B. APRÈS LE GRENELLE DE 2020, UNE POLITIQUE PUBLIQUE EN MANQUE DE BOUSSOLE STRATÉGIQUE
1. Le Grenelle des violences conjugales : une avancée majeure
Le Grenelle des violences conjugales, lancé par le Gouvernement en 2020, a été l'occasion de prendre, aux termes du SDFE, « des mesures emblématiques et structurantes ont été réalisées pour protéger, accompagner et prendre en charge les victimes. » Pour ne citer que quelques exemples, de telles mesures incluent notamment la généralisation du bracelet antirapprochement (BAR) pour géolocaliser le conjoint violent et le déploiement des téléphones grave danger (TGD), le déploiement de la procédure du dépôt de plainte dans les hôpitaux ou encore la mise en place des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales au sein des tribunaux judiciaires et des cours d'appel.
Cinq ans après, les rapporteurs spéciaux sont satisfaits de constater que, malgré un démarrage difficile dont les rapporteurs d'alors avaient souligné les limites en 2020, l'écrasante majorité des mesures du Grenelle a été mise en oeuvre.
La mise en oeuvre des mesures du Grenelle
- le 3919 est accessible 24h/24, 7j/7. Depuis 2021, la plateforme téléphonique est accessible aux personnes en situation de handicap (sourdes, malentendantes, aphasiques) et allophones (plus de 200 langues) ;
- le dépôt de plainte est possible dans 542 établissements de santé, dont 61 prévoient le recueil de preuves sans plainte ;
- 3 103 ordonnances de protection ont été délivrées entre janvier et septembre 2024 (entre 2017 et 2023, le nombre d'ordonnances de protection délivrées a augmenté de 187 %) ;
- 6 261 téléphones grave danger sont déployés sur le territoire, dont 5 066 affectés à une victime début janvier 2025 ;
- 817 bracelets antirapprochement (BAR) étaient actifs début janvier 2025 ;
- 488 intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie (ISCG) sont déployés sur l'ensemble du territoire ;
- au 31 décembre 2024, 11 172 places d'hébergement sont dédiées aux femmes victimes de violence (le nombre de places a plus que doublé depuis 2017) ;
- 30 unités d'accueil pédiatrique enfants en danger (UAPED) ont été installées afin de recueillir dans de bonnes conditions la parole de l'enfant ;
- en avril 2025, 107 maisons des femmes/santé, adossées à des centres hospitaliers pour la prise en charge des victimes de violences sont en activité ou en projet dans 86 départements ;
- 15 centres de ressources « Intimagir » sont en place pour accompagner les femmes en situation de handicap dans leur vie intime et leur parentalité ;
- 30 centres de prise en charge des auteurs de violences conjugales (CPCA) ont été déployés.
Source : réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Le bilan de la mise en oeuvre des mesures du Grenelle des violences conjugales, transmis aux rapporteurs spéciaux par le SDFE qui en assure le suivi, ne mentionne ainsi que deux mesures encore en cours de mise en oeuvre. Il s'agit :
- de la création d'une cartographie des professionnels et des structures engagés dans la prévention et la prise en charge des victimes de violences conjugales à destination des professionnels de santé, qui figure toujours comme « en cours de réalisation » dans la documentation transmise aux rapporteurs spéciaux ; à ce stade, seules trois régions en sont dotées, le reste devrait intervenir dans le cadre de la refonte du site « Arrêtons les violences » programmée pour fin 2025 ;
- de la création d'un fichier unique de suivi des auteurs de violences conjugales, qui doit encore intégrer les bases de mains courantes.
À l'exception de ces deux mesures, l'ensemble du Grenelle a été pleinement mis en oeuvre selon l'administration.
S'agissant du bilan budgétaire, les crédits d'intervention de l'État exécutés de 2020 à 2024, sur les différents programmes des ministères pilotes dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, pour la mise en oeuvre des mesures du Grenelle est présenté dans le tableau ci-dessous : l'effort financier cumulé dans le cadre du Grenelle s'élève 740,3 millions d'euros sur cinq ans, principalement au titre de la création de 1 000 nouvelles solution de logement et d'hébergement pour les victimes de violences conjugales (429 millions d'euros depuis 2021).
Bilan financier du Grenelle des violences conjugales depuis 2020
(en crédits de paiement de 2020 à 2024, en autorisation d'engagement pour 2025)
|
N° |
Action |
co-financeurs |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Total (hors 2025) |
|
5 |
Étendre les horaires du 3919 et le rendre accessible, aux personnes en situation de handicap |
1 627 640 |
2 281 582 |
2 615 408 |
4 300 000 |
4 150 000 |
4 150 000 |
14 974 630 |
|
|
12 |
Créer 80 postes supplémentaires d'intervenants sociaux dans les commissariats et gendarmeries bénéficiant d'un financement de l'État |
6 450 000 |
6 960 000 |
8 810 000 |
8 970 000 |
8 650 000 |
NC |
39 840 000 |
|
|
17 |
Consolider et développer des structures dédiées à la prise en charge sanitaire, psychologique, sociale des femmes victimes de violences. |
5 100 000 |
5 100 000 |
7 600 000 |
13 400 000 |
19 500 000 |
31 200 000 |
||
|
21 |
Créer 1000 nouvelles solutions de logement et d'hébergement. |
91 270 000 |
93 170 000 |
125 530 000 |
120 000 000 |
NC |
429 970 000 |
||
|
29 |
Déployer dans chaque région un centre de ressources pour accompagner les femmes en situation de handicap dans leur vie intime et leur parentalité. |
3 000 000 |
3 000 000 |
3 000 000 |
3 000 000 |
9 000 000 |
|||
|
33 |
Développer les espaces de rencontre, lieux neutres protégeant les mères et leurs enfants en cas de séparation. |
CNAF |
NC |
NC |
16 900 000 |
23 430 000 |
24 910 000 |
NC |
65 240 000 |
|
Justice |
NC |
6 116 194 |
7 131 084 |
7 798 066 |
8 536 388 |
9 730 745 |
29 581 732 |
||
|
34 |
Promouvoir les auditions des Unités d'accueil pédiatrique enfants en danger (UAPED) afin de recueillir dans de bonnes conditions la parole de l'enfant |
DGOS |
NC |
NC |
NC |
NC |
25 360 000 |
29 360 000 |
25 360 000 |
|
Justice |
NC |
NC |
NC |
NC |
141 326 |
NC |
141 326 |
||
|
38 |
Mieux connaitre les profils socio-démographiques des auteurs. |
NC |
NC |
NC |
NC |
NC |
|||
|
40 |
Généraliser le bracelet antirapprochement. |
1 500 000 |
4 500 000 |
8 400 000 |
12 800 000 |
14 000 000 |
15 000 000 |
41 200 000 |
|
|
49 |
Plan de renforcement de la mise en oeuvre des bracelets antirapprochement (BAR) |
||||||||
|
41 |
Renforcer les mesures de suivi de l'auteur et de prévention de la récidive à partir de pratiques déjà développées par certaines juridictions. |
1 100 000 |
2 100 000 |
2 400 000 |
2 400 000 |
5 600 000 |
|||
|
42 |
Renforcer les mesures de suivi de l'auteur et de prévention de la récidive par la mise en place de 2 centres de suivi et de prise en charge des auteurs par région. |
4 682 880 |
5 742 880 |
5 742 880 |
5 742 880 |
5 742 880 |
21 911 520 |
||
|
48 |
Le déploiement de 5000 téléphones grave danger d'ici 2022 (mesure Novembre 2021) |
1 755 245 |
2 312 402 |
5 610 688 |
8 160 928 |
8 494 059 |
NC |
26 333 322 |
|
|
51 |
Création d'un fichier unique de suivi des auteurs de violences conjugales |
NC |
NC |
NC |
NC |
NC |
NC |
||
|
TOTAL |
11 332 885 |
123 223 058 |
157 580 060 |
209 431 874 |
238 784 653 |
88 883 625 |
740 352 530 |
||
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs spéciaux
2. La lutte contre les violences hors du couple en manque de boussole stratégique
a) La floraison des plans interministériels et de stratégies sectorielles
Plusieurs plans triennaux de prévention et de lutte contre les violences conjugales se sont succédés jusqu'en 2019, année durant laquelle, à la suite de la déclaration du Président de la République qualifiant les violences faites aux femmes de « Grande Cause » du quinquennat, le Grenelle des violences conjugales a constitué, ainsi qu'il a été dit, une avancée majeure en la matière.
La superposition des plans en matière
d'égalité femmes-hommes
vue par la Cour des comptes
en 2023
Source : Cour des comptes
Mobilisant 4 550 acteurs, associations, élus, experts, professionnels de la justice ainsi que des victimes et leurs associations, il s'est traduit par une forte progression des financements, la mise en oeuvre du Grenelle des violences conjugales a été perçue positivement par l'ensemble des acteurs concernés. Ainsi, les associations entendues par les rapporteurs spéciaux ont, dans leur globalité, considéré que le bilan du Grenelle était positif ; la Fédération des femmes a par exemple souligné un véritable effort de l'État sur l'accueil dans les commissariats et les avancées permises par les bracelets antirapprochements (BAR) et les téléphones grave danger (TGD). De manière générale, l'augmentation des moyens financiers qui l'a accompagné a été en effet très appréciée.
De même, la Cour des comptes, dans un rapport sur la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes remis en septembre 202322(*), avait salué « des avancées dans la lutte contre les violences conjugales »23(*).
Toutefois, les rapporteurs spéciaux partagent le sentiment de la Cour qui soulignait, dans ce même rapport, une « absence de stratégie nationale globale suivie et évaluée » en dehors de la lutte contre les violences conjugales. Depuis la publication du dernier rapport de la commission des finances24(*) et celle du rapport précité de la Cour des comptes, la tendance à a multiplication des plans, le plus souvent en prolongement de plans et de stratégies préexistants, ne s'est pas atténuée.
Ainsi, la stratégie nationale de lutte contre le système prostitutionnel et l'exploitation sexuelle, lancée le 2 mai 2024 poursuit les actions engagées par le plan de lutte contre la prostitution des mineurs de 2021 et vise à renforcer la lutte contre la prostitution et l'exploitation sexuelle dans son ensemble, conformément à la loi du 13 avril 2016.
De même, le plan national de lutte contre la traite des êtres humains (2024-2027), qui inclut la lutte contre toutes les formes d'exploitation, y compris sexuelles, est piloté par la mission interministérielle de protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF).
Il existe également un plan national de lutte contre les mutilations sexuelles féminines, lancé en 2019 et complété en 2025 par un plan francilien, piloté par la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité d'Île-de-France.
Enfin, le SDFE a signalé l'existence, dans plusieurs ministères d'initiatives ou plans sectoriels pour renforcer la prévention et la prise en charge des violences dans leurs champs de compétence. Il en va ainsi :
- du plan de lutte contre les violences sexistes et sexuelles dans l'enseignement supérieur (2021)
- du comité d'action contre le harcèlement et les violences sexistes et sexuelles dans les transports (2022) ;
- des conventions nationales de prévention des violences dans le sport (2020-2024) ;
- des plans de lutte contre les violences et le harcèlement sexistes et sexuels dans le secteur culturel, dont le plus récent couvre la période 2025-2027 ;
- du programme de lutte contre les violences sexuelles et sexistes au sein des armées, renforcé à la suite de la mission d'enquête menée en 2024 ;
- du plan de prévention et de lutte contre les violences sexistes et sexuelles dans le secteur de la santé (2024).
b) Un plan interministériel global jugé peu convaincant par les acteurs concernés
Le Plan interministériel pour l'égalité entre les femmes et les hommes « Toutes et tous égaux » 2023-2027 a pour ambition de prolonger la dynamique du Grenelle en donnant une nouvelle impulsion à la mobilisation de tous les acteurs. La lutte contre les violences faites aux femmes en est le premier axe. Les trois autres axes de ce plan interministériel sont consacrés respectivement à la santé des femmes, à l'égalité professionnelle et à la culture de l'égalité.
Le bilan de l'axe n° 1, consacré à la lutte contre les violences faites aux femmes donne à voir, à mi-parcours, une avancée relativement satisfaisante de la mise en oeuvre de ce plan. En effet, sur les 46 mesures que comporte l'axe n° 1 du plan « Toutes et tous égaux », plus de la moitié ont été pleinement réalisées et achevées (5 mesures) ou sont engagées et en cours de déploiement (21 mesures). Parmi celles qui ne sont pas aussi bien avancée, 17 mesures sont, selon le SDFE, « en phase de mise en oeuvre », et 3 « nécessitent des ajustements. »
Les mesures les plus significatives de l'axe n° 1 du plan « Toutes et tous égaux »
Protéger et accompagner les victimes :
- l'expérimentation du Pack nouveau départ (cf. infra) et la mise en oeuvre de l'aide universelle d'urgence (cf. infra) pour les victimes de violences conjugales ont pour objectifs de faciliter une sortie définitive des violences ;
- le déploiement des dispositifs « d'aller vers » visent spécifiquement les femmes isolées socialement et/ou géographiquement, en ruralité et en quartiers prioritaires de la politique de la ville, afin d'améliorer leur accès aux droits, prévenir et accompagner celles qui sont victimes de violences ;
- le développement de places d'hébergement d'urgence et de logement adapté pour les femmes victimes de violences ;
- la promotion, auprès du grand public, des applications créées par des associations et des entreprises, permettant de prévenir et de lutter contre les violences sexistes, sexuelles et au sein du couple.
Améliorer la réponse sanitaire apportée aux femmes victimes de violences :
- la mise en place dans chaque département d'une maison des femmes/santé, pour la prise en charge sanitaire, psychologique et sociale des victimes de toutes les formes de violences ;
- le renforcement des 15 centres régionaux de prise en charge du psycho-traumatisme (CRP) dont la structuration est confortée par le ministère en charge de la santé notamment pour les enfants et adolescents (mesure issue des assises de la santé mentale et de la psychiatrie).
Améliorer le parcours judiciaire et l'accompagnement des victimes, à travers :
- le déploiement du dépôt de plainte dans les hôpitaux et cliniques, qui est aujourd'hui possible dans 542 établissements de santé, dont 61 prévoient le recueil de preuves sans plainte, grâce à la coordination entre les forces de l'ordre et les directions des établissements hospitaliers, en lien avec les agences régionales de santé ;
- la mise en place, depuis le 1er janvier 2024, des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales dans les tribunaux judiciaires et cours d'appel. L'objectif est de pouvoir traiter en transversalité les dossiers de violences intrafamiliales à la fois sur le plan civil (affaires familiales, assistance éducative, autorité parentale...) et sur le plan pénal (pôle mineurs-famille au parquet, audiences correctionnelles) avec un dossier unique et des audiences dédiées.
S'agissant du bilan budgétaire, les crédits d'intervention de l'État exécutés de 2020 à 2024, sur les différents programmes des ministères pilotes dans le cadre des lois de finances de l'État et de financement de la sécurité sociale, pour la mise en oeuvre des mesures du Plan « Toutes et tous égaux » sont recensés dans le tableau ci-dessous.
Il est précisé que, pour 2025, les crédits qui seront consacrés à la mise en oeuvre de mesures du Plan interministériel ne sont encore que partiellement disponibles ; il convient également d'indiquer que, pour les mesures de l'axe n° 1, qui forment une continuité directe des actions engagées dans le cadre du Grenelle (mesures n° 7, 17, 20 et 21), les crédits mobilisés sont intégrés dans le bilan du Grenelle, présenté supra.
Bilan financier du plan « Toutes et tous égaux » depuis 2023
(en crédits de paiement pour 2023 et 2024, en autorisation d'engagement pour 2025)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs
|
Nr |
Actions |
Ministère pilote/financeur |
2023 |
2024 |
2025 |
Total |
|
0 |
Déployer le Pack Nouveau Départ |
Égalité |
0 |
300 000 |
|
300 000 |
|
1 |
Dresser un état des lieux des applis numériques afin d'optimiser et rendre lisible les outils pour les victimes et lancer un appel à projets (AAP) |
Égalité |
100 000 |
120 000 |
|
220 000 |
|
2 |
Développer et valoriser les outils de coffre-fort des preuves (Mémo de vie, He Hop...) |
Égalité |
50 000 |
50 000 |
|
100 000 |
|
Justice |
NC |
NC |
NC |
|
||
|
3 |
Encourager le développement des outils immersifs (réalité virtuelle) de formation visant à prévenir les violences sexuelles et sexistes, et les mettre à disposition des entreprises et la fonction publique |
|
111 000 |
109 637 |
|
220 637 |
|
4 |
Déployer un réseau d'ambassadeurs nationaux chargés des actions de sensibilisation en direction des personnels et des élèves de collèges et lycées |
Éducation nationale |
70 000 |
70 000 |
70 000 |
140 000 |
|
5 |
Lancer une campagne de sensibilisation sur les mutilations sexuelles féminines avant le départ en vacances estivales |
Égalité |
||||
|
7 |
Sécuriser de manière pluriannuelle le financement des centres ressources vie intime, affective et sexuelle |
Solidarités/ handicap |
3 000 000 |
3 000 000 |
3 000 000 |
6 000 000 |
|
11 |
Prolonger la campagne de communication à l'égard des usagers |
Transports |
|
1 000 000 |
|
1 000 000 |
|
14 |
A l'occasion des JO 2024, déployer une campagne de prévention et de communication ciblée sur le public étudiant, sur les risques de violences sexuelles et sexistes (VSS) dues aux consommations massives d'alcool |
Santé |
|
120 000 |
|
120 000 |
|
15 |
Développer les permanences associatives pour recueillir la parole des victimes au sein des Maisons France Services et des Bus France Service et former le personnel France Services au repérage et à l'orientation ; Renforcer les bus itinérants associatifs d'information |
Égalité |
1 700 000 |
1 700 000 |
1 700 000 |
3 400 000 |
|
17 |
Doter chaque département d'une structure médico-sociale de prise en charge globale des femmes victimes de tous types de violences, adossée à un centre hospitalier, et y généraliser le recueil de plainte |
Santé (ONDAM) |
7 600 000 |
13 400 000 |
19 500 000 |
21 000 000 |
|
18 |
Doter chaque département d'un dispositif de recueil de preuve sans plainte en établissement de santé |
Santé/Intérieur |
NC |
NC |
NC |
|
|
19 |
Enrichir le fichier relatif au violences intrafamiliales (FPVIF) des données relatives à la victime, notamment les ordonnances de protection (ODP), bracelets antirapprochement (BAR) |
Justice |
NC |
NC |
NC |
|
|
20 |
Renforcer le soutien, notamment financier, aux associations en charge des téléphones grave danger (TGD) et revoir les marchés publics associés |
Justice |
8 160 928 |
8 500 000 |
11 500 000 |
16 660 928 |
|
21 |
Renforcer l'efficacité technique des bracelets antirapprochement (ergonomie, connectivité et capacité de batterie, couverture réseau) |
Justice |
12 800 000 |
14 000 000 |
15 000 000 |
26 800 000 |
|
31 |
Créer des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales au sein de chaque juridiction |
Justice |
|
NC |
NC |
|
|
33 |
Renforcer et pérenniser le financement des associations intervenant en matière de violences intrafamiliales |
Justice |
NC |
10 200 000 |
NC |
76 193 000 |
|
Intérieur |
30 993 000 |
35 000 000 |
NC |
|||
|
39 |
Favoriser l'éloignement des auteurs en créant de nouvelles places d'hébergement notamment mobilisables par les CPCA |
Logement |
|
|
|
|
|
39 |
Extension de l'expérimentation du contrôle judiciaire avec placement probatoire |
Justice |
2 100 000 |
2 400 000 |
NC |
4 500 000 |
|
41 |
Renforcer les moyens dédiés à l'ARIPA (agence de recouvrement et intermédiation des pensions alimentaires) |
Santé (DSS) |
NC |
NC |
NC |
|
|
43 |
Généraliser l'accompagnement pluridisciplinaire des familles endeuillées |
Justice |
NC |
NC |
NC |
|
|
44 |
Renforcer le maillage territorial des centres régionaux du psychotraumatisme, harmoniser leurs pratiques et favoriser la prise en charge des personnes vivant avec un handicap |
Santé (ONDAM) |
716 000 |
716 000 |
716 000 |
1 432 000 |
|
Total par année |
67 400 928 |
90 685 637 |
51 486 000 |
158 086 565 |
||
Par rapport à la mise en oeuvre financière du Grenelle, on constate que le montant des dépenses prévues pour les trois premières années de mise en oeuvre du plan « Toutes et tous égaux » est inférieur (209,6 millions d'euros) à celui prévu pour les trois premières années de mise en oeuvre du Grenelle (292 millions d'euros). Cette affirmation peut toutefois être nuancée car le constat s'inverse lorsque l'on ne s'intéresse qu'aux deux premières années : 158,1 millions d'euros sont prévus pour les deux premières années du plan « Toutes et tous égaux », contre 134,5 millions d'euros pour les deux premières années du Grenelle.
En tout état de cause, le montant des dépenses n'est pas en soi un gage d'efficacité de la politique publique.
La perception de ce plan par les associations est mitigée. Certaines mettent en avant les aspects positifs de ce plan, à l'instar du collectif féministe contre le viol qui a indiqué « souhait[er] l'application du plan », notamment la généralisation des structures types maisons des femmes dans chaque département et le recueil de preuves sans plainte.
D'autres associations, sans nier les potentielles avancées qui seraient permises par ce plan, ont plutôt insisté sur ses lacunes : l'association « Femmes pour le dire, femmes pour agir » a ainsi regretté l'absence de mention de l'intersection entre genre et handicap. La fédération nationale des centres d'information sur les droits des femmes et des familles (FN-CIDFF) a quant à elle remarqué un manque de coordination avec les plans et stratégie de lutte contre la prostitution, et la Fondation nationale solidarité femmes (FNSF) a mis en avant l'inadéquation des moyens avancés avec les besoins sur le terrain.
En s'appuyant sur le rapport remis au Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (GREVIO)25(*), les associations entendues par les rapporteurs spéciaux ont enfin relevé, comme l'avait fait la Cour des comptes, « l'absence de politique publique globale et coordonnée »26(*), ce plan ayant été présenté sans concertation et sans « visibilité sur son portage ». Dès lors, les associations considèrent qu'il « n'y a clairement plus de feuille de route ni de politique globale. »27(*)
Les rapporteurs spéciaux recommandent donc, à l'avenir, de prévoir une stratégie globale de lutte contre toutes les violences faites aux femmes.
Recommandation : À l'avenir, prévoir une stratégie globale de lutte contre toutes les violences faites aux femmes
* 22 Cour des comptes, « La politique d'égalité entre les femmes et les hommes menée par l'État. Des avancées limitées par rapport aux objectifs fixés », septembre 2023.
* 23 Ibid.
* 24 « Le financement de la lutte contre les violences faites aux femmes : une priorité politique qui doit passer de la parole aux actes », rapport d'information n° 602 (2019-2020) fait par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2020.
* 25 Rapport d'évaluation remis par le collectif d'associations spécialisées au Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (GREVIO), reçu le 24 juin 2024.
* 26 Ibid.
* 27 Ibid.