Union européenne et mise en oeuvre de l'égalité des chances hommes/femmes

IV. CONSACRER LE PRINCIPE DE L'ÉGALITÉ DE TRAITEMENT DANS LE TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE ?

La Conférence intergouvernementale chargée de modifier le Traité sur l'Union européenne est l'occasion d'affirmer de manière plus claire et plus complète le principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes pour tenir compte de l'expérience acquise au cours des dernières décennies. Une modification du Traité pourrait permettre de résoudre les difficultés soulevées par une jurisprudence qui a parfois paru porter atteinte aux intérêts des femmes sous couvert du respect du principe d'égalité.

A. UNE DEMANDE PARLEMENTAIRE FORTE

Au cours des travaux préparatoires à la Conférence intergouvernementale, les institutions communautaires ont été invitées à présenter leurs réflexions sur la mise en oeuvre du Traité de Maastricht et les améliorations qui pourraient lui être apportées. Le Parlement européen a exprimé à plusieurs reprises le souhait que l'action communautaire visant à mettre en oeuvre le principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes soit renforcée. Dans son avis rendu en vue de la préparation du rapport du Parlement sur le fonctionnement du Traité sur l'Union européenne, la commission des droits de la femme a fait valoir que " l'imprécision juridique des dispositions relatives aux différents aspects de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre hommes et femmes n'a fait que renforcer le sentiment de distance des citoyens européens par rapport au Traité. Ce sentiment se traduit, pour les femmes, par une méconnaissance de leurs droits en termes d'égalité de traitement et perpétue inévitablement le sentiment d'inégalité dans notre société. " (28( * ))

Dans la résolution qu'il a finalement adoptée sur le fonctionnement du Traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996, le Parlement européen a notamment indiqué : " il conviendrait d'améliorer la politique d'égalité des chances en reformulant l'article 119 de manière à en étendre le champ d'application à tous les aspects de l'emploi et de la sécurité sociale ".

Quelques mois plus tard, dans une résolution portant avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, le Parlement a de nouveau évoqué le principe de l'égalité entre hommes et femmes en tenant compte en particulier de l'arrêt Kalanke qui venait d'être rendu par la Cour de justice des Communautés européennes : " l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes devrait être reconnue comme un droit fondamental dans le Traité révisé ; l'article 119 du Traité CE devrait être maintenu en ce qui concerne son contenu mais étendu à l'égalité des chances dans tous les domaines, notamment la vie économique, sociale et familiale, et mentionner explicitement le recours aux actions positives ".

Comme on l'a vu précédemment, le Sénat a, pour sa part, demandé dans une résolution que le Traité autorise explicitement les Etats membres à maintenir dans leur droit social des avantages spécifiques accordés aux femmes en matière de pensions de retraite, de conditions de travail et de congé.

Enfin, la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur le rapport de Mme Nicole CATALA, a adopté en novembre 1995 la conclusion suivante : " [...] certains arrêts de la Cour allant, en effet, à contre-courant d'une réelle promotion de l'égalité des chances en interdisant toute politique systématique de discrimination positive, il convient d'examiner quelles dispositions pourraient être prises pour réduire la portée de cette jurisprudence, soit par un élargissement des dérogations prévues par le droit communautaire au principe d'égalité de traitement, soit par une adaptation du Traité " (29( * )).

B. LE PROJET DE TRAITÉ DE LA PRÉSIDENCE IRLANDAISE ET LES PROPOSITIONS DE LA PRÉSIDENCE NÉERLANDAISE

La Conférence intergouvernementale a entamé ses travaux lors du Conseil européen de Turin réuni en juin 1996. En décembre 1996, la présidence irlandaise de l'Union européenne a dressé un bilan provisoire des travaux de la Conférence en publiant un projet de Traité destiné à servir de base aux négociateurs pour la suite des discussions.

Ce projet de Traité contient plusieurs propositions visant à mieux prendre en considération le principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes.

·  Le projet de Traité contient un nouvel article 6a relatif à la non-discrimination. Le contenu de ce texte est le suivant : " dans le domaine d'application du présent Traité et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue d'interdire toute discrimination fondée sur le sexe , la race, l'origine ethnique ou sociale, les croyances religieuses, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle ".

· Le projet de Traité contient également une modification de l'article 2 du Traité instituant la Communauté européenne. Cet article 2 définit la mission de la Communauté européenne. La présidence irlandaise a proposé de rédiger cet article de la manière suivante (la modification envisagée figure en gras) :

Projet de modification de l'article 2 du Traité instituant

la Communauté européenne

La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en oeuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 3 A, de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité entre les hommes et les femmes, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres.

·  De la même manière, l'article 3 du Traité, qui énumère l'ensemble des domaines d'action de la Communauté européenne, serait complété par un alinéa précisant que " lorsqu'elle réalise toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités et à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ".

Il s'agit donc d'inscrire dans le Traité le principe du " mainstreaming " évoqué précédemment, qui vise à prendre en compte le principe d'égalité entre hommes et femmes dans l'ensemble des politiques communautaires.

·  La présidence irlandaise a proposé par ailleurs de modifier et compléter l'article 119 du Traité relatif au principe d'égalité en matière de rémunération. Le premier alinéa de cet article serait modifié, la formule " égalité des rémunérations... pour un même travail " étant remplacée par " égalité des rémunérations... pour un travail de même valeur ".

En outre, deux nouveaux alinéas compléteraient cet article :

" Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et du comité économique et social, adopte des mesures visant à assurer l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité du traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail, y compris le principe de l'égalité des rémunérations pour un travail de même valeur.

" Pour assurer concrètement une pleine égalité dans la vie professionnelle, le présent article ne peut empêcher un Etat membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle pour les personnes du sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle ".

Le texte de ce dernier alinéa est, comme on l'a vu plus haut, d'ores et déjà inscrit à l'article 6 § 3 de l'Accord sur la politique sociale annexé au Traité de Maastricht. Il s'agirait donc simplement de l'intégrer dans le Traité lui-même.

·  Enfin, si le projet irlandais était retenu, une formulation neutre, telle que " sexe sous-représenté " serait systématiquement introduite dans les traités, afin d'éviter de faire une distinction entre les sexes.

La Présidence néerlandaise de l'Union européenne, qui a succédé à la Présidence irlandaise, a formulé des propositions identiques en matière d'égalité entre hommes et femmes, sauf sur un point. A propos du premier alinéa de l'article 119, la présidence néerlandaise propose de conserver la formulation actuelle qui prévoit l' " égalité des rémunérations... pour un même travail " alors que la Présidence irlandaise souhaitait que soit introduite une nouvelle formule : " égalité des rémunérations... pour un travail de même valeur ".

La Présidence néerlandaise fait valoir que la formulation envisagée par la Présidence irlandaise " risque de créer une insécurité juridique et de donner lieu à des interprétations différentes ". Cet argument ne manque pas de force, mais la formulation de la Présidence irlandaise pouvait permettre une action plus efficace en matière de lutte contre les discriminations. Il est donc souhaitable qu'elle soit rétablie.

C. RÉFORMER LE TRAITÉ DANS UN ESPRIT DE SUBSIDIARITÉ

La Conférence intergouvernementale en cours est une occasion d'affirmer de manière plus forte le principe de l'égalité entre hommes et femmes et peut-être également de résoudre les problèmes qu'ont pu poser certains arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes.

Il paraît donc souhaitable d'encourager l'inscription du principe de l'égalité entre hommes et femmes dans les articles généraux du Traité instituant la Communauté européenne qui définissent les missions et les actions de la Communauté:

- l'article 2 du Traité serait complété pour préciser que " la Communauté a pour mission (...) de promouvoir (...) l'égalité entre les hommes et les femmes ";

- l'article 3 du Traité serait complété par l'alinéa suivant: " lorsqu'elle réalise toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités et à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ";

La proposition de modification de l'article 119 du Traité appelle plusieurs remarques. En premier lieu, il serait préférable de créer un nouvel article, dans la mesure où les nouveaux alinéas proposés ne concernent pas uniquement le problème de l'égalité des rémunérations qui est l'objet de l'article 119.

Le nouveau texte proposé comporte deux alinéas. L'un est relatif à l'action communautaire, l'autre vise à autoriser les Etats membres à prendre certaines mesures.

- Le premier alinéa tend à permettre l'adoption, à la majorité qualifiée, de textes " visant à assurer l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement ". On a vu que les institutions communautaires avaient d'ores et déjà adopté plusieurs directives visant à mettre en oeuvre le principe de l'égalité entre hommes et femmes. La proposition de la présidence irlandaise faciliterait l'adoption de tels textes.

Le texte de la présidence irlandaise vise à la fois l'égalité de traitement et l'égalité des chances. Ces deux notions recouvrent des réalités différentes. L'égalité de traitement, en effet, est parfois insuffisante pour réaliser l'égalité effective entre hommes et femmes, comme l'a noté la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne en soulignant " le fossé qui continue de séparer l'égalité des droits, proclamée dans plusieurs textes fondamentaux, et une réelle égalité des chances, alors cependant que la seconde est indispensable à la réalisation de la première [...] ". C'est dans ce contexte que peuvent intervenir les mesures d'action positive, qui participent alors de l'égalité des chances.

En l'absence d'exposé des motifs, il est difficile de savoir quels types de mesures la présidence irlandaise envisage dans cet alinéa nouveau qu'elle propose. On ne peut en particulier savoir si ce texte permettrait l'adoption au niveau communautaire de mesures d'action positive, même si la mention de l'égalité des chances paraît viser ce type d'actions.

Il n'est pas certain qu'une telle action au niveau communautaire soit souhaitable. En matière d'actions positives, les Etats membres de l'Union sont dans des situations très différentes. Certains Etats du nord de l'Europe mettent en oeuvre des actions positives depuis de nombreuses années, d'autres ne les ont jamais pratiquées. Le débat sur ces actions positives est même parfois inexistant dans certains Etats. Dans ces conditions, il convient de s'interroger sur la meilleure manière dont pourrait intervenir la Communauté : faut-il une action normative ou une action incitative comme celle qui existe actuellement et qui prend par exemple la forme de recommandations du Conseil ? Il paraît aujourd'hui difficile d'envisager d'imposer aux Etats membres qui ne le souhaiteraient pas la mise en oeuvre d'actions positives. L'alinéa relatif à l'action communautaire proposé par la présidence irlandaise pourrait donc être complété par une référence au principe de subsidiarité.

- Le deuxième alinéa nouveau proposé par la présidence irlandaise est identique à l'article 6 § 3 de l'accord sur la politique sociale et vise à permettre aux Etats membres " de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les personnes du sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser les désavantages dans leur carrière professionnelle ".

La rédaction de ce texte ne permet guère de savoir quels types d'avantages spécifiques pourraient être concernés par ce texte qui vise, comme on l'a vu plus haut, à limiter les conséquences de certains arrêts de la Cour de justice qui ont paru limiter les mesures dérogatoires au principe d'égalité pouvant être prises en faveur des femmes. Il semble nécessaire que ces " avantages spécifiques " soient davantage explicités afin d'éviter la multiplication de contentieux après l'adoption du nouveau Traité.

En tout état de cause, ces " avantages spécifiques " ne paraissent pas viser les actions positives mais plutôt certaines mesures protectrices. Or, il serait souhaitable que les actions positives soient autorisées par le Traité, compte tenu de l'incertitude qui entoure la jurisprudence de la Cour de justice en la matière. Une telle autorisation de ces mesures serait conforme au principe de subsidiarité et permettrait à chaque Etat membre de maintenir ou de mettre en oeuvre de telles mesures lorsqu'il l'estimerait souhaitable.

Certains Etats connaissent déjà ce type d'actions. C'est le cas des Etats du nord de l'Europe, mais également de l'Allemagne où s'est déroulée l'affaire Kalanke. En novembre 1994 la Loi fondamentale allemande a été modifiée ; elle prévoit désormais dans son article 3 que " l'Etat promeut la réalisation effective de l'égalité en droits des femmes et des hommes et agit en vue de l'élimination des désavantages existants ". En septembre 1994, le Parlement allemand a adopté une loi qui oblige chaque administration à adopter un plan de trois ans, renouvelable, avec une obligation de résultat, visant à combattre la sous-représentation des femmes dans l'ensemble des services et y compris aux postes de direction.

De nombreux Länder ont mis en place des mesures d'action positive dans les services publics. Compte tenu des choix effectués par l'Allemagne et d'autres Etats dans ce domaine, il paraît souhaitable que le droit communautaire n'intervienne pas comme un frein à une politique que ces Etats ont parfois choisi d'inscrire dans leur Constitution.

Dans d'autres Etats, les actions positives ne donnent pas lieu au même débat, et ont parfois été interdites par les Cours constitutionnelles. En France, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution une loi comportant, pour l'établissement de listes soumises aux électeurs, une distinction entre candidats en raison de leur sexe. En Italie, la Cour constitutionnelle a condamné en 1995 une disposition similaire. Il faut naturellement être très prudent, dans la mesure où ces décisions concernaient le problème spécifique du suffrage. En France, quelques mesures d'action positive ont pu être prises dans le cadre de plans d'égalité professionnelle, mais ces exemples demeurent peu nombreux et de portée limitée.

Quoi qu'il en soit, le débat sur les actions positives et la manière de réaliser l'égalité entre hommes et femmes se déroule de façon très différente dans chacun des Etats membres. Il semble donc souhaitable que le Traité, sans imposer quoi que ce soit dans cette matière, autorise les mesures d'action positive que certains Etats ont choisi de mettre en oeuvre. Naturellement, il conviendra de veiller à ce que cette possibilité ne puisse pas être utilisée pour remettre indirectement en cause le principe de non-discrimination entre ressortissants communautaires ou fausser les règles de concurrence à l'intérieur de la Communauté.

Le projet de texte présenté par la présidence irlandaise constitue, dans le domaine de l'égalité entre hommes et femmes, une bonne base de négociation. Certaines propositions peuvent cependant être améliorées (voir tableau comparatif en annexe du présent rapport).

· L'inscription du principe d'égalité entre hommes et femmes dans les articles généraux du Traité instituant la Communauté européenne doit être encouragée ; elle pourrait permettre une meilleure prise en compte de cet objectif dans les politiques et actions de la Communauté.

· La proposition de modification de l'article 119 du Traité appelle plusieurs remarques :

- le remplacement de la formule " rémunérations...pour un même travail " par la formule " rémunérations...pour un travail de même valeur " est susceptible de favoriser la lutte contre les discriminations et doit donc être soutenu ;

- il serait préférable de créer un nouvel article 119 bis, dans la mesure où les nouveaux alinéas proposés dans le projet de Traité ne concernent pas uniquement le problème de l'égalité des rémunérations qui est l'objet de l'article 119 ;

- la rédaction d'un alinéa permettant au Conseil de l'Union européenne d'adopter des mesures en faveur de l'égalité entre hommes et femmes à la majorité qualifiée est une évolution positive, dans la mesure où elle facilitera la prise de décision dans cette matière ; un tel alinéa ne devrait cependant pas permettre à la Communauté d'imposer aux Etats membres une politique d'action positive en faveur des femmes compte tenu des traditions différentes des Etats dans ce domaine ; cet alinéa devrait donc être complété par une référence au principe de subsidiarité ;

- l'insertion dans le Traité lui-même de l'alinéa de l'accord sur la politique sociale autorisant les Etats membres à accorder ou maintenir des " avantages spécifiques " en faveur des femmes est souhaitable ; cependant, les " avantages spécifiques " en cause devraient être précisés (en 1996, le Sénat avait souhaité que puissent être maintenus ou adoptés par les Etats qui le souhaitent des avantages spécifiques en faveur des femmes en matière de pensions de retraite, de congés et de conditions de travail) ;

- enfin, le texte devrait être complété afin d'autoriser explicitement les mesures d'action positive qui ne semblent pas être visées par la formulation actuelle. Pour ce faire, la Conférence intergouvernementale pourrait inscrire dans le Traité une disposition selon laquelle les Etats seraient autorisés à conduire " une politique d'action positive destinée à éliminer les inégalités de fait dont les femmes sont l'objet dans la vie professionnelle ainsi qu'à promouvoir la mixité dans l'emploi ". Cette formulation résulte de la recommandation du Conseil du 13 décembre 1984 relative à la promotion des actions positives en faveur des femmes.

L'insertion dans le Traité sur l'Union européenne de l'une ou l'autre de ces dispositions permettrait de résoudre les problèmes posés par l'arrêt Kalanke de manière beaucoup plus sûre que la proposition complexe formulée par la Commission européenne. Cette solution irait dans le sens d'une bonne application du principe de subsidiarité. La Communauté européenne dispose d'une compétence afin de mettre en oeuvre le principe d'égalité entre hommes et femmes et d'empêcher le maintien de discriminations directes ou indirectes. Les Etats membres pourraient, pour leur part, s'ils le souhaitent, mettre en oeuvre une politique d'action positive imposant des mesures dérogatoires au principe d'égalité de traitement, afin de parvenir à la réalisation de l'égalité effective. Il conviendra cependant de veiller à ce que cette possibilité ne puisse pas être utilisée pour remettre indirectement en cause le principe de non-discrimination entre ressortissants communautaires ou fausser les règles de concurrence à l'intérieur de la Communauté.