B. UN RENDU DES RAPPORTS INSUFFISANT ET TROP TARDIF
1. Les rapports demandés au Gouvernement sont trop peu souvent et trop tardivement remis pour être utiles
C'est avec une constance remarquable que le taux de remise des rapports demandés au Gouvernement reste faible année après année. A l'occasion du précédent bilan, ce taux s'établissait à 28 %, et il atteint 21% (27 sur 127) pour la présente session. La constance s'impose aussi quant au taux de remise de rapport par périmètre. Ainsi, d'une année à l'autre, la commission des affaires sociales passe d'un taux de remise de 4 % à 6 %, quand la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable évolue de 5 % à 4 %. Deux commissions affichent cependant un taux de remise supérieur ou égal à 50 % : la commission des lois (50 %) et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (83 %).
Cette situation est d'autant plus surprenante lorsque le Gouvernement ne remet pas les rapports qu'il s'est lui-même imposé de rédiger par l'intermédiaire d'un amendement de sa fabrication en cours de discussion . Ainsi, si après s'être établi à 12 % pour la session 2018-2019, le ratio était passé à 43 % pour la session 2019-2020 ; il retombe à 11% pour la session 2020-2021, avec seulement un rapport remis sur les neuf demandés par amendement gouvernemental.
Concernant les rapports demandés à l'occasion d'un amendement sénatorial, la réserve du Sénat n'a pas été récompensée puisqu'aucun des 19 demandés n'a été remis au 31 mars 2022. Ces chiffres ne sont pas sans rappeler le faible taux de prise de textes lorsque ces derniers sont appelés par un amendement d'origine sénatoriale.
De plus, pour qu'un rapport soit utile, il faut qu'il soit rendu dans des délais raisonnables. Or, les délais dépassent trop souvent le seuil de l'année.
À l'échelle de la XVème législature, le taux de remise des rapports demandés s'établit à 38 %, avec un maximum de 89 % pour la commission des affaires étrangères, et un minimum de 17 % pour la commission des affaires sociales.
Toujours à l'échelle de la XVème législature, le Sénat a formulé 47 des 431 demandes, quand l'Assemblée nationale en a formulé 284. Ces considérations confortent la doctrine bien installée du Sénat en matière de demande de rapport : la plus extrême parcimonie et la préférence aux rapports d'information de sa propre fabrication. Lors de l'audition du mercredi 12 mai 2021 de la Secrétaire générale du Gouvernement, en préparation du précédent rapport, Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales - commission particulièrement touchée par ce manque de remise de rapports -, avait résumé la situation : « vu le rendu des rapports, nous préférons contrôler l'action du Gouvernement nous-mêmes et faire les rapports d'information au sein de notre propre commission. »
2. Une remise des rapports de l'article 67 qui varie selon les périmètres
L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». Ce rapport doit mentionner « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi. » Il indique également les mesures d'application manquantes et les raisons qui justifient cette absence.
En théorie extrêmement utile au contrôle de l'application des lois par le Sénat, ce dispositif a très longtemps constitué le parent pauvre de l'information du Parlement par le Gouvernement. Si la publication de ces rapports fait l'objet d'une plus grande attention de la part du Gouvernement que celle des rapports demandés à l'occasion de l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi, des marges d'amélioration substantielles demeurent, et on note une forte hétérogénéité dans la remise de ces rapports selon le périmètre considéré. Par ailleurs, comme cela a déjà été rappelé à de nombreuses reprises, ces rapports sont souvent publiés hors délai.
Concernant la commission des affaires économiques, sur les 12 lois qui ne sont pas considérées comme étant d'application directe parmi celles étudiées cette année, aucune n'a fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 depuis le bilan établi l'année dernière.
De même, la commission de la culture n'a enregistré aucun rapport dans son domaine d'intervention, malgré le suivi de 15 lois, dont 7 adoptées durant la session présentement analysée.
Le même constat s'impose concernant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
Le constat est plus satisfaisant pour le périmètre de la commission des finances, qui a bien reçu les rapports relatifs à la mise en application de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, à partir de juin 2021, soit six mois après sa promulgation. Toutefois, 70 % des rapports remis relatifs à la mise en application de cette loi, ont été transmis plus d'un an après la promulgation de cette dernière. Les autres lois de la session n'appelaient pas de rapports.
De même, concernant la commission des affaires sociales, dont la remise de rapports demandés au Gouvernement est tendanciellement proche du néant, le taux de remise des rapports de l'article 67 est de 100% pour les lois adoptées durant la session 2020-2021, ce qui mérite d'être souligné. Une fois encore, la commission déplore que le suivi des arrêtés ne soit jamais effectué dans ces rapports, qui se bornent à commenter les mesures renvoyant à des décrets, alors même que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 vise de manière globale les « textes réglementaires publiés et les circulaires édictées ».