N° 725
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juin 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1) de la commission des affaires sociales (2) sur l' unification du recouvrement social ,
Par M. René-Paul SAVARY et Mme Cathy APOURCEAU-POLY,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette mission d'évaluation est composée de : M. René-Paul Savary, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Monique Lubin, vice-présidents ; M. Martin Lévrier, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, secrétaires ; M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Deroche, Élisabeth Doineau, Pascale Gruny, Corinne Imbert, M. Bernard Jomier, Mme Annie Le Houerou, MM. Alain Milon, Philippe Mouiller.
(2) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Daphné Ract-Madoux, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Mélanie Vogel.
L'ESSENTIEL
Des considérations liées à la simplification des démarches déclaratives des cotisants, à l'amélioration du rendement et à la réalisation d'économies de gestion conduisent les pouvoirs publics à promouvoir, depuis plusieurs années, l'unification du recouvrement social entre les mains des Urssaf.
Obligatoire pour l'ensemble des employeurs du secteur privé depuis 2017 et pour ceux du secteur public depuis 2022, la déclaration sociale nominative a remplacé 45 autres formalités déclaratives et fait converger les déclarations des employeurs vers un même standard.
Toutefois, le flux DSN comporte toujours une proportion non négligeable d'anomalies issues, pour la plupart, de mauvais paramétrages des logiciels de paie ou d'erreurs de renseignement. La fiabilisation des données DSN revêt dès lors une importance particulière.
Alors que les pratiques divergent entre certains collecteurs, qui opèrent une fiabilisation à la maille individuelle, en recalculant les cotisations déclarées pour chaque salarié, et les Urssaf, qui conduisent traditionnellement des contrôles à la maille agrégée, c'est-à-dire à l'échelle de l'établissement, la question des conditions d'une mise en oeuvre satisfaisante des transferts programmés se pose.
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Le recouvrement par les Urssaf en 2021 |
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équivalents temps plein |
milliards d'euros encaissés |
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La DSN en 2022 |
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d'entreprises |
établissements publics |
de salariés et agents publics |
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I. DES PREMIERS RÉSULTATS SATISFAISANTS, DES INTERROGATIONS SUR LA POURSUITE DU PROJET
A. DÉBUTÉE EN 2011, L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL AFFICHE DES RÉSULTATS CONCRETS
1. Le transfert du recouvrement des contributions d'assurance chômage : un bilan en demi-teinte
Depuis 2011, le recouvrement des contributions d'assurance chômage et des cotisations AGS 1 ( * ) , jusqu'alors assuré par Pôle emploi pour le compte de l'Unédic, est assumé par les Urssaf.
Cette première étape a permis de supprimer un des flux de paiement des employeurs, les Urssaf recouvrant désormais à la fois ces contributions et l'ensemble des cotisations de sécurité sociale, et de fiabiliser l'assiette du recouvrement des contributions d'assurance chômage par comparaison avec l'assiette déclarée aux Urssaf.
L'extension des contrôles Urssaf aux contributions d'assurance chômage a généré un gain de plus de 100 millions d'euros par an , bien que l'Unédic n'ait pas relevé d'évolution significative de la performance du recouvrement.
Le transfert de l'activité de recouvrement de Pôle emploi n'a pas permis de réduire considérablement les restes à recouvrer, ni de générer des économies de gestion
Aucun effet notable n'en a résulté en matière de ressources humaines : sur plus de 1 300 salariés dédiés au recouvrement, 13 ont été transférés aux Urssaf et les autres conservés par Pôle emploi afin d'assurer le recouvrement résiduel qu'il conserve auprès de populations spécifiques et de renforcer les effectifs dédiés à l'accompagnement des demandeurs d'emploi.
Enfin, l'Unédic estime ne plus disposer des éléments statistiques nécessaires au pilotage du régime et pâtir de la non-certification des comptes de la branche du recouvrement pour les exercices 2020 et 2021 par la Cour des comptes.
2. L'activité de recouvrement de régimes en grande difficulté a également été confiée aux Urssaf
Les Urssaf ont également pris en charge le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants, dont la responsabilité était initialement partagée, dans un cadre particulièrement complexe, entre elles et le régime social des indépendants (RSI), dont les taux de restes à recouvrer (TRAR) excédaient 10 %.
Depuis la suppression du RSI en 2018 et le transfert de son activité de recouvrement aux Urssaf, incluant celui de 2 000 salariés, la qualité de service a fortement progressé, la performance du recouvrement s'est améliorée et des économies de gestion substantielles ont été dégagées .
De même, les Urssaf se sont vu confier le recouvrement des cotisations des artistes-auteurs en 2019 du fait des défaillances majeures de leurs caisses, qui ne disposaient pas des moyens nécessaires à la collecte des cotisations de retraite de la grande majorité des artistes.
Une coopération défaillante porte atteinte à l'exercice par l'Agessa et la MDA de leur rôle de contrôle de l'affiliation au régime de sécurité sociale des artistes-auteurs
Le transfert s'est accompagné d'une réforme en profondeur du régime et de la multiplication par six du nombre d'affiliés, ce qui n'a pas manqué d'entraîner des incompréhensions et des dysfonctionnements. La situation semble s'améliorer, bien qu' un déficit de coopération entraîne encore des difficultés importantes, notamment l'affiliation indue de près de 5 000 cotisants .
* 1 Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés.