L'audiovisuel à l'ère du numérique

¹ " La société en réseau " Fayard 1998.

² Votre rapporteur analyse dans le tome II du rapport le coût de la politique immobilière du secteur public.

³ Asymetric Digital Suscriber Line

⁴ Le standard de télévision actuel est de 525 lignes en NTSC (standard américain), celui de la télévision numérique sera au choix de 480, 720 ou 1 080 lignes. Seuls les deux derniers donnent une image haute définition.

Le mode de " lecture " des signaux est tout aussi important que le nombre de lignes. Il peut être " progressif " comme dans le cas des écrans d'ordinateur, ou "entrelacé" comme dans celui des téléviseurs actuels. Le premier est mieux adapté à la transmission de texte que le second qui favorise l'image en mouvement.

⁵ Rapport du groupe de travail sur l'Ingénierie du spectre de la télévision numérique ANF 1998.

⁶ Rapport du groupe de travail du ministère de l'industrie sur la télévision numérique terrestre : potentiels de la télévision numérique de terre et conception des récepteurs numériques. Patricia Langrand et François Moreau de Saint-Martin 1998.

⁷ Le décret n° 92-280 qui fixe le régime applicable à la publicité par rapport notamment à la directive " télévision sans frontières " du 3 octobre 1989, définit la publicité comme " toute forme de message télévisé diffusé contre rémunération ou autre contrepartie, en vue, soit de promouvoir la fourniture de biens ou de services, y compris ceux qui sont présentés sous leur appellation générique dans le cadre d'une activité commerciale, industrielle, artisanale ou de profession libérale, soit d'assurer la promotion commerciale d'une entreprise publique ou privée. "

Outre des règles de fond portant sur le contenu même des messages (véracité, usage de la langue française, bonnes moeurs et ordre public), la publicité est soumise à des règles techniques : limitation du volume sonore qui " ne doit pas excéder le volume sonore moyen du reste du programme " coupure unique sauf dérogation des films - en application de l'article 73 de la loi du 30 septembre 1986 -, durée minimale de 20 minutes entre deux écrans publicitaires pour la même émission, interdiction des coupures publicitaires pour certaines émissions (actualités magazines retransmissions religieuses).

Enfin, l'article 8 du décret précise le dispositif législatif qui exclut déjà la politique, les armes à feu, le tabac et l'alcool - de plus de 1.2 degré -, l'assistance juridique et les demandes d'emploi en y ajoutant : l'édition littéraire le cinéma, la presse et sauf dans les DOM-TOM la distribution.

⁸ Extraits de l'étude du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

⁹ Cf. note par 39.

¹⁰ La loi du 29 juillet 1982 disposait que " la communication audiovisuelle est libre " et créait une Haute Autorité, première instance de régulation de la communication audiovisuelle, prédécesseur de l'actuel Conseil Supérieur de l'Audiovisuel, créé par la loi du 17 janvier 1989, en remplacement de la Commission Nationale de la Communication et des Libertés, créée par la loi du 30 septembre 1986.

Mais, et cela s'explique par la véritable révolution que constituait cette première tentative de mise à mal du monopole d'État, le mot de régulation lui-même n'est pas introduit dans la loi de 1982, pas plus d'ailleurs que dans celle du 30 septembre 1986 qui lui a succédé .

En fait, il a fallu attendre la loi du 27 juillet 1996 sur les télécommunications pour que, dans un domaine connexe, le législateur utilise le mot de régulation.

Entre ces deux dates, du temps avait passé, qui avait consacré la montée d'une notion sans racines dans notre histoire juridique.

¹¹ Dans sa version initiale, la loi du 30 septembre 1986 limitait à 15 millions d'habitants la desserte du deuxième réseau d'un groupe radiophonique exploitant déjà un réseau d'une couverture de 30 millions d'habitants. Un même groupe ne pouvait donc exploiter deux réseaux à vocation nationale.

L'article 15 de la loi du 1er février 1994 a modifié les règles de seuil posées aux articles 41 et 41-3 de la loi du 30 septembre 1986 en portant à 150 millions le nombre total d'habitants pouvant être desservis par un même groupe pour l'exploitation de plusieurs réseaux radiophoniques. Il a, par ailleurs, donné du réseau une définition fondée sur l'identité du programme diffusé (article 41-3) qui élimine une des voies de contournement utilisées antérieurement.

¹² Un fonds de soutien à l'expression radiophonique locale a permis le financement public des radios non commerciales. Le principe d'une aide financière aux radios locales associatives non commerciales a été posé par les lois de 1982, puis 1986. Le fonds est alimenté par une taxe parafiscale assise sur les recettes publicitaires des services de radiotélévision.

Sont éligibles au fonds d'aide les services titulaires d'autorisation " dont les ressources commerciales provenant de messages diffusés à l'antenne et présentant le caractère de publicité de marque ou de parrainage sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires ".

¹³ La loi du 1er février 1994 impose, depuis le 1er janvier 1996, de diffuser " un minimum de 40 % de chansons d'expression française, la moitié au moins provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions ".

Les quotas de chansons appliqués sans exception à toutes les stations ont été très controversés mais leur application s'est effectuée de manière relativement réussie, malgré la désapprobation de certains réseaux musicaux.

¹⁴ Selon Libération du 17 février 1997 : " La plupart du temps, le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'a d'autre choix que de régulariser ces situations de fait, ou condamner la station à mettre la clé sous la porte. Les sages de l'audiovisuel n'ignorent rien de ces " magouilles " ( le mot est d'Hervé Bourges ) (...) Le Conseil supérieur de l'audiovisuel disposerait d'une liste de 150 fréquences désirant changer de catégorie ".

¹⁵ Il est important d'en citer un long passage :

" C'est le Gouvernement constitué au lendemain des législatives de 1993 qui a accentué les phénomènes de concentration en faisant adopter une loi autorisant les groupes de tête des opérateurs de télévision à monter jusqu'à 49 % des parts sociales. La loi dite Carignon, portant également le plafond d'audience potentielle des groupes radiophoniques à 150 millions d'auditeurs, a favorisé les regroupements de réseaux autour des principaux acteurs du secteur (NRJ, Europe, CLT, RMC), tout en privant le Conseil supérieur de l'audiovisuel de l'exercice effectif de son contrôle sur les opérateurs à travers un système de reconduction automatique des autorisations dont on a pu mesurer les effets pervers.

" Faut-il désormais inverser le mouvement ? Peut-on le limiter ? Est-ce l'heure de le faire ? La concentration est un phénomène mondial. Les géants du disque, qui contrôlent 80 % de la production musicale mondiale sont des groupes multimédias et multinationaux : Sony Music, BMG (Bertelsmann Music Group), Polygram/Philips, Thorn-EMI... On les retrouve dans l'audiovisuel, comme constructeurs ou comme producteurs. Du côté des supports, l'administration américaine fait tout son possible pour favoriser les fusions entre câblo-distributeurs et opérateurs de télécoms en vue de doper la concurrence sur les autoroutes de l'information. Outre-Atlantique, à vrai dire, il y a belle lurette que certains tabous sont tombés. Ainsi, les règles de la Commission fédérale pour la communication (FCC) garantissant l'indépendance de la production audiovisuelle à l'égard des réseaux nationaux de télévision (networks), à laquelle se réfèrent en toute occasion les milieux français du cinéma et de la télévision, ont été rangées au rayon des affaires classées depuis qu'un juge a estimé qu'aucun réseau n'occupait désormais plus de position dominante, dans la mesure où ni ABC, ni CBS, ni NBC n'étaient en mesure de contrôler plus de 15 % du marché audiovisuel américain.

" La FCC a dû réviser les règles qu'elle avait précédemment fixées. D'ailleurs, aujourd'hui, ce sont les studios (les fabricants de contenus) qui contrôlent les diffuseurs. Est-ce à dire qu'il n'y a qu'à laisser faire les lois du marché et tout attendre des opérations de Bourse ? Assurément non. Mais il n'est plus ni possible, ni raisonnable de penser dans un cadre étroitement hexagonal en matière de communication.

" Il convient de prendre la juste mesure des choses. TF 1 continue de peser d'un poids particulier sur notre industrie de programmes. Idem pour Canal + dans l'univers de la télévision payante et, indirectement, du cinéma et du spectacle sportif. Sans les investissements de ces deux poids lourds du privé, l'industrie des programmes serait presque totalement dépendante des chaînes publiques.

" De pareilles influences ne peuvent s'exercer sans contrepoids. Certains ont suggéré l'instauration de plafonds d'audience, tous supports audiovisuels confondus, par groupe de communication, suivant un exemple allemand, pour prévenir le risque de position dominante... Tout dépend du seuil : on a évoqué le chiffre de 15 % de l'audience. L'idée serait irréaliste sur un marché aussi étroit que la France : à un tel niveau d'écoute (et par conséquent de recettes), La Cinq n'a pas survécu ; TF 1 ne s'en tirerait pas davantage ; une chaîne publique telle que France 2, non plus. En revanche, le chiffre de 35 % - 40 % pourrait constituer un objectif raisonnable.

" Il convient, en outre, de garantir davantage l'indépendance des médias vis-à-vis de leurs actionnaires, voire de leurs régies publicitaires. L'idée d'un dispositif anti-concentration peut y contribuer, et favoriser à terme l'entrée de nouveaux acteurs dans l'industrie audiovisuelle.

" Mais chacun doit être conscient qu'il s'agit là d'un choix prospectif et à longue échéance. Quel que soit le seuil de contrôle retenu, 25 % du capital par exemple, une loi anticoncentration adoptée aujourd'hui ne pourra vraisemblablement avoir d'effets que dans le futur : lors de l'attribution de nouvelles autorisations à de nouveaux opérateurs. C'est-à-dire en pratique dans quatre ou dans neuf ans. Le juge constitutionnel déjà appelé à se prononcer en octobre 1984 sur un texte anticoncentration, alors baptisé " loi Hersant ", l'avait privé d'efficacité, considérant que le législateur pouvait adopter pour l'avenir des règles plus rigoureuses concernant l'exercice d'une liberté publique, mais qu'il ne pouvait remettre en cause les situations acquises que dans deux hypothèses : si ces situations ont été obtenues illégalement ou s'il apparaît nécessaire de restaurer un pluralisme effectif.

" Dans le cas qui nous intéresse aujourd'hui, les opérateurs ont été désignés à l'issue de procédures légales et la composition de leur capital a été approuvée, à l'époque. Quant au pluralisme, celui-ci n'est-il pas garanti au premier chef par la loi audiovisuelle ? On recherchera en vain dans les autres législations une règle imposant la répartition des temps de parole entre Gouvernement, majorité et opposition à l'ensemble des diffuseurs, y compris les opérateurs privés. Quoi qu'il en soit, il sera toujours bon de fixer des principes anti-concentration pour les temps, et les médias, à venir.

" Et dans l'immédiat ? Si l'on désire répondre aux inquiétudes légitimes des acteurs de l'industrie audiovisuelle, ne serait-il pas souhaitable d'accorder au Conseil supérieur de l'audiovisuel une plus importante marge d'intervention en matière de régulation économique ? Ne serait-il pas utile, par exemple, que le conseil soit en mesure de contrôler effectivement les risques de distorsion de la concurrence résultant de contrats de coproduction avec des diffuseurs, voire des interférences existant entre achat de droits de diffusion et distribution cinématographique ?

" Le droit français hésite à confier à une autorité indépendante le traitement de dossiers impliquant l'adoption de décisions de caractère réglementaire ; c'est même une doctrine constante du juge constitutionnel, là aussi. Dont acte. Mais ne pourrait-on définir des domaines de régulation économique pour lesquels le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait compétent, au moins au stade de l'instruction et de la recommandation ?

" Il appartient au Gouvernement, et sans doute au législateur, d'ouvrir la voie à un tel aggiornamento de la régulation audiovisuelle. En même temps, n'oublions jamais que la véritable concentration se joue ailleurs. Les " géants " de l'audiovisuel français, TF 1 et Canal Plus se situent aux alentours du dixième rang européen... et du trentième rang mondial en termes de chiffre d'affaires. Ce qui pose un problème tout aussi sérieux, à la réflexion. "

¹⁶ On décèle dans la définition donnée par la Cour de Justice des Communautés européennes dans l'affaire United Brands des critères intéressants pour analyser une situation de fait : " une position de puissance économique détenue par une entreprise qui lui donne le pouvoir de faire obstacle au maintien d'une concurrence effective sur le marché en cause en lui fournissant la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients, et finalement, des consommateurs. "

¹⁷ Cette catégorie intermédiaire regrouperait l'ensemble des services, nouveaux ou existants, caractérisés par le fait qu'ils sont fournis à distance par des moyens électroniques, sur demande individualisée d'un destinataire de services.

¹⁸ Le Conseil supérieur de l'audiovisuel affiche explicitement sa volonté de sanctionner de façon rigoureuse les infractions constatées, tout en maintenant un dialogue préventif permanent avec les opérateurs. Dans son rapport d'activité pour l'année 1997, il précise qu'il " n'entend ni devenir l'instrument d'une répression automatique, ni, à l'inverse, laisser inutilisés les moyens dont le législateur l'a doté. Toutefois, à l'exception d'infractions inadmissibles appelant une sanction exemplaire, le Conseil a montré qu'il préférait toujours le dialogue et la prévention.

Au cours de l'année 1997, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a diligenté sept plaintes pour émission de radiodiffusion sonore sans autorisation et une plainte à l'encontre d'une radio ne respectant pas une décision de suspension. La liste de ces plaintes figure en annexe dans le tome II du présent rapport.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel dispose de toute une palette de sanctions administratives. Il peut , en application de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986, après mise en demeure du titulaire suspendre l'autorisation ou une partie du programme, réduire la durée d'autorisation dans la limite d'une année ou prononcer une amende assortie éventuellement d'une suspension, sans préjudice pour les cas les plus graves du retrait de l'autorisation.

Observant que l'efficacité d'une sanction est nécessairement plus limitée lorsque celle-ci intervient dans un délai trop éloigné, le Conseil supérieur de l'audiovisuel souhaite que soit limitée pour les infractions les plus graves la procédure très protectrice de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 prévoyant, notamment, la nomination d'un rapporteur désigné par le vice-président du Conseil d'État.

On doit noter que le recouvrement des sanctions pécuniaires n'est pas de la responsabilité du Conseil, mais du pouvoir exécutif. Il est indispensable que celles-ci soient rapidement recouvrées.

¹⁹ Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, États-Unis, Espagne, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Italie, Irlande, Islande, Japon, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République Tchèque, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie ont entamé en mai 1995 la négociation d'un accord multilatéral sur l'investissement.

²⁰ L'expression est de M. Jean-Louis Missika, mais votre rapporteur la reprend volontiers à son compte pour les avoir régulièrement énumérées sans autre réaction des Gouvernements successifs.

²¹ N'en font pas partie, Arte, La Cinquième et les organismes de l'audiovisuel extérieur.

²² Dans lequel il faut inclure des dépenses à caractère social, récapitulées dans le tableau ci-dessous :

²³ Les annexes 8 et 10 au règlement général de l'assurance - chômage, applicables aux intermittents et artistes des activités du spectacle, ont fait l'objet le 29 avril 1997 d'une nouvelle prorogation, de sorte qu'elles expirent à la fin de 1998, en même temps que la convention qui régit l'assurance - chômage, le règlement qui lui est annexé et les autres annexes au règlement général.

A l'initiative du ministre chargé du travail - conformément aux recommandations de M. Pierre Cabanes - une commission mixte paritaire a été mise en place en octobre dernier, présidée par un membre de l'inspection générale des affaires sociales, où sont représentées les organisations d'employeurs et de salariés représentatives du spectacle vivant, de la production cinématographique et de l'audiovisuel (production, prestations techniques, diffusion).

Cette commission a pour objet de définir conventionnellement les conditions de recours au contrat à durée déterminée dit d'usage dans les activités du spectacle, qui est la forme d'emploi spécifique des intermittents dans ces activités.

Elle devrait achever ses travaux à l'automne prochain, de façon que ceux-ci puissent être pris en compte dans la renégociation des annexes 8 et 10, qui relève, comme pour tous les autres textes qui régissent l'assurance - chômage, du niveau national interprofessionnel, dans le cadre de l'UNEDIC.

²⁴ Progression dénoncée avec constance par la commission des finances du Sénat

²⁵ Cet organisme, créé en 1994, regroupe les principaux producteurs et exportateurs de programmes audiovisuels. Il a pour mission de favoriser l'exportation des programmes de télévision et de promouvoir l'industrie française à travers des actions collectives (stand France au NATPE, au MIP ASIA, missions en Amérique du Sud, en Asie, site Web,...).

En 1998, le budget de TVFI est de 16 millions de francs contre 15 millions de francs en 1997. Le Centre National de la Cinématographie a augmenté de 30 % sa participation qui s'élève à 8 millions de francs en 1998, contre 6 millions de francs en 1997. Les autres principaux partenaires, qui sont le Ministère des Affaires Étrangères et la Procirep, financent TVFI à hauteur respectivement de 1,3 million de francs et 2 millions de francs. Les adhérents assument par leurs cotisations l'intégralité des frais de structure, soit 3,7 millions de francs, ce qui mérite d'être souligné.

²⁶ Rapport d'audit de TV5 et CFI de l'inspection des finances - mai 1995

Rapport de M. Jean-Paul Cluzel et Philippe Meyer - juin 1997

Rapport de M. Patrick Imhaus - octobre 1997

" Pour une nouvelle dynamique de la présence française dans le monde par les médias ", rapport de M. Jacques Pomonti, inspecteur général au secrétariat d'État à l'Industrie- décembre 1997

¹ Présentation de l'état des bouquets par le Ministère des Affaires étrangères à venir

²⁷ La société de consommation, Le point de la question 1970

²⁸ Ibidem

²⁹ Sur la télévision Liber 1996

³⁰ Libération, 14 janvier 1998.

³¹ Au scrutin public à l'unanimité moins une voix avec, du reste, le plein accord du Ministre de l'époque.

³² " La stratégie de France Télévision face au développement de l'offre numérique sur le câble et le satellite s'inspire d'abord d'une analyse simple : avec la diversification des supports permettant de distribuer les images, le public potentiel des chaînes généralistes va se disperser, et France Télévision, en se limitant à son rôle historique de diffuseur hertzien, risquerait alors de voir l'importance de son rôle décroître au sein du secteur d'activité audiovisuel. La télévision publique, pour assumer son rôle, doit éviter de se tenir à l'écart des mutations récentes ; elle ne doit pas non plus y perdre son âme.

Grâce à une nouvelle offre de programmes thématiques, France Télévision se diversifie, innove et se ménage de nouvelles perspectives de croissance. Les chaînes thématiques continuent par d'autres moyens l'ambition de France 2 et France 3 : s'adresser à tous les publics. Elles élargissent les choix, en développant à l'écran des thèmes qui sont légitimement du ressort des chaînes de service public : l'histoire, l'information, la culture musicale classique par exemple.

L'investissement de départ de nos chaînes thématiques est consenti par France Télévision ainsi que par des partenaires associés à ses projets. Leur autonomie financière est ensuite complète. Le développement actuel du numérique, ainsi que la nature des thèmes privilégiés, nous autorisent à fonder de sérieux espoirs dans la rentabilité, à terme, de ces investissements.

Le financement de ces services, et avec lui le fonctionnement de ces chaînes, est assuré par le produit des abonnements. Ils sont proposés en sus du service assuré par France 2 et France 3, financé par la redevance et la publicité, et doivent trouver leurs propres ressources sur une base individuelle et choisie par le téléspectateur, sans risque de confusion entre les deux sources de financement.

Déjà largement impliquée dans le développement de chaînes thématiques comme la chaîne d'information Euronews, la chaîne de la fiction Festival, la chaîne Histoire, et aussi la chaîne des plus jeunes Télétoon, France Télévision édite trois nouvelles chaînes : Mezzo, la chaîne de la musique classique, de l'opéra et de la danse, lancée fin mars par France 2, la chaîne Régions, qui sera lancée par France 3 dans la première quinzaine de mai, articulée autour de la découverte, de l'information, de la proximité et des services, et Superfoot, la chaîne ad hoc de la coupe du monde de football. Elle sera entièrement consacrée au football et diffusée en 16/9 avec un son Dolby Surround, pendant la durée de l'événement.

Pour continuer à jouer leur rôle social et civique, les télévisions publiques doivent donc accompagner les téléspectateurs, et veiller à ce que leurs chaînes soient correctement distribuées par les nouveaux réseaux numériques et sur les bouquets satellites.

Notre participation à titre d'opérateur dans TPS correspond à cette volonté d'assurer à nos programmes thématiques un accès à la distribution par satellite, et nous donne un droit de regard sur l'ensemble des activités de gestion correspondantes.

Dans les domaines du sport, des magazines ou des documentaires, nous proposerons sur TPS des services interactifs qui viendront valoriser nos programmes. Roland-Garros, le Tour de France, la Coupe du Monde seront pour nous l'occasion de démontrer notre savoir-faire dans ce domaine.

Une autre de nos priorités est l'amélioration et la modernisation de l'offre télévisuelle traditionnelle.

La numérisation de nos produits audiovisuels apporte une souplesse d'utilisation et une augmentation des capacités de stockage dont France 2 et France 3 doivent profiter.

France 3 a mis en place le premier maillon d'un réseau d'échange d'informations numérique - Spider, dont le but est de tisser une toile d'araignée numérique permettant aux régions de faire circuler l'information d'un bureau à l'autre. L'accès plus rapide et plus aisé à l'information est un des avantages appréciables de cet outil numérique.

La diffusion en 16/9 de France 2 et France 3 sur TPS, mise en valeur par le son Dolby Surround, et l'extension de la diffusion hertzienne terrestre en stéréo du programme de France 2 conduisent à une telle amélioration de la qualité du son et de l'image, qu'elles créent les conditions d'une télévision qui soit un peu un "spectacle chez soi", accompagnant ainsi le fort développement de la vente des téléviseurs "grand écran".

France Télévision est également intéressée par le développement du numérique terrestre, qui permet de répondre à des besoins locaux en programmes et constitue le moyen d'accès le plus souple au numérique. France Télévision participe aux expérimentations en cours, et les décisions de généralisation seront fonction de leurs résultats, au moment où les capacités de distribution des téléviseurs numériques et le coût de la mise en service seront mieux évalués.

L'offre audiovisuelle passe également par l'Action audiovisuelle extérieure : celle-ci ne peut progresser en France qu'à la condition d'une participation active de France Télévision, qui est le premier fournisseur de programmes de TV 5. Tout récemment, et pour se tenir au plus près des préoccupations et des centres d'intérêt des Français de l'étranger et des francophones, France Télévision a décidé de lancer un journal international quotidien de 30 minutes sur TV5, réalisé plus particulièrement grâce aux moyens de France 2 appuyés par ceux de France 3.

Enfin, France 2 et France 3 ont souhaité prolonger leur travail d'antenne en proposant de nombreux services multimédia - Internet - accessibles aux francophones du monde entier. Leur succès est dû pour une grande part à la fréquentation du site par les étrangers. Avec plus de 1 700 000 pages vues par mois, les sites de France Télévision recueillent une des toutes premières audiences en France, et la première parmi les chaînes de télévision.

Cette offre Internet va s'enrichir prochainement d'un Canal Info., qui traitera de l'information nationale, régionale et locale, en associant les contenus des sites Internet de nos deux chaînes. L'interactivité avec notre public y sera privilégiée. Dans ce domaine de l'interactivité, l'expérience Télériviera menée à Nice sur le réseau câblé nous a donné de grandes satisfactions : le téléspectateur peut y jouir d'un accès par rubriques au journal régional.

La technologie numérique présente l'intérêt de pouvoir offrir une qualité d'image et de son ainsi qu'un souplesse d'utilisation exceptionnelles. Notre souhait est. qu'à travers elle : nous tirions le meilleur parti des évolutions technologiques récentes pour donner droit à la création, qui est le
centre légitime de notre activité. "