COMMISSION SPÉCIALE SUR LE PROJET DE LOI RELATIF À L'ACCÉLÉRATION ET À LA SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE
I. UNE MÉTHODE DE SUIVI D'APPLICATION ADAPTÉE À LA COMMISSION SPÉCIALE « ASAP »
L'examen du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (dit « ASAP »), déposé en première lecture au Sénat le 5 février 2020, a été renvoyé à une commission spéciale. À l'issue d'une commission mixte paritaire conclusive, la loi a été promulguée le 7 décembre 2020. Sur les 149 articles du texte définitif, 26 ont été déclarés contraires à la Constitution par la décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020.
Le texte de la loi promulguée renvoie à 56 mesures d'application, dont 38 ont été prises au 31 mars 2022, soit un taux d'application de 68 %. Le suivi de l'application de cette loi dans le présent bilan est traité de manière thématique par chaque commission permanente concernée par des dispositions de la loi.
II. LE BILAN D'APPLICATION DE LA LOI N° 2020-1525 DU 7 DÉCEMBRE 2020 D'ACCÉLÉRATION ET DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE
A. LES DISPOSITIONS RELEVANT DU SUIVI DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
La commission des affaires économiques est chargée du contrôle de 41 des 149 articles de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, dite « ASAP ».
Dans sa décision du 3 décembre 2020 822 ( * ) , le Conseil constitutionnel a censuré 26 articles de cette loi, dont 8 relèvent de la commission.
La majeure partie des articles ainsi censurés avaient été introduits au stade de l'examen du texte à l'Assemblée nationale et ont prospéré, depuis lors, dans d'autres véhicules juridiques.
Au 1 er avril 2022 , 31 des articles suivis par la commission ont trouvé une application ; parmi ces articles, 17 sont d'application directe, 8 ont nécessité des dispositions réglementaires et 6 ont abouti via d'autres initiatives législatives.
En revanche, 3 articles traités par la commission sont en attente d'application ( articles 23, 24 et 130 ). De plus, des ordonnances n'ont pas été prises ( article 79 ) et des rapports n'ont pas été remis ( article 125 ).
1. Les articles d'application directe
17 articles, soit 42 % de ceux relevant de la commission, sont d'application directe. Ces articles concernent :
• La suppression de la Commission consultative nationale paritaire des baux ruraux (CCNPBR) ( article 1 er ) ;
• La suppression de la commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE) ( article 2 ) ;
• La suppression du Comité central du lait (CCL) ( article 3 ) ;
• La suppression de la Commission nationale des services (CNS) ( article 5 ) ;
• L'introduction d'une faculté de saisine de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) par la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF) ( article 15 ) ;
• La déconcentration de décisions en matière de demandes de brevets auprès du Directeur général de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) (article 28) ;
• La suppression du permis d'aménager et l'intégration de l'avis de l'architecte des bâtiments de France (ABF) dans l'autorisation environnementale (AE), pour les projets d'infrastructures de transports en site patrimonial remarquable ou aux abords de monuments historiques ( article 38 ) ;
• Le rapprochement des concertations préalables applicables au titre du code de l'urbanisme et du code de l'environnement ( article 39 ) ;
• La prolongation de 6 mois des autorisations applicables aux unités touristiques nouvelles (UTN) ( article 41 ) ;
• La simplification des procédures en matière d'exploration et d'exploitation des stockages souterrains d'énergie calorifique ( article 45 ) ;
• La simplification des procédures de financement, de mise en concurrence et d'implantation des projets d'énergies renouvelables ( article 52 ) ;
• La suppression de l'agrément national délivré aux organismes de tourisme social et familial (TSF) ( article 75 ) ;
• Le toilettage du code rural et de la pêche maritime ( article 82 ) ;
• La suppression de l'obligation pour l'État d'établir une base de données sur le commerce de détail ( article 126 ) ;
• L'encadrement des centrales d'achat à l'étranger ( article 138 ) ;
• L'encadrement des pénalités logistiques ( article 139 ) ;
• La suppression de l'obligation de mise en conformité de tous les équipements radioélectriques ( article 145 ).
2. Les articles dont les dispositions d'application ont été prises
8 articles, soit 20 % de ceux incombant de la commission, sont devenus pleinement applicables sur le plan réglementaire.
• Tout d'abord, les conséquences du regroupement du comité de suivi du droit au logement opposable (DALO) et du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD) ( article 11 ) ont été tirées par un décret n° 2021-386 du 1er avril 2021 .
• Concernant la simplification de procédures de concertation préalable, d'évaluation environnementale et de participation du public prévues pour les documents d'urbanisme et les UTN, un décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 a précisé les critères selon lesquels ( article 40 ) :
o Les UTN font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou au cas par cas ;
o Une nouvelle évaluation ou une actualisation doit être réalisée de manière systématique ou au cas par cas.
• Pour ce qui est de l'harmonisation des taux de réduction dans le cadre des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) ( article 61 ), un décret n° 2021-420 du 10 avril 2021 en a défini les modalités d'application.
• S'agissant de l'utilisation du chèque énergie pour les personnes en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), petites unités de vie (PUV), unités de soins de longue durée (USLD) et résidences autonomie ( article 64 ), un décret n° 2020-1763 du 30 décembre 2020 a actualisé sur ce point le cadre réglementaire.
• Pour permettre le remplacement du groupement d'intérêt public (GIP) Pulvés ( article 83 ) :
o Un arrêté du 13 janvier 2022 a défini les conditions dans lesquelles les organismes d'inspection chargés du contrôle ainsi que les organismes de formation des inspecteurs réalisant le contrôle peuvent être agréés par l'autorité administrative ;
o Un décret n° 2021-106 du 2 février 2022 a précisé les conditions de désignation et le contenu des missions de l'organisme chargé d'apporter à l'autorité administrative son appui technique ;
o Un arrêté du 15 décembre 2021 a fixé à 3,50 euros par contrôle la somme exigée des organismes d'inspection.
• Concernant la possibilité pour le conseil d'administration de l'Office national des forêts (ONF) de créer un comité d'audit ( article 84 ), une résolution n° 2022-07 du 12 janvier 2022 prise par ce conseil d'administration a précisé la composition de ce comité d'audit ainsi que son règlement intérieur ;
• S'agissant du relèvement du seuil de revente à pertes (SRP) et de l'encadrement des promotions ( article 125 ), un arrêté du 29 janvier 2021, modifié par des arrêtés du 16 février 2021 et du 5 août 2021, est venu fixer la liste des denrées ou catégories de denrées alimentaires pour lesquelles, par dérogation, les avantages promotionnels ayant pour effet de réduire le prix de vente au consommateur de denrées alimentaires ou de produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie ne sont pas applicables.
Le décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de la concurrence, pouvant suspendre l'application de l'article 125, n'a pas été pris. Cependant, il ne s'agit ici que d'une faculté.
• Enfin, en matière de dématérialisation des actes de la Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de l'Autorité de la concurrence ( article 128 ), le décret n° 2021-1302 du 7 octobre 2021 a fixé la liste des actes qui peuvent être établis ou convertis sous format numérique par les agents habilités ainsi que les modalités de signature de ces actes et les personnes pouvant y recourir.
3. Les articles dont les dispositions d'application sont attendues
3 articles, soit 7 % de ceux ressortissant à la commission , ne sont pas pleinement applicables sur le plan réglementaire.
• En premier lieu, la désignation des présidents des comités nationaux de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), parmi les représentants des professionnels, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de la consommation, est encore attendue ( article 23 ).
• De plus, les conséquences de la substitution d'ESS France au Conseil national des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (CNCRESS) et à la chambre française de l'économie sociale et solidaire (CFESS) ( article 24 ) n'ont pas été tirées pour le décret n° 2015-732 du 24 juin 2015 .
• Il en va de même des conséquences pour le décret n° 2015-431 du 15 avril 2015 de la simplification de la procédure des appels à projets des projets territoriaux de coopération économique (PTCE) ( article 130 ).
4. Les habilitations à légiférer par ordonnance
L'article 79 de la loi « ASAP » a prévu plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance pour redéfinir les règles applicables aux personnels de l'ONF et des chambres d'agriculture.
Cet article a ainsi autorisé le Gouvernement, dans un délai de 18 mois à compter de la publication de cette loi, à prendre les mesures relevant du domaine de la loi nécessaire pour :
- modifier les dispositions du code forestier relatives à l'ONF, afin d'élargir les possibilités de recrutement d'agents contractuels de droit privé et de leur permettre de concourir à l'exercice de l'ensemble des missions confiées à l'office, y compris la constatation de certaines infractions et à l'exclusion de leur recherche, par certains d'entre eux commissionnés et assermentés à cet effet ;
- modifier les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives au réseau des chambres d'agriculture afin de rapprocher les règles applicables aux agents des établissements du réseau des chambres d'agriculture et des organismes interétablissements du réseau et de déterminer les modalités d'adoption de ces règles ;
- modifier la dénomination de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), compléter ses missions et compétences relatives à l'animation du réseau des chambres d'agriculture et des organismes interétablissements du réseau, y compris en matière de gestion des personnels, et modifier en conséquence les missions des autres établissements, afin d'améliorer l'efficacité du fonctionnement du réseau ;
- préciser les conditions dans lesquelles, à Mayotte, une chambre de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture constitue, auprès de l'État ainsi que des collectivités territoriales et des établissements publics qui leur sont rattachés, l'organe consultatif, représentatif et professionnel des intérêts de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture ;
- modifier les dispositions du même code relatives au réseau des chambres d'agriculture pour prévoir :
o les conditions dans lesquelles une chambre régionale d'agriculture, d'une part, et l'ensemble des chambres départementales et interdépartementales de sa circonscription, d'autre part, peuvent convenir, par délibération de leur assemblée respective, de la création d'une chambre d'agriculture de région et de la transformation des chambres départementales et interdépartementales qui le souhaitent en chambres territoriales dépourvues de la personnalité juridique ;
o les missions exercées par la chambre de région en lieu et place de la chambre régionale, des chambres départementales et des chambres interdépartementales rattachées, ainsi que les missions de proximité exercées par les chambres territoriales ;
o l'organisation des chambres de région et des chambres territoriales concernées, notamment les conditions de désignation des élus siégeant dans les chambres territoriales ;
o les conditions du transfert aux chambres de région des personnels employés antérieurement par les établissements rattachés ainsi que des biens, droits et obligations.
Sur cette base, l' ordonnance n° 2022-43 du 20 janvier 2022 a été prise. De plus, le projet de loi n° 605 (2021-2022) ratifiant cette ordonnance a été déposé le 7 avril 2022 au Sénat.
Cette ordonnance précise notamment les conditions de création des chambres d'agriculture de région.
Le rapporteur relève que l'article d'habilitation, à la demande du Sénat, dispose que « ces création et transformation requièrent l'accord des deux tiers des chambres départementales et interdépartementales situées dans la circonscription de la chambre régionale d'agriculture d'origine et l'accord unanime des chambres départementales et interdépartementales comprises dans la circonscription du projet de chambre d'agriculture de région » (a du 5° du I de l'article 79 de la loi « ASAP »).
Or, l'article L. 512-5 du code rural et de la pêche maritime, créé par l'article 2 de l'ordonnance susmentionnée, prévoit simplement le recueil sur cette création de « l'avis favorable d'au moins deux tiers des chambres départementales et interdépartementales situées dans la circonscription de la chambre régionale d'agriculture à l'initiative du projet », étant précisé que « sont parties à la création de la chambre d'agriculture de région et transformées en chambres territoriales qui lui sont rattachées, les chambres départementales et interdépartementales qui ont émis un avis favorable ».
Au total, le rapporteur déplore que le texte ainsi prévu par l'ordonnance soit en-deçà de celui accepté par le Sénat, dans le cadre du compromis de commission mixte paritaire (CMP) : les garde-fous adoptés à son initiative , avec l'accord de l'Assemblée nationale mais aussi du Gouvernement et des acteurs de terrain, doivent donc être réintroduits .
Concernant l'ONF, le rapporteur constate qu'aucune ordonnance n'a été prise , seul le comité d'audit, inscrit sur sa proposition directement dans la loi « ASAP », étant en vigueur.
5. Les articles censurés, repris ou modifiés
a) Les articles censurés
8 articles, soit 20 % de ceux traités par la commission, ont été censurés comme des cavaliers législatifs. Ces articles portaient sur :
• La facilitation des modalités de mise en oeuvre des réseaux de fibre optique par les gestionnaires publics des réseaux de distribution d'électricité ( article 63 ) ;
• La modification des dispositions applicables à la propriété, aux travaux et à la dégradation des réseaux, notamment de gaz naturel ( article 65 ) ;
• Le relèvement du taux de réfaction tarifaire applicable aux installations de production de biogaz ( article 66 ) ;
• La transmission de la matrice cadastrale aux experts forestiers ( article 80 ) ;
• La prolongation de l'expérimentation sur les chambres d'agriculture issue de la loi « ESSOC » ( article 81 ) ;
• La consolidation du droit de résiliation annuelle de l'assurance emprunteur, tiré d'une proposition de loi adoptée antérieurement par le Sénat 823 ( * ) ( article 115 ) ;
• L'intégration dans le contrat d'assurance d'une possibilité de contre-expertise ( article 116 ) ;
• La modification de la composition et du fonctionnement des conseils d'administration des offices publics de l'habitat (OPH) ( article 129 ).
Seuls 3 de ces articles , celui sur les réseaux de fibre optique, le droit de résiliation annuelle de l'assurance emprunteur et les conseils d'administration des OPH, étaient issus d'initiatives sénatoriales 824 ( * ) .
b) Les articles repris
6 articles, soit 75 % de ceux censurés, ont prospéré dans d'autres véhicules législatifs.
• La loi « Climat-Résilience », du 22 août 2021 825 ( * ) , a ainsi fait aboutir le relèvement du taux de réfaction tarifaire applicable aux installations de production de biogaz ( article 94 ).
• Dans le cadre de la loi « Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification », du 21 février 2022 826 ( * ) , ont été adoptés les dispositions afférentes à :
o La modification des dispositions applicables à la propriété, aux travaux et à la dégradation des réseaux, notamment de gaz naturel ( article 195 ) ;
o La prolongation de l'expérimentation sur les chambres d'agriculture issue de la loi « ESSOC » ( article 207 ).
• La loi « Assurance emprunteur », du 28 février 2022 827 ( * ) , a modifié le droit de résiliation de l'assurance emprunteur, dans une rédaction différente de celle de la loi « ASAP ».
• La loi « Accès aux données cadastrales », du 28 février 2022 828 ( * ) a donné une réalité concrète à la transmission de la matrice cadastrale aux experts forestiers.
c) Les articles modifiés
Au moins 4 articles, soit 10 % de ceux relevant de la commission, ont été modifiés depuis la publication de la loi « ASAP ».
• D'une part, l'article 81 (d du 3° du I) de la loi « Climat-Résilience » a autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour préciser les régimes légaux des stockages souterrains et des mines (rendant ainsi probable la modification de l'article 45 de la loi « ASAP »).
• D'autre part, les articles 87 (III) et 88 de cette même loi ont étendu à l'hydrogène renouvelable et bas-carbone la simplification des procédures de financement, de mise en concurrence et d'implantation prévues pour les projets d'énergies renouvelables (complétant de ce fait l'article 52 de la loi « ASAP ») ;
• Enfin, la loi sur la « Rémunération des agriculteurs », du 18 octobre 2021 829 ( * ) , a modifié le SRP et les promotions (article 9) de même que les pénalités logistiques (article 7) (modifiant ainsi les articles 125 et 139 de la loi « ASAP »).
6. Les demandes de rapport
L' article 125 de la loi « ASAP » a prévu la remise de deux rapports d'évaluation, sur le relèvement du SRP et l'encadrement des promotions, au 1 er octobre 2021 puis 2022.
À ce stade, ces rapports n'ont pas été remis.
Toutefois un rapport sur le même sujet a été transmis au Parlement, le 30 septembre 2020, sur le fondement de l'article 4 de l'ancienne ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 830 ( * ) .
* 822 Décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020, Loi d'accélération et de simplification de l'action publique.
* 823 Proposition de loi n°467, présentée par Martial Bourquin et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer l'effectivité du droit au changement de l'assurance emprunteur.
* 824 Deux de ces initiatives sénatoriales avaient d'ailleurs reçu l'appui du Gouvernement.
* 825 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 826 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
* 827 Loi n° 2022-270 du 28 février 2022 pour un accès plus juste, plus simple et plus transparent au marché de l'assurance emprunteur.
* 828 Loi n° 2022-268 du 28 février 2022 visant à simplifier l'accès des experts forestiers aux données cadastrales.
* 829 Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs.
* 830 Ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l'encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires.