II. À L'HEURE OÙ LE GOUVERNEMENT S'ENGAGE SUR LA VOIE D'UNE EXTENSION DE CE MODÈLE, IL IMPORTE DE RÉUNIR LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE CES STRUCTURES
A. LES SEPT IHU LABELLISÉS : DES STRUCTURES À CONFORTER AFIN D'EN MAXIMISER L'IMPACT SUR LA RECHERCHE ET LE SOIN
1. Un modèle économique encore fragile, rendant indispensable un soutien financier durable de l'État
Le modèle sur lequel reposaient initialement les IHU se fondait sur l'hypothèse qu'avec un financement initial non pérenne, ces derniers pourraient générer des recettes substantielles par le biais de leurs activités de valorisation, leur permettant à terme de s'autofinancer.
Or, après plusieurs années de fonctionnement, force est de constater que ce postulat se révèle assez éloigné de la réalité. Ainsi, les contrats ne permettent pas de générer des revenus réguliers. En parallèle, la montée en charge des plateformes technologiques s'est révélée particulièrement lente , en raison des délais incompressibles pour la création de bâtiments dédiés et la recherche de partenariats diversifiés, limitant à court terme les potentialités en termes de valorisation .
Par ailleurs, comme l'a relevé la mission conjointe de l'IGAS et l'IGAENR, « l'engagement résolu des IHU dans la voie du développement de start-up [...] donne lieu à des initiatives prometteuses, mais dont le potentiel d'incubation est forcément limité en nombre et en durée ». En pratique, après la phase d'amorçage, des relais de financement doivent être trouvés pour les entreprises créées.
Enfin, les activités de prise de brevets sont rarement très lucratives, les coûts de dépôt et de maintien en activité demeurant élevés . Dans ce contexte, alors que la mission conjointe de l'IGAS et l'IGAENR pointait dès 2016 une « absence générale de réflexion sur les politiques à conduire en matière de brevets » 28 ( * ) , il est regrettable qu'aucune avancée n'ait été réalisée à ce sujet .
Les rapporteurs spéciaux relèvent donc que les différentes évaluations réalisées partagent le constat d'un modèle économique encore inabouti . Le Comité de surveillance des investissements d'avenir a ainsi souligné qu'« au regard d'un objectif d'autonomie financière posé initialement, malgré des partenariats industriels porteurs et des efforts de valorisation auprès du tissu économique , les IHU n'ont pas encore atteint la stabilité en termes de modèle économique » 29 ( * ) .
De nombreuses parties prenantes considèrent au demeurant peu crédible l'hypothèse d'un autofinancement, à terme, des IHU . Tout d'abord, et pour les raisons évoquées supra , les ressources issues de la valorisation ne sont pas à même de garantir cette autonomie. Dans sa contribution à la préparation de loi de programmation pluriannuelle de la recherche 30 ( * ) , l'Académie des sciences souligne ainsi que « ce modèle, qui ne fonctionne dans aucun pays, n'est pas réaliste ».
De surcroît, les autres leviers de financement à disposition des IHU demeurent d'ampleur limitée . Si des marges de progression existent s'agissant du recours à la philanthropie ou du mécénat, notre pays progresse lentement sur ce sujet, pour des raisons culturelles. Par ailleurs, les établissements publics impliqués dans les IHU semblent peu enclins à consacrer à ces derniers une part plus importante de leur budget. Enfin, les IHU demeurent structurellement dépendants des financements publics, dans la mesure où ils prennent appui sur des unités mixtes de recherche et des établissements bénéficiant de dotations publiques pérennes.
Dans ce contexte, l'extinction des financements du PIA à l'issue de la période définie dans les conventions - à savoir 2024 pour les six instituts issus de la première vague et 2028 pour Foresight - pourrait mettre en difficulté les IHU , notamment lorsque ces derniers doivent assumer des charges de personnel ou des coûts de structure et d'entretien .
Finalement , les rapporteurs spéciaux ont acquis la conviction que le modèle des IHU demeure encore fragile sur le plan financier. Pour développer des stratégies de croissance ambitieuses et rester compétitifs à l'échelle internationale, ces derniers doivent pouvoir s'appuyer, à compter de 2024, sur un financement récurrent de l'État.
Ce soutien pourrait prendre la forme d'une dotation socle renouvelable à intervalles réguliers, de manière à conditionner le maintien du label et des financements aux résultats obtenus lors des évaluations et à conserver un pouvoir prescripteur sur le développement des IHU.
Recommandation n° 1 : à compter de 2024, continuer à octroyer des moyens récurrents aux IHU, sur le modèle d'une dotation socle renouvelable à intervalles réguliers, de manière à conditionner le maintien du label et des financements aux résultats obtenus lors des évaluations (MSS, Mesri).
Les rapporteurs estiment que la stabilisation du modèle économique des IHU passe également par une clarification des modalités de partage de la propriété intellectuelle - qu'il s'agisse d'assurer la protection des résultats de recherche, notamment par le biais d'un dépôt de brevet, ou de valoriser ces résultats, en assurant le transfert aux entreprises et en négociant les contrats de licence de la propriété intellectuelle.
Dans certains IHU, le partage des recettes est ainsi négocié lors de la signature de chaque contrat, au pro rata de l'apport de chaque partenaire. Or, comme l'a souligné la mission conjointe de l'IGAS et l'IGAENR, cette situation induit « des délais et parfois des blocages préjudiciables pour le développement des partenariats de l'IHU », si bien que « la valorisation des résultats demeure, pour certains IHU, un sujet important de tension entre les acteurs, qui peut avoir pour effet de décourager les partenariats potentiels » 31 ( * ) .
Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux sont favorables à la désignation, pour chaque IHU, d'un mandataire unique pour les opérations de valorisation . Cette solution constitue un gage d'efficacité pour les entreprises , qui disposent ainsi d'un unique interlocuteur habilité à assurer la négociation et la gestion des contrats de recherche. Elle présente également l'avantage de la simplicité et de la lisibilité pour les établissements , en déterminant des règles durables pour le partage des droits de la propriété intellectuelle. En parallèle, comme l'a souligné la France Universités dans sa contribution écrite, le mandataire unique devrait s'engager à servir les intérêts premiers de l'IHU.
Afin d'inciter les établissements à s'accorder rapidement sur la désignation d'un mandataire unique, il serait possible d'ériger ce dernier point en condition sine qua non pour bénéficier d'une dotation socle de l'État à compter de 2024.
Recommandation n° 2 : ériger la désignation d'un mandataire unique au sein de chaque IHU en condition sine qua non pour bénéficier d'une dotation socle à compter de 2024 (SGPI, MSS, Mesri).
Plus généralement, les rapporteurs estiment que les attendus des IHU en termes de valorisation doivent être clarifiés , à l'aune de l'expérience accumulée au cours des dernières. Il serait ainsi opportun d'élaborer des lignes directrices applicables pour l'ensemble des IHU, s'attachant à définir une stratégie commune en matière de dépôt de brevets, de transfert de technologie, et de soutien aux start-up.
Recommandation n° 3 : clarifier les attendus des IHU en matière de valorisation et définir des lignes directrices applicables à l'ensemble des structures (SGPI).
2. Une gouvernance à aménager pour garantir davantage de synergie entre les parties prenantes
Les IHU ont été portés par des personnalités scientifiques charismatiques et restent très étroitement identifiés à leur fondateur . Cette situation soulève des enjeux de gouvernance - dans certains IHU, elle tend à devenir personnelle - mais également des problèmes de succession, la pérennité des IHU étant conditionné à leur capacité à recruter un nouveau dirigeant capable d'en assurer le rayonnement.
Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux seraient favorables à la mise en place, au sein de chaque structure, d'une procédure normalisée de renouvellement des dirigeants.
Recommandation n° 4 : mettre en place, au sein de chaque IHU, une procédure normalisée de renouvellement des dirigeants (IHU).
En parallèle, les problèmes posés par l'insertion des IHU dans le paysage de l'enseignement et de la recherche n'ont pas tous été résolus.
Les relations entre les IHU et leurs membres fondateurs demeurent parfois sources de tension, certains établissements publics regrettant la place limitée qu'ils occupent dans la gouvernance de ces IHU , alors même que les décisions prises par ces derniers ont bien souvent un impact sur leur propre fonctionnement. Depuis 2016, l'Inserm plaide ainsi pour l'élaboration d'une stratégie « toujours plus concertée avec les fondateurs, pour s'assurer d'un parfait alignement des feuilles de route et anticiper les grandes étapes de la vie de ces projets ».
Plus généralement, le choix de créer des structures autonomes dotées de la personnalité morale - à savoir des fondations de coopération scientifique - continue aujourd'hui à susciter des réserves de la part des organismes de recherche . Pour ces derniers, ce modèle contribue à alourdir la gestion des projets et se traduit par un nouvel empilement administratif, dans un écosystème comprenant déjà une grande diversité de personnes morales. Pour l'Inserm, « la création de fondations qui s'appuient sur des unités mixtes de recherche (UMR) reste un modèle complexe » 32 ( * ) , qui impose notamment de maintenir une cohérence entre le projet scientifique de l'IHU et celui des UMR.
Sur la base de ce constat, partagé par la Cour des comptes dans son rapport au Sénat sur les CHU 33 ( * ) , il a été décidé de ne plus permettre la création de nouvelles structures juridiques lors de l'appel à projets de la 2 ème vague d'IHU en 2017 , de sorte que les membres fondateurs restent directement aux prises avec la direction. L'IHU Foresight, unique lauréat de cet appel à projets, est ainsi dépourvu de la personnalité juridique et se fonde sur un accord contractuel entre les différents partenaires.
Si les rapporteurs spéciaux demeurent réservés quant à la pertinence de cette dernière orientation (voir infra ), ils estiment primordial de renforcer le caractère collégial de la gouvernance pour les six IHU issus de la première vague, en associant plus étroitement les membres fondateurs aux prises de décisions relatives à la stratégie scientifique et aux choix d'investissement .
Recommandation n° 5 : renforcer le rôle accordé au conseil d'administration des IHU et associer plus étroitement les membres fondateurs aux décisions relatives à la stratégie scientifique et aux choix d'investissement (IHU).
Il a également été signalé aux rapporteurs spéciaux que la politique d'emploi menée par les IHU présentait actuellement un caractère peu soutenable, tout en faisant peser un risque sur les membres fondateurs.
Dotés de la personnalité morale, les IHU ont en effet la possibilité de recruter du personnel ; néanmoins, compte tenu des incertitudes pesant sur la poursuite de leurs financements, la plupart ont décidé de recourir à des contrats à durée déterminée. Or, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport sur les CHU : « L'importance de la part des personnels en CDD représente une difficulté importante pour la gestion des ressources humaines et fragilise la capacité de maintenir des compétences techniques très spécialisées au sein de l'institut » 34 ( * ) .
Par ailleurs, cette politique d'emploi n'est pas neutre pour les membres fondateurs ; en effet, en cas d'arrêt du projet d'un IHU, faute de rentabilité économique, se poserait inévitablement la question de l'intégration des personnels recrutés par ce dernier au sein des équipes des établissements fondateurs. Or, pour ces établissements, il est difficilement acceptable de devoir assumer le risque employeur, alors même que la politique de recrutement revient à la direction de l'IHU.
Si une pérennisation des soutiens financiers alloués aux IHU permettrait de résoudre cette question à moyen terme, en facilitant le recours aux contrats à durée indéterminée, les instituts doivent en parallèle s'attacher à mettre une oeuvre une politique d'emploi plus soutenable et à associer plus directement les membres fondateurs aux décisions de recrutement .
Recommandation n° 6 : mettre en oeuvre une politique d'emploi plus soutenable et associer davantage les membres fondateurs aux décisions de recrutement (IHU).
3. Un impact qui reste à concrétiser en termes de soin
Dans le cadre de leurs travaux, il a été indiqué aux rapporteurs spéciaux que la collaboration opérationnelle entre les IHU et les CHU demeurait souvent malaisée et peu propice au développement d'actions synergiques . Dès 2017, le comité de visite du jury international des IHU soulignait que « les défis budgétaires qu'ont à relever les CHU pèsent sur les relations qu'ils entretiennent avec les IHU [...] une partie du problème tient à ce qu'il existe des canaux de financements publics différents pour la recherche hospitalière et les soins cliniques, ce qui conduit à des ambiguïtés et des tensions, sinon à des jalousies » 35 ( * ) .
Ainsi, pour quatre IHU (ICM, ICAN, LIRYC, IMAGINE), les activités de soins restent du seul ressort du CHU, et n'entrent pas dans le périmètre de l'IHU . A contrario , les IHU directement impliqués dans la prise en charge de soins (comme celui de Strasbourg ou de Marseille) ne sont pas toujours perçus de manière positive par les CHU, pour qui cette organisation génère des démutualisations d'équipements et donc des surcoûts.
Dans ce contexte, force est de constater que l'activité des IHU n'a pas toujours permis de rapprocher autant que souhaité les enjeux de recherche et de santé . Le dernier rapport du jury international relève ainsi que parmi les défauts « présents dans tous les IHU de manière plus moins significative » figure la difficulté à « démontrer le caractère translationnel dans leurs recherche et l'impact pour le patient ». En pratique, s'il est incontestable que de nombreuses innovations ont vu le jour grâce aux IHU, ces dernières auraient pu davantage être mises au service des patients .
La diffusion des innovations jusqu'au bout du continuum recherche-valorisation-amélioration du soin constitue donc un axe d'amélioration significatif pour les IHU . À cet égard, les rapporteurs spéciaux notent qu'en dépit des recommandations du jury international, l'implication de la DGOS dans le pilotage des IHU demeure encore relativement faible et pourrait être significativement accrue.
Recommandation n° 7 : renforcer l'implication du ministère de la santé dans le pilotage des IHU, pour garantir une meilleure diffusion des innovations permettant d'améliorer la prise en charge des patients (MSS, SGPI).
* 28 Rapport conjoint IGAS et IGAENR, Le modèle économique des IHU, décembre 2016.
* 29 Comité de surveillance des investissements d'avenir, Le programme d'investissements d'avenir, un outil à préserver, une ambition à refonder, novembre 2019.
* 30 Académie des sciences, Contribution à la préparation de la loi de programmation pluriannuelle de la recherche, 15 mai 2019.
* 31 Rapport conjoint IGAS et IGAENR, Le modèle économique des IHU, décembre 2016.
* 32 Réponse écrite au questionnaire adressé à l'Inserm.
* 33 Cour des comptes, Le rôle des CHU dans l'enseignement supérieur et la recherche médicale, Communication à la commission des affaires sociales du Sénat, décembre 2017.
* 34 Cour des comptes, Le rôle des CHU dans l'enseignement supérieur et la recherche médicale, Communication à la commission des affaires sociales du Sénat, décembre 2017.
* 35 AEF info, « IHU : les relations avec le CNRS et l'Inserm sont "inexplicablement variées et complexes" », 9 juin 2021.