Santé publique : pour un nouveau départ - Leçons de l'épidémie de covid-19 - Rapport

B. L'ABSENCE D'ANTICIPATION DE L'ÉTAT A FRAGILISÉ L'APPROVISIONNEMENT DU PAYS EN ÉQUIPEMENTS DE PROTECTION INDIVIDUELLE

La gravité du fiasco des masques se révèle en creux dans l'ampleur des nouveaux objectifs que s'est fixé le Gouvernement depuis septembre 2020, à savoir disposer d'un stock stratégique d'État « de 1 milliard de masques, dont 800 millions de masques chirurgicaux et 200 millions de masques FFP2 ^{193 ( * )} » , correspondant à dix semaines de crise intense après utilisation du stock détenu par les établissements de santé. Le changement d'échelle illustre combien les décisions prises depuis 2013 en matière de renouvellement des stocks stratégiques ont contraint l'État à agir dans la précipitation, avec tous les risques que cela pose et qui, de fait, se sont matérialisés.

1. Le manque d'anticipation a annihilé les marges de manoeuvre de l'État et l'a réduit à « faire feu de tout bois » pour trouver des EPI

Selon Mme Buzyn, « le problème, c'est que les masques sont fabriqués à Wuhan : lorsque l'on a lancé la commande, Wuhan était déjà fermée. Si l'on avait voulu éviter une pénurie, il aurait fallu lancer la commande avant le 22 janvier. Mais avant cette date, il n'y avait que 6 décès ^{194 ( * )} ». Les rapporteurs contestent formellement cette vision : une autre façon d'éviter la pénurie aurait en effet été que les responsables successifs n'assèchent pas le stock stratégique de masques FFP2 et chirurgicaux . Elle est rejointe dans ce constat par la mission d'évaluation mise en place par le Président de la République qui, dans son rapport d'étape, note que « la réduction de l'effort de préparation s'est traduite notamment par [...] la réduction progressive et non maîtrisée des réserves stratégiques de masques ».

Pour pallier cette pénurie, le ministère de la santé envisage à partir du 30 janvier 2020 de constituer deux types de stocks :

- un stock stratégique national de masques FFP2 et chirurgicaux dont la dimension doit permettre de couvrir 10 semaines de consommation de crise ^{195 ( * )} ;

- un stock de sécurité détenu par les établissements de santé correspondant à 3 semaines de consommation de crise et qui intègrerait également les autres EPI (surblouses, tabliers, gants, etc. ).

a) Des premières commandes trop faibles au regard du scénario pandémique déjà envisagé par Santé publique France à cette date

(1) Des premières commandes ponctuelles timorées, alors que le scénario d'une pandémie avec impacts significatifs est déjà envisagée

(a) Deux premières commandes pour un volume total de 30 millions de masques FFP2 et 320 000 surblouses

Le 28 janvier 2020, Santé publique France alerte la ministre que les masques et nombre d'EPI sont fabriqués en Chine. Une demande est formulée aux ARS d'évaluer l'état des stocks des hôpitaux . Dans l'objectif de « pallier dans un premier temps les éventuelles difficultés d'approvisionnement des établissements de santé de référence ^{196 ( * )} », une première commande est alors réalisée par Santé publique France le 30 janvier 2020 et vise l'acquisition d' 1,1 million de masques FFP2197 ( * ) et de 322 000 surblouses , avec ordre d'en commander 500 000 dans la mesure du possible. Les destinataires principaux de ces masques sont en réalité les équipes médicales qui se sont rendues à Wuhan et celles présentes dans le centre de vacances de Carry-le-Rouet, choisi comme lieu de quarantaine pour les 200 Français rapatriés de Chine le 31 janvier.

Le 6 février, le DGS adresse au cabinet de la ministre une note qui alerte sur le fait que la quantité commandée le 30 janvier (1,1 million de masques FFP2) sera insuffisante en cas d'épidémie sur le territoire et alors que les remontées des ARS font état de stocks hospitaliers insuffisants . Le DGS propose en conséquence que l'État se dote d'un stock stratégique de 13 millions de masques FFP2 et qu'il distribue un stock d'amorce de 13 autres millions de masques FFP2 aux hôpitaux et Ehpad (pour couvrir les besoins d'un mois). En ce qui concerne le secteur libéral, trois scenarii sont envisagés ; celui retenu consiste en la distribution d'un kit aux médecins, infirmiers libéraux et pharmaciens, contenant 20 masques FFP2 (soit 3,5 millions de masques au total) et une plaquette de communication . Par ailleurs, le DGS indique que deux producteurs français de masques FFP2 (Paul Boyé et Macopharma) pouvant ouvrir des lignes de production supplémentaires ont été identifiés par le SGDSN.

Le lendemain, Santé publique France est saisie d'une seconde demande d'acquisition d'équipements de protection individuelle ^{198 ( * )} , qui concerne les produits suivants :

FFP2 ^199 ( * )	Gants	Charlottes	Lunettes de protection	Surchaussures	Gel hydro- alcoolique
28,4 millions	3 millions	200 000	50 000	200 000	100 000 litres

Or les premières difficultés d'approvisionnement se font ressentir à partir de cette période en raison de la forte demande sur le marché international et des tensions dans le secteur aérien . S'il est vrai que la commande de près de 30 millions de masques FFP2 début février semble suffisamment précoce, les rapporteurs rappellent toutefois qu'elle est rendue nécessaire par l'absence incompréhensible, depuis plusieurs années, de masques FFP2 dans les stocks stratégiques d'État, absence qu'il n'a jamais été envisagé de corriger.

(b) ... alors que le scénario d'une pandémie avec impacts significatifs est déjà considéré comme hautement probable par les autorités

La première commande massive de masques FFP2 aura lieu le 25 février (170 millions de masques, cf. infra ). Or dans sa note au ministre du 6 février, le DGS indique déjà que « le scénario le plus probable selon Santé publique France est celui d'une pandémie avec impacts sanitaires et sociétal significatifs, avec persistance de ce nouveau virus qui nous ferait entrer dans une vague pandémique ». Il rajoute par ailleurs que « la circulation active du virus sur le territoire nécessiterait une pleine mobilisation des personnels de santé [...] et par conséquent la mise à disposition de moyens de protection adaptés ».

Les rapporteurs émettent donc de sérieux doutes quant au degré de préparation et d'anticipation de l'État en matière d'EPI nécessaires pour faire face à la circulation active d'un virus, compte tenu du décalage entre le contenu alarmiste de cette note, les prévisions inquiétantes des autorités sanitaires, et la faiblesse des commandes passées en retour .

(2) Des dons bienvenus d'organismes publics et d'entreprises pour compléter les commandes

Le monde médical a pu compter sur le soutien de nombreuses entreprises et organismes publics ayant fait don de masques détenus ou achetés et ce, bien entendu, sans que la réquisition ( cf. infra ) ne leur soit applicable.

Le groupe Bouygues a ainsi acquis un million de masques chirurgicaux à destination des services de santé de l'État, PSA a donné 340 000 masques de ce type, LVMH a fait don de millions de masques chirurgicaux et FFP2 pour une valeur de cinq millions d'euros, Kering a acquis et donné trois millions d'unités, CMA-CGM a offert 100 000 masques FFP2 à l'ARS d'Île-de-France.

Parallèlement, des organismes publics détenteurs de masques dans le cadre de leurs activités les ont mis à disposition du personnel soignant. Ce fut par exemple le cas du ministère des armées , qui a fait don au ministère de la santé de cinq millions de masques chirurgicaux, prélevés sur le stock consacré à ses propres besoins ^{200 ( * )} .

Santé publique France, enfin, a perçu des dons à hauteur de 11 millions de masques chirurgicaux et 0,9 million de masques FFP2 mais qui, compte tenu des problématiques de contrôle qualité et de conditionnement, ont dû être mis en quarantaine dans la plateforme de Marolles-en-Brie.

b) Une « méga commande », à des prix exorbitants, finalement passée à partir de mars 2020 mais qui prévoit des livraisons bien trop tardives pour pouvoir équiper correctement les soignants au coeur de la crise

Entre le 25 février et le 30 mars, la DGS a demandé à Santé publique France d'acquérir 1,7 milliard de masques chirurgicaux, 435 millions de masques FFP1, 500 millions de masques FFP2, 101 millions de masques FFP3, 203 millions de masques KN95 et de nombreux équipements de protection ^{201 ( * )} .

En avril, l'agence a dû acheter 1,4 milliard de masques chirurgicaux et 160 millions de masques FFP2 supplémentaires.

Au total, au 15 juin 2020, le total des acquisitions a porté sur 3,82 milliards de masques achetés principalement en Chine (1,15 milliard l'ont été auprès de fournisseurs français, pour des livraisons surtout de juin à décembre), pour un coût de 2,78 milliards d'euros ^{202 ( * )} .

(1) Contraint par l'urgence de la situation, le ministère de la santé a commandé à marche forcée environ quatre milliards de masques

(a) Un circuit de décision ad hoc, qui a réduit Santé publique France au rang de simple exécutant

Alors qu' « assurer la préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires » fait partie des missions de Santé publique France au titre du code de la santé publique ^{203 ( * )} et de son contrat d'objectif et de performance, sa marge de manoeuvre en matière d'acquisition d'EPI a été quasi nulle pendant toute la crise .

En effet, très rapidement, tant l'identification des fournisseurs que la négociation des prix, quantités et délais de livraison ont été réalisées par la cellule de crise interministérielle logistique - moyens sanitaires (CCIL-MS) , dont les effectifs ont été renforcés par la présence d'agents de la direction des achats de l'État (DAE), de la direction générale de l'offre de soins (DGOS) et d'acheteurs issus des centrales d'achat publiques (RésaH, UGAP, UniHA).

Le schéma décisionnel débouchant sur une commande d'EPI par l'agence s'est établi comme suit durant la crise :

Source : Commission d'enquête, à partir des données transmises par la DGS

Note : À partir du 1 ^er juillet 2020, la validation des « fiches marché » est du ressort du cabinet du DGS, et non plus de celui du ministre.

En effet, selon la DGS, les tensions d'approvisionnement et le besoin de renfort pour le « sourcing » ont justifié que cette mission soit confiée à cette CCIL-MS et que l'agence soit donc réduite, dans les faits, au rôle de simple exécutant et de logisticien . À ce titre, le fait que les entreprises volontaires pour fournir l'État en masques aient été invitées à se signaler directement auprès de la DGS, et non auprès de Santé publique France, témoigne d'une forme de centralisation de la décision révélatrice de la précipitation avec laquelle le Gouvernement a dû s'organiser . Cette fragmentation des responsabilités entre Santé publique France et la CCIL-MS, si elle s'explique par le changement brutal de l'échelle des missions de la première, ne saurait toutefois devenir la norme. Outre qu'elle éloigne Santé publique France de ses missions traditionnelles, elle peut être source d'incidents logistiques du fait de l'enchevêtrement et du nombre inédit des transmissions d'informations . Un tel incident, heureusement sans incidence sanitaire, s'est ainsi produit lorsqu'un ordre de transport émis par Santé publique France a porté sur deux références de masques provenant d'un même fabricant, alors que la saisine correspondante par la DGS ne portait que sur une seule des deux références, initialement considérée comme la seule apportant une protection suffisante.

Déjà en 2010, la Cour des comptes pointait du doigt le fait que la convention passée entre le ministère et l'Éprus « s'est refusée à faire droit au potentiel d'expertise attendu d'un organisme dédié, à lui reconnaître formellement des plages de proposition et de validation dans l'élaboration des stratégies de préparation et de réponse aux urgences sanitaires et à l'associer plus systématiquement aux procédures de décision ^{204 ( * )} ». Ces remarques pourraient être réitérées aujourd'hui . En outre, la Cour soulignait que durant la grippe H1N1, le ministre « a cru, par l'intermédiaire de son cabinet, devoir prendre lui-même les contacts avec les laboratoires concernés, arrêter par avance des éléments essentiels de la négociation et donner à l'établissement les instructions les plus détaillées sur les procédures et la teneur même des contrats qu'il était supposé négocier et conclure ».

La marge de manoeuvre de Santé publique France, limitée, s'est ainsi réduite à pouvoir changer de fournisseur ou trouver des solutions alternatives lorsqu'un fournisseur qui lui était indiqué par la CCIL-MS changeait son offre ou se révélait incapable d'honorer ses engagements.

Dans ces conditions, il convient de définir les modalités d'une montée en puissance rapide de Santé publique France en matière d'approvisionnement et de logistique dans le cas d'une crise soudaine ou d'une évolution importante et brutale de l'ampleur de ses missions. En particulier, une telle réflexion devrait s'attacher à :

- prévoir le recrutement ou le détachement rapide, auprès de l'agence, de personnels extérieurs (directions d'administration centrale, entreprises, centrales d'achat, etc. ) afin d'initier au plus vite l'identification des fournisseurs et de piloter finement l'acheminement des produits ;

- disposer d'informations actualisées relatives aux capacités nationales de production d'équipements de protection individuelle et recenser un ensemble de fournisseurs fiables auprès desquels passer les premières commandes ;

- s'assurer de la capacité du système de gestion logistique et informatique (logiciel de gestion d'entrepôt, logiciel comptable et d'inventaire, outil de contractualisation, etc. ) de remonter en temps réel l'état des stocks (volume entrant, sortant, qualité des produits) en cas de flux intenses, pour la plateforme centrale comme pour les plateformes zonales.

Les modalités de cette montée en puissance devront ainsi être définies à l'occasion de l'élaboration du schéma d'organisation interne de crise susceptible d'être déployé par Santé publique France, que la commission d'enquête appelle de ses voeux au travers de la proposition n° 34.

(b) Une commande massive, qui a impliqué la mise en oeuvre d'un « pont aérien »

Comme en témoignent les saisines de Santé publique France par la DGS, retracées ci-dessous, le Gouvernement commande massivement des EPI à partir de mi-mars (c'est-à-dire aux alentours de la date d'entrée du pays en confinement), bien que l'information d'une faiblesse des stocks de masque et d'une pénurie lui soit parvenue depuis fin janvier.

Liste des commandes de masques demandées par la DGS
à Santé publique France, du 25 février au 8 juillet 2020

* : parmi les 581,9 millions de masques chirurgicaux demandés par la DGS le 9 avril, une commande de 237 millions de masques chirurgicaux, initialement à destination de l'entreprise Textra, n'a toutefois pas été passée.

Source : Commission d'enquête, à partir des données transmises par Santé publique France et la direction générale de la santé

Pour assurer la livraison des commandes, deux flux ont été mis en place :

- treize fournisseurs ont participé à un « pont aérien » ( cf. infra ) entre la Chine et la France. Ils n'étaient pas, de façon générale, eux-mêmes directement fabricants de masques et se sont approvisionnés auprès d'une diversité de producteurs ;

- un acheminement direct de la marchandise par les importateurs, sans recourir au pont aérien mis en place par l'État ; il a essentiellement permis la livraison de masques chirurgicaux.

La mise en oeuvre , notamment logistique, du pont aérien a été confiée à l'entreprise Geodis , avec laquelle un accord-cadre interministériel de transport de colis avait été passé plusieurs années auparavant par la direction des achats de l'État pour le compte, notamment, du ministère de la santé.

L'organisation de la chaîne logistique du « pont aérien »

L'entreprise Geodis et, de façon complémentaire, la société CEVA ^{205 ( * )} , ont organisé le transport des colis, qui a eu lieu principalement entre la Chine et les aéroports de Roissy-Charles de Gaulle (un tiers des vols) et de Vatry.

48 rotations aériennes à partir de Shanghai ou de Shenzhen ont été prévues et réparties sur les mois d'avril, de mai et de juin, avec le concours des compagnies Air France et Volga, essentiellement à partir d'avions Antonov, pour acheminer ce qui a été qualifié de « méga-commande ».

Une fois la commande déchargée de l'avion, le reconditionnement, lorsqu'il s'est avéré nécessaire, était effectué sur place. En effet, le format des palettes pour avion n'est pas forcément compatible avec celui des camions ou des entrepôts de destination.

À l'issue de cette étape, les masques ont été transportés par camion de l'entreprise Geodis vers les entrepôts de Santé publique France , notamment celui de Marolles-en-Brie, qui correspond à sa plateforme centrale, vers les plateformes zonales (au nombre de sept) et, le cas échéant, vers les plateformes intermédiaires mises en place par les ARS ^{206 ( * )} .

Dans certains cas, lorsque les entrepôts ne pouvaient accueillir immédiatement les masques, ils ont été stockés temporairement par Geodis et CEVA.

Au total, le pont aérien a permis l'acheminement de 500 millions de masques chirurgicaux et de 110 millions de masques FF P2. À partir du 20 mai, le transport maritime s'est progressivement substitué à la voie aérienne.

Parallèlement aux acquisitions de masques, Santé publique France a également été chargée de commander 293,3 millions de blouses et surblouses, dont 110 millions déjà réceptionnées au 30 septembre 2020.

(c) Une commande complémentaire de la direction des achats de l'État pour les agents de trois ministères

Les achats d'EPI effectués par le ministère de la santé à destination des soignants ont été complétés par des acquisitions de masques visant à protéger les agents de l'État relevant des ministères de l'économie et des finances (douaniers, agents de la DGCCRF, médecins de prévention), de la justice (personnel pénitentiaire) et de l'éducation nationale (notamment pour les enseignants gardant les enfants des soignants et étudiants logés en cités universitaires). L'objectif de cette commande était de pallier le besoin des ministères, le temps que l'UGAP soit en mesure de prendre le relai pour le compte de l'État.

Au total, trois marchés interministériels ont été passés par la direction des achats de l'État pour l'achat de 4,24 millions de masques chirurgicaux auprès de deux prestataires français ^{207 ( * )} disposant d'acheteurs en Chine. Il est à noter que les prix d'achat se sont révélés particulièrement compétitifs puisqu'ils se sont établis à 0,38 et 0,41 euro l'unité (alors que le prix moyen en vigueur lors de la crise était de 0,50 euro).

Toutefois, le manque d'anticipation ayant conduit le Gouvernement à ne donner que tardivement l'ordre de passer commande, les livraisons ont eu lieu avec un retard compris entre 2 et 26 jours par rapport à l'échéancier.

En vue du déconfinement, la DAE a également procédé à l'achat de 333 millions de masques lavables « grand public » , pour un coût total de 349,5 millions d'euros, auprès de 7 fournisseurs. L'objectif était alors d'équiper les professeurs et élèves des classes primaires et collèges , les agents de la fonction publique d'État en contact avec le public, les personnes en situation de précarité et les TPE-PME via un accord avec La Poste ( cf. infra ).

(2) Les délais de livraison de ces commandes ont contraint les soignants à être sous-équipés pendant des semaines

L'importance des commandes à partir de la fin février mise en avant par les autorités sanitaires ne s'est pas traduite, dès le mois de mars, par une protection des soignants suffisante. La pénurie de masques, à l'origine de cette réponse d'ampleur, a perduré durant plusieurs semaines , compte tenu de trois sources principales de retard , alors que la consommation hebdomadaire de masques s'établissait à environ 100 millions d'unités ( cf. infra ).

Premièrement, certains délais entre la saisine de Santé publique France par la DGS et la passation effective des marchés ou l'émission de bons de commande attestent que l'organisation d'un approvisionnement dans l'urgence s'est accompagnée, logiquement, de retards évitables. En effet, malgré les enjeux, le délai est de 28 jours entre une saisine par la DGS du 9 mars, validée par le conseil d'administration de l'agence le 16 mars, et l'émission du bon de commande par l'agence ; il est de 26 jours pour une des saisines du 24 mars 2020 ^{208 ( * )} . De façon générale, les délais inférieurs à 8 jours ont concerné essentiellement des commandes passées via des accords-cadres existants.

Deuxièmement, compte tenu des quantités commandées, des délais de livraison importants étaient annoncés dès le début par les fabricants. Pour ne prendre que quelques exemples :

- l'une des deux premières commandes d'ampleur, validée le 19 février pour un volume de 8 millions de masques FFP2, ne prévoit aucune livraison avant le 29 mai, et celles prévues s'étalent jusqu'au 8 octobre ;

- deux commandes de 110 millions de masques chirurgicaux et une commande de 153 millions de masques, dont les marchés ont été notifiés les 18 et 23 mars, prévoyaient un étalement des livraisons jusqu'à la semaine 22 (25 - 31 mai) ;

- une commande de 180 millions de masques passée en vertu de la saisine du 24 mars devait être livrée entre le 20 avril et le 6 juillet et celle de 48 millions de masques FFP2 entre le 3 mai et le 19 juillet ;

- deux marchés de 150 millions et de 135 millions de masques chirurgicaux, notifiés les 30 mars et 1 ^er avril, prévoyaient des livraisons jusqu'au mois de juin inclus.

Troisièmement, la ruée sur les EPI a exposé l'État à des ruptures d'approvisionnement du fait notamment :

- des changements soudains de règlementation à l'export en Chine , intervenus début avril, qui entraînent des retards de livraison. Le gouvernement chinois a en effet établi une liste d'usines seules habilitées à produire des EPI exportables, sur laquelle ne figuraient pas certaines usines concernées par les marchés de l'État (notamment ceux de la DAE). Une fois les commandes autorisées à être exportées, les douanes chinoises ont exigé que les cargaisons arrivent à l'aéroport cinq jours avant le décollage, fragilisant plus encore la fluidité de l'approvisionnement ;

- des commandes signées mais réorientées brutalement vers des acheteurs proposant un prix plus élevé ^{209 ( * )} .

- des contrôles de qualité se révélant finalement négatifs , entraînant une saturation des entrepôts du prestataire sur place et la mise en oeuvre de nouvelles productions ;

- un respect parfois très relatif des dispositions contractuelles de la part des fabricants (notamment l'absence des informations obligatoires) ;

- des retards de production.

Du fait de ces nombreux aléas, 1,1 milliard de masques seulement avaient été reçus début juin 2020 par Santé publique France sur 2,7 milliards commandés ^{210 ( * )} .

En outre, la quantité de masques reçus mais inutilisables ou mis en quarantaine dans l'attente de contrôles plus approfondis s'élevait environ à 30 % fin mai ^{211 ( * )} , chiffre particulièrement alarmant mais malheureusement peu étonnant au regard de la précipitation avec laquelle le Gouvernement a dû agir pour reconstituer les stocks.

(3) L'absence d'anticipation a contraint l'État à payer les masques jusqu'à 30 fois plus qu'en temps normal

Faute de disposer de suffisamment de stock d'EPI, et faute d'en avoir tiré les conséquences suffisamment tôt, le Gouvernement a dû se mêler à une concurrence internationale intense qui a eu pour conséquence d'augmenter drastiquement les prix des produits et, surtout, des services aériens du fait de la suppression de la quasi-totalité des vols commerciaux.

Les nouveaux prix ont en effet été d'1 euro le masque chirurgical au début de la crise, puis de 0,75 euro par unité mi-mars, 0,5 euro par unité en avril, puis 0,4 euro par unité en mai-juin. De surcroît, ces montants n'intègrent pas le prix du transport ni des démarches douanières ; or ainsi que l'ont indiqué plusieurs enseignes de la grande distribution, la hausse des prix a été principalement liée à la raréfaction du transport aérien, qui a multiplié par 4 le prix du kilo de marchandise importé par ce canal . Aujourd'hui, le prix auquel l'État achète ces masques est d'environ 0,2 euro par unité, transport compris.

L'ampleur de la hausse des prix des masques FFP2 a également évolué dans le temps. L'État les a ainsi payés entre 4 euros par unité HT (pour une commande passée mi-mars) et 1 euro par unité HT (pour une commande passée mi-mai). Il a notamment acheté 100 millions de masques à 1,9 euro pièce HT début avril et 50 millions de masques à 2,7 euros pièce HT début mai.

Or au 31 décembre 2019, le prix moyen hors taxe des masques chirurgicaux composant le stock stratégique d'État s'élevait à 0,03 euro ^{212 ( * )} , frais de transport inclus. Seule une commande a été passée à un prix unitaire supérieur à dix centimes et a correspondu à l'achat de masques chirurgicaux pédiatriques (40 500 unités à 0,137 euro). Celui d'un masque FFP2 s'élevait à 0,36 euro environ au 31 décembre 2016.

Dans l'urgence, l'État a donc payé les masques chirurgicaux entre 33 fois (au début de la crise) et 17 fois plus cher (en avril, lors de la « méga commande ») qu'en temps normal , hors frais de transport. Il a payé les masques FFP2 entre 11 fois et près de 3 fois plus cher qu'en temps normal. En outre, compte tenu des tensions d'approvisionnement au mois de mars, le Gouvernement n'a pas été en mesure d'exiger de ses fournisseurs des garanties en matière de délai ou de la qualité des livraisons, malgré le prix payé, car les négociations et rédactions de marché se sont faites parfois en quelques heures afin d'éviter que les masques ne soient vendus à plus offrant ^{213 ( * )} . Poursuivant le même objectif, des avances supérieures à 50 % du montant de la commande ont parfois été versées ^{214 ( * )} .

Les rapporteurs notent que si la DGS avait fait le choix en octobre 2018 de reconstituer les stocks à hauteur d'un milliard d'unités, le coût budgétaire aurait été de 27 millions d'euros (à 0,03 euro par unité) contre 450 millions d'euros durant la crise .

Les collectivités ( cf. infra ) ayant procédé à des acquisitions de masques pour pallier les carences de l'État en matière d'équipement des soignants ont également dû faire face à des prix ayant drastiquement augmenté. Les 2 millions de masques acquis par la région Grand Est le 23 mars, par exemple, l'ont été au prix unitaire de 0,89 euro (trente fois le prix normal ^{215 ( * )} ), en raison certes du nombre élevé de points de livraison mais également des tensions sur le marché international.

Il est à noter, enfin, que les enseignes de la grande distribution ont acquis des masques chirurgicaux à destination de leur personnel, à partir du mois de mars, et à destination de leurs clients, à partir de début mai, à des prix bien inférieurs à ceux payés par l'État . Selon les enseignes, les commandes de masques chirurgicaux ont été en effet acquittées à un tarif unitaire (hors frais de transport) compris entre 0,33 et 0,50 euro aux mois de mars et d'avril, pour des volumes pourtant logiquement inférieurs à ceux de l'État.

La DGS explique cet écart de prix par la nécessité, pour l'État, de fractionner les livraisons en plusieurs vols et par les nombreux contrôles qualité dont les masques qu'il a commandés auraient fait l'objet. Si ces éléments ont effectivement un impact sur le tarif unitaire final, ils ne doivent pas masquer le fait que les enseignes de la distribution disposent également d'une plus grande habitude et maîtrise des processus massifs d'achat , à laquelle il faut ajouter une bonne connaissance des intermédiaires et autres interlocuteurs clefs en Chine. Le fait que certaines y soient en outre physiquement implantées leur a permis d'anticiper les besoins en masques pour leur personnel en France et de disposer de fournisseurs pré-identifiés , le port du masque étant généralisé en Chine depuis plus longtemps qu'en France. Ainsi que l'a résumé M. Creyssel ^{216 ( * )} , délégué général de la Fédération du commerce et de la distribution : « nos enseignes ont l'habitude d'acheter, c'est leur métier ».

(4) Des achats massifs de gants livrés tardivement

En sus de la pénurie de masques, la protection des soignants s'est également révélée insuffisante du fait d'un sous-équipement en gants apparu dès le mois d'avril.

Malgré le faible volume de gants présents dans les stocks stratégiques d'État et la hausse de sa consommation, le conseil d'administration de Santé publique France n'a été saisi d'une commande massive, portant sur 20 millions de gants, que le 5 mai . Il a ensuite autorisé, le 13 mai, l'achat de 270 millions de gants supplémentaires puis, par plusieurs délibérations, celui d'environ 920 millions d'unités ^{217 ( * )} .

Au total, entre le 30 janvier et mi-octobre 2020, 1,268 milliard de gants ont été commandés , 213 millions ont été reçus, et 190 millions ont été distribués. L'objectif fixé à Santé publique France est de conserver une dizaine de millions d'unités pour constituer un stock de sécurité.

Tout comme la pénurie des masques, celle des gants résulte d'une perte d'attention et d'anticipation qui a conduit le Gouvernement à réagir lorsque la crise frappait déjà et que les délais d'approvisionnement étaient déjà considérablement allongés.

c) Des collectivités intervenant massivement afin de pallier les carences de l'État

(1) Face à la pénurie de masques, une intervention inédite des collectivités territoriales

Ainsi que l'a indiqué M. Bertrand devant la commission d'enquête, « nous n'avons pas agi à la place de l'État : nous voulions simplement aider et protéger les habitants de nos territoires respectifs. Mais nous n'avons pas de compétences en matière de santé [...] » ^{218 ( * )} .

De nombreuses collectivités (communes, départements et régions) ont donc procédé à des commandes d'EPI , essentiellement de masques, afin de pallier les carences de l'État en matière d'approvisionnement. Ces commandes ont eu pour objectif à la fois d'équiper les personnels relevant des collectivités ou des structures avec lesquelles elles contractualisent et d'être données au profit de professionnels de santé. Ci-dessous figure la synthèse de l'action de quelques grandes collectivités.

La région Île-de-France

La région Île-de-France a fait l'acquisition de 35 millions de masques chirurgicaux en un mois , entre le 26 mars et le 24 avril, pour un coût total de 16 millions d'euros. 4 millions de masques ont été donnés à l'ARS ainsi qu'aux hôpitaux et Ehpad et 570 000 masques l'ont été aux structures pour personnes handicapées. Elle a également fait don de 270 000 masques aux forces de l'ordre (police, personnel pénitentiaire, agents de la préfecture de police) et de 120 000 masques à la protection civile et aux pompiers.

Pour ce faire, le conseil régional s'est appuyé sur les filières d'approvisionnement identifiées comme fiables par les commerçants franco-chinois de la région . De fait, aucun retard de livraison n'a été constaté. En outre, afin de gagner en autonomie, la région a affrété ses propres avions (4 Airbus A340) pour acheminer les masques depuis la Chine, ce qui lui a permis par ailleurs de maîtriser ses coûts, le coût par masque s'étant révélé inférieur de 6 centimes d'euros à celui proposé par les sociétés aériennes de transport.

La mise en place en 2019 d'une centrale d'achat régionale a par ailleurs facilité l'approvisionnement en masques d'acteurs publics comme privés. Initialement destinée aux dépenses d'équipement des lycées, elle a progressivement été élargie à d'autres biens et services, comme les masques chirurgicaux, les masques lavables, et les solutions hydroalcooliques, conduisant un nombre croissant d'acteurs à y adhérer. Son fonctionnement est simple : les acheteurs, y compris des entreprises, enregistrent en ligne leurs besoins et les fournisseurs proposent leur devis. Les commandes sont passées directement entre acheteurs et vendeurs.

Pendant le confinement, 5 000 entreprises et 3 000 structures publiques se sont connectées à la centrale. En septembre 2020, 20 millions de masques chirurgicaux et 5 millions de masques réutilisables avaient été fournis aux collectivités et entreprises de la région via cette centrale.

La région Grand Est

La région Grand Est , première région touchée massivement par le virus, a également du suppléer l'action de l'État afin d'équiper les soignants. En cinq jours, entre le 23 et le 28 mars, 7 millions de masques chirurgicaux ont été acquis (1,7 million de masques supplémentaires ont été acquis fin avril), pour un montant de 4,6 millions d'euros HT.

Les destinataires de ces masques ont été nombreux :

- professionnels des établissements médico-sociaux et soignants intervenant à domicile (répartition via les conseils départementaux) ;

- personnels des entreprises de moins de 5 salariés (distribution organisée avec le concours du réseau consulaire) ;

- professionnels du transport (275 000 masques) ;

- élus et agents de la région (940 000 masques) ;

- professionnels libéraux (médecins généralistes, infirmiers, sages-femmes, kinésithérapeutes) via l'ARS.

Du fait des tensions sur le marché international, cinq des sept commandes de la région ont été livrées en retard (mais sans que des défauts de qualité ne soient déplorés).

La Ville de Paris

La Ville de Paris s'est distinguée par un niveau élevé de stock de masques ^{219 ( * )} dès le début du confinement , en raison à la fois d'un renouvellement régulier et de masques plus anciens mais encore utilisables. Le 16 mars, la ville a ainsi pu faire don de 2,5 millions de masques à l'AP-HP. Lors de la première semaine du confinement, 500 000 masques ont été distribués aux professionnels libéraux ainsi qu'aux Ehpad.

Au 16 juillet 2020, la ville a acquis 63 millions de masques chirurgicaux , 3 millions de masques FFP2, 1,3 million de blouses et surblouses, 10 millions de gants, 250 000 charlottes et 320 000 surchaussures ^{220 ( * )} .

Les destinataires de ces EPI sont multiples : agents de la ville (4,3 millions de masques chirurgicaux par mois), personnels des délégataires et/ou opérateurs de la ville (assistantes maternelles, jury de concours, organisations syndicales, kiosquiers, caisses des écoles, etc. ), personnel social et médico-social, résidents de la ville (1,5 million de masques distribués en mai et juin, suivis d'une distribution aux publics fragiles et aux collégiens durant l'été). Le délai moyen de livraison observé s'est élevé à 32 jours.

Si les tensions d'approvisionnement sur les masques ont pu être contournées grâce aux stocks constitués par le passé, les commandes et livraisons de blouses, surblouses, charlottes et surchaussures ont subi d'importantes difficultés en mars et avril.

Au total, au 27 juillet, la ville a acquis, entre autres, pour 43,7 millions d'euros de masques, 4,3 millions d'euros de blouses et 1,5 million d'euros de gants.

Au-delà des collectivités, l'Association des maires de France s'est également mobilisée et a acquis environ 7 millions de masques à destination de 54 départements, dans l'objectif d'équiper les personnels de communes qui n'avaient que peu de moyens financiers ou logistiques pour procéder elles-mêmes à des commandes.

Les commandes des collectivités ont pu bénéficier de la réactivité appréciable de certains services de l'État, notamment des directions régionales de finances publiques . Ces dernières ont pu en effet opérer des vérifications « flash » concernant les nouveaux fournisseurs afin d'assurer les collectivités de leur solidité et de leur sérieux.

(2) Une intervention inutilement complexifiée par la rigidité de l'État

L'intervention des collectivités a été marquée par certaines incompréhensions ou divergences d'appréciation avec l'État , qu'il convient toutefois de ne pas exagérer.

La doctrine d'utilisation des masques a par exemple été à l'origine d'un dialogue de sourds avec la région Île-de-France . Alors que cette dernière a proposé à plusieurs reprises au ministre de l'intérieur et à celle de la justice des masques afin d'équiper les forces de l'ordre ou le personnel pénitentiaire, cette aide a été refusée au motif qu'elle ne respectait pas la doctrine nationale. La Région a donc dû doter les syndicats de policiers et de l'administration pénitentiaire pour que les agents soient équipés.

De même, alors qu'un approvisionnement en masques leur a été proposé dès le début de la crise, des opérateurs de transport l'ont initialement décliné, afin de ne pas déroger à la doctrine, avant que la montée de l'épidémie dans la région ne conduise le Gouvernement à autoriser de tels transferts ^{221 ( * )} .

L'action des collectivités s'est également heurtée à l'absence de capacités logistiques propres aux ARS . Dans le Bas-Rhin, notamment, les signalements à l'ARS d'entreprises disposant de masques à donner sont restés lettre morte, avant que le conseil départemental ne prenne en charge lui-même la logistique permettant leur collecte ^{222 ( * )} .

(3) Un remboursement partiel par l'État des frais engagés

Le Premier ministre a annoncé le 29 avril, lors des questions d'actualité au Gouvernement au Sénat, un remboursement rétroactif par l'État, à hauteur de 50 % d'un prix de référence, des masques acquis par les collectivités territoriales entre le 13 avril223 ( * ) et le 1er juin . Cette décision semble avoir été prise compte tenu de la hausse soudaine des besoins en masques chirurgicaux et en masques en tissu que l'approche du déconfinement, fixée au 11 mai, allait déclencher.

Une circulaire du 6 mai de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a fixé les modalités de ce remboursement :

- les masques éligibles sont ceux remplissant un ensemble de critères qualitatifs décrits par arrêté ^{224 ( * )} ;

- le prix d'achat réel TTC des masques est plafonné à 0,84 euro pour les masques à usage unique et à 2 euros pour les masques réutilisables (2,5 euros en outre-mer).

Si l'initiative est bienvenue, les rapporteurs déplorent qu'elle ne se soit inscrite que dans le cadre du déconfinement, ignorant les nombreux achats réalisés par les collectivités en vue de l'équipement des soignants dès les mois de février et de mars.

Ainsi, si la région Île-de-France devrait percevoir un remboursement de 6,4 millions d'euros au titre de ses dépenses de 12,8 millions d'euros effectuées entre le 13 avril et le 1 ^er juin, elle ne bénéficiera d'aucune aide concernant les près de 9 millions d'euros engagés avant cette date pour l'achat de 18 millions de masques. La région considère, selon les éléments transmis à la commission d'enquête, que ce système est « défavorable pour les collectivités qui [...] ont su anticiper et se montrer les plus réactives ».

2. Le choix de la réquisition : une méthode contre-productive, qui a dégradé le dialogue entre État et collectivités

La réquisition des masques, que seule la France a mis en place parmi les grands pays européens, a traduit et illustré le caractère désemparé de l'État face à la conjonction de stocks stratégiques faibles et d'un besoin impérieux de quantités massives de masques. Son utilité s'est pourtant révélée très faible.

a) Une réquisition visant à parer en urgence à la pénurie de masques

(1) La réquisition est la conséquence directe de la pénurie des masques, connue pourtant depuis 2018

Constatant la faible ampleur des stocks stratégiques, la réquisition sur l'ensemble du territoire des masques FFP2 détenus par toute personne morale de droit public ou privé et celle des masques anti-projections détenus par les entreprises qui en assurent la fabrication ou la distribution est décidée par décret du 3 mars ^{225 ( * )} 2020 et précisée par un autre décret du 13 mars ^{226 ( * )} .

Aux termes du premier article de ce dernier, les masques de type FFP2 ou chirurgicaux qui seraient produits sur le territoire entre le 13 mars et le 31 mai (puis, à partir du 23 mars ^{227 ( * )} , entre le 13 mars et la fin de l'état d'urgence sanitaire) sont également réquisitionnés. La réquisition ne concerne donc pas uniquement les stocks détenus, mais également les flux produits et les flux entrants . À compter du 20 mars ^{228 ( * )} , enfin, les importations de masques sont libéralisées et celles de plus de 5 millions d'unités par trimestre doivent être signalées au ministère de la santé qui peut alors, par arrêté, décider leur réquisition.

Interrogée sur les justifications de cette réquisition, la DGS rappelle la faiblesse des stocks au mois de février (1 million de masques FFP2 et 140 millions de masques chirurgicaux) et souligne le fait que l'application des règles de la commande publique se traduisait alors par un rythme trop faible d'acquisitions, ne permettant pas de répondre aux besoins estimés en phase épidémique ^{229 ( * )} .

(2) Fondée sur le volontariat, la réquisition semble avoir pâti d'un manque de dialogue entre le ministère de l'intérieur et celui des solidarités et de la santé

(a) Une réquisition fondée sur le volontariat, de bien plus faible ampleur que ne le décrit le Gouvernement

Concrètement, la procédure de réquisition ne peut être entamée qu'après que les personnes morales publiques (collectivités, lycées, établissements publics, etc. ) et privées (entreprises, associations, etc. ) ont signalé détenir des stocks de masques. Si ce dernier est inférieur à 200 000 unités, les personnes morales doivent contacter l'ARS qui leur indique un établissement de santé à proximité où les déposer. Si le stock dépasse 200 000 unités, le signalement doit être adressé au ministère de la santé qui décide, en fonction du besoin, la centralisation de ces masques auprès de Santé publique France ou leur dépôt dans un établissement de santé de proximité. Dans les deux cas, un récépissé est remis au donateur pour indemnisation.

La réquisition est ensuite prononcée par le préfet, sur proposition du directeur général de l'ARS , en fonction de la connaissance qu'il a alors du stock en question.

La déclaration de détention de stocks de masques, qui permet la mise en oeuvre de la réquisition, relève donc du volontariat , ce qui semble atténuer grandement l'affirmation du ministre de la santé en date du 21 mars selon laquelle « toute production disponible a été réquisitionnée ».

De même, ses propos lors de l'examen au Sénat du projet de loi « urgence-covid » semblent exagérer l'ampleur et l'exhaustivité du dispositif. Il déclarait en effet que « nous avons, dès le 3 mars 2020, procédé à une réquisition - nous sommes le seul pays à l'avoir imposée - de la totalité des stocks et des capacités de production. Pour ce faire, nous avons réalisé ce qu'on appelle un monitoring, c'est-à-dire l'examen de tous les besoins potentiels, de toutes les capacités de production et de tous les stocks, sur notre territoire national, à la date du 3 mars. ». En réalité, l'État avait bien moins connaissance des stocks présents sur le territoire que ces déclarations peuvent le laisser penser .

(b) La réquisition a été décidée sans réelle préparation, les ministères de la santé et de l'intérieur se renvoyant même la responsabilité de son pilotage

Le ministère de la santé a indiqué à la commission d'enquête ne pas avoir connaissance de la quantité de masques ainsi réquisitionnée , en arguant du fait que les réquisitions étaient prononcées au niveau des préfectures, en lien donc avec le ministère de l'intérieur.

Concernant les réquisitions d'importation, la même réponse a été apportée, précisant que les signalements étaient enregistrés aux douanes. Or le décret du 23 mars précise pourtant bien que la réquisition d'une importation ainsi signalée nécessitait l'édiction d'un arrêté du ministre de la santé.

Il se dégage donc du pilotage de la réquisition une légèreté surprenante et un manque criant de communication entre les deux ministères à propos de ce régime extra-ordinaire alors même que les quantités disponibles devaient être signalées au ministère de la santé et que l'objet-même de la réquisition était de pouvoir équiper en urgence les professionnels de santé, objectif très majoritairement poursuivi par le ministère de la santé via ses saisines de Santé publique France et qui justifierait qu'il ait connaissance des stocks distribués par ce canal.

De même, le ministère n'a pas été en mesure d'indiquer à la commission d'enquête la raison pour laquelle certaines importations supérieures à 5 millions de masques n'ont pas été réquisitionnées , bien que cette possibilité ait relevé de sa compétence directe...

Surtout, et de façon plus inquiétante, le discours inverse a été tenu par le ministre de l'intérieur devant la commission d'enquête : « la réquisition relève du Premier ministre et du ministre de la santé, ou des préfets, par compétence déléguée du ministre de la santé [...] . En droit, le ministère de l'intérieur n'avait pas la capacité de décider de cette réquisition. » ^{230 ( * )}

Il semble pour le moins dangereux, pour la bonne conduite des opérations en temps de crise, que le pilotage d'un dispositif aussi martial qu'une réquisition ne soit pas clairement défini à l'avance. Il ne fait aucun doute que les tensions rencontrées sur le terrain lors de la mise en oeuvre de la réquisition découlent directement de son caractère plus qu'improvisé .

b) Une réquisition qui s'est révélée in fine contreproductive

(1) La quantité de masques réquisitionnés est très faible et concerne essentiellement des fournisseurs de Santé publique France

D'après les données communiquées par Santé publique France, dont ne semblent étonnamment pas disposer les ministères de la santé et de l'intérieur ( cf. supra ), la réquisition a porté sur 44 millions de masques FFP2 ^{231 ( * )} .

Il s'agit en réalité d'un maquillage de l'utilité réelle de la réquisition . En effet, ces 44 millions de masques n'étaient pas détenus par diverses entreprises ou collectivités, qui s'en seraient ainsi séparés au bénéfice des soignants : ils correspondaient à la production des quatre fabricants français dans le cadre du marché multi-attributaire portant sur 170,5 millions de masques FFP2. Ces 44 millions de masques étaient donc le fruit d'un contrat passé par Santé publique France et lui étaient de toute façon destinés .

Le bénéfice total de la réquisition est donc, quantitativement, quasi inexistant, tandis que les tensions qu'elle a provoquées ont été, quant à elles, réellement dommageables .

(2) La réquisition s'est révélée préjudiciable à la fluidité du dialogue entre État et collectivités

Le 5 avril 2020, l'État, en la personne du préfet du Haut-Rhin, a décidé la réquisition d'une commande de masques passée, entre autres, par plusieurs collectivités territoriales afin d'équiper leur personnel soignant. Cet événement, qui ne s'est pas reproduit par la suite, a participé à la dégradation du dialogue entre État et les collectivités , en l'espèce la région Grand Est.

La réquisition du 5 avril sur le tarmac de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

L'ARS du Grand Est a commandé fin mars 6 millions de masques chirurgicaux ^{232 ( * )} auprès d'un courtier-importateur privé, dont les dates de livraison étaient fixées au 1 ^er et au 5 avril. Une première livraison de 2 millions de masques a été perçue le 1 ^er avril pour le compte de l'ARS par le secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) de la zone de défense et de sécurité Grand Est. La livraison devait également contenir, au-delà de ces 2 millions d'unités, des masques commandés par les conseils régionaux Grand Est et Bourgogne-Franche-Comté. L'arrivage s'est toutefois révélé incomplet et les deux collectivités ont accepté d'attendre le suivant pour être livrées de l'intégralité de leur commande et donc de laisser la priorité à l'ARS.

La livraison du 5 avril, quant à elle, devait contenir 8 millions de masques, à destination des mêmes clients et du conseil départemental des Bouches-du-Rhône. L'importateur a assuré l'ARS, le vendredi 3 avril, de sa capacité à lui livrer la totalité du reste de sa commande, soit 4 millions de masques. Dans l'après-midi du samedi 4 avril, toutefois, il a indiqué ne pouvoir livrer que 5,8 millions de masques sur les 8 millions prévus tandis que le dimanche 5 avril, la cargaison contenait finalement, au total, moins de 4 millions de masques (soit un volume inférieur au solde dû à l'ARS), représentant la deuxième défaillance de l'importateur.

L'importateur a annoncé qu'une troisième livraison de masques aurait alors lieu le jeudi 9 avril, bien que non prévue, contenant le solde des commandes de ses différents donneurs d'ordre.

Doutant de la réalité d'une troisième livraison , et afin de s'assurer que l'État perçoive sa commande, le préfet du Haut-Rhin s'est rendu le dimanche matin sur le tarmac de l'aéroport . Avec le concours de la gendarmerie des transports aériens, de la police aux frontières et des douanes , la commande a été perçue directement par les services de l'État et chargée dans quatre camions du SGAMI et quatre camions mis à disposition par l'autorité militaire dans le cadre de l'opération Résilience.

Dans une note au ministre du 5 avril 2020, la préfète de zone précise que le préfet du Haut-Rhin a décidé la réquisition de la commande « pour contrecarrer l'intention exprimée par l'importateur, constatant la présence à l'aéroport de camions de l'État, de ne pas faire décharger sa cargaison ».

Par conséquent, l'État ayant réquisitionné les 3,6 millions de masques chirurgicaux que contenait la livraison ainsi que 99 500 masques FFP2 sur 300 000 (du fait de la contenance maximale des camions), les trois autres collectivités n'ont pu percevoir leur commande ce jour-là .

Bien que l'intention du Gouvernement d'équiper les professionnels de santé les plus exposés ne puisse être remise en cause, il ne peut qu'être déploré qu'il ait pris cette décision « sans concertation, ni même information préalable ^{233 ( * )} » des collectivités. Alors que la problématique de répartition de la livraison du 1 ^er avril a pu être réglée par le dialogue entre la région Bourgogne-Franche-Comté et celle du Grand Est (la première « cédant son tour » à la seconde), les collectivités ont été mises brutalement devant le fait accompli concernant la réquisition du 5 avril , alors même que leurs commandes visaient également à équiper des professionnels de santé .

Interrogée à ce sujet, la préfète de la zone de défense et de sécurité du Grand Est a, au contraire, indiqué qu'une plus grande fluidité aurait été permise si les collectivités avaient informé l'État de leurs commandes de masques ^{234 ( * )} .

Surtout, cette réquisition, facilement évitable, s'est révélée préjudiciable par la suite au dialogue entre État et collectivités , à une période où sa qualité était pourtant de la plus haute importance. En effet, le travail collaboratif et constructif réalisé entre l'État, l'ARS et la région Grand Est concernant l'approvisionnement en masques, qui prenait jusqu'alors la forme de réunions techniques quotidiennes, s'est brutalement interrompu à la suite de cet incident ^{235 ( * )} .

(3) Un approvisionnement en masques un temps désorganisé par la réquisition

Plusieurs interlocuteurs ont déploré que la mise en place de la réquisition, si elle a certes permis de collecter un petit nombre de masques, a surtout désorganisé et retardé l'acheminement des masques commandés par les acteurs publics comme privés . Selon la région Île-de-France, en effet, « le régime de réquisition mis en place a désincité de nombreux producteurs de masques et de nombreux intermédiaires à servir le marché français ^{236 ( * )} » et les a conduits à privilégier l'approvisionnement de pays dans lesquels la crainte de voir leur marchandise réquisitionnée n'existait pas.

S'il n'est certes pas possible d'imaginer la situation qui aurait prévalu en l'absence de réquisition, le flou et les hésitations qui ont entouré les modalités de la réquisition semblent l'avoir rendue in fine plus préjudiciable qu'utile à l'équipement des personnels « en première ligne ».

Certains acteurs de santé, habitués à procéder à de tels achats, ont en effet soudainement fait face à un assèchement des livraisons , alors même qu'ils disposaient de chaînes d'approvisionnement bien établies qui auraient pu permettre un équipement rapide des soignants. Ainsi que l'a souligné Mme Touraine devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, « beaucoup d'acteurs locaux ont trouvé que cette mesure, qui partait pourtant d'une volonté éminemment positive, avait compliqué les approvisionnements. Les hôpitaux, les communes, les ARS, les régions, les entreprises avaient leurs propres filières. Tout d'un coup, elles se sont trouvées bloquées ^{237 ( * )} ».

Les médias se sont également faits l'écho de commandes passées par des Ehpad qui n'auraient pas pu être honorées, les lots ayant été réquisitionnés par l'État ^{238 ( * )} , contraignant les établissements à faire face à une absence de protection face à la propagation du virus, et ce jusque fin mars.

La protection des salariés de plusieurs enseignes de la grande distribution a également été retardée du fait de la réquisition, les commandes massives ne démarrant qu'après le 23 mars ^{239 ( * )} .

Interrogé sur les conséquences de la réquisition sur l'approvisionnement des collectivités, le ministère de la santé a souligné qu'elle ne portait pas sur les masques « grand public » dont les collectivités pouvaient équiper leurs agents, mais uniquement sur les masques FFP2 et chirurgicaux. Cet élément ne répond toutefois pas à la question , pour deux raisons :

- d'une part, de nombreuses collectivités ont commandé des masques chirurgicaux pour équiper leurs salariés , et non uniquement des masques en tissu, ce qui les a bien exposées à la désorganisation de la chaîne logistique décrite ci-dessus ;

- d'autre part, le port de masques en tissu « grand public » n'était pas encore développé , lorsque la réquisition était en vigueur.

3. Un triple circuit de distribution dans l'ensemble opérationnel mais dont la fluidité doit être garantie à l'avenir

Le circuit de distribution mis en place pendant la crise s'est éloigné de celui pourtant prévu depuis 2013 en cas de situation sanitaire exceptionnelle. En effet, Santé publique France a dû remplir dans l'urgence une nouvelle mission de distribution de masques à partir de son entrepôt central de Marolles-en-Brie vers les officines et les hôpitaux.

Au total, en octobre 2020, 1,6 milliard de masques ont été distribués en France , sur 3,3 milliards reçus.

a) Un dispositif de stockage et de distribution qui a dû être modifié dans l'urgence face à l'ampleur de la crise

(1) Le schéma de distribution initialement prévu n'a pas été mis en application

Préalablement à la crise, le schéma de stockage et de distribution des produits des stocks stratégiques de l'État résultait d'une circulaire interministérielle en date du 12 juillet 2013 .

Aux termes de cette dernière, l'échelon le plus pertinent retenu pour la répartition géographique des stocks sur le territoire est celui de la zone de défense et de sécurité (au nombre de sept sur le territoire). Le schéma de stockage repose alors sur une plateforme centrale, des plateformes zonales ^{240 ( * )} (remplissant un double rôle de stockage permanent de réserves nationales de proximité et de stockage temporaire en cas de situation sanitaire exceptionnelle) pour le réapprovisionnement des sites départementaux, et un réseau départemental d'établissements de répartition pharmaceutique .

Deux circuits de distribution sont prévus :

- un circuit de droit commun : en cas de situation exceptionnelle d'ampleur modérée ou hors situation d'urgence, le réseau des pharmacies d'officine est mobilisé pour la distribution des produits et approvisionné via les grossistes-répartiteurs. Les établissements de santé, quant à eux, sont livrés directement ;

- un circuit exceptionnel , dans le cas où un grand nombre de personnes serait destinataire des produits : dans ce cas, des sites de distribution à la population doivent être pré-identifiés au niveau des communes ainsi qu'une quarantaine de sites de rupture de charge ^{241 ( * )} au sein de chaque département pour les alimenter.

Pour ce faire, chaque préfet doit établir un plan de distribution comportant l'identification des sites de rupture et des sites de distribution à la population, le détail de la population desservie et les modalités d'approvisionnement des sites de distribution à la population à partir des sites de rupture de charge.

Le ministère de la santé n'a pas été en mesure de transmettre à la commission d'enquête ces plans départementaux pourtant prévus dans la circulaire, ce qui renforce les doutes sur le réel niveau de préparation dont bénéficiait le pays lors du déclenchement de la crise.

(2) Le schéma retenu s'est révélé complexe mais solide malgré l'ampleur des livraisons

Le circuit élaboré s'est appuyé sur l'entrepôt central de Santé publique France, situé à Marolles-en-Brie, ainsi que sur le réseau de sept plateformes zonales que l'agence pilote.

Concrètement, les stocks d'EPI (masques mais également gants, surblouses, tabliers, charlottes, lunettes) étaient distribués aux professionnels de santé selon deux flux principaux :

- les 136 établissements supports des GHT étaient approvisionnés par l'entreprise Geodis (titulaire d'un marché interministériel préexistant), à partir des plateformes zonales et des plateformes créées par les ARS ( cf. supra ). Cette livraison était ensuite répartie ^{242 ( * )} entre les autres établissements de santé ^{243 ( * )} . Les dotations nationales aux hôpitaux étaient en outre complétées des dons réceptionnés par les ARS ;

- les officines étaient approvisionnées hebdomadairement via leurs grossistes-répartiteurs habituels , ces derniers récupérant les marchandises directement aux plateformes zonales de Santé publique France, afin d'équiper les professionnels de santé et les patients.

À ces deux circuits doivent être ajoutés les approvisionnements issus des commandes des collectivités (qui les transmettaient aux ARS ou directement aux établissements de santé) et des dons des entreprises et associations.

Le schéma ci-dessous résume le système mis en place :

Schéma de distribution des stocks stratégiques d'EPI

(flux officines et GHT)

Source : Direction générale de la santé

Note de lecture : SPF : Santé publique France ; PTF : plateformes ; CSP : Centre spécialités pharmaceutiques ; MAS : maison d'accueil spécialisée ; Ets PH : établissements pour personnes handicapées ; SDIS : service départemental d'incendie et de secours.

L'aggravation de la crise a contraint Santé publique France
à trouver de nouvelles capacités de stockage

Alors que Santé publique France disposait initialement de 64 000 emplacements palettes sur ses différentes plateformes, des plateformes de débord supplémentaires ont dû être ouvertes au fur et à mesure de la crise, par exemple à Vatry et à Moussy , pour accueillir le fret aérien. Dans le même temps, les capacités de stockage des plateformes zonales ont été augmentées et trois plateformes supplémentaires ont été ouvertes.

L'arrivée par fret maritime d'un nombre important d'EPI a entraîné par ailleurs l'ouverture de structures de stockage (à Arras, Louvres et Marseille, chacune disposant de plus de 30 000 emplacements palettes) et l'extension de structures existantes. Par ailleurs, 22 000 emplacements ont été mis à la disposition de Santé publique France par La Poste.

Au total, selon l'agence, 255 000 emplacements palettes devraient être disponibles au 31 décembre 2020.

Parallèlement aux livraisons, les établissements de santé ont pu passer commande auprès de leurs fournisseurs habituels de masques FFP2 mais ont alors été confrontés aux tensions sur le marché international.

Le circuit mis en place a permis l'approvisionnement, durant la crise, des quantités décrites ci-dessous.

Flux d'EPI distribués à partir des stocks stratégiques d'État
durant la crise

Source : Données Santé publique France

b) La distribution aux hôpitaux : le choix contesté de faire appel aux établissements supports des GHT

Le schéma de distribution aux hôpitaux reposant sur les établissements support des GHT a fait l'objet de critiques de la part de certains acteurs.

La fédération de l'hospitalisation privée considère ainsi que « c'était un non-sens absolu de confier aux GHT la distribution de masques pour l'ensemble de la profession hospitalière ; ce n'est pas leur rôle ^{244 ( * )} » et qu'il aurait été préférable de mettre en place « une distribution nominative, établissement par établissement », possibilité qu'elle juge d'autant plus envisageable que le nombre d'hôpitaux privés reste faible en comparaison de celui des pharmacies. Plusieurs personnes entendues ont suggéré que la distribution soit confiée aux grossistes-répartiteurs , plus à même que Geodis de réaliser le « dernier kilomètre » efficacement.

Interrogé au sujet des évolutions à apporter au circuit de distribution, le ministère de la santé a reconnu ces inconvénients et concédé que la solution choisie ne pouvait être pérenne et qu'une réflexion sur les évolutions à apporter avait été engagée, devant aboutir d'ici mars 2021.

c) La distribution aux professionnels de ville : un circuit reposant sur les officines, inutilement complexifié par la versatilité ou le retard des décisions de l'État

L'approvisionnement des professionnels de santé libéraux s'est fondé sur les officines , qui se sont portées volontaires dès le 18 février, livrées par les grossistes-répartiteurs ^{245 ( * )} . Les missions remplies par le personnel des pharmacies durant la crise sont nombreuses : outre la distribution de masques, elles ont concerné la fabrication de gel hydroalcoolique, la participation à la politique de prévention et de dépistage et à celle de lutte contre les violences conjugales, la participation à la distribution de médicaments hospitaliers, etc.

À la date du 10 septembre, les grossistes répartiteurs avaient distribué plus de 500 millions de masques du stock d'État aux pharmacies et continuaient, chaque semaine, à en distribuer entre 30 et 35 millions ^{246 ( * )} .

La bonne fluidité de ce circuit a cependant été pénalisée par plusieurs décisions du Gouvernement, prises sans associer les principaux professionnels concernés.

(1) Le choix ponctuel de Geodis en lieu et place des grossistes-répartiteurs

Alors que les grossistes-répartiteurs sont les fournisseurs traditionnels des pharmacies, le Gouvernement a fait le choix, brutalement et sans explication, de renoncer à leurs services pendant la semaine du 17 mars et de confier l'une des livraisons à l'entreprise Geodis .

Or ainsi qu'il a été souligné en audition, « distribuer 7 millions de masques par semaine vers 21 000 points de vente ne s'invente pas. Nous avons 12 000 professionnels, sept entreprises principales sur tout le territoire, et 5 000 chauffeurs livreurs qui connaissent toutes les pharmacies et leurs horaires d'ouverture » ^{247 ( * )} . Interrogée à ce sujet, la direction générale de la santé justifie la décision de recourir à Geodis par l'absence de circuit de distribution aux officines, l'activation du réseau des grossistes-répartiteurs nécessitant un délai d'environ 15 jours. Cette explication ne semble pas cohérente , puisque les grossistes-répartiteurs avaient déjà été sollicités , la semaine précédente, pour une première livraison de masques aux officines.

De fait, l'intervention de Geodis a été émaillée sans surprise de retards de livraison , désorganisant l'activité des pharmacies. Face à ce constat, le Gouvernement est revenu sur son choix contestable pour les livraisons suivantes .

(2) Des pharmaciens autorisés à distribuer des masques, interdits de les porter

Le réseau des pharmaciens s'est porté volontaire pour être le point de distribution des masques aux professionnels de santé libéraux et aux patients dès le 18 février. Pour autant, il était interdit à ces mêmes pharmaciens de porter un masque de protection , et ce jusqu'au 15 mars.

Les employeurs ont été contraints de désobéir à cette interdiction risquée, voire irresponsable ; dans le cas contraire, l'activité des officines aurait été interrompue, le personnel refusant légitimement de travailler sans protection.

Par la suite, d'autres décisions incohérentes ont été prises : « nous avons eu du mal à faire reconnaître les préparateurs en pharmacie comme des soignants, leurs enfants n'étaient donc pas acceptés dans les écoles et ils n'avaient accès ni aux tests ni aux masques. Cela paraît fou : nous ne pouvions accepter que le pharmacien soit masqué, mais pas le préparateur ! » ^{248 ( * )} .

(3) Une association insuffisante des pharmaciens à la stratégie de déconfinement

Les acteurs de la pharmacie ont en effet tous déploré avoir été mis devant le fait accompli de décisions qui les concernaient pourtant au premier chef et alors même que la fluidité de la distribution dépendait fortement de leur capacité à s'organiser.

La distribution des masques au grand public est probablement l'exemple le plus frappant de ce manque de concertation. Le 5 avril, en effet, une instruction interministérielle, confirmée à plusieurs reprises par la suite, a rappelé que les masques, EPI et dispositifs médicaux ne devaient pas être commercialisés pour les consommateurs. Le 29 avril, le Premier ministre annonce néanmoins que les masques pourront désormais être largement vendus au grand public , en vue du déconfinement, sans en avoir informé les pharmaciens au préalable .

Ainsi qu'il a été souligné devant la commission d'enquête, « [...] le 14 avril, la grande distribution avait été associée à une réunion pour modifier la doctrine, sans que les pharmaciens ne soient jamais associés ^{249 ( * )} [...] . Nous étions gênés, car nous avions expliqué à tous les pharmaciens qu'il ne fallait pas vendre au consommateur. Un ministère ne peut pas interdire la vente au consommateur si un autre ministère organise en même temps l'approvisionnement pour d'autres ».

Un sentiment d'incompréhension et de « deux poids deux mesures » se développe en effet non seulement parmi les pharmaciens, mais également au sein du grand public, du fait de cette communication trop précoce et alors que certains professionnels de santé ne parviennent toujours pas à être correctement équipés.

d) La distribution de masques chirurgicaux et grand public à la population générale : le recours efficace à la grande distribution

En vue du déconfinement, le Gouvernement a indiqué à la grande distribution le 15 avril son souhait qu'elle se mobilise dans l'objectif de fournir aux Français, à partir du 4 mai, des masques textiles réutilisables et des masques jetables.

Il est précisé le 16 avril à la Fédération du commerce et de la distribution (FCD), par mail du directeur de cabinet de la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, que « l'enjeu prioritaire [...] est donc d'importer massivement avant début mai des masques grand public ».

(1) Un secteur fortement et soudainement sollicité, en dépit d'injonctions contradictoires

Les enseignes de la grande distribution ont organisé un approvisionnement en EPI à destination de leurs salariés dès le mois de février ^{250 ( * )} . C'est notamment pour cette raison qu'« aucun des 30 000 magasins n'a fermé [durant la crise] malgré un taux d'absentéisme important » ^{251 ( * )} .

Les enseignes ont fait preuve d'une très grande réactivité ^{252 ( * )} et efficacité en la matière, les masques étant parfois réceptionnés deux ou trois jours après la passation de la commande. Compte tenu de la réquisition, toutefois, les commandes de masques chirurgicaux n'ont, dans l'ensemble, pu être réalisées qu'après le 23 mars.

L'approvisionnement rapide s'est fait, en outre, en dépit des difficultés recensées plus haut, à savoir la quasi-disparition des vols commerciaux, la hausse des prix, les commandes non honorées par les fabricants, les changements de règlementation et de norme, les goulets d'étranglement pour le dédouanement, etc.

Acquisitions d'EPI par les enseignes de la grande distribution
à destination des salariés

Source : Commission d'enquête, à partir des données transmises par les enseignes de la grande distribution

(2) L'action de la grande distribution a permis la mise à disposition au public d'un nombre suffisant de masques à partir du déconfinement

À compter du 4 mai 2020, les enseignes de la grande distribution sont autorisées à vendre au grand public des masques en vue du déconfinement.

Si initialement le Gouvernement envisageait la commercialisation de masques réutilisables en tissu, une alerte des enseignes quant aux délais importants de production de ce type de masque alors que des masques chirurgicaux étaient dans le même temps disponibles sur le marché international l'a conduit à prévoir la vente également de ces masques jetables.

Malgré les difficultés inhérentes à ce type d'opérations réalisées dans une certaine urgence et incertitude, l'ensemble des Français a pu s'équiper en masques de protection au moment du déconfinement et depuis lors. Pour ce faire, les commandes de masques chirurgicaux ont atteint plusieurs dizaines de millions d'unités dès la semaine 16 (13 - 19 avril), pour des livraisons en magasin généralement réalisées aux alentours du 11 mai.

Selon les plus grandes enseignes, les ventes de masques chirurgicaux atteignent depuis environ 4 millions d'unités par semaine ^{253 ( * )} , sans que des ruptures de stock n'aient fragilisé l'équipement des consommateurs.

---

* ¹⁹³ Audition de M. Olivier Véran, 24 septembre 2020.

* ¹⁹⁴ Audition de Mme Agnès Buzyn, ancienne ministre de la santé, 23 septembre 2020.

* ¹⁹⁵ Ce stock est destiné à la prise en charge de 12 000 patients en réanimation et post-réanimation, aux prélèvements et tests covid en ville et à l'hôpital, à l'activité covid des services d'urgence et à la prise en charge des personnes covid du secteur médico-social.

* ¹⁹⁶ Saisine de Santé publique France du 30 janvier 2020 par le directeur général de la santé.

* ¹⁹⁷ Pour un coût de 2,8 millions d'euros, soit un prix unitaire de 2,5 euros, auprès de fournisseurs français.

* ¹⁹⁸ Les masques sont alors à destination du secteur hospitalier, des Ehpad et du secteur libéral, et doivent être commandés auprès des deux fournisseurs identifiés ainsi que les entreprises Valmy et Kolmi.

* ¹⁹⁹ Commande auprès de fournisseurs français.

* ²⁰⁰ Audition de Mme Florence Parly, ministre des armées, 22 septembre 2020.

* ²⁰¹ Saisines de Santé publique France transmises par l'agence à la commission d'enquête. Ces marchés ont été passés sous le régime de l'urgence impérieuse (art. R. 2122-1 du code de la commande publique), qui permet à un acheteur de se dispenser de publicité et de mise en concurrence préalables sous certaines conditions. Tant les orientations de la Commission européenne sur l'utilisation des marchés publics dans la situation d'urgence liée à la crise de la covid-19 (2020/C108 I/01) qu'une note du 27 mai 2020 de la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances confirme que les conditions (imprévisibilité, impossibilité de respecter les délais généraux, lien de causalité) sont remplies.

* ²⁰² Pour ce faire, le conseil d'administration de Santé publique France, compétent pour approuver les contrats et marchés publics de plus de 6 millions d'euros, s'est réuni 17 fois entre le 4 mars et le 5 juin.

* ²⁰³ Art. L. 1413-1 du code de la santé publique.

* ²⁰⁴ Cour des comptes, communication à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire et à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Les comptes et la gestion de l'Éprus depuis sa création , septembre 2010.

* ²⁰⁵ Un marché d'acquisition de prestation de commissionnaire de transport a en effet été passé, sous le régime de l'urgence impérieuse, par le ministère des solidarités et de la santé le 7 mai 2020, pour une durée ferme de cinq semaines reconductible, jusqu'au 11 juillet. À la différence du marché passé avec Geodis, toutefois, la prestation CEVA ne comprenait pas le post-acheminement jusqu'à destination.

* ²⁰⁶ Par exemple, en Guyane, l'ARS a sollicité la Société pharmaceutique guyanaise (SPG), puis le centre spatial de Kourou, pour accueillir les stocks envoyés depuis la métropole. De façon générale, plusieurs ARS ont pris l'initiative de créer des plateformes avec l'aide, notamment, des conseils départementaux (comme en Centre-Val de Loire), de l'armée (en Corse ou en Auvergne-Rhône-Alpes), des préfectures, des groupements hospitaliers de territoire (GHT) ou des distributeurs logistiques.

* ²⁰⁷ L'une des deux entreprises, basée dans les Hauts-de-France, avait été recommandée par l'association Pacte PME, à laquelle la DAE adhère ; l'autre, située en Auvergne, avait contacté la DAE et avait ensuite été recommandée par la chambre de commerce et d'industrie de son département.

* ²⁰⁸ IGAS, Contrôle de la gestion 2020 des stocks stratégiques de l'État de masques sanitaires par Santé publique France , juillet 2020 - Rapport non publié.

* ²⁰⁹ Par exemple, alors que le Gouvernement avait demandé à Santé publique France d'acheter auprès d'un producteur chinois 50 millions de masques FFP2, l'agence a été contrainte de commander une quantité moindre en raison d'une hausse des tarifs intervenue entre la négociation et la finalisation du contrat. Une commande de 2 millions de masques chirurgicaux passée par la Direction des achats de l'État a également été vendue à plus offrant, dans la nuit du 27 au 28 mars. Bien que son fournisseur ait pu contracter rapidement avec de nouvelles usines, « il était trop tard pour embarquer la cargaison dans l'Antonov du pont aérien SPF qui avait prévu de nous faire une petite place pour nos masques » (contribution écrite de la DAE).

* ²¹⁰ Une partie de cet écart s'explique toutefois par le fait que certaines commandes étaient alors en cours d'acheminement par voie maritime ; une autre s'explique également par diverses incompréhensions entre les personnes en charge du contrôle qualité, autorisées à réaliser un « contrôle dégradé » en sortie d'usine pour accélérer les livraisons maritimes, et les personnes chargées de remplir les navires, visiblement peu informées de cette dérogation.

* ²¹¹ IGAS, ibid .

* ²¹² Le prix d'achat unitaire HT des masques chirurgicaux acquis en 2013 et livrés en 2014, représentant la dernière commande de masques chirurgicaux avant celle de juillet 2019, était compris entre 0,02 et 0,05 euro.

* ²¹³ Contribution écrite de la direction des achats de l'État transmise à la commission d'enquête.

* ²¹⁴ De telles avances ont pu être versées conformément aux évolutions du cadre légal introduites par l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 qui a assoupli les règles de passation, de procédure et d'exécution des marchés publics, et a entre autres autorisé les avances d'un montant supérieur à 60 % du montant du marché.

* ²¹⁵ Le prix unitaire élevé acquitté par la région.

* ²¹⁶ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020.

* ²¹⁷ Compte rendu du conseil d'administration de Santé publique France du 16 octobre 2020.

* ²¹⁸ Audition de M. Xavier Bertrand, ancien ministre de la santé, 22 septembre 2020.

* ²¹⁹ Le stock d'EPI de la ville de Paris contenait, au 18 mars 2020, 4,9 millions de masques chirurgicaux (dont 3,5 millions périmés), 2,6 millions de masques FFP2 périmés, 7 500 flacons d'un litre de solution hydroalcoolique, 9 000 blouses jetables, 153 000 gants et 2 600 lunettes de protection. L'ensemble des masques périmés a été testé fin février par un prestataire de la ville et déclaré utilisable.

* ²²⁰ Contribution écrite de la mairie de Paris transmise à la commission d'enquête.

* ²²¹ 400 000 masques pour les opérateurs du réseau Optile, 100 000 à destination des sous-traitants de la RATP et de la SNCF.

* ²²² Audition de M. Frédéric Bierry, président de la commission affaires sociales et solidarité de l'assemblée des départements de France, 29 juillet 2020.

* ²²³ La première date retenue était initialement celle du 28 avril.

* ²²⁴ Arrêté du 7 mai 2020 relatif à l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux masques de protection et produits destinés à l'hygiène corporelle adaptés à la lutte contre la propagation du virus covid-19.

* ²²⁵ Décret n° 2020-190 du 3 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19.

* ²²⁶ Décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19. Ce décret précise notamment, dans son article 1, les types de masques FFP2 concernés par la réquisition.

* ²²⁷ Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

* ²²⁸ Décret n° 2020-281 du 20 mars 2020 modifiant le décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19.

* ²²⁹ Contribution écrite de la direction générale de la santé transmise à la commission d'enquête. Les besoins étaient, en cas de vague épidémique de trois mois, de 200 millions de masques FFP2 (dont 150 millions pour les professionnels de santé).

* ²³⁰ Audition de M. Christophe Castaner, ancien ministre de l'intérieur, 22 septembre 2020.

* ²³¹ Le rapport de l'IGAS mentionné supra indique que 58,8 millions de masques chirurgicaux ont également été réquisitionnés, pour un montant de 33,9 millions d'euros.

* ²³² Cette commande témoigne, par ailleurs, de la faiblesse des stocks stratégiques détenus par l'État.

* ²³³ Communiqué du 6 avril de la présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté, Marie-Guite Dufay.

* ²³⁴ Contribution écrite de la préfecture du Grand Est transmise à la commission d'enquête.

* ²³⁵ La préfecture de zone indique néanmoins qu'à ses yeux, « aucune tension n'est née de cet épisode avec les collectivités du Grand Est ».

* ²³⁶ Contribution écrite de la région Île-de-France transmise à la commission d'enquête.

* ²³⁷ Audition de Mme Marisol Touraine devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, 1 ^er juillet 2020.

* ²³⁸ Reuters , « Coronavirus: Quand la réquisition des masques a plongé les Ehpad dans le désarroi »

* ²³⁹ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020, et contributions écrites d'enseignes de la grande distribution transmises à la commission d'enquête.

* ²⁴⁰ Ces plateformes disposent de moyens de transport associés qui sont activables à toute heure afin de livrer tout point de la zone en 12 heures.

* ²⁴¹ Ces sites doivent permettre un stockage intermédiaire entre les stocks zonaux et les sites de distribution à la population. L'approvisionnement de ces sites est assuré à partir des plateformes zonales de l'Éprus/Santé publique France.

* ²⁴² Les établissements support des GHT ont parfois organisé des tournées de livraison auprès des établissements du ressort du GHT et laissé les établissements privés ou publics non parties au GHT venir récupérer leur dotation directement auprès de l'établissement.

* ²⁴³ Les établissements prioritaires, lors du déclenchement de la crise, étaient ceux disposant d'un service de réanimation.

* ²⁴⁴ Audition des fédérations hospitalières et médico-sociales, 3 septembre 2020.

* ²⁴⁵ Les prestataires de santé à domicile ont fait l'objet d'un flux spécifique passant par Alloga, distributeur avec lequel Santé publique France disposait d'un accord-cadre antérieur à la crise.

* ²⁴⁶ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020.

* ²⁴⁷ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020.

* ²⁴⁸ Ibid .

* ²⁴⁹ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020.

* ²⁵⁰ Les stocks de masques datant de la crise de 2009 étaient quasiment vides, ou périmés, lors du déclenchement de la crise. Le fait qu'aucune enseigne ne disposait de stock suffisant de masques est une illustration supplémentaire de l'absence de communication autour de la doctrine du SGDSN de 2013 qui rappelle la responsabilité des employeurs en matière de protection de leurs salariés. Il est à noter toutefois que le groupe Auchan disposait, au démarrage de la crise, d'un stock d'1 million de masques FFP2 conservé en entrepôts depuis la crise H1N1. 100 000 ont été offerts aux hôpitaux de Lille.

* ²⁵¹ Audition sur les équipements de protection individuelle, 10 septembre 2020.

* ²⁵² Une des entreprises interrogées a ainsi commandé 2 millions de masques le 26 mars, qui ont permis d'équiper 100 % de ses sites dès le 30 mars.

* ²⁵³ Il s'agit des ventes hebdomadaires sur la période comprise entre le 4 mai et la fin août.