Rapport d'information n° 743 (2021-2022) de M. Jean-Baptiste BLANC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2022
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L'ESSENTIEL
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I. L'OBJECTIF ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE
N'A PAS ENCORE TROUVÉ SON MODÈLE ÉCONOMIQUE
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A. LE DÉVELOPPEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET
ÉCONOMIQUE S'EST FAIT JUSQU'À PRÉSENT EN CONSOMMANT
TOUJOURS PLUS DE SOLS
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1. L'urbanisme moderne se caractérise par
l'étalement urbain et la chute de la valeur des terres agricoles par
rapport aux terres urbanisées
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2. La consommation d'espaces naturels, agricoles et
forestiers a semblé ralentir à partir de 2010...
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a) L'accent mis sur la construction de logements
collectifs a permis de réduire légèrement le rythme de
l'artificialisation
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b) L'artificialisation des sols résulte de
plusieurs facteurs
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c) La vacance des logements a beaucoup
augmenté, mais ne constitue sans doute qu'une ressource partiellement
mobilisable
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a) L'accent mis sur la construction de logements
collectifs a permis de réduire légèrement le rythme de
l'artificialisation
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3. ... mais la possible tendance à
l'« exode urbain » pourrait pousser à un
émiettement urbain toujours plus accentué
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4. L'enjeu écologique et social de
l'artificialisation n'est pas seulement une question quantitative
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5. Face à ces évolutions de long
terme, la loi « Climat et résilience » a posé
un principe fort sans définir les outils financiers permettant sa mise
en oeuvre
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6. L'objectif de la sobriété
foncière s'impose à l'ensemble des pays européens,
malgré des différences importantes dans l'utilisation des
terres
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1. L'urbanisme moderne se caractérise par
l'étalement urbain et la chute de la valeur des terres agricoles par
rapport aux terres urbanisées
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B. LES MOYENS ACTUELS NE PERMETTENT PAS DE LUTTER
CONTRE L'ARTIFICIALISATION
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A. LE DÉVELOPPEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET
ÉCONOMIQUE S'EST FAIT JUSQU'À PRÉSENT EN CONSOMMANT
TOUJOURS PLUS DE SOLS
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II. LA DÉFINITION D'UN MODÈLE DE
FINANCEMENT BUDGÉTAIRE ET FISCAL EST UNE IMPÉRIEUSE ET URGENTE
NÉCESSITÉ
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A. CERTAINS DISPOSITIFS BUDGÉTAIRES ET
FISCAUX NATIONAUX VONT DANS LA BONNE DIRECTION, MAIS DEMEURENT
INSUFFISANTS
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1. La présentation des crédits
budgétaires ne permet pas de déterminer exactement le montant des
crédits budgétaires contribuant à l'objectif ZAN
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2. Les établissements publics fonciers
doivent être renforcés pour devenir les bras armés d'une
véritable politique de maîtrise du foncier
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a) L'action des établissements publics
fonciers d'État et locaux est largement appréciée
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b) La réforme de la fiscalité locale
a conduit à leur rebudgétisation partielle...
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c) ... qui ne doit pas conduire à leur
appliquer des mesures de régulation budgétaire, mais au contraire
à garantir leur soutenabilité économique au profit de la
politique de maîtrise foncière
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a) L'action des établissements publics
fonciers d'État et locaux est largement appréciée
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3. Le succès du fonds friches rend
nécessaire sa pérennisation et sa transformation en
« fonds ZAN »
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a) Les deux premières éditions du
fond friches ont suscité de très nombreux projets
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b) La troisième édition du fonds
friches est en cours d'instruction
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c) Le fonds est plébiscité dans son
principe, mais seule une extension permettra de faire contribuer
significativement les friches à la limitation de
l'artificialisation
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a) Les deux premières éditions du
fond friches ont suscité de très nombreux projets
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4. L'aide à la relance de la construction
durable demandera à être évaluée
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5. Les dispositifs de fiscalité nationale
ont des effets contrastés sur la lutte contre l'artificialisation
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a) L'imposition des plus-values
immobilières privilégie la détention longue
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b) Le dispositif Pinel produit des effets
artificialisants mais il est en cours de recentrement et gagnerait à
être mieux territorialisé
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c) Le prêt à taux zéro (PTZ)
fait lui aussi l'objet de tentatives de recentrement pour en limiter l'effet
artificialisant
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d) Plusieurs dispositifs, dont le
« Denormandie », encouragent le retour dans les centres
urbains
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a) L'imposition des plus-values
immobilières privilégie la détention longue
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6. Un nombre important d'opérateurs publics
contribuent à la lutte contre l'artificialisation, au risque d'un manque
de lisibilité de l'action publique
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7. Le programme « Action coeur de
ville » et les opérations de revitalisation de territoire ont
montré l'utilité d'une action de réhabilitation des
centres urbains
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8. La démarche des territoires pilotes de
la sobriété foncière est en cours de mise en place
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1. La présentation des crédits
budgétaires ne permet pas de déterminer exactement le montant des
crédits budgétaires contribuant à l'objectif ZAN
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B. ALORS QUE LES COLLECTIVITÉS LOCALES SONT
LES PREMIÈRES CONCERNÉES PAR LA LUTTE CONTRE L'ARTIFICIALISATION,
LEURS RESSOURCES NE SONT PAS ADAPTÉES À L'ATTEINTE DE CET
OBJECTIF
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1. Les collectivités sont soumises à
des injonctions contradictoires, alors que le paysage des ressources des
collectivités a été bouleversé par la suppression
de la taxe d'habitation
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2. L'État doit apporter l'accompagnement
annoncé dans des circulaires
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3. La fiscalité locale est au coeur des
enjeux de la mise en oeuvre du « zéro artificialisation
nette »
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a) Certaines taxes encouragent les particuliers ou
promoteurs à construire sans économiser suffisamment le
sol
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(1) La taxe d'aménagement est la taxe la
plus souvent évoquée pour assumer un rôle de lutte contre
l'artificialisation
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(2) La taxe sur les surfaces commerciales
(TASCOM)
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(3) Droits de mutation à titre
onéreux (DMTO)
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b) D'autres taxes, moins nombreuses, encouragent
au contraire à une utilisation plus efficace du sol
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(1) La taxation des logements vacants ne
présente probablement que des marges de progression limitées pour
lutter contre la vacance
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(2) La taxe sur les friches commerciales lutte
contre la vacance commerciale
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(3) Les taxes foncières ont un effet
ambivalent sur l'artificialisation
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c) D'autres taxes, par les revenus qu'elles
apportent aux collectivités, peuvent les encourager à ouvrir de
nouvelles terres à l'artificialisation
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a) Certaines taxes encouragent les particuliers ou
promoteurs à construire sans économiser suffisamment le
sol
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4. La réorientation des aides vers
l'objectif ZAN sera nécessaire mais devra prendre en compte les besoins
de développement constatés localement
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5. Il est temps de créer un guichet unique
du ZAN qui apportera un soutien aux collectivités et un financement sur
le long terme à la réalisation de l'objectif
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1. Les collectivités sont soumises à
des injonctions contradictoires, alors que le paysage des ressources des
collectivités a été bouleversé par la suppression
de la taxe d'habitation
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A. CERTAINS DISPOSITIFS BUDGÉTAIRES ET
FISCAUX NATIONAUX VONT DANS LA BONNE DIRECTION, MAIS DEMEURENT
INSUFFISANTS
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I. L'OBJECTIF ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE
N'A PAS ENCORE TROUVÉ SON MODÈLE ÉCONOMIQUE
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EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES