4. L'adaptation des moyens financiers et humains

a) Approfondir la réflexion sur l'évolution du système de financement local

Si le groupe de travail a fait porter ses réflexions sur les aspects institutionnels de la décentralisation, la question des finances locales n'a pas pour autant pu rester en-dehors de ses préoccupations, tant elle paraît étroitement liée à celle des institutions. Le groupe de travail exprime ainsi le souhait que la réflexion sur l'évolution du système de financement local soit approfondie.

En premier lieu, le grand débat sur l'aménagement du territoire a ouvert des pistes de réflexions -notamment à la suite des travaux de la mission sénatoriale d'information- qui ont été formalisées par la suite dans la loi d'orientation du 4 février 1995.

Plusieurs études, demandées au Gouvernement en vertu de la loi d'orientation, devraient ainsi apporter des éléments d'informations concrets en vue d'une réforme du système de financement local.

On rappelera que ces études doivent en particulier porter sur la péréquation financière pour laquelle le législateur a notamment prévu une mesure de la situation actuelle et des écarts à corriger, la détermination d'un indice synthétique permettant de mesurer les ressources et les charges des collectivités territoriales et de leurs groupements, une étude sur les éventuelles corrélations entre le potentiel fiscal et l'effort fiscal, des propositions en vue d'une réduction effective des écarts constatés.

D'ores et déjà, la réforme de la DGF, opérée par la loi du 31 décembre 1993 et par la loi du 26 mars 1996, a produit des résultats positifs dans le sens d'une péréquation plus importante.

Outre le renforcement de l'intercommunalité de projet -expression d'une véritable solidarité entre communes- déjà souligné par votre rapporteur, cette réforme a sensiblement accru l'effort en faveur des communes rurales et urbaines en difficulté.

La dotation de solidarité rurale a bénéficié de 1,564 milliard de francs en 1996 dont 469,5 millions de francs au profit de la fraction bourgs-centre qui a été répartie entre à 4.070 communes représentant une population de 10,4 millions d'habitants et 1,034 milliard de francs pour la fraction " péréquation " qui a été attribuée à 33.638 communes , soit une population de 31 millions d'habitants. Les 4.015 communes éligibles à ces deux fractions ont ainsi perçu une attribution moyennne de 81,13 francs par habitant.

Quant à la dotation de solidarité urbaine, elle a bénéficié en 1996 -première année d'application des nouveaux critères fixés par la loi du 26 mars 1996- à 637 communes de plus de 10.000 habitants représentant 21,659 millions d'habitants, la dotation par habitant connaissant une croissance significative de 61,01 francs à 90,75 francs. Le nouvel indice synthétique de ressources et de charges a, en outre, produit un effet discriminant puisque la dotation la plus élevée a atteint 366,01 francs par habitant contre 14,77 francs pour la plus faible.

99 communes de moins de 10.000 habitants représentant 700.000 habitants ont également pu -à la suite de la réforme- bénéficier d'une attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine.

Le fonds national de péréquation -créé par la loi d'orientation du 4 février 1995- produit également des effets qui doivent être relevés. En 1996, 15.389 communes ont été éligibles aux deux parts de ce fonds, soit une dotation moyenne de 110 francs par habitant.

Il demeure que la superposition des différents fonds ayant vocation à mettre en oeuvre une péréquation financière aboutit à une très grande complexité des procédures et, au total, complique singulièrement les possibilités d'évaluer précisément leur efficacité. Telle est l'une des raisons pour lesquelles le Sénat avait souhaité, lors de l'examen de la loi d'orientation du 4 février 1995, un bilan des différents mécanismes ainsi que la formulation de propositions de simplification et d'unification tant des objectifs assignés aux différentes formes de péréquation que de leurs modalités d'application (article 68 de la loi d'orientation du 4 février 1995).

Par ailleurs, le législateur a souhaité la mise à l'étude d'une réforme du système de financement local, en particulier de la taxe professionnelle, qui soit compatible avec l'objectif de péréquation affirmé parallèlement.

Devant le groupe de travail, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a souligné que la réforme plus urgente dans ce domaine concernait la taxe professionnelle d'agglomération et considéré qu'il convenait d'éviter qu'une modification du dispositif en vigueur ne conduise à remettre en cause la localisation de l'assiette fiscale.

Le Conseil des impôts, dans son quinzième rapport au Président de la République, fait valoir la solution qui consisterait à transformer la taxe professionnelle en un impôt national redistribué aux collectivités locales sous forme de dotation.

Cette solution, selon le rapport précité, s'appuierait sur le constat des expériences étrangères et permettrait de répondre à l'ensemble des questions posées par la taxe professionnelle: un taux national remplacerait la multiplicité des taux existants; l'assiette pourrait être modernisée par la prise en compte des valeurs nettes comptables; l'impôt serait considérablement simplifié; le coût de la taxe professionnelle pour le budget de l'Etat pourrait être maîtrisé; la péréquation pourrait être plus ambitieuse. La mise en oeuvre d'une telle impliquerait néanmoins une période de transition longue.

Le groupe de travail entend, pour sa part, récuser fermement toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales.

Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt localisé et librement fixé par les collectivités locales dans le cadre prévu par la loi.


En outre, la réflexion sur la fiscalité locale et la péréquation financière passe par le préalable d'une révision des valeurs cadastrales, désormais en profond décalage avec la réalité. En fonction des contraintes techniques qui ne doivent pas être sous-estimées, le projet de révision -approuvé par le comité de finances locales qui a, en outre, présenté des suggestions permettant d'en améliorer le contenu- doit pouvoir trouver une traduction législative.

Sans avoir pu approfondir sa réflexion sur ce point, le groupe de travail relève par ailleurs que la fiscalité locale devra être adaptée aux évolutions socio-économiques.

Suivant les observations du représentant du Crédit local de France, les taxes locales ont vieilli et ne sont plus nécessairement adaptées au nouveau contexte économique auquel les collectivités locales sont confrontées.

De manière schématique, on peut rappeler que les taxes foncières avaient correspondu à une économie essentiellement rurale, la taxe professionnelle à une économie à dominante industrielle et que la fiscalité ne s'est pas adaptée à une économie à dominante de services.

Comme l'a fait valoir M. Jean-Paul Delevoye, doit également être posée la question de la distorsion entre la localisation de la ressource et celle des charges. Plusieurs intervenants devant le groupe de travail, notamment M. Jean-Pierre Sueur au nom des grandes villes et M. Martin Malvy pour les petites villes, ont souligné le poids croissant des charges de centralité.

Enfin, comme le met en évidence le débat difficile autour du financement de la CNRACL et ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, le grand enjeu de l'avenir sera de mieux définir qui, du contribuable local ou du contribuable national, doit assumer certaines charges de solidarité.

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