Séance du 23 novembre 1998
M. le président. « Art. 12. - I. - Il est inséré, après le premier alinéa de l'article 761 du code général des impôts, un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les immeubles dont le propriétaire a l'usage à la date de la transmission, la valeur vénale réelle mentionnée au premier alinéa est réputée égale à la valeur libre de toute occupation. »
« II. - Il est inséré, dans le code général des impôts, un article 764 bis ainsi rédigé :
« Art. 764 bis. - Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 761, il est effectué un abattement de 20 % sur la valeur vénale réelle de l'immeuble constituant au jour du décès la résidence principale du défunt lorsque, à la même date, cet immeuble est également occupé à titre de résidence principale par le conjoint survivant ou par un ou plusieurs enfants mineurs ou majeurs protégés du défunt ou de son conjoint. »
« III. - L'article 885 S du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 761, un abattement de 20 % est effectué sur la valeur vénale réelle de l'immeuble lorsque celui-ci est occupé à titre de résidence principale par son propriétaire. En cas d'imposition commune, un seul immeuble est susceptible de bénéficier de l'abattement précité. »
Par amendement n° I-175, MM. Oudin, Besse, Braun, Cazalet, Chaumont, Delong, Gaillard, Haenel, Joyandet, Ostermann et Trégouët proposent :
A. - De rédiger comme suit le texte présenté par le II de cet article pour insérer un article 764 bis dans le code général des impôts :
« Art. 764 bis . - Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 761, il est effectué un abattement de 20 % sur la valeur vénale réelle de l'immeuble lorsque celui-ci constitue, au jour du décès, la résidence principale du défunt. »
B. - Pour compenser la perte de recettes résultant de l'application du A ci-dessus, de compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - La perte de recettes résultant de l'extension de l'abattement sur la valeur de la résidence principale est compensée par le relèvement à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 403 du même code. »
La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Le Gouvernement envisage d'appliquer un abattement de 20 % pour l'évaluation, en matière de droits de succession, des immeubles d'habitation occupés par leurs propriétaires.
Alors que l'on pouvait s'attendre à ce qu'il se contente, pour appliquer cet abattement, d'une occupation du bien par son seul propriétaire, le Gouvernement exige que le bien soit également occupé à titre de résidence principale - c'est là que le problème se pose - par le conjoint survivant ou par les enfants mineurs ou majeurs protégés du défunt ou de son conjoint.
Cette limitation du champ d'application de l'abattement ne se justifie ni en droit ni en équité.
Restreindre les cas d'ouverture de l'abattement à l'occupation du logement par d'autres membres de la famille revient à nier l'apport de la jurisprudence de la Cour de cassation et repose sur un fondement juridiquement contestable.
Je sais bien que le Parlement a le droit de faire les lois qui conviennent à la nation et que la Cour de cassation n'est là que pour les interpréter.
Cependant, la Cour de cassation a été saisie d'espèces dans lesquelles des immeubles d'habitation étaient occupés par leur propriétaire et leur famille - conjoint et enfants - d'abord en matière d'IGF, puis en matière de droits de succession.
Le litige portait, en matière d'IGF, sur le point de savoir s'il fallait ou non tenir compte de l'occupation du logement par la famille pour appliquer un abattement.
Dans son arrêt Fleury du 13 février 1996, la Cour a décidé qu'il convenait d'appliquer un abattement en relevant, de manière générale, que « le bien était occupé et devait être évalué en fonction de cette circonstance ».
La Cour, saisie par la suite de la même question en matière de droits de succession - arrêt Grunberg du 16 décembre 1997 - a repris le même attendu de principe, estimant que le « bien était occupé et devait être évalué en fonction de cette circonstance », sans distinguer si, pour pouvoir pratiquer cet abattement, le bien devait être occupé par le seul propriétaire ou par le propriétaire et ses ayants droit.
La Cour a ainsi dégagé un principe général en matière de valeur vénale.
Le seul fait que le bien soit occupé justifie l'abattement sur la valeur vénale au même titre que si ce bien était occupé par un locataire. C'est là le point le plus important.
L'administration s'est d'ailleurs explicitement rangée à cette conception en accordant, en matière d'ISF, un abattement de 20 % pour tout immeuble d'habitation occupé à titre de résidence principale par son seul propriétaire.
Aujourd'hui, le fait pour le Gouvernement d'exiger, pour appliquer l'abattement de 20 % aux droits de succession, que cette occupation soit non seulement le fait du propriétaire mais également celui de sa famille, au sens strict, constitue donc une dénégation du principe général dégagé par la Cour de cassation au travers de sa jurisprudence de 1996 et de 1997.
L'historique est important. Aussi, vous voudrez bien excuser la longueur de mon propos.
L'administration considère, pour justifier cette limitation en matière de droits de succession, que le décès du propriétaire rend le bien libre de toute occupation, ce qui autoriserait, selon elle, une évaluation sans abattement.
Le principe de base en matière de détermination de la valeur vénale veut que l'on ne puisse pas tenir compte, pour la détermination de la valeur vénale d'un immeuble, de circonstances ultérieures au fait générateur de l'impôt, en l'occurrence le jour du décès.
Ainsi, en estimant que le décès a pour effet de rendre le bien libre de toute occupation, l'administration se place, par définition, postérieurement au fait générateur de l'impôt que constitue ce même décès.
De surcroît, comment considérer que, du fait du décès, l'absence d'occupation justifie une absence d'abattement alors même que de nombreux éléments de fait liés au décès, tels que l'ouverture de la succession par le notaire ou la recherche des héritiers, entravent la pleine disponibilité du bien et ne permettent donc pas une évaluation sans abattement ?
Il est compréhensible, pour des raisons budgétaires et de contrôle de l'impôt, d'avoir limité la portée de la jurisprudence de la Cour de cassation à l'habitation principale et à un niveau forfaitaire de 20 %.
Il est moins justifié de refuser cet abattement à l'occupant unique venant à décéder alors qu'il est appliqué sans difficulté à l'occupant unique en matière d'ISF. Voilà qui nécessiterait quelques explications de la part du Gouvernement !
Sur le plan budgétaire, il convient de rappeler que l'administration avait avalisé la jurisprudence Fleury en matière d'ISF, car il avait été implicitement reconnu que le contribuable pratiquait déjà, de lui-même, un abattement de 15 % à 20 % sur la valeur vénale réelle du bien considéré.
Consentir ce même abattement en matière de droits de succession reviendrait, là aussi, à entériner une situation de fait.
Il est donc juridiquement cohérent d'appliquer un abattement de 20 % sur la valeur vénale réelle de l'immeuble constituant au jour du décès la résidence principale du défunt, d'autant plus qu'une telle mesure serait relativement neutre sur le plan budgétaire.
Encore une fois, on voudra bien excuser la longueur du propos, mais, dans ce domaine, les problèmes juridiques ont leur importance, et je suis certain que le Sénat aura compris que c'est là une question de principe dont le Parlement doit se préoccuper.
M. Alain Gournac. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement pose un petit problème à la commission.
Nous avons en effet compris que le Gouvernement souhaitait incorporer dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation dite jurisprudence Fleury, et nous avons pensé qu'il était souhaitable, dans l'immédiat, d'en rester là, c'est-à-dire de ne pas aller au-delà de cette jurisprudence.
Or, cette jurisprudence distingue la situation des biens suivant qu'il s'agit ou non de la résidence principale de l'occupant, et, selon notre collègue Jacques Oudin, dès lors que le défunt occupait le bien en tant que résidence principale, il y a lieu d'appliquer la réfaction de 20 % sur les droits de mutation à titre gratuit, les droits de succession.
La commission, lorsqu'elle a examiné cette question, la semaine dernière, a fait une interprétation différente, se plaçant du point de vue des bénéficiaires de la succession. Dès lors, de deux choses l'une : ou bien les bénéficiaires ou l'un d'entre eux continuent à occuper le bien en tant que résidence principale - c'est manifestement le cas du conjoint survivant, et cela peut être le cas d'un enfant dont le bien immobilier dont il s'agit constitue la résidence principale - et la réfaction de 20 % est alors strictement conforme à la décision de la Cour de cassation ; ou bien la maison, l'appartement dont il s'agit devient libre de toute occupation du fait du décès de la personne qui l'occupait jusque-là à titre de résidence principale.
Dans la ligne de la jurisprudence Fleury, il nous semble donc que l'on doit évaluer ce bien comme libre d'occupation et payer les droits sur ce bien ainsi apprécié.
Evidemment - je parle sous le contrôle de M. le président de la commission des finances, qui connaît ces sujets infiniment mieux que moi - cette vision des choses est un peu plus exigeante et rigoureuse que celle qui est proposée par l'amendement. J'ai scrupule à le dire, mais il est rare que nous ayons des différences d'interprétation.
En vertu de l'analyse que je viens de développer, la commission des finances a souhaité que cet amendement soit retiré. A défaut, elle m'a mandaté pour exprimer un avis défavorable. J'en suis désolé pour les auteurs de l'amendement, mais je suis tenu par la décision que nous avons prise en commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je n'ai rien à ajouter au raisonnement limpide et impeccable de M. le rapporteur général, dont je partage l'avis.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° I-175.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Oui, monsieur le président, contre l'amendement, comme la commission des finances, après tout - M. Oudin ne m'en voudra donc pas ! -, mais aussi pour faire part de ma perplexité vis-à-vis du texte du Gouvernement. (Ah ! sur de nombreuses travées.)
Comment définit-on, en effet, la résidence principale du défunt ? Celui qui se sent mourir décide la veille ou l'avant-veille, sans savoir que c'est la veille ou l'avant-veille (Sourires), d'aller mourir chez ses enfants, lesquels habitent un immeuble dont il est propriétaire. Qu'est-ce qui interdit au défunt, vingt-quatre heures avant sa mort, de changer de résidence principale ? Réponse : rien ! (Rires.)
Au fond, l'amendement de M. Oudin est-il utile, inutile ? Je n'en sais rien. Mais je pose la question.
On dit : « le conjoint survivant ou les enfants ». Donc le mourant peut très bien, si la maison des enfants, dont il est propriétaire, est plus belle que la sienne, dire à sa femme : « Je suis en train d'y passer ; je vais aller mourir chez les petits, comme cela ça leur fera 20 % d'abattement. » (Nouveaux rires.)
Monsieur le secrétaire d'Etat, quelle va être la position de l'administration au moment où il va falloir appliquer cette disposition ? Et si l'administration dit : « Mais comment, Dupont habitait 1, rue du Général-de-Gaulle ; oui, mais il a décidé, la veille, d'aller mourir 17, rue du Général-Leclerc », que faites-vous ? Réponse : rien !
Par conséquent, si l'amendement de M. Oudin n'est pas satisfaisant, l'article du Gouvernement, lui, n'est pas génial ! (Nouveaux rires.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Heureusement, les agonisants n'ont pas tous le comportement que leur prête M. Charasse ! (Rires.)
M. Michel Charasse. Des petits-enfants peuvent très bien dire : « Pépé, peux-tu venir mourir à la maison, ça nous arrange ! » (Rires.)
M. Jean Chérioux. Gagnés par le souci d'optimisation fiscale !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je suis heureux, monsieur le président, que nous puissions avoir un moment de détente, alors que, malgré tout, le sujet est grave.
Monsieur Charasse, la résidence principale, du point de vue du droit des successions, c'est la résidence au 1er janvier de l'année. Evidemment, l'intéressé pourrait mourir le 3 janvier !
M. Michel Charasse. Ou le 31 décembre !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. C'est donc une vraie question, monsieur le sénateur !
M. Jacques Oudin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Toute l'affaire a été parfaitement résumée dans le dernier propos de M. le secrétaire d'Etat.
Nous sommes ici pour élaborer des normes. La loi, c'est la norme. Que se passe-t-il en matière d'impôt local ? On considère la situation au 1er janvier, même si elle a changé le 2 janvier.
En l'espèce, au jour du décès, l'immeuble est occupé, vous n'y pouvez rien - sauf si, bien entendu, comme l'a dit excellemment M. Michel Charasse, le pré-défunt a estimé qu'il fallait passer du 1, avenue du Général-de-Gaulle, au 17, avenue du Président-Mitterrand ! (Rires.)
Excepté ce cas, c'est au jour du décès que l'on apprécie la situation juridique du bien. Dans ces conditions, au jour du décès, si le logement est occupé par le défunt, les droits de succession doivent être appliqués à la situation en question. C'est ainsi ! Tout le reste, c'est parce que l'on essaie de récupérer trois francs six sous.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes là pour fixer la norme. Fixons-la et n'en dérogeons point !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vais, pour une fois, reprendre le raisonnement de M. le rapporteur général.
Qu'a dit la Cour de cassation dans l'arrêt Fleury ? Qu'un bien occupé a une valeur moindre qu'un bien libre d'occupation. Et telle est l'origine de cet abattement de 20 % pour les résidences principales occupées.
De quoi s'agit-il ? Si la personne qui décède habite seule dans sa résidence principale - M. le rapporteur général l'a dit, et en droit cela me paraît correct - la résidence principale devient libre d'occupation. Dans ce cas, l'abattement de 20 % n'est pas justifié.
Si, en revanche, la personne qui décède vivait avec son conjoint ou avec des enfants héritiers, l'immeuble en question est alors occupé et l'abattement de 20 % est justifié.
Ce qui est en cause, c'est la valeur vénale du bien et, pour une fois, le Gouvernement et le rapporteur général de la commission des finances se rejoignent sur un point qui, monsieur Oudin, me paraît clair : pour calculer la valeur vénale d'un bien, la norme consiste à savoir si ce bien est libre de toute occupation ou s'il est occupé. Cette norme me semble assez simple à définir.
Malheureusement, là, nous la traitons dans une circonstance un peu dramatique qui est celle du décès de l'occupant.
M. Michel Charasse. Cela arrive !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Le raisonnement développé par M. le rapporteur général est donc parfaitement fondé et je partage son avis défavorable.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° I-175, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 12.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. En présence d'un ensemble d'amendements concernant l'ISF, je suis tout à fait frappé de ne disposer d'aucune évaluation du coût des mesures présentées les unes après les autres.
Le projet de loi finances est muet sur ce point. Dans le fascicule « Voies et moyens », j'ai pu lire que, globalement, l'ensemble de ces mesures représente 1,8 milliard de francs, et donc accroît de 16 % les recettes de l'ISF.
D'après M. le secrétaire d'Etat, l'une de ces mesures aboutit à 50 millions de francs. Moi, je voudrais arriver à comprendre comment ces mesures procédurales de précision aboutissent à un total de 1,8 milliard de francs.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Quand ce n'est pas glorieux, il faut le reconnaître...
Pour ma part, je vais m'abstenir sur cet article parce que je ne comprends pas bien l'objectif du Gouvernement.
Le Gouvernement est-il mécontent de l'arrêt de la Cour de cassation ? Souhaite-t-il graver l'arrêt dans la loi afin qu'une décision ultérieure ne vienne pas aggraver les évaluations qui résultent de cet arrêt ? N'étend-il pas les effets de cet arrêt qui porte sur l'ISF aux droits de mutation à titre gratuit ?
Je dois reconnaître que je ne saisis pas le mobile profond du Gouvernement. C'est ce qui me rend extrêmement perplexe et c'est ce qui me conduira à plutôt m'abstenir car je ne perçois pas la finalité - sans doute subtile - de la proposition du Gouvernement.
Pourtant, je n'ai pas de raison manifeste de m'opposer à l'article 12. En effet, il n'est pas illogique de considérer qu'un bien occupé par une personne qui vient de décéder ne l'est plus dès lors qu'elle est décédée. C'est incontestable, hélas ! Mais cette situation, à ma connaissance, n'a jamais posé de problème d'application. Je trouve donc fort surprenant qu'on veuille désormais la prévoir dans notre droit.
Monsieur le secrétaire d'Etat, ne comprenant finalement rien à cette proposition, je m'abstiendrai.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur Lambert, vous me prêtez trop de subtilité. Les intentions du Gouvernement sont tellement simples qu'elles en sont limpides.
Selon l'arrêt Fleury, la résidence principale est une résidence qui, vis-à-vis de l'ISF comme vis-à-vis, si je puis dire, du marché immobilier normal, a une valeur moindre si elle est occupée. Nous avons simplement voulu transcrire cette jusrisprudence dans le droit.
L'intention du Gouvernement est de limiter l'abattement de 20 % à la stricte résidence principale parce que certains ont tiré prétexte de l'arrêt Fleury pour procéder à des abattements sur des résidences secondaires, d'autres patrimoines, etc. Nous voulons consolider dans le droit l'arrêt Fleury qui porte sur la résidence principale en tant que résidence occupée et donc ayant une valeur vénale moindre qu'une résidence libre de toute occupation. C'est tout ! Les intentions du Gouvernement, comme d'habitude, mais en l'occurrence particulièrement, sont parfaitement pures.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12.
(L'article 12 est adopté.)
Article 13