N° 242
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 février 1996
RAPPORT
D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur la mission effectuée au Liban , du 20 au 23 décembre 1995
par MM. Serge VINÇON et André BOYER,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Paul Chambriard, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Gérard Gaud, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Du 20 au 23 décembre dernier, une délégation de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'est rendue au Liban. L'objet de ce déplacement était de s'informer sur l'évolution politique et économique de ce pays, six ans après la conclusion de l'accord de Taef qui posait les bases juridiques d'une reconstruction politique et institutionnelle du pays, et cinq ans après la fin d'une guerre de dix-sept années qui a imposé les épreuves que l'on sait à la population libanaise. Ces événements ont conduit à la mise sous tutelle politique et à l'occupation militaire des trois quarts du pays par la Syrie, alors que se poursuivent encore, dans le sud du pays, une occupation israélienne et une guérilla, certes localisée, mais bien réelle par les pertes humaines qu'elle provoque.
Dans quelles conditions les différentes communautés libanaises entendent-elles redéfinir leurs rapports mutuels et leur contribution commune à la vie politique libanaise ? Celle-ci réintégrera-t-elle par ailleurs une logique vraiment démocratique, alors même que les élections présidentielles prévues à l'automne 1995 ont été reportées à trois ans, et que se préparent, dans l'incertitude, les élections législatives de 1996 ?
La tutelle syrienne qui pèse sur tous les secteurs de la vie libanaise s'allégera-t-elle ou se confortera-t-elle après la conclusion d'un accord de paix syro-israélien ? Enfin quel rôle la France peut-elle et souhaite-t-elle tenir pour la renaissance libanaise ?
Telles sont quelques-unes des questions que l'on peut aujourd'hui se poser sur le Liban. Les entretiens que votre délégation a pu avoir avec diverses personnalités politiques et le chef de l'église maronite, les conversations avec S. Exc. M. Jean-Pierre Lafon, ambassadeur de France, et avec ses collaborateurs, lui ont permis de mieux cerner l'importance des prochaines échéances : échéance politique avec les élections législatives et l'évolution du processus de paix, échéance économique avec la phase active de reconstruction en cours. Par delà ces repères, l'incertitude demeure évidemment sur une souveraineté et une indépendance libanaises à reconquérir, sur la place du Liban dans un Proche-Orient apaisé qui verra surgir, progressivement, des concurrents, au premier rang desquels se trouvera Israël, dans les domaines qui faisaient la spécificité libanaise : l'économie, l'activité financière, le tourisme. Le Liban pourra-t-il redevenir ce lieu de convivialité intercommunautaire dévasté par une guerre importée ? Pourra-t-il redevenir exemplaire pour lui-même ?
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I. UNE RECONSTRUCTION POLITIQUE EN PANNE
Depuis 1943, date du Pacte national libanais et de la naissance de la première république, la constitution libanaise a mis en place un régime parlementaire. Mais le confessionnalisme politique qui accorde à chaque communauté religieuse une place spécifique, en tant que telle, dans le jeu institutionnel complique singulièrement le fonctionnement habituel d'une démocratie parlementaire.
A. LES DONNÉES DE LA VIE POLITIQUE LIBANAISE
1. Les contraintes du confessionnalisme politique
a) Un pouvoir partagé
La première traduction institutionnelle de ce principe est le partage des trois présidences -présidence de la République, présidence du Conseil et présidence de la Chambre- respectivement entre les trois plus importantes communautés : chrétienne maronite, musulmane sunnite et musulmane chiite 1 ( * ) . Le confessionnalisme concerne le fonctionnement du Parlement lui-même, puisque les groupes parlementaires se définissent et agissent davantage sur des préoccupations confessionnelles ou communautaires immédiates que sur des enjeux politiques généraux.
C'est ainsi la répartition confessionnelle et communautaire qui est le critère essentiel des regroupements politiques au sein du Parlement de 128 députés. Ces groupes, pour l'essentiel, sont le bloc présidé par M. Nabih Berry, président de l'Assemblée nationale, réunissant 25 députés essentiellement chiites, le bloc « du Nord » présidé par M. Karamé -20 députés- multiconfessionnel mais très marqué géographiquement ; le bloc présidé par M. Hoss, multiconfessionnel et qui se situe dans l'opposition à M. Hariri -12 députés- ; le bloc « fidélité à la résistance » dont 8 députés sur 12 appartiennent au Hezbollah ; le Parti socialiste progressiste qui regroupe les Druzes du Chouf ; une dizaine de députés chrétiens, 6 députés du Parti socialiste national syrien et enfin 5 députés du parti arménien Tachnag.
b) Un principe condamné ?
L'application cinquantenaire du confessionnalisme dans les domaines politique et administratif s'est voulue une garantie pour chaque communauté de ne pas se voir marginalisée. Ce souci concerne singulièrement aujourd'hui les chrétiens qui voient depuis plusieurs années, avec une certaine inquiétude, se dessiner deux mouvements conjoints : le premier, général à l'ensemble du monde arabe, est le reflux des églises chrétiennes. Celles-ci redoutent pour leurs coreligionnaires, une « dhimmisation » progressive des sociétés où ils vivent qui ferait d'eux des citoyens de « seconde zone » en pays musulman. Le second mouvement, spécifique au Liban, concerne les évolutions démographiques des différentes communautés : la guerre a généré une émigration très forte, singulièrement parmi la communauté maronite ; par ailleurs, la forte natalité de la communauté chiite (Bekaa, Liban sud), liée au retour de nombreux libanais chiites d'Afrique, conduit à faire de cette communauté la plus importante démographiquement. Ainsi les estimations, sujettes à caution compte tenu de la difficulté d'appréhender précisément les données en l'absence de recensement officiel depuis 1932, donneraient la répartition suivante : 30-40 % de chiites, 25-27 % de sunnites, 25 % de maronites, 5-6 % de druzes, 10-15 % d'autres chrétiens (grecs orthodoxes, grecs catholiques notamment), soit globalement : 35-40 % de chrétiens, 60-65 % de musulmans.
Le principe de l'abolition à terme du confessionnalisme politique, prévu explicitement dès la première constitution libanaise a été confirmé dans les accords de Taef : « l'abolition du confessionnalisme politique est un objectif national primordial qui sera réalisé, par étapes, selon un plan ». A ce jour, aucun plan n'a prévu la moindre étape. Mais cette abolition est attendue par ceux qui en tireraient les premiers les avantages du fait de leur poids démographique. A contrario, une telle perspective suscite la plus grande réserve au sein des autres communautés, notamment, mais pas exclusivement, parmi les maronites. Ainsi le communiqué final du Synode des églises du Liban précise-t-il : « Passer à l'allégeance nationale, par delà notre allégeance communautaire, exige que s'affirme un régime politique qui associe pleinement chaque communauté aux décisions nationales afin qu'aucune n'impose à la nation ce qui ne convient qu'à une communauté et ne correspond pas aux traditions des autres communautés ». « Ce régime s'accommode donc d'une démocratie consensuelle et ne peut être à la merci d'une idéologie majoritaire » 2 ( * )
En fait la disparition du confessionnalisme politique et administratif -qui tient compte de l'équilibre confessionnel dans la répartition des postes-, ne pourrait intervenir valablement qu'après l'abolition du confessionnalisme « social » qui consiste, par exemple, à régler sur des bases religieuses les questions de « statut personnel » , relatives au droit des personnes. Elle imposerait une véritable transformation des mentalités, préalablement à une déconfessionnalisation du système politique et administratif. « La déconfessionnalisation ne peut ouvrir la voie à une démocratisation politique qu'à condition d'être accompagnée d'un début de sécularisation de la société, par exemple en faisant sauter le verrou du statut personnel confessionnel, en reconnaissant (...) le droit à une citoyenneté libanaise laïque, libérée du carcan communautaire » 3 ( * )
2. Le nouvel équilibre institutionnel issu des accords de Taef (22 octobre 1989)
Le document d'entente nationale, signé à Taef en 1989 a redéfini l'équilibre institutionnel passé : réduisant largement les prérogatives du Président de la République, il confie la réalité du pouvoir exécutif au Président du Conseil et confère à la Chambre des députés, et singulièrement à son président, une autorité accrue.
a) Le Président de la République
Le Président de la République, élu pour 6 ans par le Parlement, qui préside le Conseil des Ministres « quand il le désire », ne prend plus part au vote. Chef suprême des armées, celles-ci n'en sont pas moins soumises à l'autorité du Conseil des Ministres.
S'il nomme le chef du gouvernement, ce n'est que « sur la base de consultations parlementaires auxquelles il est lié ». Obligé d'informer le président de la Chambre du résultat de ces consultations, c'est finalement ce dernier qui influe le plus pour la désignation du chef du gouvernement. La formation du gouvernement doit être entérinée par un décret conjoint du Président et du Président du conseil, tout comme la révocation d'un ministre.
b) Le Président du Conseil
En contrepartie, le Président du Conseil devient l'élément essentiel de l'exécutif. Il convoque et préside le Conseil des ministres sauf lorsque le Président de la République y assiste. « Responsable de l'exécution de la politique générale », il signe tous les décrets, sauf celui qui le nomme ou qui porte démission du gouvernement, et convoque la Chambre des députés en session extraordinaire.
c) Le Président de l'Assemblée
Le Président de la Chambre des députés, élu pour quatre ans (au lieu d'un an) voit son rôle renforcé : il tient une place essentielle dans le choix du chef du gouvernement. Il détient désormais la maîtrise de l'ordre du jour de la Chambre et peut donc refuser d'inscrire un projet gouvernemental.
L'accord de Taef avait également porté de 99 à 108 le nombre de sièges de députés, ceux-ci étant désormais répartis à égalité 54-54 entre chrétiens et musulmans au lieu, respectivement, de 66 et 33 précédemment, les députés aux sièges nouvellement créés étant « désignés par le gouvernement ». Ces désignations avaient un double objectif : d'abord prendre en compte les dirigeants politiques qui s'étaient affirmés pendant la guerre -notamment les chefs de milices- ; ensuite assurer parmi les nouveaux venus un équilibre confessionnel. En fait, lors des premières élections de 1992, il fut décidé que ce chiffre global soit porté à 128 (64-64), portant ainsi à 29 le nombre de députés désignés par l'exécutif, au titre des nouveaux sièges. Pour être complet, rappelons que cette même modalité de désignation était prévue pour les sièges laissés vacants par suite de décès de leurs titulaires. En 1992, 32 sièges de députés furent donc également pourvus par désignation, soit un total général de 61 sur 128 .
Si le Liban a un Parlement monocaméral, il faut rappeler que le document de Taef prévoit, dans l'hypothèse d'une abolition du confessionnalisme politique, l'institution d'un Sénat . La chambre des députés étant dans cette hypothèse élue sur la base d'un système majoritaire et non plus communautaire, il reviendrait à cette seconde chambre de « représenter toutes les familles spirituelles », sachant que « les prérogatives du Sénat seront restreintes aux questions engageant l'avenir du pays ».
d) Un système paralysant
Cette nouvelle donne institutionnelle, dont le but était de rééquilibrer, au profit de la communauté musulmane, le partage antérieur des responsabilités, est cependant davantage cause de paralysie que source d'efficacité. Le Liban est dirigé par une « troïka » -les trois présidents- que les intérêts communautaires, les options politiques, voire les relations personnelles peuvent opposer. Ce risque concerne d'ailleurs essentiellement le Président du Conseil et celui de la Chambre puisque le moindre désaccord entre eux peut bloquer tout processus législatif ou politique. Dans cette hypothèse, seul le gouvernement syrien peut trancher le débat.
B. L'ENJEU DES ÉLECTIONS DE 1996
L'année qui s'ouvre sera essentielle pour le Liban, indépendamment du processus de paix : la prorogation du mandat du Président de la République donne un relief politique accru aux élections législatives de 1996. Du cadre légal de cette consultation -découpage électoral en particulier- et du niveau de participation, dépendra en partie l'évolution du débat politique libanais.
1. Compenser l'élection escamotée du Président de la République
A l'initiative du Président du Conseil, la Chambre des députés a adopté, le 19 octobre dernier un amendement modifiant la Constitution afin de proroger de trois ans le mandat de l'actuel Président de la République 4 ( * ) . En dépit d'une réticence initiale de nombre de députés, ceux-ci ont finalement ratifié, par 110 voix sur 128 cette proposition fortement « souhaitée » par la Syrie. Celle-ci était désireuse de garantir la stabilité politique au Sommet de l'Etat, au profit d'un Président avec lequel M. Hariri a fini par trouver un modus vivendi praticable.
Si cette modification a permis l'économie d'un débat politique et d'une transition au Sommet de l'Etat, elle a aussi et surtout révélé, une fois encore, la réalité de la tutelle syrienne et la difficulté pour le Liban de réintégrer, décidément, la logique démocratique en toute souveraineté.
2. Jeter les bases d'un nouveau débat politique
Les élections de 1996 devront être l'occasion de conférer au Parlement une représentativité qu'il n'a pas aujourd'hui. Boycottées par 70 % de l'électorat, les élections de 1992 ont été réalisées sur la base d'un découpage de circonstance. Si celui-ci a, conformément à l'accord de Taef, bien été, en partie, celui du gouvernorat, des circonscriptions spécifiques ont fait l'objet d'un découpage ad hoc, au Mont-Liban, dans la Bekaa et dans les deux gouvernerats du sud : Liban-sud et Nabatiyé afin de favoriser des candidats soutenant le gouvernement en place.
Le débat porte donc aujourd'hui sur la nouvelle loi électorale qui décidera d'un découpage définitif. Trois options sont ouvertes : la circonscription unique, à l'échelle du pays, la circonscription la plus petite, au niveau du district, enfin la voie moyenne, prévue par Taef, mais qui ne souffrirait alors plus d'exception : celle du gouvernorat (mohaffazzat).
De la solution choisie dépendra un aspect essentiel du débat politique. Il s'agira en fait de savoir si chaque député doit continuer d'être l'élu de sa communauté ou de son village -ce qui serait le cas dans l'hypothèse d'une petite circonscription au niveau du district- ou si au contraire, son élection doit être le résultat d'une alliance transconfessionnelle, privilégiant un programme au détriment du clientélisme communautaire traditionnel, favorisant ainsi l'émergence d'un débat plus politique que fondé sur la seule appartenance religieuse.
Si le choix s'opère sur la base du Mohafazzat 5 ( * ) , les représentants des communautés très localisées -tels les druzes du Chouf conduits par M. Walid Joumblatt- devraient, pour être élus, faire alliance avec les chrétiens.
3. Relancer la vie politique et institutionnelle
La prorogation du mandat présidentiel, la représentativité réduite du Parlement, le retard apporté à l'élaboration de la loi électorale ont contribué à figer l'expression de la vie politique libanaise. La communauté chrétienne maronite, qui a subi le rééquilibrage institutionnel et qui a largement boycotté les élections de 1992, est marginalisée de fait. La rivalité latente qui oppose M. Nabih Berry, Président du Parlement, et M. Rafik Hariri, contribue parfois à bloquer le processus législatif.
Si le débat politique a lieu, il s'exerce en dehors des enceintes habituelles : les élections aux ordres professionnels ont ainsi été l'occasion d'exercer des choix politiques qui ne pouvaient être opérés ailleurs. Enfin le fort retentissement du document final du Synode des églises du Liban, dont le caractère était plus politique que spirituel, provient de ce qu'il a été interprété comme un message de la communauté maronite adressé au pouvoir, par-delà les canaux institutionnels usuels.
4. L'« appel de Rome » : l'inquiétude de la Communauté maronite
Du 26 novembre au 14 décembre dernier s'est tenu au Vatican le synode des évêques du Liban, conformément à un voeu ancien du pape Jean-Paul II. Il a réuni 119 religieux auxquels s'étaient joints, à titre d'observateurs, 3 musulmans (chiite, sunnite, druze) et 6 orthodoxes. Par delà les préoccupations spirituelles et ecclésiales, le document final dit « appel de Rome » met aussi en avant des questions plus politiques.
Les entretiens que votre délégation a eus et les réactions d'une partie de la presse libanaise démontrent que certaines des conclusions de ce synode ont pour le moins été sujet de controverses.
- En premier lieu, l'idée qu'un Liban pluri-communautaire entraînait de facto une « pluriculturalité ». Aux yeux des détracteurs du communiqué final, il n'existe qu'une seule culture libanaise, transcendant les communautés. La revendication d'une spécificité culturelle maronite relèverait, selon eux, d'une démarche « séparatiste ».
- L'affirmation selon laquelle, d'une part, il devait être mis fin à l'occupation israélienne au sud du pays et que, d'autre part, le retour de la paix intérieure devait se traduire par le départ des troupes syriennes a été mal interprétée. L'identité de traitement ainsi apportée à l'égard des deux occupations a heurté ceux qui sont soucieux de ne pas indisposer la Syrie.
- Le document final a par ailleurs mis en cause la politique économique suivie par le gouvernement : le Synode en appelle à un système économique et à une législation « qui ne permettent pas aux riches de devenir plus riches et aux pauvres de continuer à s'appauvrir » ; il dénonce la gestion des finances publiques qui pénalise les plus faibles, il s'attaque vivement à la politique du logement et à celle suivie dans le domaine de la santé.
- Enfin, en plaidant pour la fin des internements politiques , « l'appel de Rome » se fait également l'écho du désarroi des maronites devant le sort réservé à d'anciens chefs de milices, comme Samir Geagea, ex-dirigeant des forces libanaises. Non que celui-ci soit considéré comme exempt de toute faute, mais au motif qu'il est le seul ancien responsable de milices à devoir répondre de ses actes, de surcroît dans un environnement judiciaire sujet à caution.
Pour une communauté maronite divisée, privée de leader politique incontesté, marginalisée dans la vie institutionnelle du fait du boycott massif des élections de 1992, l'appel de Rome constitue le moyen de réaffirmer un message. L'accueil plus que mitigé qu'il a reçu parmi l'établissement libanais ne peut surprendre. Au moins ce document a-t-il le mérite, tout en posant de vraies questions, de ne pas contester l'accord de Taef, d'inciter la communauté maronite à tenir toute sa place dans le jeu politique en l'invitant à une participation massive aux élections législatives, dès lors que les conditions de leur organisation seront connues.
* 1 Il y a 17 conferssions au Liban, dont 4 musulmanes : chiite, sunnite, druze et alaouite.
* 2 Extrait du communiqué final du Synode des églises libanaises, décembre 1995.
* 3 Elisabeth Picard, Liban, état de discorde - Flammarion 1988-
* 4 Le mandat normal est d'une durée de six ans, M. Hraoui ayant été élu en 1989.
* 5 Administrativement, il y a six gouvernorats au Liban : Beyrouth, Liban Nord, Mont-Liban, Liban Sud, Bekaa et Nabatiyé.