SÉANCE DU 3 FÉVRIER 1998

« Art. L. 351-10-1. - Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique mentionnée au premier alinéa de l'article L. 351-10 ou de l'allocation de revenu minimum d'insertion prévue à l'article 2 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion peuvent bénéficier d'une allocation spécifique d'attente, à la charge de l'Etat, lorsqu'ils justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins cent soixante trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ou de périodes reconnues équivalentes.
« Le montant de cette allocation n'est pas pris en compte pour le calcul de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation de revenu minimum d'insertion des intéressés.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les mesures d'application du présent article. Le montant de cette allocation est fixé par décret. »
Sur l'article unique, la parole est à M. Roland Courteau.
M. Roland Courteau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il me paraît indispensable que nous mettions enfin un terme à ce qui est une injustice intolérable dans un pays qui se pose comme un modèle en matière de protection sociale.
Il n'est en effet pas admissible que des personnes qui ont commencé à travailler à quatorze ou quinze ans, qui ont cotisé durant quarante ans pour acquérir des droits à pension de retraite se voient, parce qu'elles n'ont pas atteint l'âge de soixante ans, privées de ressources décentes.
Ces chômeurs de longue durée n'ont à l'évidence aucune chance de se réinsérer dans un monde du travail qui ne parvient même pas à insérer des jeunes primo-demandeurs d'emplois. Ils ont été victimes de licenciement, ils ont vu, du fait de la dégressivité, leur allocation d'assurance chômage s'amenuiser, et ils se trouvent aujourd'hui allocataires du RMI ou ne disposent que de l'allocation de solidarité, ce qui représente au maximum 3 260 francs pour une personne seule. Certains de ces chômeurs, parce que leur foyer dispose d'un revenu supérieur à 8 141 francs, ne touchent même plus rien depuis l'année dernière en raison des restrictions d'accès à l'allocation de solidarité décidées par le gouvernement précédent.
Cette situation est indigne, et le regret que je veux exprimer aujourd'hui porte sur le fait que nous ayons tant tardé à régler cette affaire.
Lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la proposition de loi de notre ami Michel Berson, le ministre de l'emploi de l'époque, M. Jacques Barrot, avait invoqué l'article 40 de la Constitution pour arrêter l'examen de ce texte qui allait manifestement être adopté.
Nous allons donc aujourd'hui - l'ensemble des membres du groupe socialiste veulent le croire - parvenir à une solution conforme aux engagements pris dans le passé, dans l'intérêt des personnes qui sont victimes de cette situation et qui sont de surcroît particulièrement vulnérables.
Déjà, le gouvernement de Lionel Jospin s'est engagé à revaloriser l'allocation de solidarité, ce qui n'avait pas été fait depuis 1994. Une harmonisation entre les conditions d'indemnisation du chômage et les minima sociaux est à l'étude. Point n'est besoin de préciser que nous suivrons avec une particulière attention les résultats de cette étude. Il est notamment indispensable que les chômeurs qui retrouvent un emploi puissent continuer à bénéficier, au moins partiellement, de leur allocation de chômage, afin de ne pas se trouver pénalisés financièrement par la reprise d'un travail.
Certes, nous n'allons pas, par cette modeste proposition de loi, régler l'ensemble des problèmes des personnes en difficulté. Mais, au moins, nous mettrons fin à cette intolérable situation, tout en nous inscrivant dans une perspective de lutte contre l'exclusion. Et nous sommes persuadés que le Gouvernement saura trouver les moyens de répondre aux attentes des Français sur ce point.
Il s'agit en effet, comme cela a été dit, d'une mesure de justice sociale et d'équité envers des hommes et des femmes ayant durement travaillé dans les secteurs d'activité souvent les plus pénibles.
Mais, monsieur le secrétaire d'Etat, s'attaquer aux racines du mal, comme vous l'avez souligné avec juste raison, passe par le soutien à la consommation et à la croissance, par la création des emplois-jeunes et par la réduction du temps de travail. Chaque réduction du temps de travail dans ce pays a permis d'enregistrer parallèlement une baisse du chômage. C'est là assurément, à mon avis, la bonne voie, la seule voie. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Par amendement n° 4, le Gouvernement propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article unique pour l'article L. 351-10-1 du code du travail, de remplacer les mots : « à la charge de l'Etat » par les mots : « à la charge du fonds mentionné à l'article L. 351-9 du code du travail ».
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner. L'allocation spécifique d'attente sera à la charge du fonds de solidarité au même titre que l'ensemble des allocations du régime de solidarité. Les missions du fonds de solidarité créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi, étant limitativement énumérées par la loi, il est nécessaire d'en prévoir par la loi une extension. Le financement complémentaire du fonds sera assuré par le budget de l'Etat.
Tel est l'objet de l'amendement n° 4 que j'ai l'honneur de vous soumettre, au nom du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean Madelain, rapporteur. La commission a émis un avis favorable sur cet amendement qui vise à préciser que l'allocation spécifique d'attente sera prise en charge non par l'Etat mais par le fonds de solidarité.
En tout état de cause, il s'agit toujours d'un financement par la solidarité nationale dans la mesure où le fonds est alimenté par une subvention inscrite en dépenses au budget de l'Etat et par le produit de la contribution exceptionnelle sur les rémunérations des agents de l'Etat.
La mesure est logique, car le fonds de solidarité assume déjà le service de l'allocation de solidarité spécifique pour les chômeurs de longue durée.
Cela étant dit, monsieur le secrétaire d'Etat, la commission souhaiterait que vous apportiez quelques précisions qui seront utiles lors de l'examen de la prochaine loi de finances.
En premier lieu, par décret du 26 décembre dernier, le montant de l'allocation de solidarité spécifique a été revalorisé de 2 % rétroactivement à compter du 1er juillet 1997 et de 1 % à compter du 1er juillet 1998. A combien s'élève le coût de cette mesure de revalorisation respectivement sur 1997 et sur 1998 ? Je rappelle que cette revalorisation n'inclut pas le rattrapage annoncé par M. le Premier ministre au mois de janvier.
En second lieu, comment le fonds de solidarité, qui a été doté de 538 millions de francs supplémentaires dans la loi de finances pour 1998, va-t-il prendre en charge à la fois la revalorisation en question et l'allocation spécifique d'attente ? Nous aimerions savoir en particulier à combien s'élèveront les reports de crédits de 1997 sur 1998 pour le fonds.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Comment vont être financées, d'une part, l'allocation spécifique d'attente, qui fait l'objet de la présente discussion, et, d'autre part, la revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS, opérée par le décret du 26 décembre dernier ?
Je rappellerai d'abord que ces dépenses nouvelles sont, bien entendu - je le répète, je crois, pour la troisième fois ! - à la charge de l'Etat, par le biais de la subvention qu'il accorde au fonds de solidarité. Ces dépenses, je crois l'avoir dit aussi dans mon propos liminaire, ont été anticipées lors de la préparation du projet de loi de finances pour 1998.
La subvention de l'Etat au fonds de solidarité s'élève, dans le budget pour 1998, à 8,115 milliards de francs, ce qui, monsieur le rapporteur, intègre 600 millions de francs supplémentaires par rapport à 1997.
Ces moyens nouveaux permettent de couvrir à la fois le coût de la revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique de deux points sur toute l'année et de un point sur six mois, c'est-à-dire à partir de juillet 1998, soit 330 millions de francs, ainsi que le coût de l'allocation spécifique d'attente, qui s'appliquera à compter de la publication du décret d'application de la présente loi, décret que nous nous sommes engagés à faire paraître sans délai.
Par ailleurs, la revalorisation de 2 % de l'allocation de solidarité spécifique, opérée rétroactivement à partir du mois de juillet dernier, a été financée par des moyens dégagés en gestion sur l'exercice 1997 et inscrits dans le dernier budget modificatif du fonds de solidarité intervenu en décembre, soit 150 millions de francs supplémentaires.
M. Jean Madelain, rapporteur. Merci, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 2 rectifié, M. Madelain, au nom de la commission, propose, avant le dernier alinéa du texte présenté par l'article unique pour l'article L. 351-10-1 du code du travail, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les titulaires du revenu minimum d'insertion, le service de l'allocation spécifique d'attente est assuré dans les conditions prévues par une convention conclue entre, d'une part, l'Etat et, d'autre part, la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole. Pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, ce service est assuré dans les conditions prévues par une convention conclue entre l'Etat et les organismes gestionnaires des allocations de solidarité mentionnés à l'article L. 351-21. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, et tendant :
A. - Dans la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 2 rectifié, après les mots : « revenu minimum d'insertion », à insérer les mots : « ne percevant pas l'allocation de solidarité spécifique, ».
B. - Dans la seconde phrase du même texte, à remplacer les mots : « est assuré dans les conditions » par les mots : « est assuré par les caisses d'allocations familiales et, le cas échéant, les caisses de mutualité agricole dans des conditions ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 2 rectifié.
M. Jean Madelain, rapporteur. La commission des affaires sociales a adopté cet amendement pour clarifier les conditions dans lesquelles sera assurée la distribution de la nouvelle allocation spécifique d'attente.
Comme je l'ai dit dans mon intervention liminaire, il s'agit d'éviter que les bénéficiaires de la nouvelle allocation relèvent de deux guichets administratifs différents selon qu'ils perçoivent aujourd'hui le RMI, versé par les caisses d'allocations familiales, ou l'allocation de solidarité spécifique, versée par les ASSEDIC.
Nous précisons ainsi que, pour les titulaires du RMI, le service de l'allocation spécifique sera assuré dans les conditions prévues par une convention conclue entre l'Etat et la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole. Pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, le service sera assuré par les ASSEDIC, dans les conditions prévues par la convention.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2 rectifié et défendre le sous-amendement n° 3.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. J'ai déjà dit tout l'intérêt que le Gouvernement accordait à l'amendement de la commission.
Celui-ci vise à préciser que le service de l'allocation spécifique d'attente est assuré par l'organisme en charge de l'allocation qu'elle vient compléter : caisses d'allocations familiales ou mutualité sociale agricole pour l'allocation de revenu minimum d'insertion, ASSEDIC pour l'allocation de solidarité spécifique.
C'est une précision de bon sens qui apporte une très réelle amélioration au texte, à laquelle le Gouvernement est tout à fait favorable.
Néanmoins, la mise en oeuvre de ce principe nécessite, d'une part, d'étendre les missions des caisses d'allocations familiales, limitativement énumérées par la loi, et, d'autre part, de préciser que ce sont les ASSEDIC qui assureront le service de l'allocation aux personnes qui sont à la fois bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique.
Tel est l'objet du sous-amendement n° 3.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement ?
M. Jean Madelain, rapporteur. Chacun aura remarqué que le sous-amendement du Gouvernement comporte deux paragraphes.
Le premier a pour objet de préciser que les caisses d'allocations familiales ou les caisses de mutualité sociale agricole assurent le service de l'allocation spécifique d'attente pour les bénéficiaires du RMI qui ne sont pas titulaires de l'allocation de solidarité spécifique.
Il existe effectivement quelques cas de personnes qui cumulent le RMI et l'allocation de solidarité spécifique. Pour celles-ci, il est en effet cohérent que la nouvelle allocation spécifique d'attente soit distribuée par les ASSEDIC, comme c'est le cas pour l'ASS.
Par conséquent, la commission émet un avis favorable sur le premier paragraphe du sous-amendement.
En revanche, le second paragraphe modifie substantiellement l'amendement de la commission. Le Gouvernement propose, en effet, d'indiquer que le service de l'allocation est assuré par les caisses d'allocations familiales et, le cas échéant, les caisses de mutualité sociale agricole dans les conditions prévues par la convention avec la CNAF ou la MSA.
Il ne s'agit pas simplement de sémantique ! En effet, par analogie avec la loi relative au RMI, cela signifie que le service de l'allocation doit être effectivement et impérativement assuré par les caisses d'allocations familiales dès le vote de la loi, la convention n'intervenant alors qu'à titre subsidiaire pour préciser les modalités d'application du dispositif.
C'est ainsi que, s'agissant du RMI, aucune contrepartie n'est apportée par l'Etat au coût de sa prise en charge. Or, dans notre esprit, il s'agit non pas d'imposer une procédure nouvelle à la CNAF ou à la MSA, mais bien de permettre qu'une négociation claire et transparente s'ouvre entre l'Etat et ces institutions sur la mise en oeuvre d'une allocation nouvelle et sur ses conséquences.
Certes, il n'y a que 2 000 titulaires du RMI, et la charge ne sera donc pas écrasante, mais il s'agit d'une allocation nouvelle pour les caisses d'allocations familiales qui s'apparente à une allocation de chômage, avec vérification du nombre de trimestres cotisés.
Au demeurant - il ne faut pas l'oublier - l'Etat a signé très récemment une convention d'objectif et de gestion avec la CNAF. Or cette convention précise explicitement que le Gouvernement doit faire connaître à la CNAF avant le 1er janvier de l'année les principales évolutions de la réglementation envisagée, ainsi que leur calendrier d'application. La CNAF doit être informée au moins trois mois à l'avance des modifications intervenues dans la législation.
Enfin, l'article 37 de la convention précise qu'en cas d'évolution législative majeure l'Etat et la CNAF doivent procéder à un examen contradictoire de l'évaluation des charges induites. Il faut que cet examen soit effectué en toute clarté et sans pression de part et d'autre, et seul notre amendement apporte cette garantie.
En octobre dernier, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement faisait part de sa volonté de restaurer l'équilibre financier gravement compromis de la branche famille, alors qu'il propose aujourd'hui une formulation qui permettrait d'imposer une charge nouvelle à cette branche en s'exonérant d'une réflexion préalable avec celle-ci sur les moyens à mettre en oeuvre.
La commission est donc défavorable au second paragraphe du sous-amendement du Gouvernement.
Afin que les choses soient claires, monsieur le président, je vous demande de bien vouloir procéder à un vote par division sur le sous-amendement du Gouvernement.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Pardonnez-moi d'insister, monsieur le rapporteur, mais le paragraphe B de notre sous-amendement est utile !
Je comprends bien vos arguments, mais permettez-moi de vous faire remarquer que c'est déjà le cas pour le RMI. Si nous y ajoutons des frais de gestion, nous ne supprimons pas la convention, qu'il est toujours nécessaire de conclure avec les caisses. Je pense par ailleurs que le délai de trois mois sera respecté.
S'agissant d'arguments échangés en séance, nous ne pouvons pas prévenir les organismes concernés. Cela étant, ne nous prêtez pas des intentions malignes ! L'argent est fourni, la convention sera signée, et il suffira d'ajouter au RMI déjà versé une allocation supplémentaire, ce qui ne devrait pas représenter une surcharge de travail importante.
M. Jean Madelain, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean Madelain, rapporteur. Je vous entends bien, monsieur le secrétaire d'Etat, mais, précisément, comme le service du RMI ne donne lieu à aucune contrepartie de l'Etat pour la CNAF, il ne faut pas créer une charge supplémentaire, même modeste !
Le contrat d'objectif qui vient d'être signé avec le Gouvernement prévoit expressément les différentes clauses que j'ai rappelées.
Je souhaite donc que vous acceptiez notre amendement - qui, en effet, n'entraîne pas de conséquences financières très lourdes - modifié par le seul paragraphe A du sous-amendement n° 3. Il s'agit d'une question de principe ! (M. le secrétaire d'Etat fait un signe d'assentiment.)
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 3 rectifié, tendant, dans la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 2 rectifié, après les mots : « revenu minimum d'insertion » à insérer les mots : « ne percevant pas l'allocation de solidarité spécifique, ».
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 3 rectifié, accepté par la commission.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 2 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 8, M. Madelain, au nom de la commission, propose :
A. - De remplacer le dernier alinéa du texte présenté par l'article unique pour l'article L. 351-10-1 du code du travail par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le montant minimum de l'allocation spécifique d'attente est majoré, dans la limite d'un plafond, afin d'assurer un revenu de remplacement équivalant à 57,4 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail à temps complet des intéressés.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les mesures d'application du présent article. Le montant minimum de l'allocation ainsi que le montant du plafond mentionnés à l'alinéa précédent sont fixés par décret. »
B. - Pour compenser l'augmentation des dépenses résultant du A ci-dessus, de compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - L'augmentation des dépenses résultant du dernier alinéa de l'article L. 350-10-1 du code du travail est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
C. - En conséquence, de faire précéder le premier alinéa de cet article de la mention : « I. - »
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 1 rectifié est présenté par M. Souvet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République.
L'amendement n° 5 est déposé par M. Estier, Mmes Dieulangard, Derycke, Printz, MM. Chabroux, Autain, Mazars, Cavalier-Bénezet, Huguet, Larifla, Manet, Roujas, Vezinhet et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Tous deux tendent :
A. - A compléter in fine le texte proposé par l'article unique pour l'article L. 351-10-1 du code du travail par un alinéa ainsi rédigé :
« Ce montant est majoré afin d'assurer un revenu de remplacement équivalant à 57,4 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail à temps complet des intéressés. »
B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, à compléter cet article par un paragraphe nouveau ainsi rédigé :
« ... - L'augmentation des dépenses résultant du dernier alinéa de l'article L. 350-10-1 du code du travail est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
C. - En conséquence, à faire précéder le premier alinéa de cet article par la mention : « I. - ».
Par amendement n° 7, MM. Darniche, Durand-Chastel, Foy, Grandon et Habert proposent :
A. - De compléter in fine le texte présenté par cet article pour l'article L. 351-10-1 du code du travail par un alinéa ainsi rédigé :
« Ce montant est majoré afin d'assurer un revenu de remplacement équivalant à 57,4 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail à temps complet des intéressés. Le seuil de revenu ne peut être inférieur à un montant égal à 5 000 francs en 1998 et revalorisé chaque année par décret. »
B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, de compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - L'augmentation des dépenses résultant du dernier alinéa de l'article L. 350-10-1 du code du travail est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
C. - En conséquence, de faire précéder le premier alinéa de cet article de la mention : « I. - ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 8.
M. Jean Madelain, rapporteur. Monsieur le président, j'en demande la réserve, afin que les auteurs des trois amendements suivants puissent auparavant s'exprimer : en effet, cet amendement n° 8 tire les conclusions des amendements n°s 1 rectifié, 5 et 7.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur la demande de réserve formulée par M. le rapporteur ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. La réserve est ordonnée.
La parole est à M. Souvet, pour défendre l'amendement n° 1 rectifié.
M. Louis Souvet. Je propose d'en revenir à l'article L. 350-10-1 qui avait été adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale et qui prévoyait une allocation d'attente versée au bénéficiaire de l'allocation de solidarité spécifique. Comme l'a expliqué M. Jean Chérioux il y a un instant, cette allocation garantissait au bénéficiaire de l'ASS justifiant, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés un revenu de remplacement équivalant à 57 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail.
Il s'agit de prévoir que les chômeurs âgés puissent percevoir une allocation en fonction des cotisations qu'ils ont versées sur leurs derniers salaires perçus, alors qu'ils ont cotisé pendant quarante années au régime d'assurance vieillesse et qu'ils ne peuvent pas bénéficier de l'allocation pour les chômeurs âgés, l'ACA.
Très sincèrement, comme je m'en suis déjà expliqué, je préfère cependant à cet amendement l'amendement n° 8 de la commission, sur lequel nous nous sommes mis d'accord ce matin.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons calculé qu'un plafond de ressources limité à 8 000 francs coûterait 104 millions de francs à l'Etat, et qu'un plafond porté à 9 200 francs lui coûterait 120 millions de francs. Je pense que c'est un effort modeste pour une mesure, me semble-t-il, de justice. J'ose espérer que vous voudrez bien l'accepter.
M. le président. La parole est à Mme Dieulangard, pour présenter l'amendement n° 5.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Notre amendement a pour objet de permettre aux chômeurs de longue durée qui, ayant commencé à travailler très jeunes, ont cotisé quarante annuités à l'assurance vieillesse sans avoir atteint l'âge de soixante ans de disposer d'un revenu décent et proportionnel à leur dernier salaire.
Pour ce faire, il est nécessaire que le montant de l'allocation spécifique annoncé lors de la discussion à l'Assemblée nationale par Mme Aubry - montant qui serait de 1 750 francs - puisse être majoré en fonction du dernier salaire perçu par les intéressés sur la base d'un contrat de travail à temps plein.
Je précise que la meilleure solution serait que cette allocation différentielle, venant s'ajouter au RMI ou à l'ASS, permette à ses bénéficiaires d'atteindre, au minimum, un revenu équivalant au SMIC.
Déjà, nous avons fait un premier pas avec l'accès à une préretraite anticipée pour les anciens combattants d'Algérie ayant cotisé au moins quarante annuités.
L'allocation aux chômeurs âgés permet à ses bénéficiaires de percevoir 57,4 % de leur dernier salaire annuel. Nous souhaitons que cette logique de préretraite soit étendue à l'ensemble des salariés qui ont cotisé durant quarante annuités et qui sont actuellement au chômage de longue durée. Je rappelle que ces personnes sont, aujourd'hui, au nombre de 20 000 environ, dont un peu moins de la moitié sont concernées par l'augmentation de l'allocation prévue par notre amendement.
Il n'est, en effet, par normal que ces personnes, compte tenu de leurs nombreuses années de cotisation, soient confinées dans un régime de minimum social. Cela n'est pas digne du respect que nous devons aux anciens travailleurs, particulièrement lorsqu'ils ont été chassés sans ménagement du monde du travail.
Nous connaissons, monsieur le secrétaire d'Etat, les contraintes budgétaires qui enserrent l'action du Gouvernement. Dans le cas présent, nous entendons néanmoins dire clairement que la situation actuelle ne peut perdurer et qu'un dispositif équitable - et non seulement minimal - doit être mis en place sans tarder.
Nous sommes certains que l'opinion publique, au-delà des chômeurs et de leurs représentants, ne comprendrait pas qu'il en allât autrement.
M. le président. La parole est à M. Habert, pour défendre l'amendement n° 7.
M. Jacques Habert. Nous sommes tous d'accord sur la nécessité de prévoir un dispositif efficace pour que les chômeurs âgés puissent percevoir une allocation en fonction des cotisations qu'ils ont versées sur leurs derniers salaires perçus lorsqu'ils ont cotisé pendant quarante années au régime de l'assurance vieillesse et qu'ils ne peuvent pas bénéficier de l'allocation chômeur âgé.
L'amendement présenté par M. Darniche, et auquel je me suis rallié, vise à assurer aux personnes se trouvant dans cette situation un revenu de remplacement équivalant à 57,4 % du salaire brut moyen de leur dernière année de travail à temps complet. Le seuil de ce revenu - c'est ce qui distingue notre proposition - ne peut être inférieur à un montant égal à 5 000 francs en 1998, cette somme étant revalorisée chaque année.
Tel est le sens de notre amendement, qui tend à rétablir une certaine équité en faisant en sorte que tous les Français ayant cotisé quarante années soient traités de la même façon. C'est, à nos yeux, une mesure de justice élémentaire.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 8, précédemment réservé, et pour donner l'avis de la commisson sur les amendements n°s 1 rectifié, 5 et 7.
M. Jean Madelain, rapporteur. Avec votre permission, monsieur le président, j'inverserai l'ordre des facteurs en donnant d'abord l'avis de la commission sur les trois amendements, avis qui motivera, en quelque sorte, son propre amendement.
En effet, les amendements n°s 1 rectifié, 5 et 7, dont les auteurs ont bien voulu nous exposer l'économie, ont globalement tous le même objet : ils tendent à compléter l'allocation forfaitaire de 1 750 francs, sur laquelle s'est engagé le Gouvernement, afin d'assurer un revenu égal à 57,4 % du dernier revenu d'activité à temps complet des intéressés. Est ainsi reprise la proposition que M. Ayrault avait faite à l'Assemblée nationale.
Ces trois amendements sont intéressants. Ils permettent de rendre mieux justice à la longue carrière professionnelle d'un certain nombre de cadres aujourd'hui en situation de chômage de longue durée. En effet, entre 6 000 et 7 000 personnes sont aujourd'hui pénalisées par le dispositif de l'allocation forfaitaire.
Il peut être reproché à ces amendements de ne pas prévoir de plafond au montant des allocations complémentaires à verser. De ce fait, les bénéficiaires éventuels de la nouvelle allocation d'attente qui avaient des salaires élevés percevraient des allocations d'un montant assez considérable. Si l'on se fie aux chiffres donnés par l'UNEDIC, pour 320 bénéficiaires, l'allocation d'attente pourrait ainsi atteindre 11 550 francs par mois, voire, pour ceux qui touchaient les salaires les plus élevés, 14 000 francs, et ce en plus du RMI ou de l'ASS, qui continueraient à être versés. Ce n'est évidemment pas acceptable.
La commission, à l'occasion de l'examen de ces amendements, s'est cependant souciée de l'amélioration de la situation de ceux qui sont ainsi pénalisés par le système, alors même que les chômeurs qui ont obtenu l'allocation chômeurs âgés, versée par l'UNEDIC, ne subissent pas les mêmes effets, bien qu'ils soient dans une situation identique sur le fond.
C'est pourquoi elle a décidé de déposer un amendement de synthèse, qui fixe un plafond au montant de l'allocation versée.
Avec ce plafond, le système devient plus raisonnable quant à son coût et moins contestable quant à son principe.
Il faut rappeler que, si une entorse était ainsi faite au principe de l'assurance vieillesse et de la solidarité, ce serait pour une durée limitée puisque la population visée a vocation à prendre sa retraite d'ici à cinq ans au plus.
Je demande donc aux auteurs des trois amendements de bien vouloir les retirer au profit de celui de la commission, qui vise le même objectif, à savoir éviter une injustice à l'égard de ceux qui peuvent légitimement aspirer, dans l'attente de la retraite, à bénéficier de revenus de remplacement en rapport avec les revenus qu'ils avaient au cours de leur vie professionnelle.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous n'ignorons pas que notre amendement entraîne une augmentation du coût du dispositif. Cette augmentation, nous ne pouvons pas la chiffrer puisque c'est non pas à nous mais au Gouvernement qu'il appartiendra de fixer, par décret, le plafond. Le Gouvernement pourra donc faire ce qu'il entend. De toute façon, pour la bonne règle, nous avons prévu un gage.
M. le président. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Souvet ?
M. Louis Souvet. Comme on l'avait sans doute compris lors de l'exposé de mon amendement, je le retire au bénéfice de celui de la commission, monsieur le président.
M. le président. Madame Dieulangard, maintenez-vous l'amendement n° 5 ?
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Je comprends la difficulté que soulève un tel amendement, qui, effectivement, entraîne des dépenses supplémentaires non prévues au budget.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne niez pas la justesse de nos arguments. Vous évaluez à leur juste valeur, je l'espère, la détresse et l'amertume de ceux qui, après quarante années de vie professionnelle et parce qu'ils se trouvent au chômage depuis de trop longues années, ne peuvent bénéficier d'une allocation élevée, alors que ceux qui se trouvent au chômage depuis un peu moins longtemps bénéficient de l'ACA.
Je veux bien entendre les raisons budgétaires que vous ne manquerez pas de nous opposer, car je connais vos contraintes. Je vous demande cependant de vous engager à ce que, dans le prochain collectif ou projet de loi de finances, cette revendication que nous avons tous formulée ce soir puisse trouver sa concrétisation budgétaire.
Dans ces conditions, monsieur le secrétaire d'Etat, j'accepterai de retirer l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 7 est-il maintenu, monsieur Habert ?
M. Jacques Habert. M. Darniche proposait un seuil de 5 000 francs ; M. le rapporteur, lui, propose un plafond. En fait, cela revient à peu près au même !
Dans ces conditions, soucieux de réaliser une unanimité qui, je l'espère, sera suivie par le Gouvernement, nous retirons notre amendement au bénéficie de celui de la commission.
M. le président. Les amendements n°s 1 rectifié, 5 et 7 sont retirés.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 8 ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement a examiné avec beaucoup d'attention les amendements qui ont été présentés, y compris ceux qui viennent d'être retirés. Ils s'inscrivent dans la continuité du débat qu'ont eu les députés et que j'ai résumé tout à l'heure dans mon intervention liminaire.
Sensible aux préoccupations de leurs auteurs, je souhaite toutefois faire état de l'avis divergent du Gouvernement sur ces propositions en général.
Nos divergences portent sur deux points : d'abord, sur le fond, ensuite, sur le plan financier et, par voie de conséquence, sur la recevabilité.
Les députés, je l'ai rappelé tout à l'heure, ont examiné deux mécanismes reposant sur deux philosophies indépendantes l'une de l'autre.
La première est fondée sur une logique d'assurance, comme le sont par exemple l'allocation unique dégressive et la retraite. Ces allocations sont la contrepartie de l'assurance chômage et de l'assurance vieillesse.
La seconde repose sur une logique de solidarité, fondement d'allocations comme le revenu minimum d'insertion ou l'allocation de solidarité spécifique.
C'est bien entre ces deux logiques que se situe le choix. Les députés ont clairement choisi la seconde option puisqu'il s'agit d'une allocation qui vient en complément du RMI et de l'ASS, et le Gouvernement s'en félicite.
La seconde divergence est de nature financière. Vous n'êtes pas sans savoir que la mesure prévue dans l'amendement n° 8 se traduirait par un surcroît budgétaire d'environ 50 %, soit à peu près - permettez-moi de corriger les chiffres qui ont été avancés - 200 millions de francs, par rapport au dispositif adopté en première lecture.
Par ailleurs, on n'est plus là dans la logique de solidarité, qui est la priorité du Gouvernement, et il reste une dépense supplémentaire importante. Ainsi, avec un plafond fixé à 8 000 francs, la dépense supplémentaire serait encore d'environ 150 millions de francs parce que seuls 7,2 % des bénéficiaires seraient concernés par ce plafond.
Je vous félicite, messieurs, madame, d'avoir retiré vos amendements. Je veux bien, madame le sénateur, m'engager à examiner de nouveau votre proposition dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, mais je dis bien « examiner ». Nous verrons cela !
En revanche, je me vois contraint - sur un tel sujet, je le fais avec regret - de soulever de nouveau l'exception d'irrecevabilité, en vertu de l'article 40 de la Constitution, à l'encontre de l'amendement n° 8.
Certains ne manqueront pas de faire le parallèle avec la proposition de loi Berson, qui s'était vu opposer l'article 40, décision que nous avions vivement critiquée en son temps.
M. Hilaire Flandre. Et voilà !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je veux, ici, couper court à toute polémique - sur ce sujet, les Français attendent autre chose de nous qu'une polémique, mesdames, messieurs les sénateurs - en rappelant que la décision du précédent gouvernement, qui portait sur l'ensemble de la proposition et non pas sur un amendement, avait bloqué l'examen du reste du texte.
Elle avait eu pour conséquence de retarder de plusieurs mois - vous l'avez vous-même souligné tout à l'heure - la mise en place de l'allocation spécifique d'attente.
Nous nous opposons ici non au principe de la création de l'allocation spécifique d'attente - je vous l'ai dit, madame Dieulangard - mais à votre refus, avec les conséquences budgétaires qui en découlent, d'exprimer clairement votre choix entre les deux mécanismes possibles.
Voilà pourquoi, avant d'invoquer l'article 40, je vous demande, monsieur le rapporteur, de bien vouloir retirer l'amendement de la commission.
M. le président. Maintenez-vous l'amendement, monsieur le rapporteur ?
M. Jean Madelain, rapporteur. Je ne suis pas habilité par la commission à le retirer, monsieur le secrétaire d'Etat. Donc je le maintiens, avec les conséquences que j'ai, bien entendu, entrevues.
Cela étant dit, je souhaite faire deux remarques brèves.
La première a trait au coût. On peut en discuter à l'infini. Nos chiffres semblent inférieurs à ceux que vous avez cités, d'autant plus que, je le répète, le plafond serait fixé par le Gouvernement, qui, après tout, au lieu de 9 000 ou 8 000 francs, pourrait le fixer à 7 000 francs, voire - pourquoi pas ? - à 6 000 francs ?
En effet, nous avons voulu combiner deux logiques, deux logiques qui, vous l'avez vous-même rappelé, étaient intéressantes : celle d'une allocation forfaitaire, qui a été finalement admise par l'Assemblée nationale, et celle d'un pourcentage du dernier revenu, qui avait d'abord été acceptée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Nous combinons un peu les deux en fixant au système à la fois un plancher - l'allocation prévue - et un plafond. Voilà qui nous a semblé raisonnable.
Ma seconde remarque sera, en fait, une mise au point en ce qui concerne la proposition de loi de M. Berson, que plusieurs intervenants ont rappelée et que j'ai moi-même citée dans mon rapport écrit.
M. Barrot avait effectivement opposé l'article 40 de la Constitution au texte de M. Berson, mais en se fondant sur le fait que, à l'époque, c'est-à-dire fin 1996, les partenaires sociaux de l'UNEDIC étaient en pourparlers pour créer quelque chose de nouveau - ce fut l'ACA, l'allocation chômeurs âgés.
Il avait également pris l'engagement - vous l'avez fait vis-à-vis de Mme Dieulangard - d'inscrire cette proposition, ou tout au moins quelque chose d'équivalent, dans la loi contre l'exclusion sociale, ce qui fut fait - je le rappelle - au mois d'avril suivant. La discussion de ce texte a malheureusement été interrompue par la dissolution.
M. le président. Monsieur Hamel, l'article 40 de la Constitution est-il applicable ?
M. Emmanuel Hamel, au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. J'ai le douloureux devoir de dire, au nom de la commission des finances, que l'article 40 de la Constitution, invoqué par le Gouvernement, s'applique effectivement à l'amendement n° 8, soutenu avec tout son talent et sa générosité par notre collègue M. Madelain, au nom de la commission des affaires sociales.
M. Louis Souvet. Mais il y avait un gage !
M. le président. Avec tout votre talent, monsieur Hamel, vous venez d'enterrer les espoirs de la commission des affaires sociales ! (Sourires.)
L'article 40 étant applicable, l'amendement n° 8 n'est pas recevable.

Vote sur l'ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l'article unique de la proposition de loi, je donne la parole à M. Louis Boyer pour explication de vote.
M. Louis Boyer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au terme de ce débat, l'objectif de répondre à un impératif de justice sociale vis-à-vis de personnes qui se retrouvent dans la précarité après une vie professionnelle commencée très tôt et souvent assumée dans des conditions pénibles est atteint.
En effet, avoir contribué pendant quarante ans, par son travail, à l'essor économique de notre pays et, par ses cotisations, à la solidarité nationale, pour ne pas pouvoir vivre dans des conditions décentes est particulièrement injuste.
Chacun sait qu'il sera impossible à ces personnes de retrouver un emploi et, dans l'attente de leur soixantième anniversaire, elles sont condamnées à vivre dans des conditions de dénuement extrême.
En effet, si, grâce au dispositif mis en place par l'accord de l'UNEDIC et signé le 17 décembre 1996, les chômeurs indemnisés âgés de moins de soixante ans ayant cotisé pendant quarante ans à l'assurance vieillesse perçoivent maintenant une préretraite, les chômeurs en fin de droits réunissant les mêmes conditions doivent se contenter du RMI ou de l'allocation de solidarité.
Le précédent gouvernement s'était préoccupé de ce problème en déposant un amendement à l'occasion de l'examen du projet de loi de cohésion sociale. Il prévoyait une majoration de l'allocation spécifique de solidarité pour les allocataires ayant cotisé pendant au moins cent soixante trimestres au titre des régimes d'assurance vieillesse ; elle devait permettre aux intéressés de bénéficier d'avantages comparables à ceux dont bénéficient déjà les demandeurs d'emploi indemnisés en assurance chômage.
Le groupe des Républicains et Indépendants se félicite aujourd'hui que, grâce au travail de la commission des affaires sociales et de son rapporteur, la Haute Assemblée se dirige vers l'approbation de ce texte, établissant ainsi une équité entre ces deux catégories de demandeurs d'emploi.
Les conclusions de la commission des affaires sociales clarifient le dispositif du texte initial en précisant les conditions dans lesquelles chacun procédera au service de la nouvelle allocation.
Aussi le groupe des Républicains et Indépendants votera-t-il en faveur du texte, tel qu'il résulte des travaux de la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous nous réjouissons qu'une proposition de loi, présentée par le groupe communiste de l'Assemblée nationale, va certainement aboutir à la création de l'allocation spécifique d'attente d'un montant de 1 750 francs.
Nous avons largement participé au débat, soulevé les problèmes qui se posent, d'ailleurs, également évoqués par certains de nos collègues sous forme d'amendements.
Ainsi, un premier pas va être fait. Si une réponse sera donnée à des femmes et des hommes qui vivent des situations dramatiques, le problème du chômage n'en reste pas moins entier. C'est la raison pour laquelle nous nous engagerons avec optimisme dans le débat sur la réduction du temps de travail.
Aujourd'hui, en votant cette proposition de loi, à l'unanimité, j'en suis sûr, nous pensons à tous les exclus du travail. Nous espérons - M. le secrétaire d'Etat y a fait allusion - que la prochaine loi de finances permettra de faire un pas supplémentaire, notamment en direction de la maîtrise, des cadres, afin de compléter un revenu qui a été durement maltraité au cours de ces dernières années.
Bien entendu, nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. Je souhaite tout d'abord féliciter M. le rapporteur du travail qu'il a effectué, car il s'agit d'un problème complexe.
Cette question concerne des personnes qui ont travaillé pendant de nombreuses années et auxquelles il convient d'apporter au moins un minimum de satisfaction.
Par conséquent, le groupe de l'Union centriste votera ce texte, comme M. le rapporteur l'a proposé.
M. le président. La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet. Je souhaite simplement indiquer que le groupe du RDSE votera, à l'unanimité, cette proposition de loi, qui rétablit un peu d'égalité dans le traitement du chômage. (M. le rapporteur applaudit.)
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous aurions bien sûr voulu aller plus loin. Nous aurions souhaité en particulier que les propositions de la commission des affaires sociales soient retenues, et nous remercions M. Madelain et ses collègues de les avoir présentées. Nous sommes navrés, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous ayez cru devoir opposer l'article 40 de la Constitution en cette circonstance.
Il est certain que la situation des intéressés doit encore être améliorée. Nous les recommandons à votre attention. Nous savons que vous êtes soucieux de rétablir plus d'équité encore pour ces vieux travailleurs particulièrement méritants auxquels tous ensembles, nous avons voulu songer aujourd'hui.
J'espère que le Gouvernement, dans un avenir aussi proche que possible, pourra prendre les mesures qui s'imposent en toute justice et dont le Sénat vous a fait sentir cet après-midi la profonde nécessité.
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Souvet.
M. Louis Souvet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. Madelain, dans son rapport, a bien mis en exergue l'injustice qui frappait jusqu'à présent certains cadres. Ils ont cotisé pendant plus de quarante ans, et pourtant leurs revenus sont loin d'être décents et loin d'être comparables à ceux qu'ils percevaient au cours des dernières années de leur vie professionnelle.
Nous regrettons beaucoup que l'article 40 de la Constitution nous ait été opposé. Nous croyions que, les gouvernements changeant, les méthodes allaient changer, mais elles sont restées à peu près les mêmes.
Cela dit, nous suivrons M. le rapporteur et nous voterons cette proposition de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, l'article unique de la proposition de loi.
(La proposition de loi est adoptée.)
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je ne voudrais pas, avant que cette séance fût levée, manquer de remercier le Sénat et M. le rapporteur de leur contribution.
Je suis très sensible, vous le savez, à ce que vous avez objecté aux arguments du Gouvernement, en particulier à l'opposition de l'article 40 de la Constitution. Ce serait si simple de toujours pouvoir répondre positivement. Mais ce n'est pas possible ; sur le fond, notre intérêt est que le budget soit maîtrisé, vous l'avez tous souligné.
Le débat a été d'une grande qualité, et les propositions présentées intéressantes. Sur le fond, nous devons chercher des voies nouvelles et faire preuve d'une imagination sans cesse renouvelée pour combattre le chômage et les difficultés sociales dans notre pays. Nous nous y sommes engagés grâce à vous aujourd'hui, et je vous en remercie. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)

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