B. UN OFFICE DONT LES RESSORTISSANTS SONT DE MOINS EN MOINS NOMBREUX ET DONT LE PROFIL ÉVOLUE
Il s'agit d'un constat connu : le nombre des ressortissants de l'Office , légèrement supérieur à 2 000 000 en 2021, et plus spécifiquement des anciens combattants baisse d'année en année . Ce phénomène démographique s'explique par le fait que la population des ressortissants de l'Office est encore principalement constituée par les anciens d'Algérie et par leurs veuves. Or, ces personnes sont très âgées.
La diminution de leur nombre entraîne une recomposition de la population des ressortissants de l'ONACVG. Cependant, cette diminution n'implique pas une disparition : sans nouveau conflit, l'ONACVG accueillera au moins 500 000 ressortissants jusqu'en 2100 .
Enfin la recomposition de la population des ressortissants de l'ONACVG entraîne également la nécessité d'une redéfinition du rôle de l'Office, la dernière génération du feu présentant un profil très différent des générations du feu précédentes.
1. Des ressortissants, majoritairement anciens combattants, dont le nombre diminue fortement
Historiquement, l'Office a accueilli des générations du feu successives. Les trois premières générations du feu correspondent aux deux conflits mondiaux et aux guerres d'Indochine, de Corée et d'Algérie, ainsi qu'aux combats en Tunisie et au Maroc. La quatrième génération du feu correspond aux soldats engagés en opérations extérieures ou OPEX.
La guerre d'Algérie constitue, comme le montre le tableau ci-dessous, le dernier influx massif d'anciens combattants parmi les ressortissants de l'Office . De plus, les attributions de carte du combattant au titre des OPEX, en plus d'être beaucoup moins importantes en termes de volume, sont beaucoup plus diffuses dans le temps.
Répartition des cartes de combattant
attribuées en fonction des combats
justifiant les attributions (au
1
er
juillet 2021)
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Conflits |
Cartes du combattant attribuées au 1 er juillet 2021 |
|
Première guerre mondiale et TOE |
4 425 379 |
|
Seconde guerre mondiale |
2 605 181 |
|
Guerres d'Indochine et de Corée |
211 030 |
|
Guerre d'Algérie, combats en Tunisie et au Maroc |
1 688 237 |
|
Opérations extérieures |
256 612 |
|
Total |
9 186 439 |
Source : Annexe n° 5 au rapport général fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances adopté par l'Assemblée nationale pour 2022, rapport spécial sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »
Les anciens combattants sont donc en moyenne très âgés et leur nombre connaît une très forte diminution, comme le montre le tableau ci-dessous.
|
Années |
(a) Titulaires de la retraite du combattant au 1 er janvier |
(b) Titulaires de la carte du combattant OPEX au 1 er janvier âgés de moins de 65 ans au 1 er janvier* |
(a) + (b) Nombre total estimé de titulaires de la carte du combattant |
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2010 |
1 393 201 |
36 000 |
1 429 201 |
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2015 |
1 159 167 |
78 000 |
1 237 167 |
|
2020 |
912 012 |
153 538 |
1 066 550 |
|
2021 |
857 205 |
163 365 |
1 020 570 |
|
2022 |
797 887 |
175 000 |
972 887 |
Source : Annexe n° 5 au rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances adopté par l'Assemblée nationale pour 2022, rapport spécial sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »
Aux titulaires de la retraite du combattant doivent s'ajouter 680 000 veuves, qui forment la deuxième catégorie la plus importante de ressortissants de l'ONACVG et qui sont, pour l'essentiel, des veuves d'anciens d'Algérie. Elles sont ainsi également très âgées en moyenne.
Un rapport du Contrôle général des armées du 15 avril 2021 estime que la population des ressortissants de l'Office, légèrement supérieure à 2 000 000 en 2021, passera sous la barre du million en 2033 et se stabilisera aux alentours de 500 000 ressortissants vers 2045. De là, la population des ressortissants resterait stable au moins jusqu'en 2100.
Ces hypothèses sont établies sur le postulat d'une absence de conflit conventionnel auquel la France participerait directement .
2. La recomposition de la population de l'Office : un renforcement de l'importance de la 4ème génération du feu et des veuves
Outre le constat de la diminution du nombre des ressortissants de l'ONACVG, il faut insister sur la recomposition de cette population. Cette recomposition prend principalement deux formes : premièrement, l'importance croissante que prennent les anciens d'OPEX , qui doivent devenir à terme la principale catégorie de ressortissant. Deuxièmement, la plus grande importance des veuves, qui doivent devenir à court terme et pour environ une décennie la principale catégorie de ressortissants de l'ONACVG.
a) Les anciens d'OPEX : une 4ème génération du feu aux attentes différentes
Actuellement, environ 12 500 cartes du combattant sont attribuées chaque année par l'ONACVG à des militaires déployés en OPEX . Ces derniers, qui seront amenés à devenir la principale catégorie de ressortissants de l'ONACVG, présentent un profil très différent des précédentes générations du feu.
Si les différentes générations du feu se sont historiquement montrées étanches les unes par rapport aux autres, elles présentaient plusieurs caractéristiques communes. Ces dernières étaient massives, comprenant plus d'un million d'anciens combattants, unies par un même conflit et engagées dans la vie associative des anciens combattants. Enfin, il ne s'agissait pour la plupart pas de soldats professionnels.
A contrario , les anciens d'OPEX sont moins nombreux et ne sont pas unis par un conflit. Il n'y a pas une mais des OPEX. Ils sont également des militaires professionnels, qui se sont engagés dans l'armée pour une durée déterminée et qui, au moment de leur départ de l'institution se montrent moins attirés par la vie associative. La vie associative des OPEX est également beaucoup plus éclatée : là où les conflits mondiaux et la guerre d'Algérie avaient produit quelques très grosses associations très centralisées (l'UNC où la FNACA par exemple), les anciens d'OPEX ont plus tendance à rejoindre des amicales régimentaires de beaucoup plus petite taille. Enfin, étant généralement jeunes et actifs, les anciens d'OPEX se retrouvent peu dans l'appellation « d'ancien combattant ». Le changement de dénomination de l'Office est à cet égard bienvenu.
Enfin, le moment de leur transition du statut de militaire à celui de ressortissant de l'ONACVG est celui de leur départ de l'institution militaire, qui se caractérise par des changements profonds dans la vie de l'ex-militaire (reconversion professionnelle, déménagement, etc.), durant lequel l'ancien d'OPEX n'a pas envie de s'engager dans la vie associative combattante.
Les conséquences de ces différences sont une désaffection à l'égard de la vie associative et un recours plus restreint à l'ONACVG pour obtenir les aides auxquelles leur qualité leur donnerait droit, hormis pour les demandes d'aide à la reconversion professionnelle, pour lesquelles ils sont bien plus demandeurs que leurs aînés.
b) Les veuves, bientôt plus nombreuses que les anciens combattants
Les veuves représentent en 2021 680 000 ressortissantes . Leur nombre connaît également une érosion, qui est cependant beaucoup moins forte que celle qui affecte les anciens combattants. Selon le rapport du Contrôle général des armées du 15 avril 2021, cette moindre érosion devrait amener à ce que leur nombre dépasse celui des bénéficiaires de la retraite du combattant en 2024 . Cela les ferait devenir la principale catégorie de ressortissant de l'ONACVG, jusqu'en 2040 4 ( * ) . Les titulaires de la carte du combattant ne bénéficiant pas de la retraite du combattant deviendraient alors le premier groupe de ressortissants de l'Office.
Leur importance relative porte a conséquence : les veuves sont très susceptibles d'avoir recours à l'action sociale de l'ONACVG et de manière générale militent peu dans la vie associative.
3. Une transition démographique emportant des conséquences sur les compétences et la gouvernance de l'ONACVG
Deux types de conséquences se dégagent : des conséquences budgétaires d'abord, avec une réduction des moyens dont dispose l'ONACVG . Des conséquences de gouvernance et de fonctionnement ensuite , la composition actuelle du conseil d'administration de l'ONACVG n'étant pas viable dans la durée et les associations jouant un rôle essentiel de relais entre l'ONACVG et ses ressortissants.
a) Des moyens, budgétaires et humains, également en baisse
L'ONACVG, face à la baisse du nombre de ses ressortissants, s'est engagé dans une trajectoire de réduction de ses moyens et effectifs. Ainsi, dans le cadre de son Contrat d'Objectifs et de Performance (COP) 2020-2025 est prévue une réduction de 114 ETPT de son plafond d'emploi autorisé par la loi de finances initiale pour 2018. Le plafond d'emploi doit ainsi évoluer de 878 ETPT en 2018 à 764 ETPT en 2025 .
De la même manière les dépenses prévues diminuent, passant de 120 millions d'euros (AE) en 2020 à 113 millions d'euros (AE) en 2025 . Cette prévision a cependant été remise en cause par la loi de février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées d'Algérie, qui a grandement augmenté les dépenses en faveur des harkis et rapatriés (49 millions d'euros de budget en 2022 contre 22 millions d'euros en 2021).
Ces contraintes n'ont pas remis en cause le principe de l'existence d'une antenne de l'ONACVG par département, ainsi qu'une au Maroc et une en Algérie . Il reste cependant très peu d'agents par service à cause du nombre important des antennes locales conjugué à une diminution du nombre d'ETPT.
b) Une gouvernance paritaire qui représente les équilibres actuels de l'Office
L'ONACVG est administré par un Conseil d'administration. Ce conseil d'administration est composé de 3 collèges. Le premier collège comporte deux parlementaires et des représentants de l'administration. Le deuxième et le troisième collège sont respectivement composés par des représentants d'associations d'anciens combattants et par des représentants d'associations mémorielles. Sur 31 membres, 21 sont des représentants d'associations.
Le deuxième collège comporte 15 représentants d'associations. Parmi ces 15 représentants, seuls deux appartiennent à des associations représentant spécifiquement les anciens d'OPEX et seul un à une association représentant les veuves de guerre.
Le troisième collège compte 6 représentants.
L'évolution de la population des ressortissants de l'ONACVG, dans laquelle les veuves et les anciens d'OPEX deviendront majoritaires rendra nécessaire une évolution de la répartition des sièges de représentants d'associations de ressortissants à moyen terme. Cette évolution risque d'être d'autant plus complexe que les nouveaux ressortissants montrent moins d'appétence pour la vie associative.
La même problématique pourrait se poser, bien que dans des proportions moindres, pour les commissions d'action sociale des services départementaux dont l'organisation est calquée sur le conseil d'administration national (division en trois collèges pareillement composés, sans les parlementaires). Le deuxième collège, composé des représentants d'associations d'anciens combattants, a notamment pour tâche de se prononcer sur l'attribution des aides sociales de l'Office à ses ressortissants.
c) Les associations d'anciens combattants, des partenaires essentiels de l'Office de moins en moins dynamiques
Les associations d'anciens combattants jouent également un rôle essentiel de lien et de relais entre l'OANCVG et ses ressortissants. Les associations vont informer leurs adhérents des droits auxquels ils peuvent prétendre. Elles ont également la possibilité de parrainer les dossiers de demandes d'aide sociale et éventuellement d'abonder les aides effectivement attribuées par l'Office.
La disparition de ces relais poserait ainsi la question des moyens dont l'ONACVG dispose pour atteindre ses ressortissants .
Enfin, les associations patriotiques étaient largement responsables de la réalisation de la quête du Bleuet de France sur la voie publique. La question des modalités de sa réalisation, dans un contexte de vieillissement de ces associations et de réorganisation profonde de l'OEuvre nationale du Bleuet de France, se pose également.
* 4 À noter que le nombre des veuves ne dépassera pas le nombre des titulaires de la carte du combattant s'il n'est pas fait de distinction entre les titulaires bénéficiant de la retraite du combattant et ceux n'en bénéficiant pas.