègue Angèle Préville au ministre de l'Éducation nationale et de la Jeunesse le 19 février 2020 pointe un risque d'inefficience des acteurs locaux : « l'autorité légale qui fixe la trajectoire permettant d'atteindre les objectifs de la loi Egalim » n'est pas clairement identifiée. Il serait vain que les collectivités développent de nouvelles stratégies alimentaires locales pour développer le bio et les circuits courts, si dans le même temps les responsables de la commande publique dépendant de l'État les ignorent ou n'en tiennent pas compte dans la gestion des approvisionnements.
Extrait de la question orale n° 1059S de Mme Angèle Préville
« Les services du département ont mené des études nutritionnelles, les cuisiniers des collèges ont été formés, notamment, à la préparation des produits frais et des aides à la contractualisation pour l'achat de denrées en circuits courts ont été proposées aux établissements. Ce guide des bonnes pratiques n'a malheureusement pas été suffisant pour inciter l'ensemble des collèges à s'engager dans une véritable trajectoire qui permettrait d'atteindre dès le 1 er janvier 2022 le fameux objectif de 50 % de produits de qualité et durables.
« En effet, si le conseil départemental est responsable de la restauration dans les collèges et a autorité sur les agents qui l'assurent, en particulier les cuisiniers, les commandes sont en revanche passées par des fonctionnaires de l'Éducation nationale sur lesquels le conseil départemental n'exerce aucune autorité.
« Je m'interroge donc sur l'autorité légale qui fixe la trajectoire permettant d'atteindre les objectifs de la loi Egalim. »
Réponse de M. Jean-Michel Blanquer, ministre de
l'Éducation nationale
et de la Jeunesse
9
(
*
)
Madame la sénatrice Préville, les dispositions de la loi Egalim, en particulier son article 24, relatif à l'introduction de 50% de produits de qualité et durables, dont 20 % de produits issus de l'agriculture biologique, dans la restauration scolaire d'ici à 2022, ont pour objectif d'améliorer la qualité et la diversité des produits composant les repas servis aux élèves. Ces objectifs sont primordiaux dans un cadre scolaire : nous partageons évidemment l'esprit des propos que vous avez tenus à ce sujet.
Améliorer la qualité et la diversité des repas servis aux élèves est un enjeu en termes de promotion de la santé, mais aussi de réussite scolaire et de sensibilisation de nos élèves. L'alimentation d'un enfant doit lui apporter des aliments de bonne qualité pour répondre à ses besoins de croissance. Elle doit être équilibrée, variée et fractionnée en rations.
En outre, la restauration scolaire répond effectivement à une exigence pédagogique. Elle est un terrain d'expérimentation et de mise en pratique de l'éducation à l'alimentation, comme cela est prévu par le code de l'alimentation. Cette approche se voit renforcée, de la maternelle à la terminale, dans le cadre de la stratégie nationale de santé pour la période 2018-2022.
La mise en oeuvre de cette éducation transversale s'adosse également aux orientations de la loi Egalim. C'est pour cette raison qu'un vade-mecum sur l'éducation à l'alimentation et au goût sera mis à disposition des équipes éducatives et pédagogiques dès la fin de ce mois, afin de renforcer l'articulation entre les objectifs d'apprentissages et les enjeux éducatifs. Dans le prolongement des enseignements et dans le cadre de projets interdisciplinaires, cette éducation transversale qui mobilise l'ensemble des programmes d'enseignement doit pouvoir entrer en résonance avec les pratiques de la restauration scolaire.
Par ailleurs, comme vous le rappelez, madame la sénatrice, la restauration scolaire des collèges est une compétence partagée entre le conseil départemental et l'établissement public local d'enseignement. L'articulation entre les compétences des personnels de la collectivité territoriale et ceux de l'établissement d'enseignement scolaire, dans le cadre des dispositions de la loi Egalim, procède d'une étroite collaboration entre tous, qui est déjà un fait dans beaucoup de départements et qu'on ne peut qu'encourager.
La formation intercatégorielle chef de cuisine-gestionnaire est un levier à privilégier. De même, la mise en place d'un projet pédagogique d'éducation à l'alimentation coordonnée par les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC) favorise une réflexion systémique sur les repas servis au restaurant scolaire. Cette réflexion s'appuie sur les recommandations du groupement d'étude des marchés de restauration collective et de nutrition (GEM-RCN), ainsi que sur l'arrêté du 30 septembre 2011 relatif à la composition moyenne des repas scolaires, qui assure une appropriation de ces recommandations par tous les acteurs. Enfin, ces dispositions reposent sur une organisation locale conçue en fonction des ressources mobilisables et des besoins du territoire.
Je suis évidemment tout à fait prêt à adresser des recommandations nouvelles aux gestionnaires de manière à ce qu'ils soient attentifs aux politiques publiques des départements. Il y a là un enjeu éducatif fondamental, mais aussi un enjeu de société : il s'agit de favoriser l'établissement de bonnes relations entre nos élèves et le monde agricole qui les entoure.
Dans sa réponse, le ministre a reconnu que, s'agissant des collèges, « la restauration scolaire des collèges est une compétence partagée entre le conseil départemental et l'établissement public local d'enseignement » et qu'il fallait encourager une étroite collaboration entre ces intervenants. Il a cité l'arrêté du 30 septembre 2011 relatif à la composition moyenne des repas scolaires comme outil d'appropriation de ces recommandations par tous les acteurs. Mais si les dispositions de cet arrêté définissent les ingrédients et la valeur nutritive des aliments, elles se bornent à indiquer que « Les gestionnaires des restaurants scolaires doivent exiger de leurs fournisseurs que les produits alimentaires qu'ils livrent soient conformes aux valeurs précisées à l'annexe II du présent arrêté » sans aucune référence aux spécificités d'une organisation locale ou des ressources mobilisables du territoire.
Le ministre s'est montré « évidemment tout à fait prêt à adresser des recommandations nouvelles aux gestionnaires de manière à ce qu'ils soient attentifs aux politiques publiques des départements ». Cette réponse va dans le bon sens, toutefois on peut considérer qu'il subsiste encore une marge importante de progression pour coordonner et appuyer les politiques alimentaires territoriales, à tous les niveaux de collectivités territoriales, auprès des responsables de la commande publique du ministère de l'Éducation nationale.
*
* *
Les conclusions du présent rapport s'appuient sur les bonnes pratiques et préconisations présentées par les élus locaux au cours de la table ronde du 19 décembre 2019, dont les actes sont reproduits ci-après.
* 5 En application de l'article 46 de la loi Elan précitée, le Gouvernement a publié les ordonnances n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale et n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d'urbanisme. Le contenu et le périmètre des SCoT sont modernisés pour tirer les conséquences et les faire coïncider avec la création des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et le développement de plans locaux d'urbanisme à l'échelle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
* 6 Source : rapport n° 251 (2019-2020) « Les collectivités territoriales, leviers de développement des territoires ruraux » présenté par MM. Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall, au nom de la délégation aux collectivités territoriales.
* 7 https://agriculture.gouv.fr/les-mesures-de-la-loi-egalim-concernant-la-restauration-collective
* 8 Ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire codifiée aux articles L. 541-15-3, L. 541-15-5, L. 541-15-6, L. 541-15-6-1, L. 541-15-6-2 et L. 541-47 du code de l'environnement.
* 9 Réponse du ministère de l'Éducation nationale et de la Jeunesse publiée dans le JO Sénat du 19/02/2020, page 1511.