C. DES ÉCARTS D'EXÉCUTION ENTRE LES SECTEURS

Les taux d'exécution des engagements de l'Etat sont extrêmement variables selon les ministères et, au niveau régional, selon les objectifs et selon les programmes .

• L'apport de l'Etat ne sera supérieur à ses engagements que dans des cas exceptionnels.

En théorie, cette configuration n'était d'ailleurs pas possible : les engagements de l'Etat constituaient des plafonds .

En effet, comme le souligne la DATAR, " le contrat indique que l'Etat conduira une politique à hauteur d'un certain montant. Dans la mesure où le contrat est défini et circonscrit par ces deux dimensions, lorsque la politique ou le montant diffèrent, on ne se trouve plus dans le cadre du contrat " C.Q.F.D.

Selon la DATAR, si l'on excepte les rares avenants de redéploiement de crédits d'une mesure vers une autre, les cas de figure où l'on se trouverait face à un montant mis en place supérieur au montant inscrit ne pourraient donc s'expliquer que de deux manières :

- " le programme comportait des crédits de fonctionnement du titre IV, qui ont été prolongés sur 1999. Ce fut notamment le cas des crédits du FNADT et de la Délégation interministérielle à la Ville , qui finançaient de nombreuses structures ;

- une erreur consistant à assimiler au contrat des actions supplémentaires identiques et financées sur le même article budgétaire
".

• Grâce à l'étalement des contrats de plan, l'apport de l'Etat (au sens du ratio délégations de crédits / montants inscrits au contrat) peut apparaître proche (entre 92 et 100 %) des engagements des contrats dans de nombreux secteurs, soit, par taux d'exécution décroissants : l'Education nationale, l'Emploi-formation, la Justice, les Rapatriés, La Concurrence et la répression des fraudes, l'Evaluation, le Commerce, la Défense, la Recherche, l'Environnement, l'Enseignement supérieur, le Commerce extérieur, l'Industrie, l'Enseignement secondaire, l'Agriculture, la Jeunesse et les Sports, selon les données transmises par la DATAR, qui diffèrent parfois de 2 ou 3 points des chiffrages transmis par les ministères concernés.

Dans leurs réponses à votre rapporteur, ces derniers estiment ces taux d'exécution " satisfaisants ".

Les montants concernés étaient toutefois relativement modestes. A l'extrême, le ministère de la Justice n'avait ainsi contractualisé que 3,45 millions de francs au total sur cinq ans (dans deux régions).

Il est cependant à noter que la mission de l'Inspection des Finances mobilisée en mars 1999 pour effectuer un premier bilan des contrats de plan était parvenue à des estimations significativement inférieures en matière d'emploi-formation (80 % contre 100 % selon la DATAR).

• Malgré l'étalement des contrats de plan, les taux d'exécution prévus par la DATAR pour la fin du contrat sont relativement faibles pour les affaires étrangères (88 %), la Coopération (75 %) et les Charges communes (77 %), pour des montants il est vrai modestes, ainsi que pour les secteurs Equipement (88 %), Santé-social (85 %), et Culture (82 %).

Là encore, il est à noter que l'Inspection des Finances obtient pour le secteur Santé-social un taux d'exécution inférieur (69 % contre 85 %, cf. encadré ci-après).

Quoi qu'il en soit, s'agissant du secteur Santé-social , ce taux moyen recouvre d'importantes disparités selon les actions. En effet, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité :

- les engagements de l'Etat en matière de crédits de fonctionnement de santé publique et qui portaient sur des actions clairement identifiées ont pu être honorés dans leur intégralité ;

- en revanche, l'insuffisance de crédits de paiement a eu pour effet d'interrompre la programmation d'opérations nouvelles en matières d'investissements hospitaliers à partir de 1998 ;

- surtout les investissements dans le domaine social et médico-social ont connu " une insuffisance structurelle de crédits de paiement ". Les autorisations de programme ont donc été bloquées en 1999. Au total, le programme " d'humanisation des hospices ", qui constituait la principale action de ce secteur, ne pourra être achevé au terme du contrat.

De même, le taux d'exécution moyen du ministère de l'Equipement , des transports et du logement (87,7 %) recouvre de grands écarts entre les secteurs. Selon une estimation provisoire du ministère, ce taux s'établirait en effet à la fin de 1999 à :

- 107,4 % pour les transports terrestres " en raison notamment de l'inclusion en 1998 d'une part supplémentaire du Fonds d'aménagement pour l'Ile de France à hauteur de 350 millions de francs pour les transports collectifs ". Compte tenu de l'analyse développée ci-dessus par la DATAR, selon laquelle un taux supérieur à 100 % n'était pas possible en matière d'investissement, sauf avenant au contrat, ce taux supérieur à 100 % laisse toutefois perplexe ;

- 100,79 % pour le logement et l'urbanisme ;

- 100 % pour l'aviation civile ;

- 96,68 % pour la circulation routière ;

- 94,35 % pour le tourisme ;

- 82,61 % pour les routes ;

- 61,33 % pour les ports maritimes.


L'EXÉCUTION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN,
SELON L'INSPECTION DES FINANCES

Dans une note de mars 1999, transmise à votre rapporteur, l'Inspection Générale des Finances s'était efforcée de reconstituer les taux d'exécution des contrats de Plan Etat-Régions, à partir d'une méthodologie différente de celle de la DATAR et des ministères. Ces chiffres, établis pour partie à partir de " remontées " locales sont, selon l'Inspection des Finances, à manipuler avec précaution. Ils n'en fournissent pas moins des ordres de grandeur utiles.

Ministère

Engagements de l'Etat

(en milliards de francs)

Taux de délégation au 31/12/1998
(en %)

Taux de délégation prévu au 31/12/1999
(en %)

Equipement, Transports, Logement et Tourisme

38,9

75

87

Enseignement supérieur

13,1

84

94

Agriculture

7,8

83

96

FNADT

4,7

non disponible

non disponible

Industrie

4,3

81

95

Emploi-Formation

4,1

68

80

Ville

4,1

98

116

Outre Mer

3,6

81

95

Santé / Social

2,5

69

69

Education nationale

1,7

88

non disponible

Culture

1,5

68

81

Environnement

1,5

79

94

Artisanat

0,37

68

80

Commerce extérieur

0,24

82

97

Jeunesse et Sports

0,14

63

non disponible

Source : Inspection Générale des Finances.



• Ces données se retrouvent bien évidemment dans chaque région.

L'Etat n'a respecté ses engagements en matières d'infrastructures routières dans aucune région.

Selon les données transmises par les Régions, l'Etat serait en outre souvent défaillant en matière d'enseignement supérieur, d'emploi et de formation professionnelle, d'accueil des personnes âgées, de développement culturel, de recherche, de tourisme, etc. Les taux d'exécution prévus dans certaines régions sont d'ailleurs parfois très inférieurs aux taux affichés à l'échelle nationale.

Malgré des bilans satisfaisants au niveau national, les financements de l'Etat seraient aussi, dans certaines régions, inférieurs à ses engagements pour les secteurs de l'environnement, des transports ferroviaires, etc.

Au total, compte tenu du caractère transversal et interministériel des grands objectifs des contrats de plan, l'Etat aura mis en place des financements insuffisants pour la quasi-totalité des objectifs " prioritaires " des contrats de plan.

• Le faible taux d'exécution des engagements de l'Etat en matière de routes, et, dans une moindre mesure d'enseignement supérieur, apparaît d'ailleurs paradoxal à certaines Régions.

En effet, le volet routier correspondait souvent aux principales " priorités communes des deux partenaires ", voire aux priorités de l'Etat inscrites dans le noyau dur du contrat.

En d'autres termes, l'Etat a imposé ses priorités, mais ne les a pas respectées.

Certaines Régions relèvent d'ailleurs que " le déficit de crédit correspond au montant de l'enveloppe supplémentaire négociée avec l'Etat en 1994 ".

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