Le débat d'orientation budgétaire pour 2000 : des intentions aux faits

¹ Le Sénat a ainsi adopté en juin 1998 une proposition de loi de M. Christian Poncelet, visant à étendre le champ de la ristourne dégressive fusionnée.

² Ce constat était partagé par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse qui dans leur audit des finances publiques de l'été 1997 indiquaient que " la maîtrise de la dépense publique est la condition sine qua non de l'assainissement durable des finances de l'Etat ".

³ Exprimée en francs constants l'augmentation globale est encore plus significative avec 0,8 point de progression contre 0,3 point en 1997.

⁴ Lors de la discussion du collectif budgétaire pour 1998, votre commission avait tenu à souligner que le gouvernement procédait à l'annulation de 7,5 milliards de francs de crédits destinés au sein du titre IV du budget de l'emploi à l'insertion des publics en difficulté. En effet, lors de la discussion de la loi de finances initiale pour 1998, la ministre de l'emploi s'était fortement émue et élevée contre la volonté du Sénat de réaliser un montant total d'économies de 6,2 milliards sur ce même titre ! Elle doutait même à l'époque de la possibilité de les réaliser effectivement, ce que les faits ont démenti...

⁵ Votre commission avait cependant souligné que les véritables priorités du gouvernement consistant en l'augmentation des dépenses d'intervention en matière d'emploi ou en la progression des rémunérations publiques conduisaient à majorer à elles seules les dépenses publiques de 36,8 milliards de francs.

⁶ Le 16 février 1999 , la Commission européenne estimait à propos de la France que: " Un contrôle rigoureux des dépenses publiques incluant éventuellement des actions correctives en cours d'année sera essentiel pour garantir que les objectifs budgétaires du programme seront bien respectés. Le succès de cette stratégie fondée sur un plafonnement des dépenses repose sur l'existence d'un mécanisme correcteur efficace capable de contenir immédiatement tout dérapage des dépenses qui serait détecté. Les autorités françaises reconnaissent la nécessité d'un tel mécanisme même s'il n'a pas encore été défini. Il devra pouvoir fonctionner dans le cadre du bouclage annuel du budget mais aussi si nécessaire en cours d'année ".

⁷ Le coût unitaire d'un emploi-jeune est de 93.800 francs par an. A cette somme il convient d'ajouter les sommes correspondant à la prise en charge par l'Etat des emplois-jeunes recrutés directement au sein du ministère de l'Education nationale (1 milliard de francs en 1999), du ministère de l'Intérieur au titre des adjoints de sécurité (500 millions de francs en 1999) ainsi que des mesures spécifiques à l'outre-mer (445 millions de francs en 1999).

⁸ Le ministre de l'éducation nationale évoquait ainsi le 7 avril 1999 un montant de 2,7 milliards de francs réparti sur quatre ans afin d'aider 30% des 1,7 million d'étudiants et de mettre en place des structures adaptées pour leur vie quotidienne.

⁹ Dans son rapport sur l'exécution du budget pour 1998, la Cour des comptes notait à propos des dépenses militaires que les objectifs de la loi de programmation 1997-2002 seront difficilement atteints compte tenu de l'importance du retard pris, notamment pour les dépenses en capital, dès le départ dans son exécution.

¹⁰ Une telle pratique, régulièrement déplorée par la Cour des comptes, a ainsi conduit le gouvernement à annuler le 21 août 1998 3,8 milliards de francs de crédits d'équipement militaire afin de financer une augmentation du même montant des crédits militaires de fonctionnement qui avaient été sous-estimés en loi de finances initiale.

¹¹ On ne peut donc que regretter que la marge de manoeuvre budgétaire dégagée par la moindre progressions pour 2000 des dépenses au titre de la dette serve à financer la progression en volume des autres postes de dépenses.

¹² A contrario les crédits consacrés aux ministères régaliens : la défense, les relations extérieures, la justice et la sécurité interne ne représentent que 8 % des dépenses totales de l'Etat.

¹³ Ces questions font l'objet de développements plus amples dans le chapitre VI du présent rapport : " L'illusion de l'excédent des régimes sociaux ".

¹⁴ Solde des recettes et dépenses hors charges de la dette.

¹⁵ L'évolution du déficit de fonctionnement, calculé depuis 1997, figure à la page 55 du rapport du gouvernement.

¹⁶ Le coût de cet ensemble représente respectivement 2 % du PIB, 2 % à 4 % du PIB (direction de la prévision) et une dizaine de milliards de francs par an.

¹⁷ Comme cela a été souligné lors des auditions publiques sur le financement des retraites menées le 1 ^er juin 1999 par votre commission, l'unité des comptes est au minimum la centaine de milliards de francs, si ce n'est le millier de milliards de francs !

¹⁸ " Par le passé, les sociaux démocrates ont trop souvent été associés à l'idée que la meilleure façon de promouvoir l'emploi et la croissance était d'accroître l'emprunt public pour financer davantage de dépenses publiques. Nous ne condamnons pas les déficits publics - en période de retournement conjoncturel, il est sensé de laisser les stabilisateurs automatiques fonctionner. Et emprunter pour financer davantage d'investissement public, dans le respect de la Règle d'Or [qui interdit de financer le fonctionnement par l'emprunt - note CF] - peut jouer un rôle-clé pour renforcer l'offre.

Cependant, les déficits ne peuvent réussir à résoudre les faiblesses structurelles de l'économie, qui sont un obstacle à l'accélération de la croissance et de l'emploi " (traduction commission des finances du Sénat).

¹⁹ Sociétal n° 24 - Mars 1999.

²⁰ Programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002, page 8.

²¹ Note de conjoncture, février 1999.

²² Bulletin d'informations statistiques de la DGCL (BIS), n° 30, mai 1999.

²³ Annexe III, page 4.

²⁴ Les finances des collectivités locales en 1998, rapport présenté le 8 juillet 1998 par M. Joël Bourdin, sénateur, au nom de l'Observatoire des finances locales.

²⁵ INSEE Première, n° 646, mai 1999.

²⁶ BIS, n° 30, avril 1999.

²⁷ Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

²⁸ L'évolution constatée en France semble s'inscrire à contre-courant des tendances observées dans les autres pays européens puisque, selon les résultats d'une enquête communiqués à la mission d'information du Sénat consacrée au bilan de la décentralisation par le cabinet Arthur Andersen, entendu le 15 juin 1999, " les exemples étrangers mettent en évidence qu'une réelle autonomie financière des collectivités est la pierre angulaire de toute décentralisation réussie ", comme en témoigne l'exemple italien caractérisé par un accroissement continu des ressources propres des collectivités locales.

²⁹ Pour 1999, le taux de croissance prévisionnel de la DGF, sur lequel est indexée la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle, est de 2,78% et celui de la masse salariale est de 4,3%. La perte de recette est donc inéluctable.

³⁰ Les dotations qui composent l'enveloppe normée sont indexées soit sur le taux de progression des investissements de l'Etat, soit sur les recettes fiscales nettes, soit sur l'indice de la DGF. Ce dernier prend en compte l'évolution des prix et 50% de la croissance du PIB tandis que, en 2000, l'indice de progression de l'enveloppe normée ne retiendra que 25% du taux de croissance du PIB.

³¹ Comme l'avait analysé notre collègue Michel Mercier dans son rapport spécial sur les crédits de la décentralisation dans la loi de finances pour 1998 (annexe n°30 au rapport général).

³² Cette estimation figure dans le rapport de notre collègue député Didier Chouat, n° 1355, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 27 janvier 1999, page 36.

³³ Rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire ; juin 1999

page 28.

³⁴ En raison de " l'oeil du cyclone " décrit au chapitre IV : " L'exception française est une impasse "

³⁵ On se reportera pas ailleurs, sur cette question, au chapitre IV et notamment à ses développements sur " Dette publique et fonds de réserve : le choix de l'étatisme et de l'incertitude ".

³⁶ Le coût net pour l'Etat n'est donc de 3,5 milliards de francs auxquels s'ajoutent 200 millions de francs d'aides au conseil en 1999.