M. le président. « Art. 56. - I. - Le troisième alinéa de l'article L. 80 F du livre des procédures fiscales est ainsi rédigé :
« Ils peuvent se faire délivrer copie des pièces se rapportant aux opérations ayant donné ou devant donner lieu à facturation. »
« I bis. - A la fin de la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 80 H du livre des procédures fiscales, le mot : "quinze" est remplacé par le mot : "trente". »
« II. - Le troisième alinéa de l'article L. 80 H du livre des procédures fiscales est ainsi rédigé :
« Les constatations du procès-verbal ne peuvent être opposées à cet assujetti ainsi qu'aux tiers concernés par la facturation que dans le cadre des procédures de contrôle mentionnées à l'article L. 47 au regard des impositions de toute nature et de la procédure d'enquête prévue à l'article L. 80 F. Elles peuvent être invoquées lorsqu'est demandée la mise en oeuvre des procédures de visite et de saisie mentionnées aux articles L. 16 B et L. 38. La mise en oeuvre du droit d'enquête ne peut donner lieu à l'application d'amendes hormis celles prévues aux articles 1725 A, 1740 ter et 1740 ter A du code général des impôts. »
« III. - Il est inséré, dans le code général des impôts, un article 1740 ter A ainsi rédigé :
« Art. 1740 ter A . - Toute omission ou inexactitude constatée dans les factures ou documents en tenant lieu mentionnés aux articles 289 et 290 quinquies donne lieu à l'application d'une amende de 100 F par omission ou inexactitude. Le défaut de présentation de ces mêmes documents entraîne l'application d'une amende de 10 000 F par document non présenté. Ces amendes ne peuvent être mises en recouvrement avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contrevenant la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité dont dispose l'intéressé de présenter dans ce délai ses observations. Les amendes sont recouvrées suivant les procédures et sous les garanties prévues pour les taxes sur le chiffre d'affaires. Les réclamations sont instruites et jugées comme pour ces taxes. »
« IV. - L'article 1740 ter du code général des impôts est ainsi modifié :
« 1° Il est inséré, après le premier alinéa, un alinéa ainsi rédigé :
« Les personnes qui délivrent une facture ne correspondant pas à une livraison ou une prestation de services réelle sont redevables d'une amende fiscale égale à 50 % du montant de la facture. » ;
« 2° Le début du deuxième alinéa est ainsi rédigé :
« Ces amendes ne peuvent être mises en recouvrement avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contrevenant la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité dont dispose l'intéressé de présenter dans ce délai ses observations. Ces amendes sont recouvrées suivant les procédures... (Le reste sans changement.) »
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Avant que s'engage la discussion sur les amendements, je souhaite éclairer le Sénat sur la portée de l'article 56.
Cet article, modifié par l'Assemblée nationale, tend à renforcer le dispositif des amendes fiscales destinées à réprimer, d'une part, les manquements en matière de facturation pour l'établissement de la TVA et, d'autre part, les fausses facturations.
Sachez, monsieur le secrétaire, que, sur toutes les travées, nous souhaitons réduire au minimum la fraude fiscale qui se développe, sans doute en raison de la mondialisation des échanges.
En même temps, je ne vous cacherai pas que je crains que notre législation fiscale ne soit sur la mauvaise pente. En effet, nous sommes entrés dans une course infernale : nous essayons non seulement de contenir la fraude, ce qui est, je le répète, une préoccupation commune, mais aussi de régler, par la loi, tous les problèmes qui se posent et qui sont soulevés par des contribuables. Ces derniers sont, en effet, dotés de conseils qui mettent en place des dispositifs leur permettant d'échapper à l'impôt.
La tentation du Gouvernement, de l'exécutif quel qu'il soit, et la faiblesse peut-être du Parlement consistent à entrer dans cette spirale infernale d'une législation qui est fondée sur le soupçon permanent, dont l'effet est de freiner la vie économique, alors que celle-ci a besoin de confiance et qui, au fond, ne parvient pas, malgré tous ses efforts, à prendre dans ses filets ceux que nous recherchons, c'est-à-dire ceux qui procèdent à des optimisations constituant de réels abus de droit ou ceux qui procèdent à de véritables fraudes fiscales.
Si je donne un caractère quelque peu solennel à mon propos, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est parce que je crois vraiment que nous sommes sur une mauvaise pente. Nous sommes sur la pente de la prolifération de la norme législative, parce que nous refusons la norme jurisprudentielle, c'est-à-dire que nous ne voulons jamais aller devant les juridictions pour permettre à celles-ci de fixer le droit. Par conséquent, la norme législative, je le répète, prolifère. Elle est le fruit de sédimentations successives, ce qui devient, en matière fiscale, absolument ingérable.
Il va nous falloir prochainement faire une pause. Dans le cas présent, nous entrons dans une logique qui est préoccupante, car elle porte atteinte aux droits de la défense. Nous nous devons de veiller à ne pas franchir ce pas, dans le pays des droits de l'homme.
La mise en place du marché unique, à partir du 1er janvier 1993, impliquait, nous le savons tous, la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux à l'intérieur du territoire communautaire.
L'élimination des principaux risques de fraude supposait notamment la mise en place d'une procédure permettant, si nécessaire, de contrôler la cohérence entre les factures reçues ou émises par une entreprise et les stocks qu'elle détient.
C'est pour répondre à ces besoins que l'article 106 de la loi du 17 juillet 1992 a créé ce droit d'enquête. Il convient de rappeler, mes chers collègues, que, dès la création de ce droit d'enquête, la commission des finances du Sénat avait insisté sur le caractère strictement limité de son objet, à savoir les manquements aux règles de facturation, et sur le fait qu'il ne s'apparentait pas à une procédure de contrôle fiscal. Or le texte proposé initialement par le Gouvernement visait précisément à faire du droit d'enquête une nouvelle procédure de contrôle fiscal.
Mes chers collègues, les députés ont écrit quarante pages à ce sujet, ce qui traduit leur inquiétude face à l'évolution de cette législation. En effet, le texte initial visait à donner une valeur probante aux contestation du procès-verbal en l'absence de contestations et jusqu'à la preuve du contraire.
Par ailleurs, il étendait l'opposabilité aux tiers concernés par la facturation des constatations non contestées par l'assujetti.
Je n'aurais pu, je le dis clairement au Sénat, qu'émettre un avis défavorable sur ce texte s'il avait été présenté au Sénat dans sa rédaction initiale. En effet, non seulement il dénaturait la notion de droit d'enquête, sans pour autant l'affirmer clairement, mais aussi il portait atteinte, me semble-t-il, au principe constitutionnel des droits de la défense.
Toutefois, si l'Assemblée nationale a gommé les aspects les « moins acceptables » de l'article 56 - comme vous le voyez, je pèse mes mots - ce dernier contient encore des dispositions qui doivent être modifiées ; tel est l'objet des quatre amendements dont nous allons débattre dans quelques instants.
Mais, avant de m'exprimer sur ces amendements, je voudrais, et je m'adresse à vous solennellement, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous puissiez indiquer au Sénat quelle utilisation fera l'administration fiscale de la possibilité d'opposer les constatations figurant dans le procès-verbal lors de l'exercice du droit d'enquête à l'égard des tiers.
En effet, une telle procédure n'est-elle pas de nature à porter atteinte aux droits de la défense puisque le tiers mis en cause par le contribuable n'est informé des propos tenus contre lui qu'au moment où l'administration fiscale se propose de le contrôler, voire de le sanctionner par des amendes ?
A défaut d'en avoir eu connaissance, il n'a pas la possibilité de contester les constatations qui sont contenues dans les procès-verbaux. En outre, il lui revient alors de prouver qu'il n'a pas commis d'acte répréhensible alors que la règle en matière fiscale, à moins qu'elle n'ait été subrepticement modifiée au fil du temps, veut que la charge de la preuve incombe à l'administration.
Je suis d'autant plus préoccupé par cette atteinte aux droits de la défense que le but que l'on cherche par cette procédure, c'est-à-dire la vérification de la situation du tiers mis en cause par un contribuable, peut, sauf erreur de ma part, être atteint par d'autres moyens.
Ainsi, l'administration fiscale peut toujours exercer un droit d'enquête puis engager une procédure normale de contrôle. Je voudrais donc, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous expliquiez au Sénat, avec la solennité qui convient et la gravité que requiert la matière - et je ne doute pas que le Conseil constitutionnel examinera à la loupe nos propos - pourquoi cette disposition est à ce point indispensable et comment l'administration compte l'utiliser.
Je vous prie, monsieur le président, d'excuser la longueur de mon propos, mais il me semble que nous touchons là aux principes fondamentaux de notre droit. Je veux dire par là que, avec la meilleure bonne volonté du monde, l'exécutif, quel que soit le gouvernement en présence, et le Parlement glissent ensemble vers une utilisation de la loi fiscale qui, d'abord, ne me paraît pas conforme aux principes généraux de notre droit et qui, ensuite, comme je l'ai dit tout à l'heure en introduction, refuse toute les solutions jurisprudentielles au motif qu'elles sont complexes et incertaines.
Nous ne donnerons jamais naissance ainsi à une législation qui à la fois respectera les droits de la défense et permettra à l'économie de fonctionner normalement. Nous sommes sur une mauvaise pente ; il revenait au rapporteur général d'alerter le Gouvernement sur ce danger.
MM. Michel Caldaguès et Philippe Marini. Très bien !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Après avoir déclaré en préambule, de manière solennelle, que vous étiez partisan de lutter contre la fraude fiscale, vous avez développé, monsieur le rapporteur général, une argumentation sincère, je n'en doute pas, qui revenait à vider de toute portée pratique le dispositif qui était proposé à cet effet. Vous avez évoqué les droits de la défense et les textes fondamentaux, et vous avez en quelque sorte, en termes courtois, quasiment reproché au Gouvernement de porter atteinte aux libertés fondamentales.
Je vous répondrai, avec la même courtoisie, mais aussi la même fermeté que celles que vous avez employées, que le Gouvernement n'est pas « liberticide » et que votre déclaration liminaire est, me semble-t-il quelque peu surprenante.
Permettez-moi de faire un très bref rappel historique. Dans son projet initial, le Gouvernement prévoyait effectivement que le procès-verbal d'enquête faisait foi jusqu'à preuve du contraire. Lors de l'examen de l'article 56, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement, face aux bons arguments qui ont été avancés, a renoncé à ce renforcement de la valeur probante des procès-verbaux qui devait valoir non seulement à l'égard du redevable chez lequel l'enquête a été effectuée, mais également à l'égard des tiers concernés par la facturation.
Le Gouvernement a été sensible à l'analyse selon laquelle une telle disposition renversait la charge de la preuve à l'égard d'un tiers qui n'a pas pu suivre le déroulement de l'enquête et qui n'a pas pu faire valoir ses observations.
Dans l'état actuel du texte qui vous est soumis - et vous ne l'avez pas, selon moi, suffisamment souligné - la preuve restera à la charge de l'administration et les tiers seront, à l'égard de cette dernière, dans la même situation que le redevable qui a fait l'objet de la procédure d'enquête initiale.
Je ne vois donc pas en quoi les droits de la défense seraient atteints d'une quelconque manière, puisque le contribuable comme les tiers peuvent, au cours des procédures qui sont ouverte, faire valoir leurs observations exactement comme dans une procédure fiscale tout à fait ordinaire. A partir du moment où les constatations figurant dans le procès-verbal peuvent être contestées par le tiers concerné par la facturation, il est bien normal qu'elles puissent lui être opposées.
Nous avons là un débat qui porte sur les grands principes. Or, il faut bien voir que, en l'occurrence, nous sommes face à des réseaux ou à des mécanismes particulièrement frauduleux - vous l'avez dit, selon moi, trop brièvement dans votre exposé liminaire. Aussi, il est nécessaire de pouvoir opposer à un assujetti concerné par ladite facturation, qu'il soit fournisseur, client ou intermédiaire, des constatations matérielles faites par des agents assermentés. Il me semble donc normal que l'administration puisse, dans le respect des droits de la défense, faire usage de son droit d'investigation.
Il est clair - c'est le deuxième point sur lequel je voudrais insister parce que votre exposé était si éloquent que la Haute Assemblée n'en a peut-être pas complètement saisi la teneur - que l'administration ne peut tirer à l'égard des tiers de conséquences fiscales éventuelles de son droit d'enquête qu'en mettant en oeuvre une procédure qui assure l'ensemble des garanties prévues par la loi. Elle ne pourra infliger les amendes qui sont prévues par le présent texte qu'après avoir procédé à une nouvelle enquête à l'égard de la personne concernée.
Les grands principes ne semblent pas en cause. Je n'irai pas jusqu'à émettre des soupçons - ce serait indécent à l'égard de la Haute Assemblée - mais, à force d'évoquer les droits de la défense, on arrive à justifier l'impunité des fraudeurs. Or, nous savons que depuis le 1er janvier 1993 il existe une fraude manifeste, organisée, à la TVA intracommunautaire, qui est le fait non pas de l'ensemble des entreprises ou d'une majorité d'entre elles, mais de réseaux qu'il importe de démanteler.
Avec la même gravité et la même solennité que M. le rapporteur général, je dirai que vous vous placez, selon moi à tort, au niveau des principes, alors qu'ils ne sont pas en cause. En effet, ce qui est en cause, c'est la pratique de la lutte contre la fraude fiscale qui, comme chacun le sait, existe et est le fait de réseaux organisés.
Le Gouvernement propose, avec une volonté très ferme, de mettre les moyens du droit - c'est l'objet de l'article 56 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale - au service de la traque de la fraude fiscale à la TVA intracommunautaire, et ce dans le respect des droits du contribuable. Ainsi, dès que l'enquête aura révélé une présomption de trafic délictueux, des procédures fiscales, entourées de toutes les garanties nécessaires, seront mises en oeuvre.
Monsieur le rapporteur général, je crains que votre exposé, placé à un niveau très élevé qui vous honore, n'atteigne pas l'objectif que nous partageons ensemble. Ce que nous voulons, c'est, dans le respect des principes fondamentaux du droit fiscal, traquer la fraude à la TVA intracommunautaire. Si nous sommes d'accord sur ces deux objectifs, vous admettrez que les graves accusations que vous avez lancées à l'encontre du texte proposé par le Gouvernement et modifié par l'Assemblée nationale ne sont pas fondées.
M. le président. Je suis saisi, par M. Lambert, au nom de la commission des finances, de quatre amendements.
L'amendement n° II-84 tend à insérer, après le paragraphe I de l'article 56, un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - Dans le premier alinéa de l'article L. 80 F du livre des procédures fiscales, les mots : "pouvant se rapporter à des opérations ayant donné lieu ou devant donner lieu à facturation" sont remplacés par les mots : "directement liés aux opérations contrôlées". »
L'amendement n° II-85 vise, dans la troisième phrase du texte proposé par le paragraphe II de l'article 56 pour le troisième alinéa de l'article L. 80 H du livre des procédures fiscales, à supprimer la référence : « , 1740 ter ».
L'amendement n° II-86 a pour objet de rédiger comme suit le texte proposé par le paragraphe III de l'article 56 pour insérer un article 1740 ter A dans le code général des impôts :
« Art. 1740 ter A. - Toute omission ou inexactitude constatée dans les factures ou documents en tenant lieu mentionnés aux articles 289 et 290 quinquies donne lieu à l'application d'une amende de 100 francs par omission ou inexactitude.
« Cette amende est exclusive de l'application des dispositions de l'article 1725 et de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993.
« Elle ne peut être mise en recouvrement avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contrevenant la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité dont dispose l'intéressé de présenter dans ces délais ses observations. Elle est recouvrée suivant les procédures et les garanties prévues pour les taxes sur le chiffre d'affaires. Les réclamations sont instruites et jugées comme pour ces taxes.
« L'administration peut adresser, par pli recommandé avec accusé de réception, une mise en demeure d'avoir à fournir les factures ou documents en tenant lieu dans un délai de trente jours. A défaut de production de ces mêmes documents dans ce délai, l'amende maximale est fixée à 10 000 francs par document non présenté, sans que son montant puisse dépasser le montant de la facture non fournie. »
Enfin, l'amendement n° II-87 a pour but de rédiger comme suit le texte proposé par le 1° du paragraphe IV de l'article 56 pour insérer un alinéa additionnel après le premier alinéa de l'article 1740 ter du code général des impôts :
« Lorsqu'il est établi qu'une personne a délivré une facture ne correspondant pas à une livraison ou à une prestation de service réelle, elle est redevable d'une amende fiscale égale à 50 % du montant de la facture. »
La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter ces quatre amendements.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, il y a peut-être une différence entre la manière d'exprimer les choses et la manière de les entendre. Mais la solennité réelle que j'ai souhaité donner à mon propos liminaire était justifiée devant la Haute Assemblée.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je ne la critique pas !
M. Alain Lambert, rapporteur général. Vous avez qualifié d'excessifs ces propos. Je n'en retire aucun. Je continue de penser que la législation fiscale, en France, est sur la mauvaise pente. C'est une folie - et je mesure chaque mot que je prononce - de vouloir utiliser la loi comme un outil contre chaque contribuable. En effet, la loi n'a jamais été faite pour cela, elle doit avoir une portée générale. Laissons aux juridictions - c'est leur rôle - le soin d'utiliser la loi pour condamner ceux qui en abusent. Or, en matière fiscale, et vous m'avez entendu le dire souvent, mes chers collègues, nous ne voulons plus utiliser les textes qui existent et aux termes desquels l'administration peut engager une procédure contre ceux qui abusent du droit.
Dans mon esprit, il n'a jamais été question de vider de toute portée pratique le droit en la matière. Utilisons les bons outils puisque notre objectif est commun - je ne doute pas qu'il soit commun, je vous demande de ne pas en douter vous-même. Or les bons outils ne sont pas ceux qui ont pour effet de soupçonner tout contribuable français d'être un fraudeur.
Vous nous avez avoué vous-même qu'il s'agissait d'engager la guerre - c'est moi qui utilise ce terme - contre les réseaux de fraude organisée. Pour autant, cette guerre doit-elle supposer la mobilisation d'un armement visant chaque contribuable ? Monsieur le secrétaire d'Etat, même en levant des divisions entières contre tous les contribuables, vous n'arriverez jamais à mettre en joue les réseaux de fraude organisée que vous avez cités et que nous cherchons tous à démanteler. Si vous n'utilisez pas la voie du recours aux juridictions compétentes, vous ne les atteindrez jamais.
Mes chers collègues, si je parle avec un peu de passion, avouons-le, c'est parce que je crois au droit.
Celui-ci est un élément essentiel de la vie en société et, après tout, le Parlement peut consacrer quelques instants pour parler du droit et de son rôle dans l'organisation de la société.
Je rappellerai que, en 1992, le Sénat, notamment la commission des finances, avait souligné qu'un décalage commençait à se produire entre l'objectif et les moyens du droit d'enquête. La commission des finances craignait déjà que le droit d'enquête ne se transforme en examen fiscal préalable et elle souhaitait définir de manière plus précise l'étendue du droit de communication. Il paraissait, dès lors, déjà souhaitable de limiter cette communication aux seules pièces directement liées aux opérations contrôlées, tels que les bons de transport ou de commande, les livres d'achat ou de vente, ainsi que la liste des clients.
La tentative du Gouvernement - des gouvernements qui se sont succédé, entendons-nous bien - de transformer le droit d'enquête en une nouvelle procédure de contrôle fiscal lui donne tort a posteriori . La dérive redoutée en 1992 - mes chers collègues, je ne fais que répéter ce que mon prédécesseur avait alors dit au Sénat - a lieu aujourd'hui.
Je reprends tout simplement l'amendement qui avait été proposé par la commission des finances en 1992. Monsieur le secrétaire d'Etat, si l'amendement n° II-84 fait de moi à vos yeux un hérétique, ce n'est pas la première fois. En effet, la commission des finances du Sénat avait déposé en 1992 un amendement rédigé dans les mêmes termes.
J'en viens à l'amendement n° II-85. L'article 56 prévoit d'élargir le champ des amendes applicables à la suite de la mise en oeuvre d'un droit d'enquête. Je vous suggère, mes chers collègues, d'accepter que cette procédure autorise l'administration fiscale à sanctionner l'omission, l'inexactitude ou encore le défaut de présentation des factures ou des documents.
En revanche, je vous propose de vous opposer à ce que la mise en oeuvre du droit d'enquête puisse avoir comme conséquence directe de sanctionner, sans recours préalable à une véritable procédure de contrôle fiscal, les fausses facturations ou la dissimulation d'identité ou d'adresse.
En effet, j'estime que le droit d'enquête ne permet pas aux vérificateurs d'établir que dans tel ou tel cas il y a eu fausse facturation ou manoeuvre frauduleuse. Pour arriver à ce résultat, l'administration fiscale est obligée d'examiner l'ensemble des documents comptables et dépasse le cadre des constatations purement formelles pour porter un jugement de valeur sur les factures examinées.
L'amendement n° II-86 est essentiellement rédactionnel. Il vise à mieux garantir les droits des contribuables lorsque ces derniers sont passibles des amendes décrites dans l'article 1740 ter A. Il vise également à plafonner le montant desdites amendes.
L'amendement n° II-87 est d'ordre rédactionnel. Il tend à confirmer que la preuve est à la charge de l'administration.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s II-84, II-85, II-86 et II-87 ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. M. le rapporteur général ayant de nouveau abordé le débat général, je voudrais, à mon tour, y revenir, pour faire brièvement quelques remarques de caractère politique et juridique.
D'abord, je formulerai une remarque de bon sens politique. Vous estimez, monsieur le rapporteur général, que les textes qui sont proposés expriment une sorte de soupçon sur les contribuables honnêtes. Si l'on suivait votre raisonnement - mais je n'irai pas jusque-là ! - les contribuables honnêtes seraient, à la limite, une sorte de bouclier qui interdirait d'atteindre les réseaux de fraude,...
M. Alain Lambert, rapporteur général. C'est très intéressant !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. ... mais vous avez dit vous-même qu'il était important de démanteler ces réseaux.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Ce que vous dites là est très porteur, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je considère que les gendarmes ne sont pas des agresseurs à l'égard des automobilistes qui respectent le code de la route. En effet, leur but est de verbaliser les automobilistes qui sont en infraction. Ceux qui respectent le code de la route - c'est le cas, je pense, de l'ensemble des membres de la Haute Assemblée - considèrent les gendarmes non comme des êtres hostiles, mais comme des personnes chargées de protéger leur sécurité.
Dans le domaine fiscal, l'analogie peut être faite. Faire porter le soupçon sur les contribuables honnêtes n'est absolument pas le but du Gouvernement ni de l'Etat.
J'en viens à des points juridiques un peu plus précis. Ce qui est proposé, c'est une procédure transversale qui a pour objet de lutter contre une forme de fraude qui n'a rien à voir avec l'abus de droit. Chaque fois que le Gouvernement veut renforcer les moyens à la disposition de l'Etat, tout en respectant les droits des contribuables, vous opposez la présence du juge. Or, on vise non pas chacun des contribuables, mais uniquement les contribuables assujettis à la TVA qui manquent effectivement à leur règle de facturation.
Si on devait vous suivre, monsieur le rapporteur général, il faudrait, à la limite, subordonner toute procédure fiscale à l'autorisation d'un juge. Ce qui vaut pour autoriser l'administration à accéder à des locaux d'habitation ne vaut pas et n'a jamais valu pour l'accès à des locaux professionnels. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est parfaitement claire sur ce point.
Je ne prolongerai pas le débat général, bien qu'il soit important.
Simplement, à force de vouloir protéger les droits des contribuables honnêtes qui, d'ailleurs, ne sont en rien menacés ici, vous ôtez toute efficacité aux moyens dont l'administration fiscale dispose pour traquer les réseaux malhonnêtes.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n°s II-84, II-85 et II-86 et, pour montrer qu'il n'est pas sectaire, accepte l'amendement n° II-87, qui tend à préciser sa propre rédaction.
M. Alain Lambert, rapporteur général. C'est trop de bonté !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Vous mesurez ainsi le pragmatisme du Gouvernement, monsieur le rapporteur général.
M. André Diligent. Pâté d'alouette !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Mais l'alouette vole plus loin que le cheval, monsieur Diligent ! (Sourires.)
Plus sérieusement, monsieur le rapporteur général, si l'on vous suivait, animé que vous êtes d'une prévention à l'égard d'un renforcement des moyens de l'Etat, qui, encore une fois, ne porte pas atteinte aux droits des contribuables, alors, la fraude à la TVA intracommunautaire, qui se chiffre d'ores et déjà par milliards de francs, voire par dizaines de milliards de francs, ne pourrait que s'aggraver encore.
Il n'y a rien, me semble-t-il, dans ce que propose le Gouvernement, qui puisse nous entraîner sur une pente fatale.
Il est normal que la loi prévoie un renforcement des dispositifs destinés à la lutte contre les réseaux malhonnêtes au fur et à mesure que ces derniers se dotent de méthodes de plus en plus sophistiquées d'évasion et de fraude fiscales.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-84.
M. Bernard Angels. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. M. le rapporteur général, sous prétexte de renforcer les droits des contribuables, modifie sensiblement le contenu de l'article.
Je le rappelle, l'article 56 vise les manquements aux règles de facturation en matière de TVA. Or les assujettis ne se mettent pas en défaut par hasard, par oubli ou de bonne foi.
Le nouveau dispositif permet à la DGI d'être plus opétionnelle. Il faut savoir que, en 1996, 138 908 contribuables ont fait l'objet d'un redressement au titre de la TVA, soit une augmentation de 27 % par rapport à l'année précédente. Telle est la réalité incontournable que nous devons prendre en compte.
L'Assemblée nationale a, de notre point de vue, suffisamment renforcé les droits des contribuables.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Trop, même ! (Sourires.)
M. Bernard Angels. En cette matière, l'administration est confrontée à nombre de structures éphémères qui s'empressent d'ailleurs de disparaître après avoir été contrôlées. Elles utilisent, en vue d'échapper à l'impôt, toutes les ressources que leur offre la procédure fiscale.
En matière de fausse facturation, il n'est pas nécessaire de vérifier l'ensemble des documents comptables de l'entreprise. Si l'entreprise a fraudé et qu'il est possible de le prouver au niveau de la procédure d'enquête, pourquoi l'administration serait-elle obligée de faire comme si de rien n'était pour, dans la foulée, engager une vérification de comptabilité ? Il y a là beaucoup de temps perdu qui pourrait être utilisé ailleurs.
Il convient que l'administration puisse frapper vite et fort. Nous nous opposons donc aux amendements n°s II-84, II-85 et II-86.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. L'amendement n° II-84 est, en fait, de nature rédactionnelle. Il nous invite en effet à préciser que les facturations en question doivent être directement liées aux opérations contrôlées. Cela me paraît relever d'un souci de bonne écriture de la loi.
D'une manière plus générale, il semble utile de rappeler, pour ceux de nos collègues qui n'auraient pas eu le temps d'approfondir cette matière délicate, que le droit d'enquête est une prérogative de l'administration qui intervient en phase quasiment précontentieuse, et avant que le principe du contradictoire ne puisse jouer. C'est donc bien en vertu de l'urgence ou dans le cadre d'un programme de contrôle, s'il s'agit, par exemple, d'événements ou de faits ayant appelé l'attention de l'administration, que ses représentants, inspecteurs ou peut-être contrôleurs, vont pouvoir se rendre au titre du droit d'enquête chez les contribuables concernés pour se faire présenter certains documents comptables et pour procéder à des constatations.
Les propos de M. le rapporteur général doivent, me semble-t-il, être pris très au sérieux. Certes, toutes ces procédures sont encadrées à la fois par la Constitution, par l'autorité judiciaire, garante des libertés individuelles, par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et par la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'homme. J'imagine, au surplus, qu'il est de l'intérêt de l'administration, pour asseoir des procédures sans doute nécessaires, que le texte que l'on nous invite à voter soit bien rédigé. S'il était rédigé en termes trop généraux ou trop vagues, il me semble, monsieur le secrétaire d'Etat, que nous prendrions ensemble le risque d'affaiblir la portée de la loi. Or, il s'agit ici de réseaux et de personnes par définition bien organisés, bien conseillés, même, et j'éprouve une certaine appréhension. Je me demande si un texte trop large, un texte qui ne ferait pas une part suffisante au principe du contradictoire ne serait pas frappé d'une fragilité telle qu'elle risquerait de se retourner contre lui. Voilà pourquoi il me semble utile de rappeler que la précision rédactionnelle que l'on nous invite à apporter par l'amendement n° II-84 est tout à fait opportune.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert, rapporteur général. M. le secrétaire d'Etat, pour nous aider à comprendre ce dont nous parlons, a utilisé tout à l'heure une métaphore, celle du gendarme qui surveille la vitesse des automobilistes sur le bord de la route. Eh bien, monsieur le secrétaire d'Etat, je reprends cette métaphore à mon compte. (Sourires.) Il s'agit donc de faire en sorte que tout automobiliste signale que celui qui le précède ou qui le suit dépasse la vitesse autorisée. Le gendarme au bord de la route - l'administration fiscale - pourra verbaliser sur la seule déclaration de l'automobiliste, qui a lui-même été pris en flagrant délit.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je crois que vous avez peut-être commis tout à l'heure un lapsus qui justifie la crainte éventuelle de juristes attachés à ce que le contribuable puisse voir ses droits défendus comme tout justiciable.
Vous avez dit que l'administration pouvait mettre en oeuvre une procédure contre un tiers dans le cadre du droit d'enquête. Je pense, moi, que le tiers ne peut se voir mis en cause que dans le cadre d'une vérification. Il faudrait donc préciser ce point impérativement.
Sans doute mes propos passionnés ont-ils eux-mêmes suscité une réponse passionnée de votre part, monsieur le secrétaire d'Etat, ...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. Alain Lambert, rapporteur général. ... et je vous prie de m'en excuser, mais, aux termes de cette réponse donc un peu passionnée, on a le sentiment que l'administration, sans même engager une procédure de vérification, pourra immédiatement requérir, retourner au titre du droit d'enquête, contre le tiers, qui n'aura même pas pu s'expliquer sur les informations auront été communiquées à son encontre.
Voilà où nous en sommes, cela justifie, mes chers collègues, la très grande prudence, voire la réserve de la commission des finances, réserve dont je rappelle qu'elle n'est pas nouvelle puisque, dès 1992, la même commission des finances avait fait la même recommandation au Sénat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je crois devoir intervenir de nouveau pour dissiper une confusion entre l'enquête et le contrôle. Je peux rassurer le Sénat sur les deux points que M. le rapporteur général a soulevés, comme d'ailleurs je l'avais fait devant l'Assemblée nationale.
Premièrement, ces sanctions qui peuvent être appliquées à l'issue de l'exercice d'un droit d'enquête ne peuvent concerner que la personne qui a fait l'objet de cette enquête et non pas les tiers. C'est tout à fait limpide, mais peut-être faut-il le répéter, pour bien faire comprendre qu'il ne s'agit pas ici d'une procédure arbitraire ou à la limite de la délation, comme les propos de M. le rapporteur général tendraient à le laisser penser.
Deuxièmement, les droits de la défense sont complètement garantis, car les constatations qui sont opposées au tiers ne sont pas de nature à remettre en cause les règles de preuve prévues dans le cadre des vérifications fiscales. Donc, si l'on veut s'orienter vers des tiers, il faut lancer des procédures de contrôle, et qui dit procédures de contrôle dit charge de la preuve incombant à l'administration et respect des droits de la défense.
Peut-être, tout à l'heure, n'ai-je pas été tout à fait assez clair, mais je tentais d'élever mon propos au niveau de passion que M. le rapporteur général avait porté le sien. Encore faut-il ne pas perdre de vue la réalité. Or, la réalité quotidienne, c'est qu'une enquête porte sur un contribuable et ne peut pas être étendue à des tiers si des procédures de contrôle contradictoires ne sont pas ouvertes à ce moment-là.
Les textes, pour les spécialistes, sont parfaitement clairs. J'espère que cette fois, monsieur le rapporteur général, je vous ai complètement rassuré.
Revenons-en à l'amendement n° II-84. Je n'ai pas le talent de votre collègue M. Charasse, qui, occupant mes fonctions, était parvenu, en 1992, à dissiper les craintes exprimées sur les travées de la Haute Assemblée à propos des documents que les agents des impôts pouvaient consulter dans le cadre du droit d'enquête.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Cinq ans d'expérience !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. A ma connaissance, aucun litige sérieux n'est actuellement pendant devant l'administration ou devant les tribunaux sur la nature des pièces et des documents que mes services peuvent consulter au titre du droit d'enquête. Il me semble qu'il n'y a pas de raison, en s'appuyant sur des dérapages qui auraient pu avoir lieu, de modifier les textes existants. Si, à l'expérience, vos craintes se justifiaient, monsieur le rapporteur général, si des litiges apparaissaient, je suis sûr que le législateur saurait intervenir pour modifier le dispositif. Mais je pense que vos craintes sont infondées, raison pour laquelle l'amendement n° II-84 doit être repoussé.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-84, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-85, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-86, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-87.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Mes chers collègues, nous venons d'écrire une page de droit dont la valeur n'est pas mineure.
Dès lors que l'exécutif a renoncé à utiliser la voie jurisprudentielle, les questions qui ont été posées au Gouvernement et les réponses assez précises que M. le secrétaire d'Etat a pu nous apporter seront extrêmement utiles pour la défense des droits des contribuables, car la seule source de droit vers laquelle pourront se tourner ces derniers sera la loi et ses travaux préparatoires, et donc les débats parlementaires. (Marques d'approbation sur les travées du RPR.)
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez bien voulu répondre à toutes les questions que nous vous avons posées. Vous avez accepté de vous prêter au débat parlementaire et vous avez apporté un certain nombre de précisions qui seront extrêmement utiles aux contribuables.
Je me réjouis donc, pour ma part, que ce débat ait pu avoir lieu au Sénat.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Au Sénat !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-87, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 56, modifié.
(L'article 56 est adopté.)
Article additionnel après l'article 61