ANNEXE 4 :

L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT :
L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

Cette annexe reproduit l'intégralité des réponses du ministère de l'Emploi et de la Solidarité aux quatre premières questions de votre rapporteur, relatives aux modalités d'élaboration des propositions de l'Etat pour les troisièmes contrats de plan, d'une part, aux modalités de négociation des troisièmes contrats de plan, d'autre part.

A - L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ETAT

Question n°1 : Quels sont les acteurs partenaires de votre ministère consultés par vos services lors de l'élaboration des contrats de plan ? Selon quelles modalités ? Avec quelles conséquences ?

Réponse :


Les relations avec les partenaires extérieurs du ministère se situent aux périodes clé de la procédure :

- avant que les premiers contacts avec les préfets ne s'établissent, pour le cadrage thématique et budgétaire du futur CPER ;

- à partir du moment où les préfets sont engagés dans la phase active de la préparation du CPER.

Ces partenaires extérieurs sont essentiellement :

- au niveau central, la DATAR, le ministère de l'économie et des finances et le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer,

- au niveau local, le préfet de région et ses services - le SGAR notamment -, les élus locaux et les services des collectivités décentralisées.

1.1 - Les partenaires au niveau central

La DATAR


Dans un premier temps, les relations entre le ministère et la DATAR s'établissent sur le mode d'échanges de notes et de réunions d'information interministérielles.

La DATAR, maître d'oeuvre de la procédure et intermédiaire institutionnel entre les préfets de région et les services centraux des ministères, rend régulièrement compte de l'état d'avancement des travaux d'élaboration des contrats de plan entre les partenaires institutionnels régionaux (préfecture de région et conseil régional). Elle se charge de la transmission des différents documents d'étape : des premières ébauches (" stratégie de l'Etat dans les régions ") aux projets de contrat de plan.

Elle joue son rôle d'interface institutionnelle en déroulant le calendrier d'élaboration des CPER auprès des ministères et en sollicitant de ces derniers expertise et décisions. Les sollicitations couvrent l'intégralité de la procédure au niveau de l'Etat central, de la définition des priorités ministérielles à la validation des demandes des régions.

S'agissant de la transmission des demandes des régions, le ministère doit vérifier la " neutralité " de la DATAR, c'est-à-dire vérifier que les informations transmises et retraitées par celles-ci sont bien en adéquation avec les demandes telles que les services déconcentrés les avaient formulées et que le préfet de région les avait arrêtées.

Dans un second temps, six mois avant la date présumée de signature des contrats, les relations entre le ministère et la DATAR s'intensifient lorsque les futurs CPER commencent à prendre forme. Leur contenu est alors triple :

- connaître les informations que font remonter les préfets de régions,

- définir des cadres de travail communs,

- confirmer et préciser les axes proposés à la contractualisation par le ministère.

La procédure prend parfois un caractère précipité, du fait notamment d'un calendrier parfois très chargé en réunions interservices ou interministérielles. Au total, lorsque les 4 ème CPER auront été signés, trois " rounds " de 26 réunions interministérielles avec les préfets de régions, se seront déroulés, auxquels il faut rajouter les réunions relatives à des volets particuliers des CPER (le volet " après-mines ", par exemple) et les réunions relatives aux contrats de plan ou de développement avec les collectivités et territoires d'outre-mer.

Enfin, on peut déplorer parfois un certain manque de lisibilité , notamment pour ce qui a trait aux enveloppes hors procédure " normale ". Ainsi, lors du 4 ème CPER, une information claire a fait défaut sur l'enveloppe consacrée au financement de nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) et son volet télémédecine.

Le ministère de l'économie et des finances (MEFI)

Dans un premier temps, les relations avec le MEFI consistent à négocier sur les programmes qui seront ouverts à la contractualisation et sur la part que le ministère entend consacrer aux CPER.

Puis, tout au long de la procédure, un certain nombre de questions vont rester un certain temps en suspens, laissant planer des doutes sur l'autorisation qui sera donnée au ministère d'engager et de déléguer des crédits. Lors du 4 ème CPER, ces incertitudes ont notamment porté sur :

- le thème des investissements hospitaliers,

- le thème de la mise aux normes de sécurité des maisons de retraite (interrogations sur la compétence Etat),

- le thème de la réinscription dans le XII e Plan des opérations du XI e plan qui n'ont pu être réalisées du fait du blocage des crédits de paiement.

Au-delà des questions relatives aux investissements, les relations avec le MEFI se déroulent sur fond :

- de taux d'exécution du contrat précédent par article budgétaire,

- de possibilité de mise en cohérence entre le contrat de plan et la loi de finances initiale de l'année d'une part, de contrat de plan et de lois de finances pour la période du plan à venir d'autre part. C'est, assez logiquement, dans ce domaine, que l'on constate la moins bonne visibilité.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer (SEOM)

Compte tenu du rôle d'interface entre des régions lointaines, aux problèmes parfois spécifiques, et les ministères, le SEOM est un interlocuteur privilégié du ministère pour l'élaboration et la négociation des CPER (et des contrats de développement).

Lors de l'instruction des demandes, un travail d'expertise contradictoire se déroule entre le ministère et le SEOM. Ensuite, les négociations porteront à la fois sur l'acceptabilité des projets et de leur montant et sur les participations d'autres financeurs (le SEOM, avec le FIDOM, la Communauté européenne avec les fonds structurels).

1.2 - Les partenaires au niveau local

1.2.1 - Les préfectures et les SGAR


Les relations avec les préfectures et les SGAR se déroulent régulièrement au niveau local et, plus exceptionnellement, lors des réunions interministérielles, au niveau central.

En dehors des réunions interservices à la DATAR ou des réunions interministérielles à Matignon

Les relations avec les préfectures et les SGAR sont particulièrement actives pour bien cadrer l'exercice, pour apporter un soutien aux projets en cours d'élaboration, enfin, pour identifier chaque projet au sein de l'enveloppe budgétaire globale sollicitée par chaque région.

- Apporter un soutien sur le fond ou sur la forme aux projets présentés : en fonction de critères sanitaires et sociaux de chaque région, certains projets sont encouragés et des contacts sont organisés entre le niveau local et la direction d'administration centrale concernée pour une finalisation adéquate des demandes

- Rappeler et préciser les priorités du ministère qui sous-tendent les axes ouverts à la contractualisation. La nécessité de communication trouve plusieurs raisons d'être :

§ certains crédits ne peuvent être délégués que dans le cadre du CPER (humanisation des hospices, établissements pour adultes handicapés notamment), le préfet doit être informé que s'il ne demande pas de crédits dans ce cadre, il ne pourra les obtenir par ailleurs ;

§ après expertise des demandes, il peut se révéler nécessaire de recentrer telle ou telle demande du préfet de région sur le périmètre de compétences propre au ministère. En matière d'investissements hospitaliers ou, plus généralement sanitaires, le périmètre peut évoluer à la faveur des rapports entre lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale ;

§ la rappel de plans pluriannuels d'investissement et leur phasage possible avec les contrats de plan : par exemple, le programme triennal 1999 - 2002 de créations de places en structures pour adultes handicapés ;

§ Le ministère est attentif aux contreparties régionales, même si la recherche d'un cofinancement équilibré ne saurait être appliquée projet par projet mais doit s'apprécier globalement, par grand secteur (santé, social). Cet équilibre peut également jouer, pour les projets d'un même axe, sur la répartition des financements entre partenaires, entre investissement et fonctionnement. Ce cadrage général a parfois besoin d'être discuté et précisé avec les services déconcentrés (SGAR, notamment,) et le ministère contribue ainsi à donner des indications sur des éléments de stratégie de négociation avec les exécutifs régionaux.

- Identifier les projets retenus dans le cadre de l'enveloppe budgétaire globale demandée au ministère. Les demandes transmises par les préfets de région se présentent sous la forme d'enveloppes globales, accompagnées de commentaires ne permettant pas toujours de retrouver précisément les différents projets qu'elles incluent. Lorsque, après priorisation et arbitrage par le préfet, il existe des écarts avec les chiffres prévisionnels communiqués par les services déconcentrés, de nouveaux contacts bilatéraux deviennent nécessaires pour connaître le contenu en opérations de l'enveloppe rectifiée.

Lors des réunions interministérielles à la DATAR ou à Matignon

Pour chaque ministère, il s'agit de refaire, le cas échéant, un cadrage sur ses priorités et de se prononcer, de plus en plus précisément, au fil des réunions, sur l'acceptation ou le rejet des montants demandés pour les opérations identifiées.

La réunion de chaque préfet de région avec l'ensemble des services est l'occasion d'appréhender les conditions dans lesquelles la négociation avec l'exécutif régional se déroule et d'anticiper les points d'accord et de désaccord. Ces informations sont particulièrement utiles, dans la mesure où le budget de l'Etat et celui des collectivités locales ne suivent pas le même calendrier et où les décisions définitives du ministère sont sollicitées avant que ne soient connus ou votés les budgets régionaux.

1.2.2 - Les élus locaux et les services des collectivités décentralisées

Par les contrats de plan, l'Etat, la région - et souvent d'autres partenaires locaux avec elle - vont progressivement s'accorder sur des projets communs. L'élaboration - comme la négociation - des contrats de plan est donc un exercice largement itératif qui va se développer au sein du cadre général défini par chaque ministère puis par le Premier ministre.

La réussite de la procédure tient en grande partie à la qualité des relations entre l'Etat et les collectivités décentralisées. Les services déconcentrés jouent un rôle souvent prépondérant de par leur proximité du terrain et les liens qu'ils entretiennent régulièrement avec les services des administrations décentralisées. La partage d'un diagnostic est d'abord indispensable pour envisager la définition de besoins pour les sept années à venir et déboucher sur une première épure que les deux parties vont soumettre, pour les services décentralisées au préfet, pour les services déconcentrés à l'administration centrale.

Après avis du niveau supérieur, les services des deux administrations vont ajuster leurs positions, trouver des compromis autour de priorités qui deviendront de plus en plus affinées au fur et à mesure que seront précisées, par le niveau supérieur, les enveloppes budgétaires et le périmètre autorisé par chaque axe ouvert à la contractualisation.

Lorsqu'un accord local ne peut être trouvé, par exemple lorsqu'un projet semble se situer aux marges des axes ouverts à la contractualisation, ou qu'un effort particulièrement important est demandé à l'Etat sur un thème précis, des contacts peuvent se nouer directement entre l'administration centrale et / ou le cabinet et les élus.

Question n°2 : Apprécier les informations et les moyens d'expertise des administrations centrales et des services déconcentrés de votre ministère pour l'élaboration des propositions de l'Etat.

Réponse :


L'administration centrale sollicite l'avis des services déconcentrés sur les besoins exprimés dans les régions et objet d'une présélection par le préfet. Au niveau central, la synthèse des avis informels est réalisée, au terme d'une procédure qui place l'expertise aux niveaux déconcentré et central, assurant ainsi une cohérence d'ensemble.

Avant d'être proposés par le préfet de région dans le cadre du projet de mandat de négociation, les projets qui seront transmis au ministère ont fortement impliqué les services déconcentrés. Ceux-ci ont participé très activement à la conception, au montage financier des projets et à l'expertise en termes de faisabilité et d'opportunité des dossiers. A l'issue de cette étape, ils sont en mesure d'indiquer pour chaque opération un montant sur un article budgétaire.

Le travail des services déconcentrés nourrira les plans d'action synthétique (PAS) que les préfets de région adresseront au ministère. Ces documents arrivent au cabinet de la ministre d'où ils repartiront vers le service coordonnateur, accompagnés, le cas échéant, de demandes de précisions. Au cabinet, plusieurs conseillers ont à s'occuper des contrats de plan, dont deux ont une fonction transversale, en matière territoriale pour l'un, sur les affaires budgétaires pour l'autre.

Le bureau coordonnateur désagrège les enveloppes en ensemble de projets identifiés. Cette démarche se fait en étroite relation d'un côté, avec les services déconcentrés qui possèdent l'information la plus désagrégée, absente au niveau des PAS, de l'autre côté, avec les directions techniques. Chaque projet est instruit à partir de trois angles d'attaque :

1. le projet entre-t-il ou non dans le champ de la contractualisation ?

2. En quoi les demandes sont a priori cohérentes avec les indicateurs socio-démographiques, sanitaires et sociaux (structure de la population, taux d'équipement, taux de chômage, population handicapée, nombre d'allocataires RMI ...) ;

La constitution d'une base de données d'indicateurs repose largement sur le résultat d'évaluations, quantitative et qualitative, des politiques du ministère. Les travaux de la direction de la recherche et des études statistiques (la DREES, avec ses études et la banque de données STATIS), de l'inspection générale des affaires sociales (l'IGAS) et du Haut Comité pour la Santé Publique (le HCSP, notamment les analyses et les recommandations contenues dans ses rapports) constituent alors de précieux outils, de même que ceux de différents observatoires subventionnés par le ministère, tels que les observatoires régionaux de la santé (les O.R.S., avec la base consolidée de la FNORS) ou les observatoires sociaux.

3. la capacité du ministère à s'engager à la hauteur demandée.

La réponse à cette dernière question est particulièrement délicate à donner pour deux raisons :

- le décalage entre le calendrier de l'élaboration des CPER et celui du PLF pour la première année d'exécution du nouveau contrat de plan,

- l'acceptation d'un certain nombre de projets qui apparaissent parfaitement justifiés peut être conditionnée à l'obtention de mesures nouvelles à présenter dans les PLF des années d'exécution du plan.

Avant les rencontres organisées par la DATAR fin juin, le bureau coordonnateur rédige une fiche de synthèse pour chaque région, dans laquelle sont portés :

- le résumé de la stratégie de l'Etat dans la région, s'agissant notamment des secteurs santé - action sociale,

- le récapitulatif chiffré des demandes des P.A.S. (priorités 1 et 2 et indications sur les priorités 3),

- un commentaire succinct des projets,

- des éléments de langage à tenir en séance.

Chacune de ces fiches est communiquée par le bureau coordonnateur aux directions techniques pour validation avant les réunions organisées par la DATAR.

B - LA NÉGOCIATION

Question n°3 : Apprécier et commenter les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés de votre ministère dans l'élaboration et la négociation des contrats de plan.

Réponse :


L'élaboration des CPER implique un investissement fort, nécessitant une coordination d'ensemble, sur fond de coopération horizontale (entre les directions centrales) et verticale (avec les services déconcentrés).

Pour le 3 ème CPER

Dans un premier temps, les différentes directions de l'administration centrale ont proposé un certain nombre de priorités à retenir pour le 3 ème CPER, conformément aux priorités ministérielles. En même temps, au niveau local, les services déconcentrés ont, eux aussi, exprimé les priorités qu'ils souhaiteraient retenir à partir d'un diagnostic partagé localement avec les principaux partenaires (collectivités locales, associations).

Le directeur de Cabinet du ministre a désigné un inspecteur de l'IGAS pour coordonner l'ensemble de la procédure. Celui-ci a présenté de manière synthétique, les projets émanant des régions. Les directions ont alors procédé à un premier choix des actions pouvant donner lieu à contractualisation. Il a été soumis à l'arbitrage du ministre et les axes ouverts à la contractualisation ont ainsi pu être arrêtés.

Particulièrement en matière d'action sociale, le travail mené au niveau local a permis que les élus consultés (conseillers régionaux et généraux) par les préfets, sur la base des propositions des DRASS, adhèrent aux proposition de contractualisation, et particulièrement à l'humanisation des hospices. Cette adhésion a ensuite facilité les négociations ultérieures et permis de retenir des priorités consensuelles.

Pour le 4 ème CPER

La démarche a été assez voisine, la coordination par un inspecteur de l'IGAS ayant simplement été remplacée par celle du bureau du budget et de la programmation, juste avant le niveau Cabinet. Les axes proposés à la contractualisation ont été arrêtés par une lettre du directeur de Cabinet de la ministre. Leur définition déterminera la recevabilité a priori des projets, tout en préservant une certaine marge d'appréciation au cas par cas en ce qui concerne les demandes s'écartant de cette définition, afin d'assurer la nécessaire prise en compte des priorités locales exprimées par les préfets de région.

En outre, une directive centrale a été donnée au bureau coordonnateur, selon laquelle il fallait chercher à suivre le plus possible les demandes des préfets issues du travail des services déconcentrés.

Au quotidien, la négociation s'effectue au moyen de centaines d'entretiens téléphoniques, passés ou reçus, entre le bureau coordonnateur et les services déconcentrés. Avec les directions centrales, le bureau coordonnateur qui alimente un tableau de bord enregistrant les demandes et leurs variations au fil du temps, communique l'ensemble des informations et sollicite l'expertise des demandes. Périodiquement, une note de synthèse ajoute un volet qualitatif au tableaux de bord, recense les écarts persistants entre les demandes des préfets et les réponses des directions centrales et propose des solutions.

Enfin, les réunions mensuelles entre les directions d'administration centrale et les DRASS permettent des échanges d'information précisant l'évolution de la procédure et des demandes, les réactions des élus et de leurs services.

Question n°4 : Evaluer, dans la mesure du possible, la part des dispositions des contrats de plan relevant des choix de votre ministère.

Réponse :


Il n'existe pas de dispositions des CPER qui n'entrent pas dans les choix du ministère. Néanmoins, quatre remarques doivent être faites :

- Toutes les priorités affichées par le ministère ne reçoivent bien sûr pas le même accueil de la part des élus régionaux ;

- Tous les projets n'entrent pas forcément, dès le début de la procédure, dans les priorités du ministère ni, surtout, dans les enveloppes budgétaires dont il dispose. C'est d'ailleurs dans la logique même de la négociation des contrats de plan que de faire évoluer la position des partenaires. Mais, in fine, il n'y a pas de thématique qui ne relève pas d'un choix du ministère.

Au reste, les difficultés rencontrées avant la fin de la procédure ne portent pas tant sur les choix thématiques que sur les questions de financements. Par exemple, des demandes adressées à l'Etat peuvent porter sur des crédits de fonctionnement, quand le ministère entendait s'engager exclusivement sur la partie investissement, ou encore, le niveau des demandes peut être incompatible avec les dotations budgétaires escomptées sur 7 ans, y compris après redéploiement des crédits d'un chapitre vers un autre.

- Par ailleurs, des enveloppes spécifiques - reposant sur un financement FNADT - sur des thématiques santé - action sociale peuvent donner lieu à présentation de projets qui n'entraient pas dans les choix initiaux du ministère. Ces projets sont évidemment bien venus et une expertise du ministère est mobilisée. L'enveloppe NTIC - télémédecine, proposée par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement lors de la préparation du 4 ème CPER en est une illustration.

- Enfin, et surtout, avec le 4ème contrat de plan Etat - régions, deux innovations sont venues modifier la part des dispositions des contrats de plan relevant des choix du ministère : la possibilité, pour le préfet, de faire varier de plus ou moins 10 % les montants arrêtés par ministère pour la première enveloppe et l'existence d'une seconde enveloppe, composée des demandes issues des priorités régionales.

Le poids des demandes déconcentrées et décentralisées gagne en importance, et contraint doublement l'administration centrale. Premièrement, pour la première année d'exécution du CPER, les crédits auront été pré-arrêtés bien avant, dans le cadre de la préparation de la loi de finances et pré-notifiés aux services déconcentrés avant la signature des contrats. Selon les régions, des différences sensibles peuvent exister entre l'affectation de crédits par la centrale et la demande de crédits pour l'exécution des contrats de plan. Deuxièmement, les administrations centrales doivent, le plus possible, et sans remettre en cause les priorités arrêtées par le ministre, redéployer les crédits (sur 6 ans, puisque pour la première année, le budget ayant déjà été pré-arrêté, les marges apparaissent faibles) pour répondre aux nécessités de l'exécution du plan.

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