B. UN PROYECTO PARA PROFUNDIZAR LA COOPERACIÓN FRANCO-ALEMANA
Al igual que un proyecto de capacidades y operativo, el SCAF es de entrada un proyecto político franco-alemán , que desea el Presidente de la República y anunciado en el Consejo franco-alemán de Defensa y Seguridad del 13 de julio de 2017.
Así pues, el SCAF es una oportunidad adicional para reforzar la pareja franco-alemana y hacer que obtenga resultados, en el contexto del deseo de reactivarla que se manifestó fuertemente a través del Tratado de Aquisgrán del 22 de enero de 2019 . Aunque el proyecto incluye ahora a España y quizá se unan otros países, es, en primer lugar, el fruto de los esfuerzos de cooperación realizados en los últimos años entre Francia y Alemania, en particularmente en materia de defensa. Al involucrar a las dos naciones en una cooperación que puede extenderse más de 20 años (e incluso 50 años si se añade la vida útil probable del sistema de armas), el programa SCAF representa la garantía de intercambios muy densos a lo largo de este período, tanto a nivel político como industrial, así como el proyecto de carro de combate del futuro (MGCS) para programas terrestres.
1. Impulso dado por el Tratado de Aquisgrán
Más de medio siglo después de la firma de un Tratado del Elíseo marcado por la reconciliación (22 de enero de 1963), la firma del Tratado de cooperación e integración franco-alemán por el Presidente Emmanuel Macron y la Canciller Angela Merkel, el 22 de enero de 2019 en Aquisgrán, confirmó la voluntad de los dos países de profundizar la asociación franco-alemana .
En particular, el capítulo 2 del tratado, titulado “Paz, seguridad y desarrollo”, afirma la necesidad de fortalecer la relación bilateral de defensa franco-alemana , con vistas a una Europa más fuerte y teniendo en cuenta nuevas amenazas y nuevos desórdenes internacionales (Brexit, amenaza terrorista, aumento de los populismos, cuestionamiento del orden multilateral por parte de los Estados-potencia, etc.). Este capítulo también incluye una cláusula de asistencia mutua, basada en los artículos 5 (OTAN) y 42.7 (UE). Además, prevé el desarrollo de una cultura estratégica común con objeto de reforzar la cooperación operativa franco-alemana a través de despliegues conjuntos, lo que remite a la Iniciativa Europea de Intervención (IEI), y confirma el deseo alemán de desempeñar un papel más importante en la escena internacional.
Por otra parte, en materia de cooperación de capacidades e industrial, con este tratado, ambas partes se comprometen a “[intensificar] la elaboración de programas de defensa comunes y su ampliación a socios” (Art. 4.3) y a “[elaborar] un enfoque común” en materia de exportación de armamento para estos proyectos.
Por último, el Tratado de Aquisgrán reafirma el papel del Consejo franco-alemán de defensa y seguridad (CFADS) como órgano político de gestión de estos compromisos recíprocos. Copresidido por el Presidente de la República y la Canciller federal, el CFADS reúne a los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de los dos países y se celebró formalmente por última vez el 13 de julio de 2017 en París.
2. Perspectivas para reforzar la cooperación operativa franco-alemana por confirmar
El proyecto de SCAF surgió en un contexto de nuevas perspectivas de cooperación operativa entre Francia y Alemania. En efecto, el Tratado de Aquisgrán ha confirmado el progreso observado en los últimos años en este ámbito. La voluntad de actuar conjuntamente “ en todos los casos en que sea posible [...] con objeto de mantener la paz y la seguridad ” (Art. 4.2) muestra un deseo de reforzar la tendencia observada en los últimos años de despliegues alemanes en las zonas de interés francesas (Sahel y Levante mediterráneo). También parece esencial esforzarse por capitalizar el mayor compromiso de Alemania en estos teatros, especialmente en el Sahel, donde el apoyo alemán podría reforzarse si se retiraran total o parcialmente las capacidades norteamericanas (repostaje en vuelo, transporte táctico y estratégico, e información).
La participación de Alemania en la Iniciativa Europea de Intervención (IEI), lanzada por unos diez países en junio de 2018 y que actualmente cuenta con 13 países participantes 5 ( * ) , también podría permitir acercar las culturas estratégicas comunes de Francia y Alemania para facilitar el despliegue conjunto de sus fuerzas militares. Así, la IEI se traduce en grupos de trabajo, situados a nivel de los estados mayores, en los ámbitos de anticipación estratégica, del desarrollo de escenarios y de la planificación, del apoyo a las operaciones, así como de la experiencia adquirida y la puesta en común de doctrinas.
Francia también anunció su regreso a Lituania junto con Alemania en 2020 en el marco de la presencia avanzada reforzada de la OTAN . La participación francesa en este marco se tradujo en el envío de 300 soldados, 4 carros de combate Leclerc y 13 vehículos blindados de combate de infantería.
No obstante, este deseo de Alemania de implicarse más en la escena internacional, que se expresa en el Libro Blanco de 2016 o en el contrato de coalición de 2018, aún no ha tenido un efecto importante en la cooperación operativa franco-alemana . Por lo tanto, la brigada franco-alemana desplegada en Malí (noviembre de 2018 - marzo de 2019) vio a las unidades alemanas unirse a la MINUSMA (Misión de Naciones Unidas en Malí) y la EUTM Mali (Misión de Entrenamiento de la Unión Europea en Malí), mientras que los soldados franceses se integraron en la Force Barkhane. Una cooperación de participación común en fuertes combates no es imaginable en un horizonte previsible: Alemania no tiene previsto participar en la Task Force Takuba y debería limitarse un apoyo político en la misión europea de vigilancia marítima en el Estrecho de Ormuz (EMASoH).
De forma más general, las iniciativas francesas no siempre reciben la respuesta deseada. La misión ha podido constatarlo durante su visita a Berlín : respecto al Sahel, los Parlamentarios alemanes se cuestionan sobre las modalidades de intervención militar en Malí y lamentan la falta de coordinación entre las diversas iniciativas en apoyo del G5 Sahel. No obstante, Alemania debería implicarse más en la Coalición Internacional para el Sahel dirigiendo el pilar “ apoyo al retorno de los servicios del Estado y de las administraciones ”.
La evolución progresiva de la position alemana sobre las cuestiones de defensa
1. La postura tradicionalmente prudente de Alemania en lo relativo a las relaciones exteriores y la defensa
En 2012, en su informe sobre el proyecto de ley de ratificación del acuerdo relativo a la Brigada franco-alemana, nuestro compañero Jean Marie Bockel subrayó las tensiones en materia de defensa entre los dos países, en particular respecto a la intervención en Libia (2011). Entre los temas de debate, citó desacuerdos dentro de la OTAN, en particular sobre el papel de la disuasión nuclear y el desarme, e incluso sobre la financiación conjunta. También mencionó la formalización de los acuerdos de defensa franco-británicos en 2010 (acuerdos de la Lancaster House), que habían podido plantear algunos interrogantes al otro lado del Rin.
Además, el informe destacaba que, debido al contexto presupuestario, el momento no parecía apenas favorable para un incremento de la cooperación de defensa franco-alemana. En efecto, Alemania realizaba una profunda reforma de su herramienta de defensa, especialmente con la supresión del servicio militar obligatorio y el cierre de muchas guarniciones. En Francia, el aparato de defensa había experimentado una gran transformación, con la reducción de los efectivos y la reforma del apoyo.
Por último, el informe del Senado destacaba que, aunque los responsables políticos y militares alemanes habían iniciado una reflexión sobre la necesidad de que su país desempeñara un papel más importante en asuntos de defensa y seguridad, y aunque el ejército alemán participara en varios teatros, como Afganistán, la opinión pública alemana todavía era reticente respecto a las operaciones fuera de Alemania, especialmente cuando estas intervenciones eran operaciones de combate.
2. Una evolución hacia una postura más activa después de la crisis libia
a) Una evolución progresiva de la doctrina alemana
Tras la abstención sobre la intervención en Libia (resolución 1973 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de marzo de 2011), el gobierno Merkel III (2013-2018) inició una reflexión sobre una mayor asunción de responsabilidades de Alemania en la escena internacional. En la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2014, el Presidente Federal J. Gauck, la Ministra de Defensa U. von der Leyen (CDU) y el Ministro de Asuntos Exteriores F.-W. Steinmeier (SPD) afirmaron en tres discursos que Alemania estaba lista para asumir sus responsabilidades internacionales y a implicarse más. Este llamamiento a una mayor participación internacional se denominó “Consenso de Múnich”. La gran participación de Alemania en Ucrania en 2014, particularmente en el formato Normandía, fue una traducción concreta de este compromiso reforzado.
La reflexión sobre esta reorientación también se extendió al campo de la defensa. En el contrato de coalición de 2013, el gobierno ya indicó que la Bundeswehr era un “ejército en despliegue” (Militär im Einsatz), lo que marcaba una ruptura con la tradición de moderación y con la posición pacifista de gran parte del opinión pública y de algunos partidos. Este enfoque se confirmó en el Libro Blanco de 2016. Esta evolución también va acompañada de un esfuerzo presupuestario: antes de la cumbre de la OTAN, en julio de 2018, la Canciller prometió alcanzar el 1,5% del PIB en 2024 dedicado a la defensa. Aunque el objetivo fijado a nivel de la OTAN sigue siendo del 2%, Nikolaus Meyer-Landrut, Embajador de Alemania en Francia, subrayó durante su intervención ante su comisión que el presupuesto de defensa alemán ya ha aumentado un 40% en los últimos cinco años.
b) Reticencias que persisten y creciente oposición a las exportaciones de armamento
Sin embargo, la Bundeswehr sigue siendo un ejército parlamentario, dado que el mandato del Bundestag es el requisito previo ineludible para cualquier intervención externa. Por otra parte, los partidos y las administraciones alemanas todavía están muy divididos sobre estas cuestiones, aunque la opinión pública evoluciona progresivamente hacia una mayor aprobación respecto a una intervención externa más importante. Además, la sociedad civil y algunos partidos políticos a menudo critican a Alemania por su estatus de quinto exportador mundial de armamento. Así, el nuevo contrato de coalición prevé la prohibición de suministrar armas a países directamente involucrados en la guerra en Yemen.
Tras el asesinato del periodista saudí Jamal Kashoggi el 2 de octubre de 2019, Alemania anunció la suspensión de sus exportaciones de armas a Arabia Saudí. El ministro de Asuntos Exteriores, Heiko Maas, solicitó una regulación internacional de los misiles de crucero. Aunque en febrero de 2019 la Canciller instó a “ desarrollar una cultura europea común en materia de exportaciones de armamento ”, el SPD se opone a más exportaciones en este ámbito y recomienda prohibir todas las exportaciones a los países en guerra, los focos de crisis y fuera de la OTAN. También se opone a un fuerte aumento del presupuesto de defensa.
c) Múltiples compromisos de Alemania en teatros exteriores
A pesar de la persistencia de estas reticencias, la Bundeswehr ahora interviene en múltiples teatros de operaciones. Después de la decisión en 2014 de suministrar armas a los peshmerga iraquíes en su lucha contra el Estado Islámico, levantando el tabú sobre la exportación de armas en las zonas de conflicto (además a un actor no estatal), el apoyo proporcionado por Berlín a las operaciones francesas, después de los atentados de París, ilustra el cambio iniciado por Alemania en la dirección de una intervención externa más activa.
Por otra parte, empujado por la crisis migratoria y el riesgo terrorista, desde hace varios años Berlín interviene más en África, en particular en el Sahel (Malí: MINUSMA, EUTM Mali, EUCAP Sahel, Níger -sin embargo, a comienzos de 2018 dejó de participar en las operaciones en Somalia), apoyando en particular al G5 y a su fuerza conjunta.
d) Un compromiso renovado de Alemania a favor del multilateralismo y para una reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
Además, Alemania trata de reforzar su papel en las Naciones Unidas y el Ministerio de asuntos exteriores H. Maas ha acordado con el Sr. Le Drian lanzar una “Iniciativa a favor del multilateralismo”. Berlín también expresa su deseo de aumentar las contribuciones voluntarias alemanas a la ONU y continuar su participación en las operaciones de mantenimiento de la paz.
Por otra parte, Alemania desea obtener un puesto de miembro permanente en el Consejo de Seguridad, así como para los otros miembros del G4 (Brasil, India y Japón). El contrato de coalición también establece como objetivo a más largo plazo la creación de un puesto permanente para la Unión Europea. Francia se opone. La Canciller recordó esta propuesta en junio de 2018 y el Vicecanciller O. Scholz incluso propuso recientemente (el 28 de noviembre de 2018) que el puesto de Francia se transforme, “a medio plazo”, en puesto de la UE. Sin embargo, el Auswärtiges Amt se desligó inmediatamente de esta propuesta, que no se ha repetido desde entonces. Pero resurge regularmente, como en la reciente tribuna de la presidenta de la CDU, Annegret Kramp-Karrenbauer, publicada el 10 de febrero en Die Welt am Sonntag.
3. Un reequilibrado de la posición alemana a favor de la política de defensa europea ?
A su regreso del G7 de Taormina (mayo de 2017), la Canciller declaró que “ nosotros, los europeos, tenemos que tomar las riendas de nuestro destino” porque “los días en los que podíamos apoyarnos plenamente en los demás han quedado atrás ”. Por lo tanto, las cuestiones comerciales y de defensa estuvieron en el centro de las dificultades bilaterales germano-estadounidenses en el verano de 2018. La OTAN y el paraguas nuclear estadounidense siguen siendo los pilares de la seguridad alemana y europea para Berlín (“garante insustituible” según el contrato de coalición). No obstante, la Canciller alemana ahora aboga por mantener un enfoque multilateral frente al unilateralismo norteamericano en los ámbitos comerciales o de seguridad. El vicecanciller O. Scholz (SPD) también se ha expresado a favor de una mayor europeización de la industria armamentística.
Fuente: informe de la Comisión de asuntos exteriores y de defensa del Senado sobre el tratado de Aquisgrán.
3. Recientes progresos de la cooperación de capacidades franco-alemana
Desde la implementación de la hoja de ruta dedicada al seguimiento de los proyectos aprobados en el marco del CFADS del 13 de julio de 2017, la cooperación franco-alemana ha experimentado avances significativos en el ámbito de las capacidades .
Después de firmar cartas de intenciones sobre el SCAF y el carro de combate del futuro (MGCS) en la cumbre de Meseberg el 19 de junio de 2018, los ministros precisaron en Bruselas, el 19 de noviembre de 2018, el reparto del liderazgo de estos programas: Alemania será líder en el MGCS y Francia en el SCAF .
Además, se desea la firma de un contrato global EUROMALE para el segundo semestre de 2020, sujeto a competitividad financiera. Por último, en 2020 también se lanzarán estudios de factibilidad relativos al programa de aviones de patrulla marítima (MAWS) , después de la firma de una carta de intenciones ministerial el 26 de abril de 2018.
De forma general, Francia y Alemania pretenden explotar las potencialidades que ofrecen las nuevas herramientas europeas en el ámbito de las capacidades (Cooperación Estructurada Permanente (CEP), Fondo Europeo de Defensa - FEDef), presentando numerosos proyectos dentro de un marco europeo (dron MALE, radio-software ESSOR o incluso modernización del Tigre estándar III).
* 5 Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Estonia, Francia, Finlandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Noruega e Italia.