II. UNE TRANSFORMATION ACTUELLEMENT CARACTÉRISÉE PAR UNE MODERNISATION DE L'OFFICE DOUBLÉE D'UNE RÉDUCTIONS DE SES MOYENS ET MARGES DE MANOEUVRE
Face aux défis posés par l'évolution de la population de ses ressortissants , l'Office s'est engagé dans une transformation dont le Contrat d'Objectifs et de Performance (COP) 2020-2025 définit les principaux axes . Ce dernier prévoit ainsi une réduction des moyens de l'Office, accompagné d'une centralisation du traitement des dossiers relevant de l'Office grâce à de nouveaux systèmes d'information.
Cela étant, le COP n'épuise pas l'ensemble des évolutions auquel l'Office devra faire face à moyen terme et l'Office n'aura plus les mêmes marges de manoeuvre lorsque viendra l'heure d'établir son prochain COP .
Parallèlement à sa trajectoire de baisse d'activité liée aux anciens combattants, l'ONACVG voit un développement de ses autres compétences . En particulier l'ONACVG joue un rôle de référent pour la mise en oeuvre des politiques de mémoire et de lien avec la Nation . Ce rôle de référent est notamment permis par le maintien de son réseau d'antennes locales. Il peut financer au niveau local des acteurs mémoriels (associations mémorielles par exemple) ou des actions en liens avec la mémoire (aide à l'entretien d'un monument aux morts par exemple). Ses moyens sont cependant très limités pour ces actions de financement : moins de 300 000 euros par an hors financement par le Bleuet de France.
Enfin l'ONACVG continue d'accueillir ou d'intervenir sur de nouveaux dispositifs de réparation , dont l'exemple le plus récent est la loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles du fait de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français.
A. UNE ÉVOLUTION DE L'OFFICE DÉTERMINÉE DANS UN CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE
Les principaux axes d'évolution de l'Office sont définis dans son COP 2020-2025.
Ce dernier prévoit 5 axes d'action :
- assurer le meilleur service aux ressortissants ;
- ancrer la politique de mémoire et de citoyenneté dans les territoires ;
- renforcer l'accompagnement des combattants dans la durée ;
- porter une nouvelle ambition pour le Bleuet de France ;
- poursuivre la modernisation de l'Office.
À ces 5 axes s'ajoutent une trajectoire d'évolution des dépenses et des recettes et une trajectoire d'évolution des personnels de l'Office. Il définit enfin 20 indicateurs et 26 engagements pour suivre sa mise en oeuvre.
Ce COP est jugé satisfaisant tant par les représentants de l'administration que par les représentants des associations d'anciens combattants et de mémoire que le rapporteur spécial a pu entendre . Ces derniers soulignent que le COP aura permis de définir un cadre, y compris budgétaire, pour débattre des évolutions de l'ONACVG. Ils saluent également la sanctuarisation des crédits dédiés à l'action sociale sur la période du COP.
1. Une trajectoire de contraction des moyens et marges de l'Office
a) Une trajectoire budgétaire et de trésorerie très descendante qui atteint aujourd'hui ses limites
La trajectoire d'évolution des recettes et des dépenses définie est claire : l'Office a permis au budget général de l'État de réaliser des économies. Cette trajectoire a été remise en cause par la loi de finances initiale pour 2022 qui a ouvert des moyens supplémentaires afin de permettre à l'Office de faire face à l'ouverture de l'indemnité de reconnaissance ouverte par la loi du 23 février 2022 de reconnaissance et réparation en faveur des Harkis. La loi du 23 février 2022 a également augmenté de manière significative les dépenses d'intervention de l'Office en faveur des harkis et rapatriés (+22 millions d'euros, soit +81 % entre 2021 et 2022).
Source : COP 2020-2025 de l'ONACVG
La trajectoire des dépenses était ainsi baissière. Notamment, les charges de personnel, supérieures à 50 millions d'euros en 2020 doivent passer sous la barre des 48 millions d'euros en 2024. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement devaient dans le même temps rester stables.
L'exécution 2021 du budget montre que l'Office est globalement en phase avec la trajectoire prévue, s'établissant 3 millions d'euros en-dessous de la cible de 123 millions d'euros fixée par le COP.
La trajectoire des recettes est, elle, inférieure à celle des dépenses. En particulier, 2020 a vu un prélèvement de trésorerie de plus de 20 millions d'euros servir à financer des dépenses courantes et la mise en oeuvre du schéma directeur informatique de l'opérateur .
Par ailleurs, l'exécution 2021 du budget de l'Office s'est finalement révélée excédentaire de 6,3 millions d'euros alors que la trajectoire du COP prévoyait initialement un déficit de 5,7 millions d'euros. Cependant, l'excédent global de l'année 2021 est dû à un fort renchérissement de la trésorerie fléchée de l'ONACVG, sa trésorerie non-fléchée connaissant elle au contraire une baisse de 600 000 euros.
Cette tendance à la diminution du niveau de trésorerie non fléchée continue en 2022. Les dernières projections évaluent la trésorerie non-fléchée à 5 millions d'euros fin 2022 si la réserve sur la subvention pour charge de service public est levée, ce qui correspond à 1 mois de fonctionnement courant de l'Office. En cas d'absence de levée de la réserve, la trésorerie non-fléchée s'établirait à 4,4 millions d'euros, ce qui correspond à 1 mois de traitement des agents de l'Office. Le rapporteur spécial appelle au respect d'une marge de manoeuvre d'un mois, qui permet à l'Office de fonctionner en cas de retard dans le versement de la subvention pour charge de service public.
Pour la suite, les recettes prévues restent inférieures d'un million d'euros aux recettes sur la période 2023-2025.
Le rapporteur spécial s'inquiète de cette évolution et appelle à ce que la trésorerie de l'ONACVG, déjà amplement mise à contribution, cesse d'être traitée comme une variable d'ajustement budgétaire . Les prochaines programmations budgétaires doivent prévoir suffisamment de crédits pour couvrir le fonctionnement de l'Office au risque de le mettre en difficulté financière.
En tout état de cause, le dégel du point d'indice des fonctionnaires représente un coût que la trésorerie n'est plus en capacité d'absorber.
b) Des moyens humains en forte baisse et éparpillés dans une centaine de services locaux
La trajectoire des moyens humains de l'Office est tracée en fonction de deux données : d'une part, la volonté d'une réduction du nombre d'ETPT induite par la réduction du nombre d'anciens combattants et une plus grande efficience dans le traitement des dossiers. D'autre part, le maintien d'une antenne de l'ONACVG dans chaque département.
Cette trajectoire s'est traduite par une baisse du plafond d'autorisations d'emplois de l'ONACVG de 114 ETPT entre 2018 et 2025 . Ce plafond, de 878 ETPT en 2018, doit donc atteindre 764 ETPT en 2025. Cette réduction d'ETPT est la principale source d'économie des dépenses de l'Office hors dépenses d'intervention . La réduction des effectifs est par ailleurs en avance sur la programmation. S'il avait été initialement prévu un plafond d'emplois de 787 ETPT pour 2022, ce dernier s'est finalement élevé à 778 ETPT en 2022. À ces ETPT s'ajoutent 20 ETPT hors plafond, contre une prévision de 26.
Cette réduction d'effectifs est notamment rendue possible par une centralisation du traitement des dossiers dont l'Office a à connaître au sein du Département de reconnaissance et réparation de Caen. La centralisation du traitement des dossiers a été rendue possible par la mise en oeuvre du schéma directeur informatique de l'Office qui prévoyait le développement de nouveaux systèmes d'information et la dématérialisation des procédures d'instruction. La centralisation du traitement des dossiers a ainsi permis de dégager des marges de réduction du nombre d'agents dans les services départementaux.
Cependant, l'Office rencontre certaines difficultés dans le reclassement de ses agents . En 2022, il supportait ainsi les salaires de 22 agents auxquels la suppression de leur emploi a été notifiée , pour un coût de 1,448 million d'euros. Ce montant est significatif dans la mesure où les économies attendues de dépense salariale entre 2018 et 2025 sont de 3 millions d'euros annuels. L'Office a demandé la reconduction de son classement d'établissement en restructuration pour les années 2023 et 2024.
En 2021, la masse salariale de l'Office s'élevait à 798 ETPT, dont environ 400 ETPT en services départementaux . Cette répartition, conjuguée au nombre important - 104 - de services départementaux, entraîne nécessairement un étalement et une égalisation de la masse salariale des différents services départementaux sans véritable rapport avec la population des ressortissants présents dans les départements . Cet étalement a également entraîné une réduction de la taille des locaux des antennes de l'ONACVG, certaines étant hébergées dans les locaux de préfectures.
Le rapporteur spécial a eu l'occasion de se rendre dans une antenne modeste de l'ONACVG, à Vannes, ne comprenant que 4 agents et située dans les locaux de la préfecture. Ce nombre a été fixé au regard des unités militaires présentes dans le département du Morbihan, du nombre d'associations patriotiques et mémorielles et du nombre estimé de ressortissants ; évalué à 50 000. Le rapporteur spécial tient à souligner l'engagement et le professionnalisme des agents du service.
Le nombre très faible d'agents contraste avec le nombre et la diversité des missions qu'ils doivent réaliser . En effet, ce service doit gérer plus de 500 dossiers de solidarité annuels, l'accueil et le soutien moral des ressortissants, l'accompagnement des pupilles du département, participer aux cérémonies patriotiques locales et à leur organisation, gérer les dossiers de retraite du combattant, de titre d'invalidité, de pensions militaires d'invalidité et de reconversion professionnelle, organiser des concours scolaires dont le concours national de la résistance et de la déportation, organiser la collecte du Bleuet de France, etc.
Le rapporteur spécial souhaite souligner que les réductions d'ETPT de l'ONACVG atteignent ici leur limite et que des réductions supplémentaires sur de tels services ne pourraient pas se réaliser sans réduction notable du nombre de tâches à réaliser ou sans dégradation de la qualité du service.
Ces remarques valent également s'agissant du siège de l'ONAC, qui est également peu pourvu en ETPT. Il compte 169 ETPT en 2022, dont 99 pour les fonctions support. Ainsi, les 4 départements métier ne comptent que 70 ETPT, dont plus d'un tiers relèvent du département reconnaissance et réparation de Caen. Ces 70 ETPT comportent de plus les postes régionalisés de l'Office. Il n'y avait que 62 ETPT pour les fonctions métiers en 2021, car 8 contractuels ont dû être recrutés pour traiter les dossiers déposés au titre de la loi de reconnaissance et réparation en faveur des harkis de 2022.
Pour le traitement de la majorité des dossiers, l'Office se repose désormais sur son Département de Reconnaissance et Réparation (DRR), situé à Caen . La finalisation de la centralisation du traitement des dossiers, combinée à une externalisation de la réalisation et de l'acheminement des cartes, aura entrainé une diminution significative de la durée moyenne des traitements. La durée moyenne du traitement d'une demande est ainsi passée de plus de 140 jours en 2020 à moins de 100 jours en 2021. Le rapporteur spécial a eu l'occasion de visiter le DRR et tient à souligner l'engagement des agents y travaillant.
En 2021, le DRR a généré :
- 15 000 décisions relatives à la carte du combattant ;
- 10 346 attributions de titre de reconnaissance de la Nation ;
- 246 attestations pour la croix du combattant volontaire ;
- 386 mentions « Mort pour la France » dont 6 au titre des OPEX ;
- 14 attributions de la mention « Mort pour le service de la Nation » à des agents publics ;
- 890 actes de décès et publication de 5 arrêtés collectifs au journal officiel correspondant à l'attribution de 876 mentions « Mort en Déportation ».
Le DRR comporte, en 2022, 29 agents, dont 8 contractuels recrutés pour traiter les dossiers déposés au titre de la loi de reconnaissance et réparation en faveur des harkis de 2022. Le rapporteur spécial souligne par ailleurs que le DRR comporte 14 contractuels, dont 12 de catégorie C.
Du fait de sa réduction d'effectifs, l'Office a aussi réduit la taille des locaux qu'il occupe. En particulier, certaines antennes locales occupent désormais les locaux de préfectures. C'est le cas par exemple du service du Morbihan. Cependant, s'il reste en capacité de faire face aux afflux d'activité par un recours à des contractuels, l'ONACVG doit conserver les moyens de pouvoir accueillir ces contractuels. Les locaux actuellement occupés par l'ONACVG constituent le minimum de ce dont l'Office doit disposer pour conserver sa capacité à absorber des pics d'activité.
2. Le schéma directeur informatique, vecteur de modernisation et de réduction des coûts de l'Office
a) Un renouvellement numérique, logiciel comme matériel, complet de l'Office
Le schéma directeur informatique (SDI) est la pierre angulaire de la politique de modernisation de l'Office et de centralisation du traitement des dossiers.
Du fait de la particularité de son statut, l'Office n'a pas d'autre choix que d'être autosuffisant pour ses besoins informatiques . En effet, il relève en tant qu'opérateur du ministère des Armées et il n'a pas accès à son intranet et n'est pas intégré à ses applications pour des raisons de sécurité . L'ONACVG doit donc disposer de ses propres solutions.
Le SDI de l'ONACVG est contenu dans son COP et en constitue l'annexe 5. Ce dernier, ambitieux, partait du constat que l'Office disposait en 2019 d'un matériel informatique ancien et défaillant et ne disposait pas de solutions logicielles permettant un traitement centralisé des demandes. Il visait à répondre à ces deux problématiques.
Ce SDI, dont le coût s'élève à 5 millions d'euros, a été entièrement autofinancé par une mise à contribution de la trésorerie de l'ONAC .
Le parc informatique de l'Office a été renouvelé par le biais d'une location de matériel sur 5 ans en s'appuyant sur un marché RESAH (Réseau des acheteurs hospitaliers). L'Office a fait le choix d'ordinateurs portables suite aux confinements. Au total, le renouvellement des postes de l'Office coûtera un peu plus d'un million d'euros sur 5 ans.
Dans le même temps, l'ONACVG aura entièrement renouvelé son architecture réseau et acquis plusieurs logiciels , notamment :
- un logiciel de relations clients (OCRM), développé par l'Office lui-même et permettant le traitement numérique des dossiers des missions générant le plus grand nombre de décisions : demandes de cartes du combattant et de titre de reconnaissance de la nation, demandes d'aides financières, demande d'aide pour les enfants de harkis et les demandes liées à la loi de reconnaissance et de réparation en faveur des harkis. Ce logiciel a été essentiel pour permettre à l'Office d'absorber la quantité de dossiers générée par le dispositif de reconnaissance et réparation en faveur des harkis ;
- le système d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) RENOIRH, développé par le Centre interministériel des services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH). La solution, la licence et la maintenance, mutualisées avec d'autres établissements publics administratifs, le CISIRH et le ministère des armées, sont gratuites pour l'Office ;
- une nouvelle version de son logiciel de gestion comptable, devenu XRP Ultimate. Cette nouvelle version permet l'intégration de Chorus Pro, la réalisation de notes de frais ou l'intégration des immobilisations.
Enfin la mise en oeuvre du SDI aura permis de réaliser une remise à niveau de la sécurité des systèmes d'information de l'Office, ce qui correspondait à l'un de ses axes.
La mise en oeuvre du SDI a permis à l'Office d'absorber le choc du dispositif harkis de 2022 . Un choc comparable, celui de l'ouverture de la carte du combattant au titre des OPEX pour les participants aux combats en Afrique du Nord entre 1962 et 1964, avait en 2019 nécessité la mobilisation de l'entièreté du réseau départemental de l'ONACVG. Un choc similaire n'aura appelé que le recrutement de 8 contractuels en 2022. Il faut cependant souligner que la gestion des dossiers de harkis reste très tendue, le nombre de dossiers déposés étant très largement supérieur à celui anticipé.
Le rapporteur spécial attire l'attention sur le fait que le SDI de l'Office a pu être intégralement financé grâce à la trésorerie abondante dont disposait l'Office en 2019. Cette trésorerie ayant désormais été consommée, l'Office ne sera pas en mesure de financer son prochain SDI de la même manière et un financement inscrit au budget de l'État sera nécessaire pour assurer le maintien à niveau des systèmes informatiques de l'Office une fois 2025 passé . Ce maintien à niveau sera d'autant plus nécessaire que les fonctions d'instruction des dossiers et de soutien ayant été centralisées, le bon fonctionnement de l'Office dépend directement du bon fonctionnement de ses systèmes d'information.
b) Les limites à la dématérialisation : l'âge des ressortissants
La dématérialisation de l'Office permet aux ressortissants ou aux futurs ressortissants de réaliser leurs démarches en ligne. Cette possibilité est particulièrement plébiscitée par les nouveaux ressortissants de l'ONACVG, issus des OPEX et généralement à l'aise avec le numérique.
Cependant, la majorité des ressortissants restent pour le moment les anciens d'Algérie et leurs veuves, pour lesquels le numérique n'est pas une solution et qui requièrent le maintien d'un accueil physique et des démarches papier.
Actuellement, les deux types de dossiers sont acceptés, bien que le traitement soit entièrement centralisé au DRR de Caen .
3. La grande force de l'Office : une organisation territoriale permettant une présence de proximité dans chaque département
a) L'existence du maillage territorial dense de l'Office est sanctuarisé par le COP
L'ONACVG dispose d'un maillage territorial fort puisqu'il est présent dans chaque département et dans les outre-mer. L'Office est également présent en Algérie et au Maroc du fait de la présence de ressortissants dans ces pays . Il était présent en Tunisie mais ce service a été fermé en 2019, à cause du trop faible nombre de ressortissants présents dans ce pays. Il dispose ainsi actuellement de 104 services locaux .
Le maintien du maillage territorial a été sanctuarisé dans le cadre du COP 2020-2025 et il n'est actuellement pas prévu de le remettre en cause à l'occasion du prochain COP.
Le maillage territorial permet notamment d'assurer l'accueil des ressortissants. En effet, la plus grande partie des ressortissants de l'ONACVG est particulièrement âgée et peu à l'aise avec le numérique et le maintien d'antennes locales permet l'accueil de ces ressortissants pour leur permettre de réaliser des démarches. L'accueil physique est également nécessaire pour les missions de soutien moral et pour les demandes d'aide à la reconversion professionnelle.
Les antennes locales permettent un lien fort avec les représentants locaux de la communauté des anciens combattants et une décentralisation de la prise de décision s'agissant de l'action sociale de l'Office , toutes les décisions d'attribution de moins de 1 000 euros sont en effet directement prises par la commission d'action sociale de l'antenne. S'agissant des décisions supérieures à ce montant, elles font l'objet d'une demande motivée, remontée au département national de la solidarité de l'Office. Le chef du bureau de l'action sociale acceptera ou refusera alors la demande.
Le maillage territorial permet également de maintenir une présence dans les déserts militaires 5 ( * ) , en plus du délégué militaire départemental (DMD). À ce titre, divers interlocuteurs, militaires et relevant de l'ONACVG, ont pu regretter un manque de communication et de coordination entre DMD et service local de l'ONAC.
L'ONACVG bénéficie grâce à son maillage territorial d'une connaissance fine des enjeux de mémoire des différents territoires qu'elle peut employer pour relayer la politique mémorielle nationale ou pour intervenir dans la vie commémorative locale.
Enfin, son ancrage local lui permet d'agir comme un relais pour l'action de la direction du service national et de la jeunesse, qui ne dispose pas d'un tel maillage.
b) Des services départementaux dont l'action est coordonnée par les 4 départements métiers
La direction générale de l'ONACVG comporte, outre les fonctions support, 4 départements « métiers » :
- le Département de la reconnaissance et de la réparation, situé à Caen, chargé du traitement des dossiers de titres et mentions ;
- le Département de la mémoire et de la citoyenneté, chargé de la déclinaison de la politique mémorielle et de la politique de la pierre ;
- le Département de la solidarité, chargé de la mise en oeuvre des aides sociales de l'ONACVG ;
- le Département des rapatriés, chargé de la mise en oeuvre des différents dispositifs en faveur des harkis, apparentés et rapatriés.
Ces 4 départements représentent au total 70 ETPT et ont principalement comme fonction de coordonner l'action des antennes départementale de l'ONACVG, à l'exception du Département reconnaissance et réparation de Caen qui, depuis la modernisation informatique de l'Office, traite directement la majorité des dossiers de titres et mentions. Ces dossiers lui sont, le cas échéant, transmis par les antennes locales de l'Office.
c) Une concentration et une harmonisation croissantes des services de l'Office
La centralisation touche principalement le traitement des dossiers de titres et mentions. Elle est permise par les nouveaux systèmes d'information de l'Office. La grande majorité de ces dossiers est désormais traitée par le Département de la reconnaissance et de la réparation, une entité relevant de la direction générale de l'Office mais située à Caen .
En plus de la concentration du traitement de ces dossiers, les nouveaux systèmes d'information de l'Office auront permis une unification et une harmonisation des bases de données, et ce dans tous les domaines d'action de l'Office, y compris l'aide sociale dont la mise en application reste par principe déconcentrée.
Cette unification des bases de données aura permis de faire ressortir quelques cas de fraude de la part de ressortissants qui demandaient des aides sociales ou le bénéfice de la retraite du combattant dans plusieurs services départementaux à la fois, les faisant bénéficier plusieurs fois d'une aide à laquelle ils n'auraient dû avoir accès qu'une seule fois.
* 5 Départements sur le territoire desquels il n'y a plus de présence d'une unité militaire.