M. le président. « Art. 4. _ Il est institué, pour 1997, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 2 milliards de francs sur les réserves du fonds de garantie géré par la Caisse de garantie du logement social.
« Toutefois, ce prélèvement fera l'objet d'un remboursement, dans la limite de 2 milliards de francs, au cas où l'équilibre financier de la Caisse de garantie du logement social ne lui permettrait pas de faire face à ses engagements. »
Sur l'article, la parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'article 4 du projet de loi de finances rectificative pour 1997 prévoit d'opérer une ponction de 2 milliards de francs sur les réserves du fonds de garantie géré par la Caisse de garantie du logement social, la CGLS. Le Gouvernement justifie cet article en considérant que le montant du fonds de garantie, qui représente 3,4 milliards de francs au 31 décembre 1997, est très supérieur aux besoins correspondant à la garantie des prêts.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'union des HLM ne semble pas en être aussi certaine que vous. Pourtant, en 1997, les subventions devraient s'élever à 250 millions de francs alors qu'elles n'étaient que de 180 millions de francs annuellement jusqu'à cette année.
Toutefois, les besoins de ce fonds pourraient s'élever à 1,2 milliard de francs sur les deux années à venir, en raison d'un certain nombre de dossiers lourds dont le traitement a pris du retard et qui, malheureusement, n'ont toujours pas été pris en compte.
Nous estimons que tout prélèvement de fin d'année dans les caisses de tels organismes n'est pas une bonne chose. La direction du Trésor fait traditionnellement endosser par la majorité du moment la responsabilité de tels prélèvements sans prêter un grand intérêt à leurs conséquences économiques et sociales.
C'est la raison pour laquelle nous voudrions attirer l'attention du Gouvernement sur ce prélèvement que nous considérons comme inapproprié et dommageable.
Je voudrais revenir rapidement sur l'origine et le rôle de ladite caisse. Créée en 1995, la CGLS est un établissement public national à caractère administratif, doté de l'autonomie financière. Elle a trois fonctions : le financement du logement, la garantie des prêts accordée par la Caisse des dépôts et consignations et l'aide aux organismes en difficulté. Aujourd'hui, la CGLS n'exerce que les deux dernières fonctions. Le rôle majeur de la Caisse est d'aider à la construction de logements. Lui retirer une partie de ses financements, c'est lui ôter une marge de manoeuvre importante.
Le niveau élevé du fonds de garantie s'explique par le fait que la Caisse utilise ses disponibilités pour dégager des produits financiers, ces ressources étant nécessaires pour contribuer au financement des aides versées aux organismes en difficulté.
Vous avez redit, monsieur le secrétaire d'Etat, que le logement était, avec l'emploi, l'une des priorités du Gouvernement. Il nous semble que ce prélèvement est loin d'en apporter la preuve, à moins qu'il ne soit l'équivalent de la hausse des crédits du budget du logement que nous avons votés il y a une semaine.
Nous espérons qu'il s'agit de notre part d'une extrapolation. Nous aurions cependant vivement préféré que la trésorerie considérée comme dormante par nombre de financiers devienne, grâce à des mesures législatives ou réglementaires, productive.
Il n'est nul besoin de démontrer les difficultés des organismes d'HLM. Mais ce prélèvement pénalisera les collectivités locales qui ont fait oeuvre de solidarité vis-à-vis des personnes les plus défavorisées, celles qui ne peuvent pas payer régulièrement leur loyer.
Ces réflexions enrichissent le débat nécessaire pour un renouveau de la politique du logement social.
Le groupe communiste républicain et citoyen souhaite que le Gouvernement ne règle pas cette question sans envisager l'ensemble des difficultés du secteur du logement social. Il souhaite en effet une mise à plat de cette politique du logement.
Seule cette mise à plat permettrait d'avoir une vue d'ensemble et de ne pas commencer ce débat en ne prenant que des demi-mesures qui vont, je crois, à l'encontre des intérêts des locataires les plus en difficulté.
Voilà pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, nous ne voterons pas cet article et nous soumettrons à la Haute Assemblée un amendement de suppression.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. J'aurai l'occasion de répondre plus longuement à Mme Beaudeau lorsque nous en arriverons à la discussion des amendements n°s 25 et 31 qu'elle a déposés sur l'article 4.
Je voudrais simplement lui dire que ce dispositif n'est pas issu de l'imagination d'une administration mais qu'il a été retenu par le Gouvernement parce que, comme je le justifierai tout à l'heure, le fonds de garantie du logement social conservera les moyens d'apporter pleinement son soutien aux prêts accordés aux organismes d'HLM dont l'encours est de l'ordre de 19 milliards de francs.
Selon moi, le logement social n'est en rien mis en cause par ce prélèvement sur la trésorerie du fonds de garantie géré par la CGLS.
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 25, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer l'article 4.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 4 est présenté par M. Lambert, au nom de la commission.
L'amendement n° 31 est déposé par Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Tous deux visent à supprimer le second alinéa de l'article 4.
Enfin, par amendement n° 5, M. Lambert, au nom de la commission, propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé ;
« Avant le dépôt de projet de loi de finances initiale pour 1999, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur les conditions d'une affectation de la contribution prévue à l'article 302 bis ZC du code général des impôts au fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement social. »
La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter l'amendement n° 25.
Mme Marie-Claude Beaudeau. J'ai déjà défendu cet amendement dans mon intervention sur l'article 4.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, pour défendre l'amendement n° 4.
M. Alain Lambert, rapporteur général. La commission des finances ne souscrit pas à l'idée de supprimer l'article 4.
En revanche, elle propose d'en supprimer le second alinéa qui, à son avis, laisse planer une double ambiguïté non souhaitable.
D'une part, le prélèvement opéré par l'article 4 est définitif. On n'équilibre pas le budget de l'Etat avec des recettes qu'il faudrait éventuellement rétrocéder par la suite. D'autre part, en limitant à 2 milliards de francs le reversement éventuel, cet article laisse penser que la garantie de l'Etat à la CGLS pourrait n'être que partielle.
Selon la commission des finances - et je pense, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous partagez ce point de vue - l'Etat doit rester, en dernier ressort, le garant du service public du logement social, comme il en définit les options et les modalités de financement.
La modification apportée par l'Assemblée nationale est donc, au mieux, sans portée. En tout état de cause, l'Etat reste le garant en dernier ressort des crédits affectés au logement social, ainsi que des fonds d'épargne, ce qui est le double aspect d'une même mission.
Au pire, cette modification introduit une double incertitude, à la fois sur les recettes de l'Etat et sur son rôle de garant.
Tel est l'esprit de l'amendement.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 31.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il s'agit d'un amendement de repli. Il vise à apporter une garantie à la Caisse de garantie du logement social au cas où le prélèvement de 2 milliards de francs sur la trésorerie du fonds de garantie serait opéré.
La CGLS est un établissement public national à caractère administratif, ce qui, juridiquement, contraint l'Etat à équilibrer ses comptes.
Or le second alinéa de l'article 4 de la loi de finances rectificative prévoit que le remboursement de l'Etat serait plafonné à 2 milliards de francs au cas où l'équilibre financier de la caisse ne lui permettrait pas de faire face à ses engagements.
Ce second alinéa résulte de l'adoption d'un amendement du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant pour objet d'accorder une contre-garantie de 2 milliards de francs à la CGLS.
Toutefois, comme je le disais, la loi prévoit initialement que l'Etat doit équilibrer sans limitation de montant les comptes des établissements publics administratifs. Le second alinéa qui nous est proposé restreint donc les devoirs de l'Etat. Aussi, je vous demande d'adopter cet amendement n° 31, qui a pour objet de supprimer cet alinéa.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, pour défendre l'amendement n° 5.
M. Alain Lambert, rapporteur général. La commission des finances considère que les collectivités locales sont trop souvent seules à assumer le risque du crédit aux HLM.
La CGLS doit donc développer son rôle d'appui, à la fois dans la prise de risque et aussi comme conseil et ingénieur financier des collectivités locales qui assument ce risque.
Pour développer cette mission, comme la mission de prévention des difficultés des organismes, il est nécessaire que la CGLS s'appuie sur des ressources pérennes qui proviennent du secteur des HLM.
C'est pourquoi la commission des finances s'associe à la proposition d'affecter la recette tirée de la contribution dite taxe sur le supplément de loyer de solidarité à la CGLS. Elle permettrait d'augmenter les marges de manoeuvre de cette caisse.
La commission des finances propose donc cette affectation. Parfaitement consciente de la limite de son amendement au regard de l'ordonnance portant loi organique, elle attend d'entendre le Gouvernement pour prendre une décision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 25, les amendements identiques n°s 4 et 31 et sur l'amendement n° 5 ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement, je l'ai dit tout à l'heure, est défavorable à l'amendement n° 25.
Il est favorable aux amendements identiques n°s 4 et 31 de la commission et de Mme Beaudeau.
Il considère que l'amendement n° 5 est prématuré. Certes, une réflexion devra avoir lieu sur la pérennité du financement de la Caisse de garantie du logement social, mais cet amendement n'a pas sa place aujourd'hui. J'y suis donc défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 25.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Notre amendement de suppression de l'article 4 trouve, dans les faits, et aujourd'hui même dans la discussion que nous venons d'avoir, sa pleine justification.
Nous proposons de ne pas procéder au prélèvement prévu dans ce collectif de 2 milliards de francs sur la réserve de la Caisse de garantie du logement social.
On peut opter pour cette solution dans l'hypothèse, qui est d'ailleurs inscrite dans le présent projet de loi, où le solde budgétaire qui nous est présenté est sensiblement différent de celui qui avait été voté à l'occasion de la loi de finances initiale.
Le déficit, en effet, a été ramené dans des proportions assez nettement inférieures, et il nous reste donc une marge de manoeuvre ; 2 milliards de francs, cela ne fait, en bout de course qu'un quart de millième de point du PIB, c'est-à-dire très peu au regard des critères européens.
Mais, sur le fond, se pose la question de savoir ce que l'on vise.
Les ressources de la Caisse de garantie du logement social sont essentiellement constituées par les versements des organismes d'HLM - redevances sur prêts et remboursements des prêts accordés par la caisse - et il n'est donc pas tout à fait légitime que ces organismes d'HLM soient de cette manière sollicités pour modifier l'équilibre budgétaire de l'Etat.
Cela l'est d'autant moins que nous n'en sommes pas à un coup d'essai. On peut en effet rappeler, fort opportunément, le prélèvement de 15 milliards de francs opéré par la loi de finances rectificative pour 1995 lors de la transmission des prêts de la CGLS à la Caisse des dépôts et consignations.
De surcroît, si la Caisse de garantie dispose de moyens importants, autant les utiliser.
Pourquoi ne pas consacrer les réserves de la Caisse à transformer en subventions directes une partie des prêts accordés aux organismes en difficulté et qui, tout le monde le sait, malgré des efforts réels de gestion, continuent de subir les effets d'un report à nouveau négatif, englobant les déficits antérieurs ?
Sur certains dossiers dits lourds, il importe aussi de conserver, nous semble-t-il, des facultés d'intervention. On peut, par exemple, envisager de passer convention avec ces organismes en mixant prêts et subventions d'équilibre.
Que l'on nous comprenne bien ! Il ne s'agit pas en ces matières de donner une sorte de prime à la mauvaise gestion ; pas du tout !
Dans les faits, tout le monde le sait, les bailleurs sociaux dont le patrimoine est essentiellement composé de logements PLA sont, de façon structurelle, confrontés à des difficultés financières majeures. Il ne faut donc pas faire des prélèvements sur cette caisse.
Tel est l'objet de l'amendement que nous vous demandons d'adopter.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. J'avoue que je reste sur ma faim après les réponses de M. le secrétaire d'Etat aux questions de fond que nous avons posées les uns et les autres, Mme Beaudeau par son amendement et le rapporteur général par son rapport écrit, sur le devenir de la Caisse de garantie du logement social.
Il nous semble que, compte tenu de la situation sociale que nous connaissons aujourd'hui, la situation financière de beaucoup de locataires se dégrade, hélas ! Cela se traduit par des impayés, par des contentieux et des comptes dont l'équilibre est de plus en plus précaire pour les bailleurs sociaux.
Nous espérons que cette tendance va s'inverser, mais nous n'en savons rien et aucun signe ne nous indique que nous allons dans ce sens. D'où le caractère tout à fait opportun des trois recommandations de fond qui figurent dans le rapport de la commission : développer la prévention par la mise en oeuvre systématique d'audits des organismes d'HLM, développer la mutualisation des garanties et limiter l'exposition des collectivités locales au risque de crédit. Il s'agit bien d'une réforme des mécanismes en la matière, réforme dont l'opportunité ne semble échapper à personne.
Mais n'est-il pas paradoxal, monsieur le secrétaire d'Etat, au moment où l'on veut restructurer cet organisme, réfléchir à ses vocations et à ses moyens d'intervention, de ponctionner les moyens financiers dont il dispose ? Ne risque-t-on pas de le regretter lorsqu'on nous soumettra une législation destinée à permettre à la CGLS de jouer un rôle plus actif au bénéfice des organismes de logement social ?
Pour ma part, je reste dans l'incertitude, et je crains que les réponses que vous nous avez apportées, parce qu'elles sont non pas des réponses sur le fond, mais des réponses strictement budgétaires, ce qui est parfaitement compréhensible, ne nous permettent pas de faire vraiment le tour de la question !
M. Michel Caldaguès. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Caldaguès.
M. Michel Caldaguès. J'avoue que je suis un peu perplexe au moment de suivre la commission, qui nous recommande de voter le premier alinéa de l'article 4.
J'aurais été tenté, quant à moi, d'y apporter au moins un amendement rédactionnel. En effet, voilà un instant, M. le secrétaire d'Etat nous a assurés qu'il n'avait opéré aucun prélèvement supplémentaire pour gérer les finances en 1997. J'entends bien que vous parliez, monsieur le secrétaire d'Etat, de prélèvements sociaux, mais le mot « prélèvements » pouvant avoir un caractère ambigu et une connotation fâcheuse, ne vaudrait-il pas mieux dire que vous procédez à une ponction exceptionnelle sur la Caisse de garantie ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je pourrais vous répondre - mais il faut que le débat progresse - que les 2 milliards de francs de « ponction », comme l'a dit M. Caldaguès, sont à rapprocher des 15 milliards de francs qui ont été ponctionnés par le gouvernement précédent !
Quoi qu'il en soit, et c'est le plus important, le futur immédiat de la Caisse de garantie du logement social n'est pas en cause puisque, même après ce prélèvement, la Caisse conservera une assise financière suffisante pour garantir les prêts.
M. Marini a affirmé que la situation devenait catastrophique. Le relèvement de l'aide personnalisée au logement de 2,3 % - aucun relèvement n'avait été effectué depuis longtemps - devrait permettre d'aider un certain nombre de locataires.
Une réflexion sur l'avenir à plus long terme de la garantie du logement social va avoir lieu, mais il est clair que le Gouvernement a la volonté, comme le souhaite Mme Beaudeau, de faire en sorte que le logement social soit véritablement garanti et d'une façon complètement pérenne.
La disposition que le Gouvernement propose, amendée tant par le rapporteur général que par Mme Beaudeau, lui paraît tout a fait satisfaisante à cet égard.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 4 et 31, acceptés par le Gouvernement.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Marc Massion. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Massion.
M. Marc Massion. Nous ne voterons pas cet amendement, car nous sommes opposés au principe de la taxe en question.
Nous avons toujours été hostiles à l'instauration du surloyer, car il nous semble que l'on ne doit pas financer un fonds de solidarité en faveur des plus démunis des locataires d'HLM, qui éprouvent des difficultés à payer leur loyer, en sollicitant ceux qui sont peut-être moins dans le besoin, mais qui sont aussi des locataires d'HLM et qui participent à la nécessaire mixité sociale au sein de ce parc.
La Caisse de garantie du logement social doit bénéficier d'un financement réformé, mais cette réforme doit passer non pas par la création d'un surloyer, mais plutôt par une meilleure intervention de l'Etat, une meilleure gestion de la Caisse et une meilleure politique de prévention des organismes d'HLM en difficulté. Par conséquent, il convient de ne pas confondre les objectifs. Pour notre part, notre position sera conforme à celle que nous avons toujours exprimée sur ce sujet.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. M. le rapporteur général a dit lui-même que cet amendement n° 5 pose une question d'une relative importance.
En effet, il s'agit de s'interroger sur les perspectives de financement qui sont offertes à la Caisse de garantie du logement social dès lors que l'on a pu procéder à une ponction sur ses réserves, jusqu'ici alimentées par les contributions des organismes bailleurs sociaux.
Le rapport dont il est question dans cet amendement porterait sur l'affectation du produit du supplément de loyer de solidarité, qui s'élève à environ 200 millions de francs et qui a, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, été réintégré dans le budget général pour financer notamment la participation de l'Etat au fonds de solidarité logement.
Chacun connaît ici notre position.
Il s'agit fondamentalement de rejeter le principe du maintien de ce surloyer complémentaire dont l'existence est pour le moins discutable, en particulier quand on connaît avec plus de précision la réalité du revenu des personnes actuellement logées dans le parc social.
Nous ne pensons donc pas utile que soit aujourd'hui pérennisé un dispositif qui, comme l'utilisation actuelle des ressources de la Caisse de garantie du logement social, tendrait à créer une forme de solidarité entre organismes bailleurs sociaux, le paradoxe de l'affaire étant que certains organismes bénéficiant des aides de la CGLS seraient également redevables de la taxe instituée en vertu de l'article 302 bis ZC.
Il nous semble éventuellement préférable d'opter pour une formule consistant par exemple, dans le cadre d'une convention d'objectifs, à décider que l'Etat fournira à la caisse de garantie des ressources nouvelles sous forme de subvention pour que l'établissement public soit mieux à même d'intervenir dans le cadre de ses missions et de son champ de compétences.
Sous le bénéficie de ces observations, nous vous demandons, mes chers collègues, de repousser l'amendement n° 5.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je tiens à préciser que l'affectation de la contribution de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité à la Caisse de garantie est une hypothèse.
Cela dit, quant au principe de l'existence de cette contribution, je dirai qu'il n'est pas anormal que le parc de logements sociaux serve de façon privilégiée aux personnes à revenus modestes.
Chacun le sait, le surloyer est payé par ceux dont les ressources sont supérieures de 40 % au plafond.
Le Gouvernement mènera une réflexion sur ce sujet en 1998.
Mais, monsieur le rapporteur général, permettez-moi de vous dire, avec toute la courtoisie dont je suis capable, qu'il est peut-être prématuré de prévoir le dépôt d'un rapport sur une disposition de nature législative qui devra être examinée par le Parlement. C'est, me semble-t-il, mettre la charrue devant les boeufs. Je vous suggère donc, monsieur le rapporteur général, de retirer votre amendement.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, bien que d'une exquise courtoisie, votre réponse n'a pu donner satisfaction sur le fond à la commission des finances.
Or vous connaissez bien la mission ingrate du rapporteur général, qui se doit d'être fidèle au mandat qu'il a reçu. Le mandat était clair : l'amendement ne pouvait être retiré que si le Gouvernement précisait clairement son intention.
Reconnaissez, monsieur le secrétaire d'Etat, que, dans votre première intervention, vous avez manifesté une intention qui n'était pas encore totalement affirmée et que, dans votre seconde intervention, vous n'avez pas non plus confirmé votre intention. Il faut dire que vous ne voulez pas être désagréable, à votre majorité, qui ne semble pas faire preuve d'un enthousiasme excessif dans ce domaine !
Mes chers collègues de l'opposition sénatoriale, pour ma part, je souhaite soutenir l'action du ministre du logement, que vous semblez abandonner en la circonstance.
C'est une très bonne disposition que celle qui consiste à affecter cette contribution sur le supplément de loyer à la CGLS. Nous qui sommes le Grand Conseil des communes de France ne pouvons qu'aller dans ce sens.
En résumé, monsieur le secrétaire d'Etat, votre réponse, quoique d'une exquise courtoisie, n'était manifestement pas suffisante pour garantir la claire intention du Gouvernement. Aussi je ne peux retirer l'amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4, modifié.
(L'article 4 est adopté.)
Articles additionnels après l'article 4