II. TERRITORIALISER LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN DÉPLOYANT DES STRATÉGIES PROPRES À CHAQUE TERRITOIRE
A. METTRE EN PLACE DES POLITIQUES ADAPTÉES PAR TERRITOIRE
1. La difficulté des acteurs nationaux à appréhender les réalités ultramarines
a) La question des outils de connaissances
(1) Le logement, un poste de dépense toujours majeur des ménages ultramarins
Si globalement dans les DROM, les transports constituent le premier poste de dépenses des ménages 73 ( * ) , il n'en est pas de même en Guyane où le logement arrive en tête (19 % des dépenses). Entre 2011 et 2017, la part du logement dans les dépenses des ménages guyanais a progressé de 3 points, passant de 16 % à 19 %, cette hausse résultant essentiellement de l'augmentation des dépenses de loyers.
Dans les autres territoires, la part du logement dans les dépenses des ménages, même si elle n'est pas la plus importante, reste élevée . Ainsi, le logement représente près de 14 % des dépenses des ménages en Guadeloupe et à La Réunion et près de 15 % en Martinique et à Mayotte .
(2) La mesure lacunaire des besoins pour les collectivités d'outre-mer
Si les données concernant le logement sont accessibles s'agissant des DROM (bien que déjà anciennes - quatre ans), il est beaucoup plus difficile d'obtenir des données s'agissant des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie (cf. troisième partie du rapport).
b) La sous-représentation des outre-mer dans les instances nationales du logement
(1) La nécessité d'organismes du logement connaissant bien les contextes locaux : l'exemple de l'USHOM
L'Union sociale pour l'habitat outre-mer (USHOM) a été créée en 1998 pour être le représentant des bailleurs sociaux des outre-mer . Sa création a été motivée, selon son Président François Caillé, « suite au constat que les spécificités ultramarines n'étaient pas suffisamment prises en considération » 74 ( * ) .
L'USHOM compte parmi ses membres l'ensemble des filiales immobilières du groupe Action Logement 75 ( * ) . Les huit SIDOM , dont CDC-Habitat est depuis 2016 actionnaire majoritaire, n'en sont cependant pas membres.
L'USHOM apporte une expertise accumulée le long des années. Comme l'indique sa directrice, Sabrina Mathiot, « sur les aspects techniques, nous travaillons de concert avec le ministère des outre-mer et l'ensemble des partenaires. Nous voulons porter les voix des outre-mer, éclairer et informer l'administration centrale et l'État décentralisé sur les différences qui existent entre l'Hexagone et nos territoires. Notre premier travail est d'accompagner le déploiement des politiques publiques de l'habitat en outre-mer.
Concernant le forfait autonomie, nous avons insisté, aussi bien au niveau des ministères qu'auprès des parlementaires, pour le faire voter. Le forfait autonomie était opérationnel dans l'Hexagone depuis 2015. C'était une aberration législative qu'il ne soit pas disponible sur nos territoires. La Martinique et la Guadeloupe présentent les populations les plus âgées de France » 1 .
Pour François Caillé, la contribution de l'USHOM à la rédaction des décrets d'application des propositions de loi touchant le logement est cruciale pour leur bonne application dans les territoires : « Vous nous savez actifs lors des projets de loi de finances et des propositions de loi qui touchent au logement. Les textes de loi font la jonction, mais tous les décrets d'application sont importants. Ils sont rédigés de concert avec les organisations socio-professionnelles » 76 ( * ) .
Les organismes comme l'USHOM représentant les outre-mer dans le secteur du logement ont donc toute leur place dans le paysage du secteur du logement eu égard au poids de cette problématique sur les territoires, et compte tenu de la nécessaire prise en compte des spécificités des territoires ultramarins.
(2) Des efforts encore timides, à inscrire dans la durée
Les facteurs facilitant le déploiement des opérations outre-mer sont donc à rechercher dans une grande immersion des acteurs nationaux :
- une sensibilisation des dirigeants aux thématiques spécifiques ;
- la mise en place de co-financement des partenaires locaux, notamment des collectivités ;
- la présence d'opérateurs locaux compétents dans le suivi-animation d'opérations programmées, dans l'articulation des aides et dans le suivi d'opérations de réhabilitation ;
- la désignation de référents locaux formés et dynamiques représentant les différents financeurs : l'ANAH, Action Logement, la Banque des territoires,...
À cet égard, les missions d'études , évoquées lors des auditions d'Action Logement, CDC-Habitat, l'AFD et de la Banque des territoires, sont à encourager. Tous les acteurs ont reconnu l'utilité de ces contacts avec le terrain pour orienter leurs priorités.
Il est à noter que le ministère des outre-mer n'est membre ni du conseil d'administration de l'ANAH, ni de celui de l'ANRU. La présence d'un parlementaire ultramarin au sein du conseil d'administration de l'ANAH pourrait permettre un droit de regard sur l'activité et l'engagement de l'agence sur les territoires.
Proposition n° 10 : Assurer dans le conseil d'administration de l'ANAH la présence d'un représentant élu dans un DROM afin de permettre un droit de regard sur l'activité et l'engagement de l'agence pour ces territoires.
Enfin, la création d' antennes locales constitue un pas supplémentaire pour la compréhension et l'efficacité des actions. Même si de telles implantations restent difficiles, comme l'a indiqué Etienne Crépon pour le CSTB dans le domaine pourtant si essentiel de l'adaptation des normes techniques : « le CSTB est un petit établissement. Il compte 1 000 collaborateurs et doit embrasser tous les sujets scientifiques et techniques relatifs au bâtiment. Nous donnons accès aux meilleurs experts.
Si je voulais offrir un service similaire dans l'océan Indien, aux Antilles ou en Guyane, il me faudrait ouvrir une antenne de vingt à trente personnes. Il nous a paru préférable d'avoir un interlocuteur unique et de nous appuyer sur des partenaires locaux susceptibles d'avoir la masse critique tout en bénéficiant de l'expertise du CSTB.
Un projet d'implantation locale à La Réunion a échoué de justesse pour des raisons indépendantes de notre volonté. Un deuxième projet est envisagé aux Antilles, sans que nous ayons encore identifié un partenaire et un troisième est en cours de mise en place en Guyane . Je n'envisage donc pas de déployer des équipes dans les départements d'outre-mer , d'autant plus que la crise sanitaire nous a permis de faire collectivement d'importants progrès via la visioconférence, rendant possible ce qui était inimaginable il y a quelques années » 77 ( * ) .
2. Une meilleure concertation à rechercher pour un portage et un pilotage territoriaux de la politique du logement
a) S'inspirer de l'exemple des stratégies globales initiées par les COM de Polynésie française et de Saint-Pierre-et-Miquelon
(1) La Polynésie française
Conscient des besoins importants du territoire en matière d'habitabilité des logements, le gouvernement de la Polynésie française a initié depuis le second semestre 2019 les travaux d'élaboration de sa Politique Publique de l'Habitat (PPH) 2021-2030 . Initiée sous le pilotage du ministère du Logement et de la Délégation à l'habitat et à la ville, ce projet sert de fil conducteur au développement résidentiel pour les dix années à venir.
Comme le déclare Jean-Christophe Bouissou, ministre du logement et de la ville, la Polynésie française souhaite « traiter de l'habitat, des transports et des logements dans le tissu urbain, en particulier sur la commune de Papeete où vit trois quart de la population » 78 ( * ) .
La PPH constitue une stratégie globale en matière d'habitat, concept qui doit s'entendre de façon plus large que la seule notion du logement en intégrant la considération des habitants, leurs usages et modes de vie . Cette notion d'habitabilité vise ainsi à développer des actions et une programmation de logements adaptées aux populations de chacun des cinq archipels polynésiens .
Cette initiative inédite, portée par la Polynésie française, n'aurait pu aboutir sans la mise en place d'un dialogue régulier et constant entre l'ensemble des acteurs impliqués dans la politique de l'habitat . La phase d'élaboration de la PPH étant marquée par la mise en place de nombreux comités de pilotage, comités techniques, comités de suivi et groupes de travail réunissant les ministères impliqués , les services du gouvernement de la Polynésie française, ceux des communes et de l'État. Les acteurs économiques et associatifs ont également été associés à ce dialogue permettant de transiter d'une politique sectorielle du logement à une politique globale de l'habitat. Le développement d'une culture interministérielle renforcée, encourageant la circulation de l'information, est essentiel à la définition d'actions efficaces permettant d'assurer également le suivi et l'évaluation des politiques menées.
La politique menée à travers la PPH vise, « dans un contexte d'augmentation de la population estimée à 10 % », soit 30 000 habitants de plus d'ici 2030, à « permettre aux habitants d'être logés dignement pendant les vingt prochaines années en favorisant le développement des archipels » 79 ( * ) . Un des principes de la PPH est de favoriser la résidence principale pour contrer l'essor du parc de résidences secondaires et vacantes à vocation touristique. Le développement de nouveaux opérateurs est également envisagé, tel un observatoire de l'habitat compétent pour produire des analyses objectivées permettant le suivi et l'évaluation de cette politique.
La visée des quatre axes stratégiques de la PPH est ainsi d'inverser le paradigme en passant d'une volonté de construire plus à celle de construire mieux . L'objectif de ce projet dont le coût prévisionnel est évalué à 15 milliards de F CFP par an, soit près de 126 millions d'euros par an , est notamment de rendre plus accessible le parc privé en construisant 1 400 logements par an répartis entre 450 logements en accession sociale voir très sociale, 350 logements locatifs sociaux, 150 logements locatifs intermédiaires, 150 logements en accession intermédiaires et 300 logements libres.
(2) Saint-Pierre-et-Miquelon
À Saint-Pierre-et-Miquelon également, la collectivité territoriale travaille depuis 2016 à l'élaboration de son nouveau Schéma Territorial d'Aménagement et d'Urbanisme (STAU) , document devant fixer les règles pour dix ans dans ces domaines.
Ce « travail de fond collaboratif », comme le déclare Bernard Briand, président de la collectivité territoriale, a impliqué la collectivité, les acteurs économiques et la population locale au travers d'ateliers et de réunions publiques. Par le biais de ce travail d'élaboration, les grandes orientations politiques ont été fixées à travers, notamment, le Projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et son Document d'objectifs et d'orientations stratégiques (DOOS) .
Ce dernier document, prévoit une augmentation de la population de l'archipel de 0,34 % annuel à horizon 2030 , ce qui implique un besoin en logements estimé entre 260 à 300 logements supplémentaires d'ici à 2030 , soit la création de 16 logements par an.
De façon concomitante aux travaux du STAU, la collectivité territoriale a réalisé un diagnostic foncier qui a réaffirmé la nécessité de mobiliser les « dents creuses » et de limiter l'artificialisation des sols par une accélération de la réhabilitation de logements en centre-ville et la rénovation énergétique des logements vacants existants.
Enfin, Saint-Pierre-et-Miquelon dispose depuis 2018 d'un Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) qui s'impose également au STAU. Le village de Miquelon est particulièrement exposé aux aléas d'inondations et de submersion, ainsi le STAU prévoit une « zone en attente de projet », au sud de l'île, permettant de mobiliser du foncier pour, à termes, offrir des perspectives de relocalisation aux habitants.
b) Dans les DROM, mettre en place un dispositif de co-pilotage État-collectivité
(1) Une nécessité : une concertation et une coordination étroite dans un paysage composé de multiples acteurs
L'échec de la « méthode descendante » ainsi que les exemples donnés par les collectivités d'outre-mer (COM) doivent conduire à repenser radicalement les dispositifs d'intervention de la puissance publique en matière de logement.
Pour reprendre une expression utilisée par le ministre calédonien Vaimu'a Muliava pour les normes, il s'agirait en quelque sorte de passer d'une démarche « top/down », à une démarche « bottom/up ». L'expression des besoins doit pouvoir émaner des territoires eux-mêmes, et des acteurs directement concernés.
Pour faire remonter les priorités , la concertation locale doit être préalable, systématique, organisée et véritablement orientée vers des décisions opérationnelles .
On le sait, le paysage de la politique du logement dans les DROM rassemble de nombreux acteurs.
Outre l'État et ses services déconcentrées avec les DEAL, les élus des collectivités concernées (principalement commune, intercommunalité, et selon les cas département et région) doivent être placés au coeur du dispositif décisionnel.
Face aux autres acteurs, la coordination État-collectivité est indispensable . Ce travail en commun (co-pilotage) doit permettre de partager les diagnostics sur les besoins actuels et futurs des territoires en matière de logement, identifier les priorités d'intervention , et surtout assurer le suivi des actions .
La table ronde organisée autour des acteurs du logement de Mayotte 80 ( * ) a tout particulièrement mis en avant cette nécessité de concertation . Ainsi, Nizar Hassani Hanaffi, président du comité territorial d'Action Logement à Mayotte, constate « un manque crucial de coopération et de concertation entre les différents acteurs du logement sur l'île ». Raissa Andhum, vice-présidente du Conseil départemental de Mayotte « confirme l'importance des problèmes liés au manque de concertation ». Pour Ahmed Fadhul Mohamed Soilihi les difficultés de Mayotte ne tiennent pas tant « aux moyens disponibles, mais plutôt à notre capacité à travailler ensemble ».
Pour Action Logement Mayotte, « tout laisse à penser que le vrai problème réside dans l'incapacité des acteurs locaux de se concerter , de définir et de défendre ensemble des orientations politiques adaptées aux besoins du territoire. Voilà plus de 20 ans que Mayotte peine à décoller, minée par des problématiques foncières profondes et d'hypothétiques faiblesses en ingénierie » 81 ( * ) .
(2) Les conseils départementaux de l'habitat et de l'hébergement (CDHH) : des chambres d'enregistrement sans réel pouvoir
Dans les DROM, l'organe censé assurer la concertation des acteurs du logement est en principe le Conseil départemental de l'habitat et de l'hébergement (CDHH) 82 ( * ) . Créés par la loi ALUR 83 ( * ) du 24 mars 2014, ces conseils sont chargés des concertations en matière d'habitat et d'hébergement et de cohérence en matière foncière. La loi « Égalité Citoyenneté » du 27 janvier 2017 a renforcé leur rôle en matière foncière. Ils sont consultés sur l'activité des établissements publics fonciers (EPF) et sur les politiques foncières à l'échelle du département.
De nombreux acteurs locaux ont souligné au cours des auditions l'inefficacité des CDHH . Ainsi, Ahmed Fadhul Mohamed Soilihi, vice-président du comité territorial d'Action Logement considère que le CDHH « fait office de chambre d'enregistrement . Seuls des constats y sont formulés, sans un réel échange entre les différents acteurs » 84 ( * ) . De même, la commune de Petite Île à La Réunion fait observer qu'à part « rappeler les besoins et la nécessité de construire plus de logements et les objectifs de la loi SRU, le CDHH n'a aucun intérêt » 85 ( * ) .
La communauté d'agglomération de Dembény-Mamoudzou (CADEMA) de Mayotte souhaiterait que les réunions du CDHH soient plus régulières (1 à 2 fois par an) et que ses missions soient plus opérationnelles avec un plan d'actions et des échéances à tenir 86 ( * ) .
Pour qu'une véritable concertation entre les acteurs du logement ait lieu, et un suivi opérationnel, il serait nécessaire d'ouvrir un espace plus efficace et opérationnel que le CDHH.
(3) Créer une instance de pilotage pour la politique territoriale du logement
S'agissant de Mayotte, le rapport de la mission interministérielle sur le développement du logement social à Mayotte 87 ( * ) insistait déjà sur les limites du CDHH. Il formulait comme recommandation la création « à côté du CDHH, (...) d'une instance collégiale à caractère exécutif ».
Une telle instance pourrait s'inspirer du schéma du conseil territorial de l'habitat et de l'hébergement (CTHH) de la Martinique mis en place pour le PLOM 2 . Le CTHH permet de créer et fédérer le réseau d'acteurs pour être en mesure d'accompagner chaque projet « sur-mesure » : CTM, État, EPCI, bailleurs, opérateurs, CDC, Action logement, ADIL, CERC, EPFL, ADEME, Agence des 50 pas). Selon la DEAL de Martinique, les engagements actés dans le PTLM font ensuite l'objet d'un travail en mode projet. Les services ou partenaires désignés animateurs ont pour mission l'organisation et la coordination des projets. Les conclusions des groupes de travail et les avis du comité de pilotage sont présentés au comité technique national du PLOM.
La nouvelle instance qui s'en inspirerait serait déclinée sur quatre niveaux pour être plus opérationnelle :
- un conseil de concertation réunissant les acteurs locaux (élus, État, EPCI, bailleurs, opérateurs, CDC, Action logement, ADIL, EPFL, ADEME, Ag 50pas...) qui validerait la stratégie et la programmation, et examinerait le bilan annuel des mesures ;
- un comité de financeurs s'assurerait du montage des opérations entrant dans cette stratégie ;
- un comité de pilotage, plus restreint, assurerait le suivi du bon déroulement de la mise en oeuvre de la stratégie et serait véritablement décisionnel ;
- des groupes de travail thématiques seraient constitués selon les besoins (RHI, RE2020...).
L'instance de pilotage à mettre en place aurait pour mission de superviser l'avancement dans toutes les actions de logement notamment le programme de construction de logements sociaux. De nature collégiale et associant les élus locaux, elle doit être véritablement décisionnelle .
Cela implique de mettre en place une équipe permanente de préparation et de suivi des travaux, qui serait animée par un responsable ayant été choisi conjointement par les représentants de la collectivité et de l'État.
Par ailleurs, pour améliorer le montage des projets, elle devrait permettre de réunir tous les financeurs impliqués localement , pour permettre aux porteurs de projets de finaliser leurs plans de financement et impliquer les autorités locales, élus comme représentant de l'État.
La composition et le fonctionnement de cette instance auraient vocation à rester souples : ils seraient fonction du contexte de chaque territoire, et devraient se décliner selon les problématiques à traiter (logement social, RHI, mixité sociale...).
La maire de Saint-Laurent-du-Maroni, Sophie Charles, l'a expliqué avec conviction : « La communauté de communes de l'ouest guyanais, par exemple, fait plus de 40 000 kilomètres carrés et la commune de Saint-Laurent-du-Maroni s'étend sur plus de 4 800 kilomètres carrés. Mieux territorialiser, c'est renforcer l'animation et le pilotage au plus près du terrain. Comme notre territoire est très vaste, les interlocuteurs les plus proches demeurent le maire et le sous-préfet d'arrondissement. Ces derniers assurent une gestion la plus efficace possible .
Si nous mettions en place un comité de pilotage , il faudrait que ses décisions puissent être entendues par tous. Aujourd'hui, lorsque l'on prend une décision, nous avons l'impression qu'un temps infini s'écoule avant qu'une réalisation soit faite. C'est extrêmement pénalisant, car, comme l'a dit M. Giroux, il y a sur le territoire guyanais une construction illégale exponentielle ».
L'objectif doit aussi être de travailler sur le long terme , dans un souci de coordination, et avec un suivi régulier des réalisations et des arbitrages concertés.
Proposition n° 11 : Instituer une instance ad hoc de concertation et de co-pilotage de la politique territorialisée du logement se substituant au CDHH et replaçant les élus locaux au coeur du processus décisionnel et de suivi.
3. Assurer une prise en compte plus fine des particularités de chaque territoir e
a) Renforcer les outils de planification
Malgré l'adoption par chacun des DROM d'un schéma d'aménagement régional (SAR) 88 ( * ) , les lacunes en matière de planification foncière restent majeures en outre-mer. De n ombreux documents d'urbanisme n'ont pas été adoptés alors qu'ils sont des outils indispensables pour permettre une politique du logement territorialisée et adaptée aux besoins.
(1) L'absence d'adoption des documents d'urbanisme : des conséquences préjudiciables
Le SAR fixe les orientations stratégiques d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement . Il fixe un cadrage précis de l'utilisation foncière du territoire réparti selon 4 types d'espaces : naturel, rural, urbain et économique.
Les documents d'urbanisme ( SCOT , PLU au niveau communal et PLUI au niveau intercommunal 89 ( * ) ) doivent être mis en conformité avec le SAR . Doit également être mis en oeuvre dans les territoires un programme local de l'habitat ( PLH ) au niveau des EPCI.
Lors des auditions organisées par la délégation, les DEAL ont pointé les lacunes dans l'adoption des documents d'urbanisme. Ainsi, en Guadeloupe , neuf communes n'ont pas adopté de PLU et sont donc soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) 90 ( * ) . Par ailleurs, sur l'ensemble de la Guyane, un seul PLH est opératoire 91 ( * ) . Véronique Roul, secrétaire générale de l'ARMOS Guadeloupe, rappelle qu'aucune communauté d'agglomération n'a de PLH validé 92 ( * ) .
Ces retards dans l'élaboration ou la révision par les collectivités des documents d'urbanisme constituent un handicap réel pour la politique du logement. Ils freinent l'intervention des établissements publics fonciers dont la stratégie s'appuie sur ces documents.
Par ailleurs, sans PLH approuvé, une EPCI ne peut pas apporter de garantie d'emprunt aux opérations des bailleurs . Ainsi, Dominique Joly, directeur général de la SPHLM regrette de ne pas pouvoir « aller auprès de la communauté d'agglomération de Cap Excellence pour demander une garantie puisqu'elle ne peut exercer sa compétence habitat pleinement tant qu'elle n'a pas approuvé le PLH » 93 ( * ) .
Documents de planification au 1 er janvier 2021
|
Communes |
EPCI |
Département/ Région/ Collectivité unique |
|||||
|
PLU |
PLUI |
PLH |
PDU |
SCOT |
PDALD |
SAR |
|
|
La Réunion |
23 sur 24 |
0 |
5/5 |
5/5 |
3/4 |
1 |
1 |
|
Mayotte |
17 sur 17 |
0 |
0/5 |
0 |
0 |
1 |
1 PADD |
|
Martinique |
29 sur 34 |
0 |
3/3 |
0 |
3 |
1 |
1 |
|
Guadeloupe |
23 sur 32 |
0 |
0/6 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
Guyane |
10 sur 22 |
0 |
1/4 |
0 |
0 |
0 |
1 |
Sources : Cour des comptes et DEAL
(2) Un besoin d'accompagnement de l'État et des procédures à simplifier
Les EPCI des outre-mer ayant des difficultés pour formaliser leur politique urbaine et foncière, il conviendrait d'accompagner les collectivités dans l'élaboration de ces documents.
Le PLOM 2019-2022 devrait en principe apporter des progrès en la matière. Sa mesure 1.3.3 prévoit la mobilisation de l'enveloppe « ingénierie » de la LBU pour accompagner les collectivités dans l'élaboration ou la mise à jour des documents de planification (PLU et PLH).
La CCSud Mayotte 94 ( * ) regrette qu'une agence d'urbanisme n'ait pas encore été créée à Mayotte alors qu' « elle aurait pu être un outil d'accompagnement efficace des collectivités pour déployer les procédures de planification foncière . (...) Malheureusement, elle ne verra le jour sur Mayotte peut-être qu'en 2022, alors que les intercommunalités ont d'ores et déjà pris à bras le corps l'élaboration des documents d'urbanisme » 95 ( * ) .
Alors que les processus d'adoption et de modification des outils de planification sont encore très longs et complexes , il conviendrait de les alléger pour tenir compte des spécificités des DROM. Cette simplification se ferait sur le modèle de ce qui est prévu par la loi Élan concernant les SAR. La loi ELAN du 23 novembre 2018 a en effet habilité le Gouvernement à prendre une ordonnance, dans un délai de 12 mois à compter du 24 novembre 2018, pour actualiser et simplifier la réglementation des SAR. Les dispositions de cette ordonnance sont entrées en vigueur le 1 er mars 2020.
Proposition n° 12 : Inciter les EPCI à utiliser la ligne de crédits d'ingénierie prévue dans le PLOM 2019-2022 pour accélérer le processus d'élaboration de leurs documents d'urbanisme.
Proposition n° 13 : Accroître l'appui des services de l'État à l'élaboration et la mise en oeuvre des documents locaux de planification urbaine.
b) Des arbitrages différents à prévoir selon les territoires
(1) Des réorientations souhaitables
Selon les territoires, les besoins en termes de logement sont très dissemblables, avec même des différences accrues dans le futur. La territorialisation de la politique du logement , promesse du PLOM 2, impose d'assumer pleinement ces spécificités .
Chaque table ronde géographique (auditions consultables en ligne et en vidéo) a fait remonter les besoins spécifiques des territoires. Le PIV d'action Logement dédié aux DROM recense également ces différences qualitatives , qui appellent des déclinaisons spécifiques. Les situations diffèrent ainsi sur les plans :
- de la démographie (fort accroissement ou vieillissement) ;
- du parc de logements (avec notamment des taux de vacance plus ou moins important) ;
- du niveau d'aménagement et d'équipement ;
- de l'importance des logements informels et illégaux ;
- de l'état des centres-bourgs .
À Mayotte et en Guyane , la lutte contre l'habitat indigne et contre la prolifération des habitations illégales paraissent prioritaires. Ces objectifs ne doivent pas non plus occulter d'autres défis comme celui de l'achèvement des logements existants ou le développement de l' accession sociale à la propriété, très attendu à Mayotte. Le Conseil départemental de Mayotte indique ainsi que « Le Mahorais a été habitué à l'accession sociale et non au locatif social » 96 ( * ) .
Dans les Antilles , l' amélioration du parc de logements existants et la revitalisation des centres-bourgs restent des objectifs majeurs. Outre les logements vacants ou en déshérence, de nombreuses centres-bourgs présentent une part significative de parcelles constructibles non bâties (« dents creuses »). Le vieillissement de la population , particulièrement marqué en Martinique, impose par ailleurs une adaptation des logements.
A La Réunion, il reste à construire massivement pour répondre à l'augmentation encore forte de la population et à améliorer les logements insalubres et indignes encore nombreux . Le surpeuplement dans le logement concerne 30 % de la population réunionnaise. Le développement d'une offre locative intermédiaire est essentiel tout comme la construction de structures d'hébergement pour jeunes afin de rapprocher les logements des lieux de formation ou d'emplois .
Pour l'ensemble des territoires, et de l'avis général, la réhabilitation a été plutôt négligée aux dépens d'objectifs quantitatifs de constructions neuves. La défiscalisation a aussi rendu le recours au neuf plus attractif financièrement, avec des effets pernicieux de non-adéquation aux besoins réels et d'augmentation des logements vacants.
(2) Des engagements à long terme
Chaque territoire devrait pouvoir s'approprier davantage et dans la durée des enjeux locaux du logement.
L'exemple de Saint-Martin est instructif à cet égard. Depuis 2012, cette COM est censée fixer les règles applicables dans les matières suivantes : urbanisme, construction, habitation et logement. Même si le transfert de compétences est comme tronqué et inachevé 97 ( * ) , la collectivité envisage la mise en place d'un Office territorial du logement avec les priorités suivantes :
- la production de logements et l'acquisition de foncier, dans un contexte conjuguant une forte demande de logements, notamment de logements sociaux et un taux anormalement élevé de logements vacants,
- parallèlement, un objectif élevé d'accession sociale à la propriété (la proportion de propriétaires demeurant plus de deux fois inférieure à la moyenne nationale),
- à l'horizon 2027, la construction de 2 000 logements aidés (Public/Privé),
- la réhabilitation de 12 000 logements, soit à peu près les 2/3 du parc existant.
Pour la COM de Saint-Martin, ces objectifs passent par la création, avec le soutien budgétaire et humain de l'État (notamment en termes d'ingénierie, d'où le recours à l'ANCT, mais aussi à la Caisse des Dépôts et Consignations), d'un Office territorial du logement.
Par ailleurs, elle indique s'inspirer de certains exemples à Mayotte (Établissement public foncier) et en Polynésie française.
* 73 Étude INSEE, La consommation des ménages dans les DOM en 2017, janvier 2020.
* 74 Audition USH/AL/USHOM, 28 janvier 2021.
* 75 SMHLM, Ozanam, Sikoa, SPHLM, Habitat Guyanais, SHLMR, Fonds social de l'habitat (NC), OPH (Polynésie française).
* 76 Audition USH/AL/USHOM, 28 janvier 2021.
* 77 Audition CSTB/CEREMA, 11 mars 2021.
* 78 Audition du ministre du logement polynésien, 25 mars 2021.
* 79 Audition du ministre du logement polynésien, 25 mars 2021.
* 80 Table ronde Mayotte, 18 février 2021.
* 81 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 82 En Martinique et en Guyane, il s'agit d'un Conseil territorial de l'habitat et de l'hébergement (CTHH).
* 83 Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014.
* 84 Table ronde Mayotte, 18 février 2021.
* 85 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 86 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 87 Rapport de la mission interministérielle sur le développement du logement social à Mayotte, Janvier 2011.
* 88 L'équivalent du SAR à Mayotte est le Plan d'aménagement et de développement durable (PADD).
* 89 Schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; Plan local d'urbanisme (PLU) ; Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI).
* 90 Table ronde Guadeloupe, 15 avril 2021, Jean-François Boyer, directeur de la DEAL.
* 91 Audition Guyane, 6 mai 2021, Pierre Papadopoulos, DEAL.
* 92 Table ronde Guadeloupe, 15 avril 2021.
* 93 Audition Guadeloupe, 15 avril 2021.
* 94 Communauté de communes du Sud de Mayotte.
* 95 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 96 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 97 Réponse au questionnaire des rapporteurs.