III. L'INTRODUCTION DES MESURES RELATIVES À LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE
A. LE RAPPEL DES POSSIBILITÉS OFFERTES PAR LE TRAITÉ DE MAASTRICHT
Le traité signé à Maastricht le 7
février 1992 a introduit dans le " Troisième Pilier "
un nouvel ensemble de dispositions sur la coopération dans les domaines
de la justice et des affaires intérieures. Ces dispositions relevaient
entièrement de la coopération intergouvernementale. Seule la
politique des visas a été introduite dans le domaine
communautaire par l'article 100 C qui prévoit une procédure de
décision à la majorité qualifiée à compter
du 1er janvier 1996.
En outre
l'article K 9 offrait " une passerelle "
permettant
au Conseil, à l'unanimité, à l'initiative de la Commission
ou d'un Etat membre, de communautariser, dans le cadre de l'article 100 C,
certaines matières du troisième pilier intergouvernemental
du
traité. Ces domaines potentiellement communautarisables,
énumérées à l'article K 1 (point 1 à 6)
portaient sur la politique d'asile, les règles régissant le
franchissement des frontières extérieures et l'exercice du
contrôle de ce franchissement, la politique d'immigration et la politique
à l'égard des ressortissants des pays tiers, la lutte contre la
toxicomanie, la lutte contre la fraude de dimension internationale et la
coopération judiciaire en matière civile. Le traité
excluait explicitement de la communautarisation la coopération
judiciaire en matière pénale, la coopération
douanière, la coopération policière en vue de la
prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de
drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale, y
compris, si nécessaire, certains aspects de coopération
douanière, en liaison avec l'organisation à l'échelle de
l'Union d'un système d'échanges d'informations au sein de
l'Office européen de police (Europol).
Toutefois le passage dans l'ordre juridique communautaire nécessitait
une ratification par les Parlements des Etats membres. Depuis l'entrée
en vigueur du traité de Maastricht,
l'article K 9 n'a jamais
été mis en pratique
.
B. LE DISPOSITIF DU TRAITE D'AMSTERDAM
Le nouveau traité d'Amsterdam comporte un triple système particulièrement complexe de répartition du contenu du dispositif européen de sécurité intérieure entre les procédures communautaires et intergouvernementales.
1. La nouvelle répartition faite par le traité
Le traité transfère dans l'ordre communautaire,
dès sa mise en vigueur, les domaines des visas, de l'asile, de
l'immigration et des autres politiques liées à la libre
circulation des personnes dans le cadre d'un nouveau titre III.
Dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité,
le Conseil arrête à l'unanimité, sur proposition de la
Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après
consultation du Parlement européen
:
- "
les mesures visant à assurer
la libre circulation des
personnes
en liaison avec des mesures d'accompagnement directement
liées à cette libre circulation et concernant les contrôles
aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que
des mesures visant à prévenir et à combattre la
criminalité ;
- d'autres mesures en matière
d'asile, d'immigration et de protection
des droits de ressortissants de pays tiers
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération judiciaire en
matière civile
;
- des mesures appropriées visant à encourager et à
renforcer
la coopération administrative
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération policière et
judiciaire en matière pénale
visant un niveau
élevé de sécurité par la prévention de la
criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de
l'Union
".
Après cette période transitoire de cinq ans, le Conseil peut,
à l'unanimité, décider de passer à la
majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de
codécision avec le Parlement européen
sur tout ou partie de
ces domaines (nouvel article G du traité). A la différence des
dispositions contenues dans l'ancien article K 9,
le passage de
l'unanimité à la majorité qualifiée n'implique pas
de ratification
par les Etats membres conformément à leurs
règles constitutionnelles respectives. Naturellement, la politique des
visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er
janvier 1996 est maintenue mais l'article 100 C disparaît au profit du
nouvel article G
(3(
*
))
.
2. Le maintien du dispositif prévu par le traité de Maastricht
L'article K 9 (nouvel article K 14, numéroté 42 dans la version consolidée du traité sur l'Union européenne) est maintenu et permet par conséquent toujours au Conseil de transférer dans le pilier communautaire tout ou partie des dispositions maintenues dans le titre VI intergouvernemental. Il requiert l'unanimité du Conseil et une ratification " par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ".
3. Le transfert de l'acquis de Schengen
La substitution des bases juridiques des anciennes dispositions des accords de Schengen par de nouvelles bases appartenant soit à la partie communautaire, soit à la partie intergouvernementale du traité sur l'Union européenne, offre une nouvelle possibilité de transfert dans l'ordre juridique communautaire de dispositions jusqu'alors de nature intergouvernementale, comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 : " Le protocole de Schengen annexé au traité d'Amsterdam prévoit que le Conseil déterminera à l'unanimité des membres concernés la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen. Concrètement, cela signifie que les dispositions de Schengen seront intégrées, selon leur objet, soit dans le premier, soit dans le troisième pilie r. Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité ".