[Sénat - Travaux - [Séance du 19 janvier 1999]

Séance du 19 janvier 1999

LOI D'ORIENTATION AGRICOLE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 18, 1998-1999) d'orientation agricole, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence. [Rapport n° 129 (1998-1999) ; avis n°s 132 (1998-1999) et 151 (1998-1999]).
Avant d'ouvrir la discussion, je dois vous rappeler que le Conseil économique et social a demandé que, conformément aux dispositions de l'article 69 de la Constitution, Mme Christiane Lambert, rapporteur de la section de l'agriculture et de l'alimentation, puisse, pour ce texte, exposer l'avis du Conseil économique et social devant le Sénat.
Conformément à l'article 69 de la Constitution et à l'article 42 de notre règlement, huissiers, veuillez introduire Mme Christiane Lambert.
(Mme Christiane Lambert est introduite selon le cérémonial d'usage.)
Permettez-moi, madame, en mon nom propre et au nom de tous mes collègues, de vous souhaiter la bienvenue à la Haute Assemblée.
Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 4, du règlement le représentant du Conseil économique et social expose devant le Sénat l'avis du Conseil avant la présentation du rapport de la commission saisie au fond.
D'autre part, le représentant du Conseil économique et social a accès dans l'hémicycle pendant toute la durée de la discussion en séance publique. A la demande du président de la commission saisie au fond, la parole lui est accordée pour donner le point de vue du Conseil sur tel ou tel amendement ou sur tel ou tel point particulier de la discussion.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée est aujourd'hui appelée à examiner en première lecture ce projet de loi d'orientation agricole.
En vérité, ce texte a déjà une longue histoire.
Celle-ci a commencé en 1996, lors du cinquantième anniversaire de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, à l'occasion duquel le Président de la République, M. Jacques Chirac, s'était engagé à demander au Gouvernement de soumettre au Parlement, dans les meilleurs délais, un projet de loi d'orientation agricole.
C'est ainsi que M. Philippe Vasseur, l'un de mes prédécesseurs, avait déposé un tel texte sur le bureau de la Haute Assemblée, texte qui n'a cependant pu être discuté du fait de la dissolution de l'Assemblée nationale.
Mon prédécesseur immédiat, mon ami Louis Le Pensec, a rouvert le chantier, procédant à une très large concertation, reprenant un certain nombre d'acquis du travail déjà effectué, tout en y apportant des compléments ou des modifications.
Le présent projet de loi a été soumis, lors de la dernière rentrée parlementaire, à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté le 13 octobre 1998.
Il s'agit évidemment d'un texte important, voire fondamental, ne serait-ce que parce que l'on ne vote pas de loi d'orientation tous les jours ! Mais surtout, notre agriculture a besoin de voir précisés un certain nombre de concepts, et ce texte est attendu par des centaines de milliers d'agriculteurs. Les pouvoirs publics doivent tracer un cap, définir une politique à moyen et long terme pour l'agriculture française, ce qui détermine aussi, en fin de compte, l'avenir de l'agriculture européenne.
J'aborde cette discussion avec une totale ouverture d'esprit.
J'étais député quand l'Assemblée nationale a examiné ce texte en première lecture, et je l'ai voté. Qu'on n'attende donc pas de moi que je ne le défende pas : je le défendrai à la fois dans un souci de cohérence personnelle et au nom de la solidarité gouvernementale. Au demeurant, je considère que ce texte est équilibré et qu'il répond bien aux problèmes qui se posent à notre agriculture. Je soutiens les grands principes qu'il met en oeuvre et les choix généraux qu'il tend à opérer.
Pour autant, je n'oublie pas que j'ai été parlementaire, et je souhaite que le débat, au Sénat, permette d'apporter au texte les précisions qui s'avéreront nécessaires, éventuellement de l'alléger, de lever certaines ambiguïtés qu'il comporte. C'est d'ailleurs la vocation même du débat parlementaire que d'enrichir les textes.
D'ailleurs, à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, comme d'autres députés, j'avais conscience que, dans le feu de la discussion, nous avions parfois quelque peu « chargé la barque ». Cela s'est produit avec ce texte comme cela se produit avec d'autres.
Ma propre ouverture d'esprit est d'ailleurs à la mesure de celle dont ont su faire preuve vos commissions et vos rapporteurs, MM. Souplet, Vecten et Leclerc, qui ont accompli un travail remarquable. Je tiens en particulier à saluer ici leur souci de mener avec le ministère des échanges constructifs, manifestant clairement leur volonté d'oeuvrer dans le sens d'une amélioration du texte.
Il ne me paraît pas inutile de mettre ce projet de loi d'orientation en regard de l'actualité, notamment des débats qui se déroulent en ce moment à propos du financement de l'Union européenne, du « Paquet Santer », autrement dit d'Agenda 2000. Ces débats touchent évidemment la politique agricole commune, et donc la politique agricole de notre pays.
Ils ont été amorcés voilà plusieurs mois déjà, à l'occasion des derniers conseils agricoles, mais ils ont pris un tour plus aigu il y a quelques semaines au sein du groupe dit « de haut niveau. » Ces derniers jours, et ce matin encore, à Bruxelles, ont été menées des négociations qui sont au coeur de la politique agricole commune.
Je voudrais redire devant vous, en introduction à cette discussion, ce que j'ai été amené à dire, au nom de la France, lors du conseil agricole, à savoir que la France abordait la négociation de la politique agricole commune avec quelques idées simples mais qu'elle tient à proclamer haut et fort, car elles correspondent pour elle à un choix politique de fond, choix avalisé non seulement par le Gouvernement mais aussi par le Président de la République.
La première idée, c'est qu'il ne saurait être question de signer quelque accord agricole que ce soit sans que cet accord soit relié à l'ensemble des points qui sont envisagés dans le cadre du financement d'Agenda 2000.
Il est hors de question pour la France de signer un accord sur la PAC, dont la France est la première bénéficiaire, sans que, parallèlement, les autres pays fassent aussi les efforts nécessaires.
Il faut à tout prix échapper au piège bien connu des négociateurs de mauvaise foi qui disent : « Tout ce qui est à moi est à moi, tout ce qui est à toi se discute. »
Eh bien, nous ne discuterons pas de la politique agricole commune tant qu'on ne parlera pas du reste. Plus exactement, nous voulons bien en discuter pour faire avancer les idées mais nous ne signerons pas d'accord sur la PAC tant qu'il n'y aura pas d'accord sur l'ensemble, tant qu'il n'y aura pas d'accord sur la remise en cause du chèque britannique, tant qu'il n'y aura pas d'accord sur la réforme des fonds structurels, tant qu'il n'y aura pas d'accord sur l'égilibilité au fonds de cohésion, tant qu'il n'y aura pas d'accord sur les revendications budgétaires allemandes - celles-ci sont recevables, certes, mais pas en l'état - tant qu'il n'y aura pas d'accord sur les recettes, en particulier sur les clés de financement et sur l'idée, qui avance bon an mal an, d'une clé de financement liée au produit intérieur brut.
M. Emmanuel Hamel. Très bien ! Soyez ferme !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. C'est un ensemble qu'il faut signer, et nous n'accepterons pas que la politique agricole commune soit prise en otage dans cette négociation, car ce sont les agriculteurs français qui seraient en fait pris en otage. Or il n'est pas question de demander des efforts aux agriculteurs, en particulier aux agriculteurs français, sans en demander aux autres parties intéressées.
Le deuxième point que nous avons soulevé à cette occasion, au nom de la France, a trait à l'intégration, de façon raisonnée mais dès le début des discussions, de ce que l'on appelle la contrainte budgétaire.
En effet, cette contrainte budgétaire s'impose à nous puisque l'Allemagne - je l'ai dit voilà un instant - a posé le problème. Nous ne pouvons, bien évidemment, que respecter le souci exprimé par un grand pays ami, même si, comme je l'ai déjà souligné, toutes les affirmations de nos voisins ne doivent pas forcément être reçues sans examen.
Ainsi, les revendications budgétaires allemandes sont sur bien des points et à bien des égards déraisonnables, s'agissant notamment du total des montants en jeu.
Quoi qu'il en soit, même si nos amis allemands ne soulevaient pas la question de la contrainte budgétaire, celle-ci s'imposerait à nous puisque les pays de l'Union européenne ont ratifié le pacte de stabilité et de croissance et ont engagé une lutte, que je crois utile, nécessaire et porteuse d'avenir, contre les déficits publics.
En outre, lorsque l'on gère des crédits publics, on doit de toute façon toujours se préoccuper de la légitimité de leur affectation.
J'estime donc nécessaire que nous nous interrogions aujourd'hui, à l'échelon tant français qu'européen, sur la légitimité des aides que nous accordons à l'agriculture. Il s'agit là, selon moi, d'un service à rendre aux agriculteurs.
Par conséquent, nous souhaitons que la PAC soit économe.
Cela aura évidemment des conséquences, car il existe alors deux manières d'aborder la négociation : soit on prend d'entrée de jeu en compte cette contrainte budgétaire - j'y reviendrai - soit on fait comme si elle n'existait pas, conformément à la malheureuse tendance de la Commission européenne.
Dans cette dernière hypothèse, on élabore alors une belle réforme, comme la Commission européenne le fait si souvent, une réforme coûteuse, très coûteuse même, et au bout du compte, puisque l'on ne sait pas comment la financer, on présente un jour l'addition, comme dans un restaurant ou dans un hôtel, et on demande aux partenaires de contribuer à son règlement ; cela s'appelle le cofinancement.
J'ai dit hier, d'une manière aussi ferme et solennelle que possible, que la France, à tous les niveaux de ses pouvoirs publics, rejetait l'hypothèse du cofinancement de la politique agricole commune, et refusait en tout cas d'envisager le cofinancement des aides directes, c'est-à-dire de celles qui sont destinées au soutien des marchés.
Cette attitude tient à des questions de principe, mais aussi à des motivations concrètes. Nous refusons en effet que cet acquis communautaire que représentent les organisations communes de marché soit démantelé, ou risque de l'être, par une « renationalisation » des aides directes. Nous refusons d'entrer dans cette logique, car soit l'on s'engage dans la voie d'un cofinancement aléatoire, ce qui pourrait engendrer des distorsions de concurrence, soit l'on essaie d'imposer le cofinancement, et alors certains parlements nationaux pourraient ne pas se soumettre et objecter que les payeurs doivent être les décideurs, ce en quoi, d'une certaine manière, ils n'auraient pas tort.
Par conséquent, nous refusons, pour ces questions de principe, de voir un acquis communautaire remis en cause par la mise en place du cofinancement, et afin d'écarter cette menace nous demandons que la contrainte budgétaire soit prise en compte dès le début des négociations.
Cela signifie, par exemple, qu'il ne faut entreprendre une réforme de l'organisation du marché du lait, qui serait terriblement et coûteuse et que rien ne justifie dans l'état actuel du marché mondial et européen du lait.
Cela signifie aussi qu'il faut renoncer, s'agissant de la viande bovine, à ces baisses excessives de prix - elles atteignent 30 % - qui sont déraisonnables et qui nous exposent aux pires risques. En effet, leur compensation coûterait très cher, et l'absence de compensation porterait lourdement préjudice aux éleveurs.
Cela signifie, enfin, qu'il faut évaluer les conséquences budgétaires à chaque stade de la négociation et faire en sorte que la politique agricole commune que nous allons construire soit économe.
Le troisième point que j'ai évoqué au nom de la France n'est pas le moins important, et il est peut-être même le plus incontournable sur le plan politique : nous voulons que la politique agricole commune soit réorientée. Nous abordons-là le thème qui est au coeur du projet de loi dont nous débattons aujourd'hui et dans les jours qui viennent.
Réorienter la politique agricole commune, cela implique de prendre en compte l'évolution de l'agriculture française et européenne, de tirer les leçons de l'application de la politique agricole commune décidée en 1992, de faire le point, d'une façon plus générale, sur les réalités agricoles.
A cet égard, je vous indiquerai brièvement quels enseignements je tire aujourd'hui de l'examen de la situation agricole qui prévaut en France et en Europe.
Quel est le plus grand risque que court l'agriculture en France et en Europe ? C'est de voir se répandre, dans la société, dans l'opinion, dans un certain nombre de cercles politiques, professionnels, syndicaux ou autres, cette idée que l'agriculture coûte cher et occupe un nombre de moins en moins élevé d'actifs, lesquels polluent de plus en plus nos nappes phréatiques et nos sols et produisent une alimentation peu sûre et de mauvaise qualité. Telle est ma plus grande crainte pour l'avenir de l'agriculture, tel est le plus grand risque que court cette dernière. Or cette opinion tend à se répandre dans le public.
La conclusion concrète que j'en tire est que le modèle agricole européen que nous voulons construire devra être économe, concerner le plus grand nombre possible d'agriculteurs, épargner nos sols et nos rivières et viser à produire une alimentation sûre et de bonne qualité.
Voilà pourquoi nous devons d'abord définir, aux échelons européen et national, le modèle agricole que nous voulons bâtir, afin d'adapter en conséquence la politique agricole commune et la loi d'orientation agricole. Tel est l'objet du projet de loi que je vous présente.
Incidemment, c'est aussi pour cette raison que la France propose une réorientation des aides agricoles. Il s'agit de sortir de cette logique absurde suivant laquelle, depuis des années, plus un agriculteur produit, plus il reçoit d'argent. Ainsi, le montant des primes accordées à un exploitant qui possède mille hectares de terres et qui produit en conséquence sera cent fois supérieur à celui dont bénéficiera son collègue qui cultive dix hectares. C'est cette logique à la fois infernale et injuste poussant au productivisme et aboutissant à ce que 20 % des exploitations perçoivent 80 % des aides qu'il faut remettre en cause.
C'est pourquoi la France a proposé solennellement hier, et pour la première fois, que la nouvelle politique agricole commune prévoie la réorientation des aides, par le biais de la réduction progressive du montant des aides directes, dont je parlais voilà un instant et qui ressortissent à l'acquis communautaire. Les crédits ainsi dégagés pourraient ensuite être affectés selon une logique liée non plus aux prix, aux marchés et à la production, mais aux caractéristiques de l'exploitation. Il s'agirait donc d'une aide à la personne, et non plus au produit.
C'est une réorientation de fond, qui serait possible à l'échelon européen grâce à ce redéploiement des moyens au profit des aides dites du « deuxième pilier » - développement rural - selon des critères, qu'il nous faudra définir, touchant à l'emploi, à l'environnement, au territoire. Je reviendrai sur ce point.
Cette proposition de réorientation, que j'ai formulée hier au nom de la France et qui a reçu un écho plus que favorable - elle pourrait faire son chemin dans les semaines qui viennent ; c'est du moins ce que je souhaite car j'estime que c'est indispensable pour l'agriculture européenne - est au coeur du projet de loi d'orientation agricole que je suis venu défendre devant le Sénat.
Je vais maintenant présenter les sept grands principes qui, s'inscrivant dans le droit-fil de cette réorientation de la politique agricole européenne et nationale, ont guidé l'élaboration de ce texte.
Le premier de ces principes est celui du pluralisme et de la démocratie, qui vont de soi dans une assemblée démocratique comme le Sénat et dans une démocratie représentative comme la nôtre. Sa mise en oeuvre devait cependant être encore améliorée, et à cet égard les représentants de la principale organisation professionnelle agricole française affirment désormais publiquement qu'ils acceptent l'idée du pluralisme et qu'ils sont prêts à l'appliquer pleinement.
Cela doit être fait à tous les échelons de la vie professionnelle, selon les deux règles qui fondent la démocratie et le pluralisme : le respect du fait majoritaire, sans lequel aucune démocratie n'est possible, et le respect des minorités, parce que les démocraties qui ne respectent pas les minorités ne sont pas véritablement des démocraties.
Ce pluralisme, le projet de loi prévoit tranquillement et sereinement de l'enrichir, au bénéfice de l'ensemble des organismes qui gèrent ou cogèrent l'agriculture. Je pense que nous pouvons tous saluer cette avancée.
Le deuxième principe concerne les structures et repose sur deux idées simples.
Tout d'abord, il n'y a pas d'avenir possible pour l'agriculture sans une politique audacieuse et ambitieuse d'installation de jeunes agriculteurs, non seulement dans le cadre familial, mais aussi hors de celui-ci. A cette fin, un contrôle sur les structures doit être exercé, en vue de faciliter les transitions et les transactions. Je pense que nous devrions tous être d'accord sur ce point, car nous savons bien que, dans la période d'incertitudes que nous traversons, les décisions d'installation sont gelées partout en France et en Europe. Les conversations que j'ai eues avec mes collègues me l'ont confirmé. Il nous faut donc instituer un dispositif efficace afin que, dès la levée de ces incertitudes, nous puissions relancer une politique d'installation aussi ambitieuse que possible.
Notre objectif est non pas de mettre en place un système administré ou un carcan bureaucratique, mais de faire circuler l'information et régner la transparence en matière de transactions et de structures. Cette exigence de transparence est la seconde idée qui nous a guidés dans la rédaction du texte en ce qui concerne les structures.
Le troisième principe a trait au volet social. Je l'évoquerai rapidement, car nous y reviendrons lors de l'examen des articles et MM. les rapporteurs en parleront sans doute.
Il s'agit de poursuivre l'oeuvre entamée de recherche de la parité entre le monde agricole et le reste de la société. La parité signifie que lorsque l'on paie les mêmes cotisations, on doit bénéficier des mêmes prestations, et inversement.
Il s'agit aussi de poursuivre la revalorisation des retraites, plus particulièrement des petites retraites,...
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. ... pour lesquelles le Gouvernement a déjà consenti des efforts, à la suite de certains de ses prédécesseurs, mais peut-être avec plus de détermination et surtout en s'attachant davantage au cas des retraites les plus modestes. Nous devrons confirmer cet effort dans les années qui viennent,...
M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
Mme Hélène Luc. En particulier en faveur des femmes !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. ... afin de tenir les engagements pluriannuels que nous avons pris.
S'agissant des femmes, madame Luc, vous pensez bien que je ne vous contredirai pas !
M. Gérard César. Pas les femmes : les conjoints !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Le quatrième principe porte sur la formation, sujet sur lequel je serai bref.
Il ne saurait être question, pour le Gouvernement, de remettre en cause l'équilibre des lois de 1984. Cela serait dangereux et engendrerait des perturbations. Par conséquent, le projet de loi vise simplement, sur ce point, à moderniser le dispositif existant, qui nous paraît satisfaisant.
Le cinquième principe concerne l'espace agricole.
A cet égard, les zones agricoles protégées en milieu péri-urbain permettent de limiter l'expansion parfois délirante des zones urbaines, mais surtout elles contribuent à la qualité de la vie en milieu urbain.
Le sixième principe touche à la sécurité alimentaire et à la qualité des produits.
Comme je l'ai dit tout à l'heure, nos concitoyens nous poussent à nous engager toujours plus avant dans la mise en oeuvre concrète du principe de « plus grande précaution », qui exige à la fois information, transparence et traçabilité.
M. René-Pierre Signé. Eh oui !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Les contrôles doivent être permanents, et la mise en place du dispositif de biovigilance que nous évoquerons au cours de ce débat s'impose.
Le septième principe est le plus important, et vous me permettrez, mesdames, messieurs les sénateurs, d'en parler plus longuement.
Il s'agit d'enrichir la profession d'agriculteur, en affirmant officiellement ses nouvelles dimensions, ou plus exactement des dimensions anciennes qui n'étaient pas reconnues jusqu'alors, mais qui sont essentielles pour l'équilibre de notre société.
Il convient de mettre en évidence le fait que l'agriculteur produit, certes - j'y reviendrai dans un instant - mais qu'il aménage aussi le territoire, qu'il entretient les paysages, qu'il peut préserver l'environnement, qu'il doit créer de l'emploi et qu'il est un acteur social. L'agriculteur, c'est tout cela.
L'agriculteur, c'est évidemment d'abord un producteur. Il n'est absolument pas dans l'esprit du contrat territorial d'exploitation, qui est l'outil central de reconnaissance de la multifonctionnalité que je viens d'évoquer, de nier cette dimension de producteur. L'agriculteur sera toujours - et heureusement ! - celui qui produit des biens agricoles pour notre alimentation, car il a pour vocation de nourrir la planète, au-delà de la population française, au-delà de la population européenne.
Mais cet agriculteur qui produit, c'est aussi un homme, une femme ou un ménage qui exerce les fonctions que j'évoquais tout à l'heure et qui doivent être encouragées.
Comme je l'ai dit voilà un instant, comme je l'ai dit hier au Conseil agricole, cela vaut en particulier pour l'emploi. Il est question partout de l'emploi en Europe, à tous les niveaux politiques, des présidents de la République et chefs d'Etat aux chefs de gouvernement, en passant par les ministres de l'économie et des finances. Aucune réunion européenne n'a lieu sans que l'on y évoque la priorité qui doit être donnée à la lutte contre le chômage, ce mal qui ronge nos sociétés, et à l'emploi. Par quelle absurdité, ou incohérence, les ministres de l'agriculture et les responsables agricoles seraient-ils les seuls à ne pas évoquer l'emploi ? Comment accepter que toutes les politiques soient orientées vers l'emploi, sauf la politique agricole commune et la politique agricole nationale ?
Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement considère que le CTE doit être un instrument de développement de l'emploi dans le monde agricole, qu'il s'agisse des chefs d'exploitation, par l'installation, ou des salariés agricoles.
M. René-Pierre Signé. Très bien !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. C'est très important. En l'occurrence, nous avons une bataille à livrer et le CTE doit nous aider à la gagner.
Mais le CTE, c'est aussi la reconnaissance d'autres tâches : la protection de l'environnement et des paysages, l'entretien et la préservation des territoires, l'animation du milieu rural.
Toutes ces tâches - certaines sont traditionnelles et sont donc déjà effectuées par les agriculteurs, d'autres sont innovantes - doivent être officiellement reconnues et encouragées. Le CTE a pour objet de contractualiser ce lien entre les pouvoirs publics, entre la collectivité nationale, entre nous, la société, et l'agriculteur.
M. Bernard Murat. Des kolkhozes !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Vous évoquez les kolkhozes, monsieur le sénateur ?
M. Bernard Murat. Eh oui ! On y viendra !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Au-delà de la forme, qui me paraît un peu exagérée - mais je vous encourage volontiers à recourir à ce type d'excès car cela m'aide à faire passer mes idées ! - je vous en prie, gardons la mesure. Examinez l'organisation qui est proposée.
A en croire certains propos ou articles sur le projet de loi d'orientation agricole, on mettrait en place un carcan administratif et bureaucratique pour l'agriculture française, alors que, partout ailleurs en Europe, on ne penserait qu'à se libérer d'un tel carcan.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous laisserais volontiers ma place quelques heures (Sourires.)...
M. Hilaire Flandre. Chiche !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. ... au Conseil agricole à Bruxelles pour que vous voyiez à quel rythme nos collègues européens s'efforcent de se libérer de ce carcan bureaucratique. En effet, à la table des négociations, pas une minute ne s'écoule sans que l'on nous propose une nouvelle prime. Vous parlez d'un libéralisme ! Ce qui sévit partout en Europe, ce n'est pas ce grand vent de libération des carcans, c'est, au contraire, la volonté de réguler, d'aider les plus petits, ceux qui sont en difficulté, d'ajuster les aides à ceux qui en ont besoin.
M. René-Pierre Signé. C'est la solidarité !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. C'est l'idée de réorienter et de prendre en compte des nouveaux besoins de l'agriculture.
Je noterai soigneusement ces informations et je vous les communiquerai si vous le souhaitez. Ainsi, vous le constaterez, loin de ce grand vent de libéralisme qui - je ne le nie pas - souffle parfois, notamment au sein de la Commission, les pays européens cherchent surtout à être efficaces, justes, concrets et pragmatiques.
M. Emmanuel Hamel. Soyez-le vous-même !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Eh bien ! c'est l'objectif que nous cherchons à atteindre avec le CTE.
Quoi de plus beau qu'un contrat, qui n'est pas la forme la plus élaborée de la bureaucratie et de la paperasserie ! Le contrat, c'est la responsabilité qui est affichée ; le contrat, c'est la responsabilité de l'exploitant agricole face à la responsabilité de la société ; le contrat, c'est une action de responsabilité pluriannuelle. Je pense que le CTE, qui, j'en suis certain, va être consacré par cette loi d'orientation, sera un outil extrêmement novateur.
Aussi, je voudrais vous dire ici, aussi précisément que possible, comment je conçois ce CTE.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne veux pas que ce contrat soit un instrument monolithique, concentré, centralisé, bureaucratique, et ce pour une raison simple : je veux que cela marche, et j'y crois. C'est pourquoi je veux être pragmatique, et pour cela le dispositif doit être décentralisé, adapté à la réalité du terrain ; il doit reconnaître la diversité des situations.
En effet, il y a non pas « les » agriculteurs, mais « des » agriculteurs, qui sont chacun dans une situation particulière, avec une exploitation particulière, avec des problèmes particuliers. Le CTE doit reconnaître cette diversité et doit être suffisamment décentralisé pour que le dispositif ait des chances de réussir.
Pour ce faire, nous achevons une phase de préfiguration. Celle-ci a concerné quatre-vingts départements. C'est vous dire si les organisations professionnelles agricoles sont réticentes ! Elles ont toutes demandé, dans l'ensemble des départements, à participer à cette préfiguration.
A l'issue de cette phase de préfiguration, qui s'achèvera à la fin du mois, le ministère organisera avec tous ceux qui sont concernés, et même au-delà, avec l'opinion, des débats publics, afin de prendre en compte le formidable bouillonnement qui a été constaté dans l'ensemble des départements.
Je n'ai pas lu les quatre-vingts contributions ; elles ne sont d'ailleurs pas encore toutes parvenues au ministère. S'agissant de celles que j'ai lues, elles sont de qualité diverse. Certains départements sont un peu conformistes, - je ne les citerai pas, afin de ne blesser personne - d'autres sont très audacieux et très novateurs.
M. Raymond Courrière. L'Aude ! (Sourires.)
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Cette phase de préfiguration a donné lieu à un très bel effort de réflexion collective sur l'avenir de notre agriculture. Il nous faut maintenant prendre en compte cet effort et organiser un débat public pour tirer des leçons sur ce qu'il faut faire comme sur ce qu'il ne faut pas faire. Il faudra parfois recadrer les débats en disant : attention ! le CTE n'est pas fait pour cela ; là, vous avez raison, il faut l'encourager.
Mais nous devons surtout, je l'ai dit tout à l'heure, avoir pour obsession de reconnaître la diversité. C'est pourquoi, à titre personnel, je me suis toujours méfié de ce que l'on appelle les contrats types. Je ne veux pas d'un contrat type, qui serait un carcan. Je veux presque autant de contrats types que de réalités agricoles, partout sur l'ensemble du territoire. Il faut laisser l'éventail du choix sur des grandes options, sachant que les contrats territoriaux d'exploitation comporteront deux grands volets : un volet économique et social et un volet territorial et environnemental. Dans ces volets, l'innovation et la diversité doivent trouver leur place.
Nous organiserons ce débat dans les semaines à venir. Les décrets d'application de la loi seront pris au printemps prochain et, je l'espère, les premiers contrats territoriaux d'exploitation pourront être signés au mois de septembre ou d'octobre. En tout cas, c'est le cap que je me suis fixé.
Pour cela, vous le savez, nous disposons des moyens nécessaires. Dans le budget, 300 millions de francs sont inscrits pour le contrat territorial d'exploitation, auxquels s'ajoutent 150 millions de francs d'aides européennes qui sont d'ores et déjà acquis.
Ces 450 millions de francs qui financeront le CTE pour la dernière partie de 1999 ne sont pas à la hauteur des enjeux, j'en suis bien d'accord. Nous disposerons - je l'espère, et je le pense même maintenant - des crédits européens réorientés, ainsi que je l'ai demandé tout à l'heure - vous le voyez, la boucle se ferme. Grâce à la réorientation des crédits des aides directes vers le développement rural, c'est-à-dire le deuxième pilier, nous pourrons financer le contrat territorial d'exploitation. Je pense que c'est en bonne voie. Il faudra sans doute opérer d'autres choix budgétaires, pour lesquels, j'en suis sûr, dans quelques mois, si je suis encore là.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs je me suis efforcé de ne pas être trop long, mais je l'ai été malgré tout un peu - telles sont les grandes orientations de ce projet de loi que, à la suite de mon prédécesseur et ami M. Le Pensec, qui a réalisé un excellent travail, je suis heureux de vous présenter au nom du Gouvernement tout entier. Je suis convaincu que la discussion qui va s'engager enrichira encore ce texte. Je vous remercie par avance de votre contribution. (Bravo ! et applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur du Conseil économique et social.
Mme Christiane Lambert, rapporteur de la section de l'agriculture et de l'alimentation du Conseil économique et social. Monsieur le président, je vous remercie de me donner la parole pour présenter l'avis du Conseil économique et social sur le projet de loi d'orientation agricole avant que s'ouvre le débat général.
Le Conseil économique et social a effectué un travail approfondi d'analyse de ce texte. L'ensemble des corps socioprofessionnels ont participé à ce travail et l'ont adopté à une très importante majorité. Les agriculteurs présents au Conseil économique et social ont approuvé à l'unanimité l'avis que j'ai porté en leur nom.
Vous avouerai-je mon émotion en présentant cet avis, qui constitue le message qu'un corps socioprofessionnel adresse par ma voix au législateur ? En effet, avant d'être une militante syndicale qui a longtemps porté l'étendard des jeunes agriculteurs, je suis une agricultrice passionnée par son métier.
L'histoire des politiques agricoles révèle que, de tout temps, l'intervention de l'Etat en lien avec la profession visait un double objectif : adapter l'agriculture aux évolutions de l'économie, d'une part, et aux mutations de la société, d'autre part.
Il s'agissait d'abord, de nourrir les hommes tout en structurant le développement des exploitations agricoles et des filières par la formation, la vulgarisation, la forte organisation économique, la promotion et l'exportation.
Puis les objectifs ont évolué vers un accompagnement plus ciblé selon la diversité des territoires, l'attente de productions plus qualitatives, la préoccupation environnementale et les évolutions démographiques.
Au fil des années, l'Etat s'est ainsi attaché à assurer la cohérence entre aspiration au changement et gestion des changements.
Le Conseil économique et social affirme qu'une loi d'orientation agricole doit marquer une réelle offre d'ouverture de l'agriculture sur la société, comme l'ont constituée, en leur temps, les lois de 1960 et 1962.
L'intérêt croissant porté à l'alimentation, aux conditions de production, à la santé, à l'espace, à l'emploi, à la vitalité des zones rurales, à la gestion des ressources naturelles révèle l'attachement culturel de nos concitoyens à un modèle de développement efficace et équilibré.
Ces éléments sont autant de défis nouveaux pour l'agriculture, qu'elle doit intégrer dans sa nouvelle performance globale, performance qui sera désormais tout à la fois économique, sociale, territoriale et environnementale.
Le Conseil économique et social a d'ailleurs souligné que depuis de nombreuses années bon nombre d'agriculteurs ont déjà progressivement adapté leurs stratégies d'exploitation, anticipant parfois des réglementations administratives, le plus souvent dans un cadre structuré par les organisations professionnelles agricoles. Sur le terrain, cela constitue donc non pas une révolution, mais l'amplification d'une modernisation qualitative, à l'image de la prise en compte de considérations sociales et environnementales par des entreprises en nombre croissant, dans tous les secteurs de l'économie.
Nous nous sommes attachés, dans cet avis, à constater la réalité d'aujourd'hui et à définir les tendances lourdes du contexte dans lequel évoluera demain l'agriculture. Nous ne pouvons en effet ignorer des enjeux plus larges qui peuvent sembler plus lointains mais qui ont pourtant une incidence directe sur l'ensemble des acteurs économiques.
Je veux parler des évolutions qui se dessinent à l'échelon mondial, avec une économie de plus en plus ouverte, une forte expansion de la demande alimentaire mondiale, une libéralisation des échanges dont l'agriculture ne peut plus s'abstraire depuis les accords de Marrakech.
Des distorsions subsistent cependant tant sur le plan social que le plan environnemental, faussant la loyauté des échanges, sans parler du dumping économique pratiqué par certains pays en totale contradiction avec les exigences libérales qu'ils imposent aux autres Etats.
Il s'agit également de la réforme des politiques européennes agricole, rurale et socio-structurelle dans le cadre de l'Agenda 2000, qui prépare en particulier l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale.
Les premières propositions de la Commission montrent l'inadéquation manifeste des solutions proposées face aux problèmes pourtant lucidement analysés.
La volonté d'alignement sur des prix mondiaux très théoriques et le renforcement du soutien aux facteurs de production conduisent à une concentration des structures et à une simplification des systèmes de production vers des produits standard. L'agriculture se trouve fragilisée et appauvrie, l'installation de nouveaux exploitants devient encore plus difficile. C'est la poursuite de la logique néfaste enclenchée depuis 1992.
Le récent retournement des marchés confirme pourtant la permanence des risques de crises et la nécessité du maintien de mécanismes de régulation au sein d'organisations communes de marché renforcées et modernisées.
Enfin, sur le plan national, si notre agriculture est confortée par les succès économiques de nos exportations et de nos industries agro-alimentaires, elle souffre d'une baisse extrêmement importante du nombre de ses actifs qui conduit à une forte dévitalisation de zones rurales entières.
Le retournement démographique actuel, caractérisé par un faible nombre de départs en retraite, ne permet plus de compter sur des restructurations importantes pour améliorer le revenu individuel des agriculteurs. Il devient alors plus que jamais impératif de trouver de nouvelles voies de création de richesses.
Dans cet environnement, face à la suprématie de la standardisation prônée par certains pays, l'agriculture française se doit de conserver les valeurs qu'elle porte au bénéfice de la société tout entière, dans l'équilibre entre respect de la responsabilité humaine, vocation productive et exportatrice, culture de la solidarité entre les territoires.
Ce choix doit servir de référence dans la perspective des prochaines échéances européennes et internationales. Il faut affirmer que l'agriculture, par son activité de production, crée des richesses pour des marchés nationaux, européens et mondiaux, mais qu'elle fournit aussi des emplois et des biens immatériels pour la société.
L'agriculture joue également, et de façon indissociable, un rôle dans l'occupation et l'aménagement du territoire, l'emploi et l'animation du milieu rural, la préservation des ressources naturelles et des paysages.
Selon l'adage : « vouloir, c'est commencer », le Conseil économique et social affiche d'emblée une vision volontariste. En effet, il ne faut pas laisser à d'autres pays ou à d'autres instances la responsabilité de la décision. Il faut analyser les défis pour les relever et non pour s'en protéger.
Le projet de loi d'orientation agricole arrive donc à un moment stratégique des calendriers tant national qu'européen et mondial. Nous sommes à un carrefour de l'histoire où notre société doit choisir entre des lendemains ouverts et un destin plus résigné.
Elaborer une loi d'orientation capable de répondre à ces enjeux nouveaux, c'est proposer un cadre fiable et souple pour garantir une régulation des marchés appuyée sur la discipline des professionnels, pour conquérir des marchés plus segmentés et plus complexes ; c'est mettre en place des mesures novatrices pour favoriser l'initiative économique des acteurs de l'agriculture, en complémentarité avec les autres acteurs économiques.
Un tel choix doit inciter à prévoir dans la loi d'orientation un cadre visant à moderniser les modalités de l'intervention publique pour éviter tant les excès du libéralisme que les freins du dirigisme.
Le Président de la République a souhaité ce texte en mars 1996, en affichant une double ambition pour l'agriculture française, dans le cadre d'un pacte renouvelé avec la nation : donner à l'agriculture une réelle compétitivité sur les marchés intérieur et extérieur, mais également réussir le renouvellement des générations pour que l'agriculture puisse continuer à remplir ses missions de création de richesses et d'emplois, de valorisation des territoires et de contribution au rayonnement de notre pays.
Un premier projet, conduit par le précédent gouvernement, a permis de réaliser un travail important, dont certains éléments ont été repris par le texte actuel. Ce dernier consacre le bien-fondé des objectifs fixés par le Président de la République au travers des quatre orientations principales que le ministère de l'agriculture, d'abord avec M. Le Pensec puis avec vous, monsieur le ministre, a assignées à ce texte de loi et que le Conseil économique et social approuve.
Ainsi, le projet de loi vise tout d'abord à pérenniser l'activité agricole en favorisant l'emploi salarié et l'installation des jeunes agriculteurs, pour atteindre les objectifs fixés par la charte nationale de l'installation, signée en 1995.
Par ailleurs, il a pour objet de renforcer la présence de l'agriculture sur les marchés intérieur et extérieur en confortant la dimension qualitative de la production agricole.
Ensuite, il tend à valoriser la richesse et la diversité des potentiels territoriaux pour augmenter la valeur ajoutée globale du secteur agricole.
Enfin, il tente d'apporter une réponse aux attentes qualitatives de la société, pour un développement durable de l'agriculture et pour une meilleure compréhension de l'intervention publique en sa faveur.
Pour le Conseil économique et social, ces axes visent plus largement à ancrer davantage l'économie agricole à la réalité territoriale. Ils constituent une réelle orientation pour le projet de loi, propre à accompagner l'agriculture de façon plus efficace, plus transparente et plus lisible.
Toutefois, cette réelle orientation ne doit pas exonérer les pouvoirs publics de leur devoir d'organisation et de régulation en amont de l'activité, car il est toujours plus efficace de réguler les marchés que de gérer les crises a posteriori. Or le projet de loi souffre de lacunes dans ce domaine.
L'inscription de la territorialité de l'agriculture comme orientation majeure contribue avant tout à assurer la reconnaissance de la multifonctionnalité de l'agriculture en consacrant son rôle de gestion dynamique de l'espace et des ressources naturelles ainsi que sa contribution à la création d'emplois, qui découlent de la fonction de production.
Promouvoir un développement économique ancré dans les atouts territoriaux permettra de préserver la diversité des régions pour mieux valoriser leurs productions et, ainsi, pour augmenter la valeur ajoutée globale de l'agriculture.
Cette orientation permettra de sortir de l'actuelle spirale de concentration et d'uniformisation de l'agriculture qui nuit à l'installation des jeunes agriculteurs et au maintien d'exploitations à taille humaine et à responsabilité personnelle. Le Conseil économique et social considère qu'elle favorisera la recherche de créneaux porteurs en liaison avec les partenaires économiques régionaux.
Cette dimension qualitative des productions se retrouve en effet de plus en plus dans les stratégies des entreprises agro-alimentaires valorisant le savoir-faire des régions françaises sur les marchés mondiaux, démontrant leur capacité à s'affranchir des contraintes du commerce international et des contingents d'exportation sur les produits de base, notamment la diminution drastique des restitutions déjà engagée.
C'est en réalité en amplifiant la différenciation de ses productions, c'est-à-dire en mettant en avant la diversité et la typicité de nos territoires, que la France pourra riposter à la logique de mondialisation, lutter contre la délocalisation des productions, et donc maintenir l'emploi. L'agriculture renforcera ainsi son rôle d'acteur essentiel du monde rural. Ce sont les bases d'un contrat durable entre l'agriculture et la nation, clarifiant contribution et rôle respectifs, fondant la nouvelle légitimité de l'intervention et des soutiens publics.
Le projet de loi prévoit une nouvelle forme de soutiens tenant compte de l'ensemble des fonctions de l'agriculture - économique, sociale, territoriale et environnementale - pour favoriser une gestion plus contractuelle du développement agricole. C'est la proposition du contrat territorial d'exploitation, le CTE.
Le Conseil économique et social salue cette initiative qui vise à prendre en considération des objectifs d'intérêt général et propose une autre approche de l'intervention publique qui devra impérativement rester complémentaire et indissociable d'une véritable politique de gestion et de régulation des marchés.
Il souhaite que cette proposition favorise véritablement une nouvelle stratégie de développement des exploitations en soutenant les initiatives, les projets d'entreprise individuels et collectifs, de production de biens et de services mettant en valeur les atouts territoriaux et environnementaux. Il faut faire du CTE un levier d'action dynamique en faveur du développement durable des exploitations agricoles. Il s'agit, en fait, de passer d'une logique de guichet à une logique de projets.
Il convient toutefois de se méfier des slogans comme des effets de balancier. S'il s'agit bien d'une orientation donnée par la loi, le Conseil économique et social pense qu'elle doit s'appliquer progressivement pour s'enraciner efficacement.
Cette orientation doit être suffisamment forte pour constituer une réelle inflexion, mais fixer des objectifs accessibles au plus grand nombre d'agriculteurs. Il ne faut pas tomber dans la logique du « tout territoire », car l'agriculture ne pourra durablement valoriser l'espace rural que si elle est d'abord présente sur des marchés.
Les souhaits du Conseil économique et social ont d'ailleurs été entendus par l'Assemblée nationale, qui a modifié le texte pour favoriser, à travers le CTE, une approche de projet économique global, intégrant les différentes fonctions de l'exploitation et cohérent avec les récents projets agricoles départementaux.
C'est cette approche que pourraient renforcer les amendements proposés à ce jour par la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat. Il est impératif, cependant, de les compléter par un article donnant aux commissions départementales d'orientation les moyens de contrôler la cohérence de chaque contrat avec les orientations globales et locales. Il semble que ce soit une demande forte issue de l'exercice de préfiguration conduit à ce jour.
L'intervention coordonnée des différents échelons national, régional, départemental et local devra permettre de concrétiser l'implication globale de tous les intervenants de la politique agricole. Cela doit se faire en cohérence avec tous ces acteurs, l'Etat assumant son rôle d'orientation et de régulation, en particulier dans le cadre des futurs contrats de plan Etat-région actuellement en préparation.
Cet effort commun doit se retrouver dans des contributions réellement conséquentes au financement des contrats. Les contributions nationales devront être plus ambitieuses que de simples redéploiements. Elles pourront s'articuler par la suite avec les différents fonds européens, issus de la politique de marchés, de la politique rurale et de la politique socio-structurelle.
Pour le Conseil économique et social, cette nouvelle approche pourrait être la nouvelle base de cohérence à l'échelon européen afin d'harmoniser les pratiques des Etats et d'éviter ainsi les risques de distorsion. Une telle préoccupation est d'ailleurs particulièrement de mise à l'heure de l'introduction de l'euro qui vise, notamment, à résorber les distorsions de charges et de situations.
Cette nouvelle approche des aides publiques permettra aussi d'envisager une forme de modulation dynamique vers des soutiens plus découplés et compatibles avec les contraintes du commerce mondial.
Si l'ancrage territorial est une option jugée positive, il ne doit pas estomper la nécessité d'une régulation efficace de l'économie agricole permettant aux acteurs d'entreprendre, de conquérir des marchés, de les organiser, de gagner en compétitivité, d'encourager les investissements, de développer les relations au sein des filières, de la production à la distribution.
Sur ces différents points, le Conseil économique et social a déploré les lacunes de nombreux sujets insuffisamment traités ou non abordés par le projet de loi. Cependant, l'Assemblée nationale a déjà apporté des améliorations substantielles, et la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat va elle aussi dans ce sens en reprenant un certain nombre d'amendements dans lesquels le Conseil économique et social retrouve ses propositions.
Concernant le statut des entreprises et des personnes, le projet de loi vise à modifier la définition de l'activité agricole. Le texte d'origine proposait une rédaction régressive par rapport aux textes en vigueur, rédaction qui ne clarifiait pas l'état actuel du droit. L'Assemblée nationale a proposé une version inadaptée qui pourrait faire perdre à un certain nombre d'agriculteurs leur statut d'exploitant. Face à de nombreuses incompréhensions entre les différents acteurs du milieu rural, mettant en péril la complémentarité de ces derniers, la voie de la sagesse - c'est d'ailleurs l'avis de la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat - consiste à s'en tenir aux textes actuellement en vigueur ainsi qu'à la jurisprudence qui les a opportunément explicités.
La loi devra pourtant évoluer pour tendre vers une égalité de droits et de devoirs entre les différents acteurs, selon les recommandations du Conseil économique et social.
Les auteurs du présent projet de loi proposent la mise en place effective du registre de l'agriculture, et la définition de l'exploitant agricole lui donnera le caractère opérationnel voulu. Réaffirmer la place et le rôle de l'agriculteur en tant que véritable chef d'entreprise, comme le propose votre commission, renforcera l'efficacité de ce dispositif.
Le statut de conjoint collaborateur représente une adaptation positive qui doit être impérativement complétée par des améliorations des retraites agricoles, pour lesquelles le projet de budget pour 1999 ne constitue qu'un progrès inachevé.
Répondant à une véritable attente des agriculteurs sur le terrain, le projet de loi tend à doter d'une meilleure efficacité la politique des structures pour faciliter l'installation de nombreux jeunes et assurer l'orientation plus ciblée du foncier.
Le Conseil juge cette orientation positive, mais considère qu'il serait également souhaitable d'accompagner cette politique par des éléments incitatifs pour faciliter la transmission des exploitations agricoles, donner un statut aux droits à produire, encourager le portage du foncier agricole et adapter le statut de fermage, notamment pour installer des jeunes en succession non familiale. C'est sur l'ensemble de ces éléments que devrait porter le rapport souhaité par votre commission.
Il est regrettable que le projet de loi élude le problème de la fiscalité agricole, qui serait pourtant nécessaire pour permettre à la fois la réactivité des entreprises et la gestion des risques : la mise en place d'une assurance récolte, telle qu'elle existe déjà dans de nombreux pays, doit être accélérée.
M. Raymond Courrière. Très bien !
Mme Christiane Lambert, rapporteur du Conseil économique et social. Le projet initial traitait insuffisamment de l'organisation économique des producteurs. Leurs efforts d'organisation doivent être encouragés, que ce soit dans le cadre de groupements de producteurs ou des interprofessions.
Sur ces sujets, les propositions soumises par votre commission à votre assemblée devraient, tel que l'avait souhaité le Conseil économique et social, compléter heureusement les dipositions votées par l'Assemblée nationale, en particulier sur l'adaptation des règles de concurrence renforçant les possibilités de réaction des interprofessions ou des filières en cas de crise.
La législation de l'intégration devrait être revue et complétée pour faire face à un phénomène qui s'étend dangeureusement.
Les producteurs doivent pouvoir pérenniser leurs outils coopératifs par une défiscalisation de leurs investissements en aval et, pour cela, les compléments que votre commission souhaite apporter à l'article 30 bis répondent aux préoccupations du Conseil.
Les agriculteurs doivent également avoir les moyens de communiquer efficacement sur leur activité, leurs métiers et leurs savoir-faire, et c'est pour cela que le Conseil économique et social a souhaité la création d'un fonds de communication et qu'il approuve la proposition de mise en place d'un tel fonds formulée par l'Assemblée nationale.
Concernant la qualité des produits, celle-ci doit être clairement distinguée des politiques de marques qui répondent à des préoccupations de marketing commercial.
Les objectifs du soutien public aux démarches de qualité doivent être triples : territorialiser la production, augmenter sa valeur ajoutée au profit des producteurs et, enfin, faciliter l'information et la satisfaction des consommateurs.
Pour le Conseil économique et social, les outils proposés par la loi ne sont pas en adéquation avec ces objectifs, et les évolutions que vous pourrez obtenir sur ce chapitre répondent aux préoccupations du Conseil. Elles seront donc déterminantes.
Concernant le volet « espace rural et environnement », il nous paraît évident que l'adaptation des méthodes de production à la protection de l'environnement et à la gestion durable de l'espace agricole peut être intelligemment prise en compte de façon incitative dans le cadre des contrats territoriaux d'exploitation, pour concilier efficacité économique et occupation de l'espace.
Mais il convient aussi de maintenir des outils efficaces pour permettre que la gestion de l'espace rural soit assurée en complémentarité par les agriculteurs et les autres acteurs du milieu rural. A ce titre, il est urgent que le fonds de gestion de l'espace rural soit doté d'une ressource propre et pérenne.
Des aménagements intéressants sont apportés par le projet de loi à l'exercice de l'emploi salarié par l'avant-projet, en particulier sur les conditions de travail.
L'abaissement des charges des employeurs est aussi un facteur de maintien et de création d'emplois durables, permanents et saisonniers, qu'il conviendrait de favoriser.
L'enseignement, la formation, la recherche et le développement devront, dans leurs objectifs et dans leurs moyens, accompagner les évolutions de l'agriculture de façon à mieux prendre en compte ses nouvelles missions et sa dimension plus qualitative.
En conclusion, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi d'orientation agricole représente un choix décisif pour notre pays, attendu avec espoir par les agriculteurs pour renforcer leurs liens avec l'ensemble de nos concitoyens.
La contribution du Conseil économique et social, avant que vous examiniez ce projet, est d'apporter des éléments contructifs pour conforter le dynamisme et la créativité des projets d'agriculteurs nombreux et performants, partenaires des autres acteurs des filières et du milieu rural. La rénovation des politiques publiques tend donc à favoriser leur place au sein de la société pour qu'ils soient, plus qu'hier, économiquement efficaces, socialement utiles et politiquement compris.
Ce modèle doit être source de modernité et de sécurité, d'équilibre et d'efficacité, créateur d'emplois, afin de sceller durablement un nouveau contrat avec l'ensemble de la société.
Mais il ne faudrait pas que le modèle que nous dessinons pour notre pays soit contredit par les réformes que pourrait entreprendre l'Europe dans le cadre de la politique agricole commune.
M. Emmanuel Hamel. Méfions-nous de l'Europe !
Mme Christiane Lambert, rapporteur du Conseil économique et social. C'est pourquoi le Conseil économique et social affirme qu'il est indispensable que vous légifériez en adoptant ce texte, afin que ce dernier constitue un signal fort adressé à nos partenaires européens pour leur montrer que l'on peut réellement mettre en place en Europe une agriculture qui, tout en conservant une place éminente sur les marchés mondiaux, présente une utilité forte pour la société par sa contribution aux causes d'intérêt général que sont l'emploi, l'occupation dynamique de l'espace et la protection de l'environnement.
Ce message arrive à un moment crucial. En effet, malgré la création réussie et porteuse d'espoir de l'euro et la volonté affichée de poursuite de l'intégration européenne, certains membres de l'Union s'interrogent sur les capacités d'une Europe en panne d'idées à orienter durablement nos économies sur la voie de la prospérité. Ils en profitent pour remettre en cause le principe de solidarité par d'hasardeuses et inacceptables propositions de cofinancements nationaux des dépenses agricoles européennes.
Il faudra donc une volonté française forte, portée par les pouvoirs publics et leurs administrations, ainsi que par l'ensemble des organisations professionnelles agricoles, pour garder une cohérence entre la politique nationale et la politique européenne.
La France a l'occasion de prouver que l'agriculture, qui a été le moteur de la construction européenne, peut et doit le demeurer, parce qu'elle est, sur notre continent, originale, dynamique, créatrice de richesses et d'emplois, ancrée dans notre histoire et notre culture communes et, par là même, facteur d'identité et de cohésion de l'Europe. Ainsi, ce n'est pas seulement du blé qui lève de la terre qu'on laboure, c'est une civilisation tout entière.
Si les lois de 1960 et 1962 ont constitué la base du succès pour le développement de notre agriculture, c'est surtout parce que, au-delà des doutes du quotidien, l'ensemble des responsables politiques et des grands dirigeants agricoles se les sont appropriées et se sont engagés sans réserve à les mettre en oeuvre.
Près de quarante ans plus tard, l'histoire se renouvelle. Cette loi d'orientation connaîtra le même destin si, par vos amendements et votre engagement, vous montrez votre volonté de consolider notre agriculture, de confirmer la construction européenne, de renforcer le rayonnement de la France dans le monde et, par là même, de faire entrer de plain-pied les agriculteurs français dans le troisième millénaire. (Applaudissements.)
M. le président. Madame, permettez-moi de vous adresser mes très cordiales félicitations pour l'excellente intervention que vous venez de présenter au Sénat.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Je voudrais à mon tour, au nom du Gouvernement, féliciter Mme Lambert et la remercier de la qualité remarquable de son travail,...
M. Emmanuel Hamel. Elle est toujours remarquable !
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. ... qualité qui n'étonnera pas ceux qui connaissent son parcours et ses capacités. Ce travail honore, je crois, le Conseil économique et social et éclairera très utilement nos travaux. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques et du Plan.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Je veux à mon tour remercier Mme Lambert de son excellent exposé, dont la commission s'est très largement inspirée.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'agriculture française n'a pas cessé d'être, au coeur de ce siècle - et ce depuis près de cinquante ans - au centre des grandes mutations qui ont bouleversé l'économie et la société.
Au cours de cette période, elle a multiplié sa production par sept ; dans le même temps, le nombre des exploitations a diminué des deux tiers et la part des dépenses consacrées par les ménages à l'alimentation, ainsi d'ailleurs que les prix à la production, ont diminué de plus de moitié.
Aucun secteur de l'économie nationale n'a connu autant de traumatismes successifs ; aucun n'a réagi avec autant de dynamisme et de succès ; aucun n'a autant contribué à faire de la France une des toutes premières puissances économiques mondiales.
M. Charles Revet. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. L'Etat a accompagné cette immense révolution verte. Il a aidé l'agriculture à faire évoluer ses structures, à organiser ses marchés, à financer ses investissements. Le Marché commun, d'une part, les grandes lois de 1960-1962 et celles qui les ont ensuite complétées, d'autre part, ont joué à cet égard un rôle aussi décisif qu'heureux.
Seulement, voilà ! L'évolution ne s'est pas arrêtée. L'agriculture est aujourd'hui confrontée à des défis nouveaux de grande ampleur, que nous devons l'aider à relever.
Premier défi : la politique agricole commune est remise en question une fois de plus. Elle l'est de l'intérieur de la Communauté, où certains de nos partenaires lui reprochent de coûter trop cher ; elle le sera demain de l'extérieur, face au nouvel assaut qu'elle subira lors des négociations qui auront lieu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.
Deuxième défi : le consommateur exprime des exigences nouvelles. La qualité, la traçabilité, la sécurité des produits alimentaires deviennent des impératifs impossibles à ignorer.
Troisième défi : la société veut, à juste titre, protéger son environnement contre des pollutions auxquelles la recherche d'une productivité maximale a acculé certains secteurs de l'agriculture.
Parallèlement, la société demande que soit préservé le rôle essentiel de l'agriculture dans l'occupation du territoire et l'entretien des paysages. Nos concitoyens n'acceptent, nous le savons tous, ni la désertification ni les friches, dont l'extension menace l'espace rural.
A l'évidence, l'élaboration d'un grand texte d'orientation s'imposait. Le Président de la République l'avait demandé ; Philippe Vasseur l'avait mis en chantier ; votre prédécesseur, monsieur le ministre, l'a soumis à l'Assemblée nationale ; les agriculteurs l'attendent ; vous-même, monsieur le ministre, défendez ce texte à partir d'aujourd'hui devant le Sénat, avec un talent et une fougue auxquels je tenais à rendre hommage.
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires européennes. Il n'y a donc aucune divergence de vues entre nous sur la nécessité d'élaborer une loi fondatrice complétant et corrigeant, sans les effacer, les lois qui l'ont précédée et dont je rappelais tout à l'heure l'existence.
De divergence, il n'y en a pas non plus, monsieur le ministre, sur nombre d'objectifs et de dispositions du texte que vous nous soumettez. En effet, reconnaître la multifonctionnalité de l'agriculture et promouvoir sa pluriactivité, inciter les producteurs à recourir à des pratiques plus respectueuses de l'environnement, valoriser, par une politique de qualité et d'origine, les spécificités de nos territoires, répartir plus équitablement les aides publiques, porter, enfin, les retraites agricoles au niveau de celles des autres catégories sociales, donner aux conjoints un statut correspondant à l'éminente contribution qu'ils apportent à la marche des exploitations sont autant de priorités auxquelles la commission des affaires économiques, unanime, adhère depuis longtemps.
En revanche, comme l'exprimera mieux que je ne saurais le faire le rapporteur de la commission, M. Michel Souplet, la commission, dans sa majorité - je dis bien « dans sa majorité » et non « à l'unanimité » - s'est interrogée sur la finalité fondamentale du projet et - il faut bien le dire - sur certaines des principales mesures qu'il vise à mettre en oeuvre.
J'évoquerai d'abord, d'un mot, la philosophie du texte.
Reconnaître la multifonctionnalité de l'agriculture ne doit pas - à nos yeux, en tout cas ! - conduire à minorer le contenu économique de sa mission. L'agriculteur est avant tout et d'abord un producteur. La noblesse de son métier est de travailler pour nourrir ses semblables. L'agriculture ne sera présente sur nos territoires que si elle est d'abord présente sur nos marchés.
M. Philippe François. Parfaitement !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. J'ai pris bonne note, monsieur le ministre, de ce que vous avez dit sur ce sujet. Vous dire que, pour autant, la lecture du texte nous conduit à vous rejoindre dans vos conclusions est un pas que, pour le moment - nous verrons ce qu'il en sera à la fin de ce débat - je ne veux pas franchir.
Pourquoi ? Précisément parce que le projet que nous avons à examiner traite cette vocation économique - la principale, à nos yeux - comme si elle était appelée à devenir peu à peu l'accessoire.
M. Philippe François. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. En particulier, le texte ne met nulle part l'accent sur les positions acquises par l'agriculture française sur les marchés mondiaux. Nulle part, il n'expose ce qui doit être fait pour conforter ces positions.
Ai-je besoin de rappeler que la valeur de nos exportations agricoles et agroalimentaires a été multipliée par dix en vingt-cinq ans ? Dois-je encore rappeler - tout le monde ici le sait - que la France est devenue le deuxième exportateur mondial de produits agricoles, derrière les Etats-Unis, et qu'elle est le premier exportateur mondial de produits agricoles transformés ?
Conserver et développer ces positions, que nous avons conquises en partie, c'est vrai, grâce aux restitutions mises en oeuvre par la politique agricole européenne, est, à nos yeux, un objectif central de toute politique agricole ambitieuse. (Très bien ! sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
Les Etats-Unis et un certain nombre d'autres pays, nous le savons bien, s'opposeront à l'Europe sur ce point dans les négociations de l'OMC.
M. Charles Revet. Comme toujours !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Tel fut d'ailleurs le cas dans les négociations du GATT !
Il appartiendra au Gouvernement, et à vous-même, monsieur le ministre, de veiller à ce que la Communauté résiste aux pressions qui s'exerceront sur elle et défende coûte que coûte la vocation exportatrice de l'agriculture européenne, en général, et de l'agriculture française en particulier.
A défaut, il se résignerait à un repli dont il nous a semblé trouver la trace dans le projet de loi qui nous est soumis.
Il n'est toutefois pas dans nos intentions de faire au Gouvernement un procès d'intention, et c'est pourquoi je vous demande de répondre clairement à la question fondamentale suivante : quelle est l'ambition du Gouvernement pour notre agriculture ?
Un sénateur du groupe du RPR. Aucune !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Quelle place revendique-t-il pour elle sur les marchés dans le monde de demain, un monde qui comptera plus de dix milliards d'êtres humains ?
Cette première question débouche très directement sur une deuxième, qui concerne, elle, les charges sociales et fiscales qui pèsent sur l'agriculture. Vous savez à quel point les agriculteurs y sont sensibles.
La compétitivité de nos productions non seulement à l'exportation mais à l'intérieur de nos frontières dépend en effet de l'harmonisation des charges et des législations au sein de l'Union européenne. Or, de cela, le projet de loi ne parle pas.
Dès lors, je serais presque tenté de vous demander, au nom du Sud-Ouest, que nous représentons tous les deux, monsieur le ministre,...
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche. Pas ici ! En tout cas pas moi !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... ce que vous comptez faire pour mettre nos producteurs de fruits et légumes à égalité de charges et de chances avec leurs concurrents espagnols.
Plus généralement, quelles mesures comptez-vous prendre pour éliminer, enfin, les anomalies fiscales dont pâtit notre agriculture ?
Après la finalité, j'en viens - je serai très bref - aux moyens devant permettre la mise en oeuvre du texte, à commencer, bien entendu, par le contrat territorial d'exploitation, ou CTE, que vous avez défendu avec tant de fougue, monsieur le ministre.
L'idée, en elle-même, est intéressante, et le fait est qu'elle est bien reçue par les agriculteurs, en tout cas par ceux avec lesquels j'ai pu m'en entretenir.
M. Gérard Cornu. Pas par tous !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Elle peut permettre, c'est vrai, une meilleure adaptation des productions aux spécificités des territoires, en même temps, d'ailleurs, qu'une répartition plus équitable des aides publiques. La majorité de la commission n'en a pas moins exprimé des réserves sur deux points particuliers.
A ses yeux, le CTE porte en lui l'évident danger d'une étatisation, sinon d'une bureaucratisation de l'agriculture,...
M. Charles Revet. C'est une certitude !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... qui serait un grand mal en soi.
Je ne suis pas sûr, monsieur le ministre, que le fait que l'on déconcentre les négociations et que l'on en confie l'arbitrage aux préfets, et le fait que les contrats épouseront la diversité des territoires leur enlèvent le caractère étatique et bureaucratique que nous redoutons.
M. Gérard Cornu. Tout à fait !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. De surcroît - je rends chacun attentif à ce point - les contrats feront que l'on mettra automatiquement en cause la responsabilité de l'Etat si les orientations auxquelles il souscrit se révèlent fâcheuses ou calamiteuses. Je vois déjà le cortège des récriminations et des exigences reconventionnelles que le système risque d'engendrer ! L'agriculteur aura en effet tendance à oublier qu'il a, lui aussi, signé le contrat et il rendra responsable l'Etat cosignataire.
M. Gérard Cornu. Eh oui !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Attendons-nous à des demandes et à des contentieux qui pourraient beaucoup compliquer les choses à l'avenir !
Par ailleurs, la commission ne comprend pas - vous y avez fait référence, monsieur le ministre - comment un modeste crédit de 300 millions de francs - je sais bien qu'il s'agit simplement des contrats de la fin de l'année ! - peut permettre au CTE de jouer le rôle central qui lui est assigné.
Votre prédécesseur avait, à l'Assemblée nationale, promis de dégager les moyens nécessaires par redéploiement de crédits existants. Mais au détriment de quelles actions ces redéploiements s'effectueront-ils ? Faudra-t-il déshabiller le fonds d'installation agricole, ou les offices, ou les OGAF, qui sont déjà insuffisamment dotés ?
L'Europe paiera, nous dites-vous, monsieur le ministre. Mais ne faut-il pas craindre qu'en cherchant à mobiliser les aides communautaires pour des actions aussi étroitement liées à des spécificités nationales on ne donne des armes à ceux de nos partenaires qui militent pour une renationalisation de la politique agricole commune ?
Le bon accueil que vous avez reçu à Bruxelles ne me rassure donc qu'à moitié, je dois vous le dire très franchement. Méfiez-vous des rebondissements qu'entraînera la demande que nous formulons !
Pour conclure sur le CTE, je dirai que l'idée est bonne, mais que les conditions de sa mise en oeuvre nous semblent devoir être revues et précisées. M. Souplet proposera des amendements qui répondent à ces préoccupations et que, je l'espère, vous pourrez accepter.
Reste le problème de la structure foncière des exploitations. Il est probable que la politique des structures a besoin d'une mise à jour pour favoriser l'installation des jeunes plutôt que la concentration des exploitations. Mais faut-il aller jusqu'à subordonner la transmission des exploitations au sein d'une même famille au blanc-seing de la commission départementale d'orientation agricole ?
M. Patrick Lassourd. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Très franchement, nous ne le croyons pas, et il semble que l'immense majorité des agriculteurs, avec nous, ne le croient pas non plus !
Plusieurs sénateurs du RDSE et de l'Union centriste. Tout à fait !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Nous estimons, en revanche, qu'il y a lieu d'accorder aux cédants des avantages fiscaux et financiers pour les inciter à transmettre leur exploitation à des jeunes.
M. Patrick Lassourd. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Monsieur le ministre, je veux, en terminant, formuler simplement un espoir : puissent les amendements de la commission permettre au texte qui nous est soumis de mieux répondre aux espérances d'un monde agricole qu'il serait grave de décevoir au moment où il va entrer dans une zone de grande turbulence européenne et mondiale ; il est, en fait, de notre devoir de l'aider à en surmonter les risques. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Michel Souplet, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Chère Christiane, je te remercie pour les paroles que tu as bien voulu prononcer devant notre assemblée.
M. Emmanuel Hamel. Un tutoiement en séance publique ?
M. Michel Souplet, rapporteur. Elles attestent du bon travail réalisé par le Conseil économique et social, et nous avons pour habitude de respecter le travail des gens compétents dans le secteur qui est le leur !
Les hasards de la vie et les diverses responsabilités que j'ai assumées ont fait que j'ai eu l'honneur de participer aux discussions des accords de Stresa et à l'élaboration du traité de Rome.
Trois ans plus tard, les agriculteurs français, au travers de leurs organisations professionnelles, passaient un contrat avec l'Etat, et les lois d'orientation agricoles de 1960 et de 1962 voyaient le jour.
Ces deux textes, revus et adaptés, ont permis la mutation extraordinaire de l'agriculture et son adaptation aux exigences nouvelles des citoyens et des consommateurs.
En quarante ans, la France, grande importatrice de denrées alimentaires dans les années cinquante, est devenue l'un des premiers pays exportateurs mondiaux, avec, aujourd'hui, plus de 67 milliards de francs d'excédents de la balance commerciale.
A l'aube du troisième millénaire, alors qu'une réforme de la politique agricole commune est en cours et que vous allez, monsieur le ministre, avoir à défendre avec acharnement, obstination et efficacité les intérêts de la France et de ses agriculteurs, il était urgent de bien redéfinir le rôle de ces derniers dans la société. Le projet de loi d'orientation que vous nous proposez pourrait être ce nouveau contrat entre le pays et les acteurs du monde agricole.
Hier, nous étions à Versailles pour décider ensemble...
M. Emmanuel Hamel. Pas tous !
M. Philippe François. Sauf Hamel ! (Rires.)
M. Michel Souplet, rapporteur. ... d'une avancée importante dans la construction de l'Europe,...
M. Emmanuel Hamel. Quelle Europe !
M. Michel Souplet, rapporteur. ... à laquelle nous sommes tous très attachés.
Demain vont commencer les discussions, âpres mais fondamentales, de l'Organisation mondiale du commerce, et nos partenaires les plus coriaces, adeptes du plus grand libéralisme pour les autres mais sachant par ailleurs très bien se protéger eux-mêmes, entendent exiger et obtenir des concessions qui seraient inacceptables de leurs partenaires européens.
M. Charles Revet. Vous avez raison !
M. Michel Souplet, rapporteur. Monsieur le ministre, permettez-moi de dire ici, du haut de cette tribune, que les cartes sont biseautées. Nous ne jouons pas dans la même cour.
Les Etats de l'Union européenne sont des pays à forte démographie, à surface agricole utile non extensible, plutôt même en réduction, dans lesquels les problèmes d'aménagement du territoire et d'environnement sont prioritaires. Toutes ces contraintes sont inconnues des grands pays exportateurs que sont les Etats-Unis, le Canada, la Nouvelle-Zélande ou l'Australie. Les conditions de production et les coûts y sont bien différents.
Notre indépendance alimentaire doit être confirmée. Nos efforts pour remplir nos missions - sociale et environnementale - doivent être reconnus et rémunérés, et ce sont bien ces fonctions nouvelles que nous avons ensemble à définir dans le texte que nous allons discuter.
J'ai eu l'occasion de participer en septembre dernier au congrès de la Confédération européenne de l'agriculture à Lubiana, confédération qui regroupe les représentants des organisations professionnelles agricoles des quinze pays de l'Union et les dix pays proches et futurs candidats. A l'unanimité, et devant les représentants politiques de certains Etats, il a été souhaité la définition d'un « modèle européen d'entreprise agricole » pour justifier le droit à la différence et faire obstacle au libéralisme total qui ne serait que la « loi de la jungle ».
Notre ambition, au Sénat, serait de faire voter un texte qui pourrait être ce modèle et sur lequel nos négociations communautaires pourraient peut-être s'appuyer.
Dans cet état d'esprit et avant de vous présenter les conclusions de la commission des affaires économiques sur ce projet de loi d'orientation agricole, je souhaite rappeler l'importance qu'un tel texte revêt non seulement pour le monde paysan, mais aussi pour l'ensemble de nos concitoyens, même s'ils n'en ont pas toujours pris conscience.
Il est essentiel que nous ne les décevions pas, car notre société de ruptures et d'absence de repères serait encore plus fragilisée.
Loin de moi la volonté de voir disparaître les débats idéologiques ou de ne pas tenir compte des idées de chacun, mais je suis intimement persuadé que le monde agricole et rural perdrait beaucoup, aujourd'hui, à être la proie de conflits stériles.
Ce projet de loi est loin d'être parfait ; votre rapporteur en est convaincu et, comme vous le verrez, il vous propose de l'améliorer sur de très nombreux points.
Néanmoins, soulignons dès à présent, et gardons en mémoire que ce texte reprend une grande partie des dispositions du projet de loi d'orientation pour l'agriculture, la forêt et l'alimentation déposé le 6 mai 1997 sur le bureau du Sénat par Philippe Vasseur, ministre à l'époque,...
M. Charles Revet. C'est vrai !
M. Michel Souplet, rapporteur. ... à la demande du Président de la République, et que j'avais, durant un mois, étudié en détail.
C'est le cas, notamment, du contrôle des structures, d'une partie de l'organisation interprofessionnelle, du volet social, des dispositions relatives à l'enseignement et de quelques dispositions concernant la qualité.
En outre, la quasi-intégralité du volet sanitaire que la commission des affaires économiques vous propose est issue du projet de loi relatif à la qualité sanitaire des denrées proposé également par M. Philippe Vasseur et adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat au cours du premier trimestre 1997. Ce texte avait fait l'objet d'un excellent rapport de notre collègue Marcel Deneux. Ce volet sanitaire a été accepté par le Gouvernement.
Par ailleurs, la proposition de loi n° 8 rectifié portant dispositions urgentes en faveur de l'agriculture, rapportée excellemment par notre collègue Gérard César et adoptée par l'ensemble de la majorité sénatoriale au mois de décembre dernier, est satisfaite par ce projet de loi sur de nombreux points.
J'ai donc souhaité travailler dans un esprit constructif et ouvert, mais, soyez-en sûr, déterminé.
Enfin, il me paraît indispensable pour le Sénat, comme l'a souligné à maintes reprises M. Christian Poncelet, président de la Haute Assemblée, d'adopter une démarche pragmatique, notamment sur un projet de loi d'orientation agricole qui devrait s'appliquer pour les dix années à venir. La commission des affaires économiques a donc abordé sans complaisance le texte qui lui était soumis tout en souhaitant ardemment qu'il soit marqué par l'empreinte du Sénat.
Le rapport que j'ai maintenant l'honneur de vous présenter, mes chers collègues, est perfectible, mais je vais essayer, devant vous, d'en démontrer l'équilibre.
Je commencerai par l'environnement du projet de loi.
« Une société indifférente à l'ordre de ses fins devient, comme par réflexe, une société d'indifférence. » Ces mots de Pierre Emmanuel ont guidé mes travaux, que je vais vous présenter en deux points : le premier rappelle brièvement l'environnement de ce projet de loi ; le second justifie les choix que la commission des affaires économiques vous propose de retenir.
Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier, comme nous l'a rappelé, voilà quelques instants, Mme Christiane Lambert. La commission de la production et des échanges a examiné ce projet de loi en juillet dernier. L'Assemblée nationale en a débattu en octobre.
Ce texte s'inscrit dans la longue tradition des lois agricoles.
Dès l'après-guerre, l'impératif de reconstruction et de modernisation de l'économie s'est traduit en agriculture par le plan Marshall puis par les lois de 1960 et 1962, dont la force est d'avoir su ouvrir des perspectives, tracé les lignes directrices qui ont permis la formidable modernisation et le large développement, notamment à l'exportation, de notre secteur agricole et alimentaire.
La loi d'orientation de 1960 procédait d'une volonté de rénover les structures de production, de façon que les exploitants parviennent à une parité de revenus et de condition de vie avec les autres catégories professionnelles. De nombreux textes d'adaptation ont été votés depuis, jusqu'à la loi du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, que j'ai eu l'honneur de rapporter devant la Haute Assemblée.
A ce stade de la réflexion, la commission des affaires économiques souhaite se féliciter de la diligence dont ont fait preuve les deux précédents gouvernements dans l'application de la loi de modernisation de 1995.
Ce texte de modernisation de l'agriculture étant récent, certains ont exprimé leur scepticisme quant à l'utilité de mettre en chantier une nouvelle loi d'orientation. Plusieurs autres arguments ont été avancés : incertitudes liées au contexte international ; complexité des chantiers communautaires sur la prochaine décennie ; intégration totale de l'agriculture dans l'économie ; diminution de la population active agricole et du poids de ce secteur dans le PIB, etc.
Je ne partage pas du tout cette analyse, croyez-le bien, monsieur le ministre.
Il est aujourd'hui de bon ton de montrer du doigt les agriculteurs, accusés tour à tour d'être des pollueurs, des consommateurs excessifs d'eau, des budgétivores, des productivistes...
Ces critiques, formulées le plus souvent par des citadins ayant du monde rural une vision bucolique, résultant presque exclusivement de leur promenade dominicale, procèdent d'une interprétation singulièrement réductrice de la réalité, et contribuent sans justification à propager dans l'opinion publique une image négative du monde agricole.
La commission des affaires économiques souhaite rappeler, à cet égard, quelques réalités de l'agriculture.
De la gravure de « la charrue » sur un rocher de la vallée des Merveilles entre 1000 et 2000 ans avant notre ère, à l'agriculture imaginaire de Max Ernst dans le Paysage au germe de blé en 1934, l'agriculture a toujours été porteuse d'une dimension symbolique forte : le rattachement à la terre, la confrontation aux réalités, le respect du vivant sont autant de valeurs que nous redécouvrons peu à peu.
L'agriculture française, faut-il le rappeler est un des secteurs les plus importants en terme d'emplois : ce sont en effet près de 700 000 entrepreneurs, plus de 350 000 conjoints d'agriculteurs, près de 300 000 aides familiaux et 140 000 salariés permanents.
En outre, l'industrie agro-alimentaire emploie près de 400 000 personnes. Je rappelle qu'un emploi en agriculture correspond en moyenne à quatre emplois induits.
Au plan économique, l'excédent agro-alimentaire de notre balance commerciale s'est élevé à près de 67 milliards de francs en 1997. Le secteur des industries agro-alimentaires est le premier secteur industriel français, avec un chiffre d'affaires qui avoisine les 800 milliards de francs.
Des productions comme le blé et le vin constituent les fers de lance de nos exportations.
Les agriculteurs français ont su, par ailleurs, s'adapter - de manière exceptionnelle - à un environnement en pleine mutation : réceptif à toutes les nouveautés en matière culturale, sur la plan de la mécanisation et de l'information, le monde agricole a su utiliser les progrès de la recherche tout en sauvegardant et en diversifiant les dispositifs d'entraide et de solidarité existants. C'est cet alliage de modernité et de tradition qui explique les formidables performances du secteur coopératif. Les organisations agricoles, par leur professionnalisme et leur dynamisme, donnent au quotidien le témoignage de cette remarquable capacité d'adaptation.
Mais l'agriculture française, ce ne sont pas seulement des femmes et des hommes courageux, dynamiques, créatifs, des produits et des services à haute valeur ajoutée, c'est aussi l'occupation d'un immense espace - 80 % de la superficie du territoire français - et, par-delà, le refus de la diversification. La richesse et la diversité de nos terroirs seraient vouées à la disparition sans la présence du monde agricole.
Nos concitoyens recherchent de plus en plus l'air pur aux portes de la capitale ou au plus profond de la Lozère. Mais, sans l'élevage bovin, l'agriculture péninsulaire, la culture des céréales, nous nous trouverions devant des zones de friches inaccessibles. Quel en serait le coût pour la collectivité en termes de nuisances, de dangers, de risque d'incendie ?
Ces « pays » auxquels nous sommes tant rattachés seraient vides et en friche, sans paysans. N'aurions-nous pas tendance, aujourd'hui, à l'oublier ?
Au niveau européen, le quarantième anniversaire de la conférence de Stresa de juillet 1958 nous rappelle l'importance de ce brillant exercice de cogestion entre la Commission européenne, les ministres de l'agriculture des Six et les organisations professionnelles agricoles qui ont jeté les fondements de la PAC. Cette conférence, aujourd'hui entre légende et oubli, a donné un élan essentiel à l'agriculture européenne qui, à cette époque, était dans l'ensemble peu performante, l'Europe étant alors largement dépendante du reste du monde pour la plupart des produits alimentaires de base. Aujourd'hui, représentant plus de 372 millions de consommateurs à hauts revenus et une production finale de plus de 200 milliards d'euros, la Communauté à Quinze constitue le premier marché alimentaire mondial.
Mais, au-delà de cette réussite de l'agriculture européenne, c'est tout le succès de la construction communautaire que l'on doit constater. L'un des intervenants a dit tout à l'heure que ce sont les agriculteurs et les organisations professionnelles qui ont forgé l'Europe et qui en ont été les bâtisseurs. En effet, la PAC a été longtemps la seule politique intégrée de la CEE, Stresa marquant d'une pierre blanche le chemin de la construction européenne. Aujourd'hui, l'après-Stresa est commencé et la PAC doit se remettre en phase avec les demandes de la société.
A l'heure de la mondialisation, dans un monde où s'effectue la reconstruction économique des blocs internationaux, l'agriculture, engagée dans ce processus au même titre que les autres secteurs économiques, est un élément essentiel dans les changements qui s'opèrent. Ainsi, derrière les évolutions observées en Russie, en Chine, en Inde ou en Amérique latine, c'est le problème agricole et alimentaire qui reste au centre des débats.
Ce projet de loi d'orientation doit avoir pour objectif de préparer le cadre nécessaire à l'expansion des filières, des entreprises agroalimentaires et des exportations pour les vingt années à venir. Elle doit être non seulement une réforme en profondeur de l'existant, mais aussi, et surtout, une ouverture sur le futur. L'agriculture française doit relever de nouveaux défis pour faire face aux réformes des organisations de marché, aux exigences toujours croissantes des consommateurs et des opinions publiques, et rester un acteur majeur du développement rural.
Si la commission des affaires économiques voit dans ce projet de loi d'orientation une opportunité à saisir, elle souhaite cependant souligner que sa réussite exige de s'affranchir du court terme, de privilégier une approche globale et d'être lucide sur les tendances lourdes du commerce international.
Ce texte doit répondre à une double nécessité : l'une pour les agriculteurs, qui ont besoin de disposer de repères face à leur métier, l'autre pour la société, qui a besoin de tisser des liens nouveaux avec l'agriculture.
Dans un environnement international et communautaire incertain, il est plus que jamais impératif de doter l'agriculture française, en perpétuelle mutation, des instruments nécessaires pour mettre ce secteur d'activité en phase avec les attentes de la société.
Le projet de loi d'orientation agricole, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, comporte 106 articles, soit 41 articles de plus que le projet de loi initial.
Votre rapporteur, mes chers collègues, ne vous présentera pas le détail de ce texte d'orientation, qui vient d'être exposé par M. le ministre.
Je dois ici me féliciter de la collaboration étroite avec les deux rapporteurs pour avis et leurs services. Mes excellents collègues, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, et M. Albert Vecten, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, ont étudié respectivement les chapitres sur le statut des personnes, le développement de l'emploi, le fonctionnement des organismes de mutualité sociale agricole, sur la formation des personnes, le développement agricole et la recherche agronomique et vétérinaire.
La commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur l'ensemble des amendements présentés par la commission des affaires sociales et par celle des affaires culturelles.
J'en viens à la position de la commission des affaires économiques sur ce texte, que je résumerai ainsi : un accord sur le principe et des réserves sur la mise en oeuvre.
La commission des affaires économiques se félicite de la prise en compte par le Gouvernement de la nécessité d'élaborer un projet de loi d'orientation agricole. Comme l'a rappelé le président de notre commission, le contexte international et communautaire, comme la situation de l'agriculture française, rendent en effet urgente la définition de nouvelles orientations dans ce secteur d'activité.
Néanmoins, la commission croit qu'il faut « donner plus de souffle » à ce texte.
Nous constatons tout d'abord que les consultations n'ont pas abouti à un projet suffisamment global.
S'inspirant des méthodes de travail mises en place par M. Philippe Vasseur, tant pour la loi d'orientation pour la pêche maritime et les cultures marines que pour le projet de loi d'orientation pour l'agriculture, la forêt et l'alimentation, le ministère de l'agriculture a engagé, d'octobre 1997 à janvier 1998, une phase de consultations.
Le groupe de travail créé à l'automne 1997 et composé de représentants de l'ensemble des organisations professionnelles, des syndicats, des associations de consommateurs ou du cadre de vie, a été le lieu d'un large débat entre toutes les parties prenantes pour élaborer un projet de loi qui, au-delà du secteur agricole et agroalimentaire, s'adresse à l'ensemble de la société. Il a achevé ses travaux le 22 janvier 1998.
J'ai bien noté que le Gouvernement souhaitait dissocier le secteur agricole du secteur forestier, un projet de loi de modernisation forestière devant être présenté au Parlement dans les mois à venir.
Néanmoins, la commission des affaires économiques constate, tout d'abord, que le projet de loi, initialement composé de 64 articles, en contient près du double après l'examen du texte par l'Assemblée nationale. Certes, le Gouvernement pourrait arguer qu'il laisse ainsi s'exprimer la volonté du législateur, ce dont je le remercie. La commission est cependant plus encline à penser que le projet initial du Gouvernement s'est révélé nettement trop réducteur par rapport aux ambitions et aux objectifs annoncés.
De plus, de nombreux volets importants manquent au projet de loi et certains sont très lacunaires. Ainsi, la dimension économique de l'agriculture est évoquée sans pour autant être encouragée.
D'ailleurs, l'absence, le refus du terme « entreprise » est révélateur de la démarche du Gouvernement. Si les dimensions territoriale, sociale et environnementale de l'agriculture sont essentielles, l'oubli de la fonction économique de ce secteur d'activité est un non-sens.
La commission des affaires économiques regrette ainsi le silence de ce texte sur le statut des droits à produire, sur la création éventuelle d'un fonds agricole et sur le statut du bail rural. Cette démarche qui consiste à ignorer les difficultés tant que la situation n'est pas devenue insupportable aura des conséquences néfastes, à moyen terme, pour l'ensemble de notre secteur agricole.
En outre, le texte ne prévoit quasiment aucune disposition fiscale. Or, comment peut-on orienter notre agriculture sans clarifier la fiscalité agricole ?
Enfin, le volet « qualité sanitaire » s'est révélé nettement insuffisant et confus, surtout après l'examen du texte par l'Assemblée nationale.
Nous estimons ensuite qu'il s'agit d'un contrat à l'avenir incertain entre l'agriculture et la société.
Ce projet de loi se donne pour objectif de réconcilier la société avec le monde agricole, qui est trop souvent accusé des pires maux. Malheureusement, certaines dispositions fragilisent, à terme, cette « réconciliation ».
Je pourrais citer quelques exemples particulièrement révélateurs.
Il en va ainsi du trop grand flou des dispositions relatives au CTE, contrat territorial d'exploitation, et à son financement, qui a déjà été évoqué précédemment. Si le CTE constitue une idée intéressante, sa mise en oeuvre peut se révéler problématique. En effet, rien n'est dit sur la pérennité du dispositif ni sur la valeur du contrat.
La question de son financement présuppose, d'une part, l'instauration progressive d'un cofinancement des aides communautaires et laisse, d'autre part, planer le doute sur une éventuelle participation, à terme, des collectivités locales.
Outre qu'il risque de faire imploser la PAC, la commission des affaires économiques est bien certaine que l'échec du CTE serait catastrophique pour l'agriculture française, non seulement en termes économiques et financiers, mais aussi en termes d'image pour le monde agricole.
Le renforcement excessif du contrôle des structures peut se révéler contre-productif. Certes, l'occupation de notre territoire nécessite un encouragement à l'installation, qui passe notamment par une surveillance des concentrations. Néanmoins, l'agriculture a déjà la réputation d'être un secteur très administré : on ne doit pas renforcer cette image dans l'esprit du public.
M. Philippe François. Absolument !
M. Michel Souplet, rapporteur. La notion d'entreprise agricole est absente du projet de la loi d'orientation agricole. Il s'agit là d'une erreur politique grave.
Si, aujourd'hui, l'agriculteur est souvent considéré par un grand nombre de personnes comme un « chasseur de primes », seule la naissance d'un véritable droit de l'entreprise agricole, qui tienne évidemment compte d'un certain nombre de contraintes d'occupation des territoires, pourra faire évoluer et changer les mentalités.
Le renforcement de la qualité est l'un des objectifs du projet de loi.
Or, d'une part, certaines dispositions, telles que l'instauration d'une indication géographique protégée autonome, risquent d'accentuer une complexité déjà fort importante en ce domaine et de ne pas apparaître au consommateur comme un véritable progrès qualitatif.
D'autre part, les mesures relatives à la biovigilance et aux produits antiparasitaires, introduites à la hâte par l'Assemblée nationale, non seulement sont d'une redoutable complexité, mais constituent un formidable danger qui pourrait, à terme, dans le meilleur des cas, créer une confusion dans l'esprit du public et, dans le pire des cas, fragiliser tout le système de protection sanitaire des denrées destinées à l'homme et à l'animal.
Enfin, une dimension stratégique fait défaut à ce projet de loi.
Ce texte présente en effet le travers de ne pas prendre assez en compte, nous semble-t-il, la dimension internationale et communautaire de la politique agricole.
L'une des ambitions majeures de ce projet de loi d'orientation devrait être de préparer le cadre nécessaire à l'ensemble du secteur agricole pour les prochaines années, afin de mieux anticiper les évolutions de l'environnement international.
Or cette dimension est extraordinairement négligée par le projet de loi. Certes, le ministre de l'agriculture considère que le fait de fabriquer et d'exporter des produits agricoles à haute valeur ajoutée est essentiel. Mais s'en tenir là serait une grave erreur sur le plan tant politique qu'économique.
En premier lieu, il n'est pas sain d'opposer les exportations de produits bruts à celles des produits à haute valeur ajoutée. Toute exportation doit être encouragée et valorisée. Nier cette évidence, c'est faire fi de la réalité des marchés agricoles. En effet, lors de chaque déplacement aux Etats-Unis, nos partenaires commencent, dans les discussions, par évoquer l'exportation de produits agricoles bruts. Souhaitons-nous nous retirer de ces marchés ? Sûrement pas !
En second lieu, face au développement dans de nombreux pays d'industries agroalimentaires, l'exportation de matières premières peut s'avérer déterminante dans les années à venir.
Cette absence de prise en compte de la dimension exportatrice de notre agriculture s'accompagne d'un paradoxe inquiétant. Alors que les propositions du « paquet Santer » encouragent la compétitivité de l'agriculture européenne, prévoient une baisse généralisée des prix et font une priorité de la promotion de la conquête de marchés extérieurs, le projet de loi vise presque exclusivement à orienter l'agriculture vers des modes de production plus soucieux de l'environnement et de la qualité des produits, moins axés sur la recherche de la productivité, et organise une sur-administration de l'agriculture française. Le renforcement du contrôle des structures et la mise en place à terme de plusieurs milliers de contrats entre les agriculteurs et les pouvoirs publics en constituent deux exemples.
Ces réserves ont conduit la commission des affaires économiques, tout en respectant l'architecture et la philosophie globales de ce projet de loi, à proposer un certain nombre de modifications.
Il faut ouvrir certains dossiers.
La commission des affaires économiques a relevé que des dossiers importants n'étaient pas abordés.
Elle a considéré par ailleurs que certaines dispositions devaient être modifiées afin d'en améliorer la portée.
Elle a estimé, enfin, que les différents volets du projet de loi pouvaient être utilement complétés, dans le prolongement des mesures déjà proposées.
La commission des affaires économiques regrette par ailleurs le quasi-silence du projet de loi sur la fiscalité et l'entreprise agricoles.
Ce texte ne fait pas référence à la notion d'entreprise agricole. Le projet de loi d'orientation sur l'agriculture proposé par M. Philippe Vasseur en 1997 avait lancé une première réflexion sur la reconnaissance de l'entreprise agricole, en instaurant un fonds agricole regroupant certains éléments corporels et incorporels et en prévoyant une certaine cessibilité du bail rural.
Certes, une telle démarche est complexe ; elle nécessite un véritable travail de réflexion dans lequel les professionnels ont toute leur place.
Néanmoins, il appartient à un projet de loi d'orientation de définir les grands axes d'une politique. Or, il est clair qu'un de ces axes majeurs devrait être la promotion de la notion d'entreprise agricole.
C'est pourquoi la commission des affaires économiques vous propose plusieurs aménagements afin de reconnaître la notion d'entreprise dans les intitulés d'un titre et d'un chapitre du projet de loi et de prévoir une étude sur l'intégration économique.
Votre rapporteur est conscient du fait que la mise en place d'un dispositif fiscal global au niveau agricole est une entreprise difficile. Néanmoins, le projet de loi ayant été annoncé en juin 1997, le Gouvernement n'a-t-il pas eu le temps d'effectuer une large consultation sur ce sujet afin de proposer quelques mesures ? Certes, le monde agricole apparaît parfois divisé sur ce thème, j'en conviens. Cependant, votre commission des affaires économiques a souhaité inscrire dans ce texte quelques dispositions fiscales ciblées et certaines pistes de réflexion afin que ce dossier progresse rapidement.
Il s'agit de la déduction des parts sociales de coopératives à insérer dans les DPI, les déductions pour investissement, d'un dispositif de préretraite visant à encourager l'installation et d'une étude rapide visant à comparer les charges sociales et fiscales entre les différents acteurs du monde rural - agriculteurs, commerçants, artisans - et à faire des propositions concrètes. Il est en effet urgent de faire le point sur la fiscalité agricole.
Par ailleurs, la commission des affaires économiques a estimé nécessaire de renforcer certains dispositifs.
L'article 43 ter est consacré uniquement à la mise en oeuvre de la surveillance biologique du territoire en matière d'OGM. Un premier article additionnel après l'article 43 ter traite des produits phytosanitaires, un deuxième est relatif aux produits antiparasitaires à usage agricole, un troisième porte sur les matières fertilisantes et les supports de culture.
Ce schéma concilie les préoccupations actuelles du projet de loi et la nécessité de renforcer le contrôle et la protection des végétaux.
Les différentes dispositions reprises par la commission des affaires économiques sont en grande partie issues du projet de loi n° 228, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale. M. Marcel Deneux avait présenté, au nom de notre commission, un rapport annexé au procès-verbal de la séance du 26 mars 1997. Par ailleurs, le remarquable rapport de M. Jean Bizet a, lui aussi, inspiré votre rapporteur quant au problème des OGM.
J'en viens maintenant aux quelques modifications apportées au texte.
Nous vous proposons un certain nombre de modifications qui respectent l'architecture du projet de loi, que la commission ne souhaite pas remettre en cause.
En ce qui concerne l'article 1er bis, votre commission vous propose d'en revenir à la rédaction du décret de 1990 afin d'assurer la représentativité syndicale, que vous avez évoquée tout à l'heure, monsieur le ministre, sans pour autant paralyser les organismes interprofessionnels.
Sur le CTE, la commission des affaires économiques, tout en maintenant ce dispositif, procède à une nouvelle rédaction de l'article 2 afin de rendre le texte plus cohérent dans ses objectifs et son contenu.
A cette occasion, la commission supprime la notion de « projets à caractère particulier présentés par les agriculteurs » afin de donner une certaine cohérence économique au CTE. Elle assure également une meilleure articulation entre les contrats-types, le cahier des charges et le CTE en privilégiant la responsabilité de l'agriculteur pour élaborer son projet d'exploitation. Elle évite aussi un cumul des critères relatifs au plafonnement et à la modulation.
Sur l'exploitation agricole, la commision des affaires économiques vous propose de supprimer l'article 6, rétablissant ainsi la législation de 1988. En effet, il apparaît aujourd'hui clairement qu'un texte de consensus est impossible sur ce sujet. Il suffit pour s'en convaincre de considérer les différentes réactions suscitées par les rédactions du mois de juillet dernier de la commission de la production et des échanges et celle d'octobre dernier de l'Assemblée nationale. La commission des affaires économiques souhaite sur ce point affirmer deux principes qui doivent guider l'action des pouvoirs publics et des professionnels en la matière.
En premier lieu, il est inconcevable de diversifier l'activité agricole au nom de l'aménagement du territoire ou de l'emploi et, parallèlement, de ne pas favoriser concrètement le développement de l'agriculture. En second lieu, toutes les activités exercées en milieu rural et ayant la même nature, même si elle sont pratiquées par différentes sortes de professionnels - artisans, commerçants, agriculteurs - doivent être soumises aux mêmes règles sociales, fiscales et sanitaires.
La commission des affaires économiques propose de supprimer les articles 12 bis et 12 ter relatifs à l'insaisissabilité de certains biens agricoles afin de ne pas créer une nouvelle exception agricole injustifiée vis-à-vis des autres catégories professionnelles.
Nous proposons d'atténuer le contrôle sur les structures, en relevant les seuils de déclenchement, en tenant compte des liens de parenté et en diminuant le plafond de la sanction pécuniaire en cas de violation des règles relatives à ce contrôle.
Sur la qualité des produits, la mise en place d'une indication géographique protégée, l'IGP, autonome, c'est-à-dire non liée à un label ou à une certification de conformité, a été écartée.
Voyons enfin les différents compléments aux dispositions figurant dans le texte.
Concernant le registre de l'agriculture, votre rapporteur souhaite lier la possibilité de participer aux élections des chambres d'agriculture à l'inscription sur ce registre et d'en encourager la généralisation.
Sur l'organisation interprofessionnelle, la commission des affaires économiques a souhaité, sans remettre en cause la possible création d'interprofessions spécifiques pour l'agriculture biologique et les produits montagne, encourager la création de sections au sein même des interprofessions générales.
Sur les accords de crise, la commission des affaires économiques a rendu possible l'homologation des contrats conclus entre organisations professionnelles lorsque ceux-ci ne peuvent pas être étendus.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les représentants des propriétaires, il apparaît justifié que ceux-ci puissent intégrer le Conseil supérieur d'orientation.
De même, la législation relative aux appellations d'origine contrôlées et à l'Institut national des appellations d'origine a été toilettée et complétée. La notion de zone agricole protégée a été renforcée. Les utilisations à usage non alimentaire des productions agricoles doivent être encouragées. Dans le rapport que lui a demandé M. le Premier ministre, M. Desmarescaux estime que un million d'hectares seraient ainsi susceptibles d'être transformés pour être destinés à des usages non alimentaires.
Les petites carrières de marne pourraient être soumises seulement à un régime de déclaration.
Enfin, et ce sera ma conclusion, les agriculteurs attendent beaucoup de cette loi. Mais prenons garde de ne pas donner des espoirs qui soient demain déçus.
Oui, nous voulons éviter la désertification ! Oui, nous voulons encourager l'installation des jeunes ! Mais, pour ce faire, il faut que soient prévues des mesures incitatives fortes afin que les cédants trouvent, dans la valorisation de leur capital d'exploitation, la retraite complémentaire - dont ils ont bien besoin - qui sera la reconnaissance de longues années de labeur.
Pour l'instant, ces mesures n'apparaissent pas ! Il faut, monsieur le ministre, convaincre Bercy de leur nécessité. Sinon, l'installation des jeunes demeurera un leurre !
Je souhaite que le texte amélioré par la Haute Assemblée soit voté à l'issue de nos débats. Ces débats doivent être dignes de nos paysans, respectueux des choix exprimés par les dirigeants élus de nos organisations professionnelles agricoles représentatives.
Pour être un outil performant, la loi d'orientation agricole doit convenir à ses utilisateurs. C'est là mon souhait le plus cher, monsieur le ministre ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants, et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean Faure remplace M. Christian Poncelet au feuteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Vecten, rapporteur pour avis.
M. Albert Vecten, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi d'orientation agricole dont nous commençons aujourd'hui l'examen comporte un titre VI consacré à la formation des personnes, au développement agricole et à la recherche agricole, dont la commission des affaires culturelles s'est saisie pour avis.
Je me félicite qu'à l'occasion d'une nouvelle loi d'orientation agricole l'enseignement et la formation n'aient pas été oubliés. Ils ont en effet un rôle majeur à jouer dans l'adaptation d'un monde rural et agricole confronté à de nouveaux défis.
Néanmoins, force est de constater que le texte que vous nous proposez, monsieur le ministre, n'apporte pas de grands changements. Ses dispositions se contentent, pour l'essentiel, d'actualiser les lois des 9 juillet et 31 décembre 1984, plus connues sous le nom de « lois Rocard ».
Cette modestie, si elle peut surprendre dans un projet de loi de ce genre, présente néanmoins l'avantage de préserver l'architecture de l'enseignement agricole telle qu'elle a été définie en 1984. Le cadre tracé alors - tout le monde s'accorde à le reconnaître - a parfaitement rempli son rôle.
Dans un contexte budgétaire moins favorable que celui de l'éducation nationale, il a permis de répondre aux exigences du développement agricole et rural.
Depuis près de quinze ans, cet enseignement a en effet contribué à améliorer le niveau général de formation des ses diplômés tout en assurant l'égalité des chances et la promotion de ses élèves.
La réussite de l'enseignement technique agricole fait désormais figure d'exemple au sein de l'enseignement technologique et professionel.
Connaissant avec retard les mêmes évolutions que l'éducation nationale, il semble désormais être arrivé à maturité ; il accueillait à la rentrée de 1998 plus de 177 000 élèves. Après des années de forte croissance, due à l'allongement de la scolarité, on assiste depuis deux ans à une progression plus modérée de ses effectifs.
Le regain d'intérêt des jeunes pour l'enseignement agricole, qui concerne également - je tiens à le souligner - la formation par l'apprentissage, dont les effectifs ont plus que doublé entre 1977 et 1996, s'est manifesté à tous les niveaux d'enseignement et non plus pour les seules formations courtes, comme cela avait été longtemps le cas. Ces évolutions se sont accompagnées d'une diversification de l'origine sociale des élèves. Les élèves issus de familles d'agriculteurs ou de salariés agricoles ne représentent plus aujourd'hui que 21 % des effectifs, contre 36 % en 1989.
L'attrait de cette filière de formation, qui se caractérise par des méthodes pédagogiques originales, tient essentiellement dans le fait qu'elle apparaît comme un enseignement « qui marche », et qui marche même très bien ; les taux de réussite aux examens, de poursuite d'études et surtout d'insertion professionnelle des diplômés en témoignent.
D'après les résultats des dernières enquêtes statistiques réalisées par le ministère de l'agriculture, le taux d'insertion atteint 65,5 % pour les titulaires du brevet d'études professionnelles agricoles, 78 % pour les titulaires du brevet de technicien agricole et près de 90 % pour les titulaires du brevet de technicien supérieur agricole.
Ces résultats doivent, je crois, être l'occasion de mener une réflexion sur l'évolution de notre enseignement technologique et professionnel, qui pèche aujourd'hui par son insuffisante adaptation aux réalités professionnelles.
A ce titre, je vous proposerai un amendement tendant à assurer une meilleure prise en charge du coût des stages effectués par les élèves de l'enseignement technique. Leur coût croissant pour les familles ne doit pas être l'occasion de remettre en cause leur place au sein de la pédagogie. Leur nombre comme leur fréquence sont, en effet, sans doute pour une large part à l'origine de la réussite de l'enseignement agricole en matière d'insertion professionnelle.
Le bilan de l'enseignement agricole semble cependant moins satisfaisant pour les formations supérieures, dont la rénovation a pris un certain retard et pour lesquelles un effort de modernisation s'impose à l'évidence. L'enseignement supérieur, comme la recherche agronomique et vétérinaire, reste handicapé par la taille modeste de ses établissements et leur faible propension à travailler en réseau.
J'en viens maintenant au dispositif proposé par le Gouvernement.
Le titre VI du projet de loi d'orientation agricole répond à trois préoccupations principales. Il actualise les dispositions des lois Rocard concernant l'enseignement technique. Par ailleurs, répondant à une inspiration que je ne pourrais que soutenir, il relance la rénovation des formations supérieures. Enfin, il consacre, dans la loi, l'existence de la recherche agronomique et vétérinaire.
Vous avez, monsieur le ministre, souhaité que le législateur améliore le texte du Gouvernement - et vous l'y avez encore incité tout à l'heure. C'est avec un souci d'objectivité et d'efficacité que la commission des affaires culturelles a répondu à votre invitation.
Les modifications qu'elle proposera répondent tout d'abord à la volonté de réaffirmer les principes et les équilibres issus des lois de 1984 qui constituent, je le crois, le gage du succès de l'enseignement agricole. En outre, parce que la loi doit répondre à un impératif de clarté, la commission a souhaité, d'une part, alléger la rédaction du projet de loi chaque fois que cela était possible et, d'autre part, préserver la cohérence des dispositions du livre VIII du code rural.
Le projet de loi a pour objet, en premier lieu, d'actualiser les dispositions des lois de 1984 relatives à l'enseignement technique. Les modifications proposées sont de deux ordres.
Les premières assurent la coordination des textes de 1984 avec les lois postérieures. Je ne m'y attarderai pas longuement. Je me contenterai de souligner qu'elles étaient partiellement inutiles ; tel est le cas de celles qui tirent les conséquences de la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation, qui s'applique déjà à l'enseignement agricole en vertu de son article 28 codifié en tête du livre VIII du code rural.
La seconde série de modifications vise en quelque sorte à dépoussiérer les lois de 1984 afin de tenir compte des évolutions qu'a connues, depuis, l'enseignement technique. Ces modifications appellent, de ma part, des appréciations contrastées.
Les articles 51 et 52 du projet de loi modifient les articles L. 811-1 et L. 811-2 du code rural définissant les missions et l'objet de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles publics, donc aussi de l'enseignement privé sous contrat, puisque, je vous le rappelle, les lois de 1984 ont établi une stricte égalité en la matière entre le public et le privé sous contrat.
Les quatre missions traditionnelles de l'enseignement agricole, auxquelles les enseignants et les familles sont très attachés, sont à bon escient conservées. Je les citerai pour mémoire : formation initiale et continue, participation à l'animation du milieu rural, contribution aux activités de développement et d'expérimentation et coopération internationale.
Les champs professionnels des formations techniques sont redéfinis. Ceux-ci sont constitués par les métiers agricoles entendus au sens large, mais prennent également en compte les formations dans les domaines des services et de l'aménagement rural, ce dont je me félicite, car celles-ci sont susceptibles de contribuer à la revitalisation rurale.
Cependant - et c'est là que, sous le prétexte d'une adaptation des dispositions actuellement en vigueur, il est porté atteinte aux principes posés en 1984 - le projet de loi limite leur champ d'application à l'enseignement technique, qu'il définit comme allant de la classe de quatrième au premier cycle de l'enseignement supérieur inclus. Cette précision va à l'encontre de l'intention du législateur de 1984, qui entendait ces dispositions comme s'appliquant à l'ensemble de l'enseignement agricole.
Par ailleurs, elle a pour effet de faire apparaître une disparité entre l'enseignement technique public et l'enseignement technique privé. En effet, l'article 59 du projet de loi ne modifie pas la rédaction actuelle du code qui limite les formations du privé à celles qui vont de la classe de quatrième à la dernière année de formation des techniciens supérieurs. En pratique, le projet de loi interdit aux établissements d'ouvrir des classes post-baccalauréat autres que les classes de BTS. En cela elle introduit, sous le prétexte d'une clarification des dispositions du code rural, une rupture par rapport à l'équilibre voulu par la loi du 31 décembre 1984, qui établissait une stricte égalité entre les formations dispensées par l'enseignement technique public et l'enseignement privé sous contrat.
En raison de son attachement à ce principe, la commission des affaires culturelles vous proposera de rétablir cette égalité afin que les deux composantes de l'enseignement technique puisse dispenser les mêmes formations, de la quatrième à la fin du premier cycle de l'enseignement supérieur inclus.
Dans le même souci d'actualiser les lois de 1984, mais sur ce point à juste titre, l'article 53 du projet de loi modifie les règles relatives aux structures des établissements publics locaux d'enseignement agricole. Les dispositions proposées n'apportent pas de grands changements. Elles reprennent en effet pour l'essentiel celles qui figurent déjà dans les textes réglementaires d'application de la loi du 9 juillet 1984. La seule avancée résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale et prévoyant une harmonisation des statuts des lycées professionnels agricoles et des lycées d'enseignement général et technologique agricoles, harmonisation dont je vous proposerai de préciser les modalités.
Le deuxième objectif visé par le titre VI du projet de loi d'orientation répond à la volonté légitime du Gouvernement de relancer la modernisation de l'enseignement supérieur. En ce domaine, les dispositions proposées sont plus novatrices bien que d'inégale importance.
Parmi les moins significatives, j'évoquerai la redéfinition des missions de l'enseignement supérieur agricole. Plus déclarative que normative, elle reprend pour une large part certaines des dispositions du titre Ier de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, qui s'appliquait déjà à l'enseignement supérieur agricole.
Je citerai également l'article 56 relatif au statut des établissements d'enseignement supérieur. Cet article n'exclut pas que, comme la rédaction actuelle le permettait, ces établissements puissent prendre le statut prévu par la loi de 1984, à savoir celui d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel. En outre, les règles proposées sont proches de celles qui sont fixées par cette loi pour les écoles ou instituts extérieurs aux universités.
En revanche, trois des dispositions du projet de loi d'orientation concernant l'enseignement supérieur méritent d'être relevées.
Il s'agit en premier lieu du principe affirmé à l'article 55 selon lequel le ministre chargé de l'enseignement supérieur est associé à la tutelle et à la définition du projet pédagogique des établissements d'enseignement supérieur.
Nous avons voulu voir dans cette disposition la manifestation du souci de garantir la cohérence des formations supérieures et de favoriser la collaboration entre les établissements. Cette disposition doit se comprendre, je crois, dans le cadre de l'article L. 811-1 du code rural, qui dispose que l'enseignement agricole est en effet une nécessité.
Je rappellerai qu'une partie des formations de l'enseignement supérieur agricole sont dispensées dans des établissements du second degré. Etablir une distinction entre enseignement technique et enseignement supérieur ne pourrait que remettre en cause les filières de promotion, qui sont un des succès les plus évidents de l'enseignement agricole. C'est une des raisons pour lesquelles nous devons veiller à ce que l'article L. 811-1 du code rural s'applique toujours à l'enseignement supérieur.
Deux autres dispositions apparaissent également importantes.
Premièrement, l'article 55 prévoit que les établissements d'enseignement supérieur ont vocation à délivrer des diplômes de troisième cycle. Cela correspond à une nécessité, les formations de troisième cycle s'étant mises en place dans l'enseignement supérieur agricole en l'absence de cadre juridique.
Deuxièmement, l'article 57 ouvre aux établissements d'enseignement supérieur agricole la possibilité de constituer entre eux ou avec d'autres personnes morales de droit public ou de droit privé des groupements d'intérêt public.
Les finalités de ces GIP recouvrent celles qui sont visées par la loi de 1982 sur la recherche et par la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur concernant la gestion en commun d'activités ou d'équipements. Elles visent également la création de pôles de compétences à vocation internationale.
Le rapport remis en 1994 par notre collègue M. Pierre Laffitte à M. Jean Puech, alors ministre de l'agriculture, soulignait déjà la nécessité de constituer, en collaboration avec les organismes de recherche et les universités, des pôles régionaux susceptibles de bénéficier d'un rayonnement international. Je souhaite que cette disposition rende possible une restructuration qui, à bien des points de vue, apparaît nécessaire.
Si ces dispositions sont pour la plupart opportunes, il faut toutefois souligner qu'elles ne peuvent, à elles seules, suffire à permettre la rénovation de l'enseignement supérieur. Celle-ci exige des moyens budgétaires qui ont, jusqu'à présent, fait défaut, le projet de loi de finances pour 1999 ayant malheureusement confirmé cette tendance.
Enfin, le projet de loi répond à un troisième objectif qui est de consacrer dans la loi l'existence de la recherche agronomique et vétérinaire. Il s'agit plus d'un effet d'annonce.
Le dispositif proposé, dont je vous suggérerai de préciser la rédaction, est, en effet, peu législatif et, surtout, peu normatif. Un de ses mérites est, néanmoins, de souligner la mission d'expertise qui incombe à la recherche, notamment dans les domaines de la sécurité sanitaire et de la protection de l'environnement. En effet, cette mission ne semble pas assumée de manière totalement satisfaisante par les organismes publics de recherche, comme l'ont prouvé les difficultés rencontrées lors de la crise de la « vache folle » pour disposer d'experts dotés des compétences et, surtout, de l'indépendance nécessaires.
Vous l'avez compris, monsieur le ministre, c'est avec le souci de permettre à l'enseignement agricole de consolider sa réussite que la commission des affaires culturelles a abordé l'examen du titre VI du projet de loi d'orientation agricole. Cela suppose, je le répète à nouveau, de conserver les principes et les équilibres des lois de 1984.
C'est de ce souci, mes chers collègues, que participent les amendements que vous proposera la commission, qui, sous réserve de leur adoption, a donné un avis favorable à l'adoption du titre VI du projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants et du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Leclerc, rapporteur pour avis.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, mes chers collègues, près de quarante ans après les deux grandes lois d'orientation souhaitées par le général de Gaulle et par Michel Debré, un nouveau projet de loi d'orientation agricole est soumis aujourd'hui au Parlement.
C'est vrai que l'agriculture est un secteur où des mutations impressionnantes se sont succédé. Leur encadrement par de grands objectifs paraît souhaitable.
Comme l'a rappelé le Président de la République le 2 octobre 1998 devant la chambre d'agricultured'Aurillac, « pour s'épanouir, une agriculture performante a besoin d'un cadre législatif et réglementaire qui libère les énergies ». L'objectif est bien de sceller un nouveau pacte entre les agriculteurs et la société.
Je ne reviendrai ni sur la genèse ni sur la philosophie générale de ce projet, qui vous a été présenté parM. Souplet, rapporteur au fond. Je me contenterai de réaffirmer que le projet de loi que nous examinons aujourd'hui se situe en retrait par rapport aux objectifs initialement affichés.
Certes, la méthode d'élaboration a suivi l'orientation dégagée par M. le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997. Les organisations syndicales, les différents acteurs du monde agricole, les associations de consommateurs et de l'environnement ont été consultés en amont du débat interministériel.
Malgré ces nombreuses consultations préalables, la réflexion gouvernementale n'a pas débouché sur un projet suffisamment ambitieux. La dimension stratégique fait défaut du fait d'une prise en compte insuffisante de la dimension européenne et internationale de la politique agricole. Le texte souffre également de la vision trop administrée de l'agriculture et de son avenir que pose le Gouvernement.
Le volet social du projet de loi se situe aux chapitres III, IV et V du titre II. La commission des affaires sociales s'est également saisie de l'article 1er ter, relatif à un rapport sur les retraites.
Monsieur le ministre, il n'y a pas si longtemps, vous avez été rapporteur pour avis du budget annexe des prestations sociales agricoles de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Vous connaissez ainsi parfaitement les grands enjeux de la protection sociale agricole. Or, s'il est un des aspects du projet de loi qui n'est pas tout à fait à la hauteur des enjeux, c'est tout particulièrement ce volet social. Mais, à l'occasion de la présentation de vos voeux à la presse, vous vous êtes déclaré, monsieur le ministre, ouvert à toutes les suggestions pour améliorer le texte ; vous nous l'avez redit ce soir.
La commission a des suggestions à formuler. Avant de les présenter, et pour mieux les argumenter, je souhaite revenir rapidement sur les principaux enjeux sociaux auxquels est aujourd'hui confronté le monde agricole.
En effet, les mutations sociales sont loin d'être les moins importantes des révolutions qu'a connues l'agriculture. L'agriculture est devenue un entrepreneur. Le régime de sécurité sociale agricole a préservé son autonomie, mais, aujourd'hui, il est fragilisé. L'emploi agricole a considérablement diminué et, surtout, changé de nature.
Dans ce contexte social en mutation, trois enjeux apparaissent à mes yeux cruciaux pour l'avenir du monde agricole : les deux premiers concernent la protection sociale et le dernier a trait à l'emploi.
Le premier enjeu, celui des retraites, est incontournable. Le choix effectué en 1952 par les agriculteurs de cotiser peu sur des revenus peu élevés a aujourd'hui de funestes conséquences.
La réforme des cotisations qui est intervenue en 1990 n'aura d'effets réels, il faut le rappeler, que dans les prochaines années.
Le montant des pensions de retraite versées à des personnes ayant travaillé dans des conditions difficiles pendant plus de quarante ans apparaît aujourd'hui très faible.
A cet égard, je souhaite rappeler quelques chiffres.
Le montant mensuel dont disposent les retraités agricoles à carrière complète s'élevait, au 31 décembre 1996, donc avant les revalorisations de 1997, 1998 et 1999, à 2 700 francs pour les chefs d'exploitation, entre 1 500 et 1 600 francs pour les conjoints et aides familiaux. La moyenne des pensions de retraite agricoles était d'un peu plus de 1 900 francs par mois en 1995, contre une moyennne supérieure à 8 400 francs pour les retraités du régime général, cumulant, c'est vrai, pension de base et pension de retraite complémentaire.
Bien évidemment, les agriculteurs n'ont pas cotisé autant que les salariés mais est-ce une raison pour les laisser dans cette situation difficile et leur faire payer, près d'un demi-siècle plus tard, le choix de 1952 ?
Certes, d'importantes mesures de revalorisation se sont succédé, notamment depuis 1994. La dernière en date, intervenue après la loi de finances pour 1999, s'attache à fixer un plancher minimal pour les personnes qui disposent d'une carrière de près de 150 trimestres en agriculture : 3 000 francs pour les chefs d'exploitation, 2 800 francs pour les veufs et les veuves, 2 500 francs pour les aides familiaux seuls et 2 200 francs pour les aides familiaux mariés.
Toutefois, ces mesures de revalorisation, qui ont eu pour effet pervers de compliquer de manière excessive les règles d'attribution, sont restées insuffisantes, nous le savons tous, pour répondre aux attentes des retraités. Le montant minimum des retraites agricoles reste nettement en deçà du montant minimum vieillesse, soit 3 540 francs, ou 539,73 euros au 1er janvier 1999.
Nombre d'agriculteurs retraités, on le sait, ne demandent pas le complément versé par le fonds de solidarité vieillesse pour atteindre ce minimum, car cette allocation supplémentaire, d'une part, est récupérable sur les successions et, d'autre part, n'est versée qu'à partir de soixante-cinq ans.
Le deuxième enjeu est celui de la modernisation du régime de sécurité sociale agricole.
La mutualité sociale agricole a connu une crise grave en 1997, avec les dérives de sa caisse centrale ou plus exactement, le démembrement de sa caisse centrale, tout cela a été relevé par la Cour des comptes. Elle a toutefois entamé une modernisation qui pourrait servir d'exemple, à bien des égards, aux caisses du régime général.
Deuxième régime de protection sociale en France, elle compte 4,5 millions d'assurés. La gestion multirisques en fait un régime simple et proche de ses assurés.
Le processus d'élection de ses administrateurs, même s'il mérite probablement d'être revu, lui donne un caractère démocratique incontournable.
La MSA est pionnière en matière de réseaux de filières et de soins. Elle joue un rôle majeur pour prévenir et pour lutter contre la précarité en milieu rural.
Une convention d'objectifs et de gestion décrivant les nouveaux rapports contractuels entre l'Etat et la caisse centrale est soumise à votre signature, monsieur le ministre.
A partir du moment où le redressement de la caisse centrale est en cours, grâce à une nouvelle équipe dirigeante, il est essentiel de ne pas fragiliser l'avenir du régime agricole, mais au contraire de le conforter.
Le troisième enjeu est celui de l'avenir de l'emploi agricole.
La population active agricole a très fortement diminué au cours de ces dernières années. Alors que le nombre d'actifs agricoles s'élevait encore à 1 870 000 personnes en 1980, il n'était plus que de 950 000 en 1997.
Cette diminution de la population active agricole recouvre cependant des évolutions très différentes selon qu'il s'agit des actifs familiaux ou des salariés. En effet, si l'on assiste à une diminution rapide du nombre d'actifs familiaux, l'évolution de l'emploi salarié est beaucoup plus contrastée. Certes, le nombre de salariés permanents continue de diminuer : ils sont environ 150 000 aujourd'hui, contre 325 000 en 1970. En revanche, le nombre total de salariés agricoles augmente régulièrement depuis 1991, pour atteindre près de 1 400 000 personnes, du fait du recours aux salariés occasionnels.
Il semble donc que l'emploi salarié agricole n'ait pas à subir un destin inéluctable de disparition progressive. Il tend au contraire à devenir un gisement d'emplois d'appoint qu'il importe de développer.
Ce développement de l'emploi occasionnel souligne d'ailleurs avec force la seconde mutation de l'emploi agricole : la progression de la pluriactivité. En 1996, 28 % des exploitants agricoles étaient pluriactifs, soit 212 000 personnes, contre seulement 18 % en 1992. Il appartient à la loi d'accompagner cette évolution.
Mais, face à ces enjeux, et en dépit de certains aspects positifs, la dimension sociale du projet de loi manque d'ambition et de cohérence.
Les aspects sociaux du projet de loi étaient, à l'origine, très modestes. Il s'agissait avant tout d'articles déclaratifs et de rares dispositions normatives, au demeurant d'ampleur limitée.
Pour ce qui est des articles déclaratifs, le champ de la politique agricole est étendu par la reconnaissance de la « fonction sociale » de l'agriculture. Le projet tend en effet à donner une triple fonction à l'agriculture : économique, environnementale et sociale. Or la « fonction sociale » de l'agriculture apparaît comme la plus difficile à définir. Il semblerait que ce concept soit centré sur la priorité accordée à l'emploi : installation de jeunes agriculteurs, viabilité des exploitations existantes, transmission dans les meilleures conditions possibles. L'objectif serait ainsi d'enrayer la chute des effectifs agricoles.
Les dispositions normatives du projet du Gouvernement étaient également d'ampleur limitée. Il s'agissait principalement du statut du conjoint collaborateur d'exploitation et du « titre emploi simplifié agricole », deux dispositions déjà présentes dans le projet Vasseur.
La commission des affaires sociales a constaté à cet égard deux absences particulièrement regrettables.
Le projet de loi initial ne comportait d'abord aucune disposition majeure concernant la revalorisation des retraites. Il n'abordait pas non plus la question du statut fiscal et social des exploitations agricoles. Or la nouvelle définition de l'activité agricole prévue dans le projet de loi rend nécessaire une adaptation du régime fiscal et social des exploitations. Il apparaît ainsi urgent de rapprocher la fiscalité agricole d'une véritable fiscalité d'entreprise, afin de faciliter la transmission des exploitations. Cette redéfinition de la fiscalité agricole doit inclure l'étude des charges sociales pesant sur les exploitants, qui sont devenus, je le repète, de véritables entrepreneurs.
Si le texte du Gouvernement manque d'ambition, il manque aussi de cohérence. De bien des points de vue, il ressemble plus à un texte portant diverses dispositions d'ordre social en matière agricole qu'à un réel projet de loi d'orientation.
La commission des affaires sociales a ainsi l'impression que le projet de loi n'a pas trouvé d'équilibre dans ses lignes directrices. Le Gouvernement semble hésiter entre un souci de pragmatisme et une démarche parfois plus rigide, empreinte d'« étatisme ».
Certains articles témoignent d'une recherche de la souplesse et d'une réelle écoute du terrain. C'est le cas, par exemple, de la création du « titre emploi simplifié agricole », de l'institution du statut de conjoint collaborateur ou de la simplification du mode de calcul des cotisations sociales pour les nouveaux installés.
En revanche, d'autres articles relèvent d'une logique technocratique et ne font que renforcer les contraintes existantes. La création de divers comités plus ou moins utiles aura pour conséquence inéluctable d'aggraver les charges pesant sur les agriculteurs. Le renforcement parfois excessif des contrôles témoigne de la vision par trop administrée qu'a le Gouvernement de l'agriculture et de son avenir.
La première lecture à l'Assemblée nationale a cependant donné lieu à un enrichissement du projet de loi ; cet enrichissement reste toutefois insuffisant et la cohérence du texte n'en est que plus fragile encore.
D'abord, l'Assemblée nationale a souhaité que soient établis deux rapports : l'un relatif aux retraites agricoles, et l'autre portant sur « l'adaptation de la fiscalité agricole, des charges sociales et de la transmission des exploitations ».
En ce qui concerne les dispositions relatives aux salariés agricoles, l'Assemblée nationale a complété le projet de loi initial en adoptant trois articles additionnels visant à développer les possibilités de formation professionnelle continue et à lutter - mais de manière sans doute inappropriée - contre le risque de précarisation de l'emploi salarié.
Enfin, le Gouvernement a jugé bon de présenter cinq amendements relatifs à la mutualité sociale agricole, déposés une semaine avant l'examen en séance publique, sans que la caisse centrale ait été réellement consultée. Ces amendements, justifiés par la crise grave qui a touché la caisse centrale en 1997, paraissent bien tardifs ; la nécessité des dispositions proposées serait beaucoup plus évidente si elles avaient été incluses dans le texte du projet adopté par le conseil des ministres du 10 juin 1998.
Dans ce contexte, la commission des affaires sociales a souhaité apporter une contribution significative à l'enrichissement et à la mise en cohérence de ce texte.
Elle est consciente de la complexité des domaines en cause et ne méconnaît pas l'utilité qu'il y a à demander des rapports au Gouvernement. Les problèmes abordés pourront ainsi faire l'objet d'un diagnostic « concerté » - pour ne pas dire « partagé » - avec l'ensemble des acteurs du monde rural. Il lui semble néanmoins que le Parlement ne saurait renoncer à un pouvoir d'intiative à partir du moment où le Gouvernement présente un projet de loi « d'orientation ».
C'est pourquoi la commission des affaires sociales propose un dispositif d'amendements visant à développer le volet social du projet de loi et à en renforcer la cohérence dans le sens d'un plus grand pragmatisme.
En ce qui concerne les retraites agricoles, elle estime qu'il est désormais important d'inscrire dans la loi l'objectif tendant à porter les pensions les plus basses au niveau du minimum vieillesse, sous réserve que les intéressés aient cotisé trente-sept années et demie. Nous ne pouvons plus nous contenter de renvoyer à un nouveau rapport. Répéter le procédé utilisé en 1997 et en 1998 par le Gouvernement et qui consistait à proposer une revalorisation via un amendement au projet de loi de finances ne me paraît pas souhaitable. Il faut clairement fixer un objectif, une orientation, conformément, d'ailleurs, à l'intitulé même du projet de loi. L'objectif peut sembler peut-être timide ; il n'en est que plus crédible. La commission des affaires sociales proposera, sur ce point, l'adoption d'un article additionnel avant l'article 1er ter .
Le rapport demandé à l'article 1er ter par l'Assemblée nationale est complémentaire. Il est certainement utile. Je vous proposerai d'en améliorer le contenu.
Il faut simplifier le mode de calcul. Il est nécessaire de disposer d'une étude sur le financement d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. Il est important de connaître précisément le coût de toutes les mesures de revalorisation.
En ce qui concerne les charges sociales, nous proposerons une mesure unique et simple, portant sur l'exonération dont bénéficient les jeunes agriculteurs. Il s'agit de la majorer afin que les jeunes agriculteurs retrouvent l'avantage relatif dont ils bénéficiaient par rapport aux autres catégories d'exploitants avant la substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
La commission des affaires sociales proposera également d'adopter deux dispositions représentant un réel progrès social dans le monde agricole : l'une vise à déterminer un montant minimum pour les pensions de réversion ; l'autre étend au régime agricole les règles d'insaisissabilité et d'incessibilité partielles applicables aux pensions et rentes des régimes d'assurance vieillesse et d'assurance invalidité.
S'agissant des dispositions relatives aux salariés agricoles, nous croyons souhaitable d'étendre le champ d'application du titre emploi simplifié agricole afin d'accompagner le développement de l'emploi. Notre commission estime également nécessaire de redéfinir les dispositions censées limiter la précarisation des salariés mais qui risquent au contraire de freiner le développement de l'emploi salarié agricole.
Enfin, concernant les dispositions relatives à la mutualité sociale agricole, la commission des affaires sociales souhaite favoriser l'adoption de dispositions permettant un meilleur fonctionnement de la tutelle sans pour autant accroître de manière disproportionnée les outils de cette tutelle, notamment par l'institution d'un commissaire du Gouvernement. Je suis persuadé que le Gouvernement a sous-estimé l'effet psychologique de cette mesure, qui est désastreux.
Enfin, la commission des affaires sociales proposera une série d'amendements visant à simplifier le fonctionnement de la MSA.
Lors de la discussion des articles, j'expliciterai de manière plus détaillée les propositions de la commission des affaires sociales.
Je crois pouvoir affirmer que nous avons réussi à développer le contenu social du projet de loi d'orientation agricole et - pourquoi ne pas le dire ? - à lui donner un peu plus de « souffle ». (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République : 60 minutes ;
Groupe socialiste : 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste : 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants : 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen : 22 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le rapporteur du Conseil économique et social, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à féliciter ceux qui m'ont précédé à cette tribune pour la qualité de leurs rapports, même si, à l'évidence, je ne partage pas toutes leurs analyses.
Le projet de loi qu'il revient à notre Haute Assemblée d'examiner aujourd'hui revêt une importance capitale pour le devenir de notre agriculture, pour ces hommes et ces femmes qui exercent ce métier, noble mais dur, d'agriculteur. Peut-être devrais-je plutôt parler du métier de paysan, ce beau mot chargé de sens et aussi un peu, c'est vrai, de nostalgie.
Certains, ici, préfèrent user des termes d'entrepreneur agricole ou de chef d'entreprise. Nous touchons là déjà à une différence de conception du rôle et de la place de l'agriculture dans la société.
Il y a une approche humaine, qui est notamment celle des communistes, attachée aux liens qui unissent l'agriculteur à la terre qu'il exploite, à son environnement, au territoire où il a ses racines. Il y a une approche plus financière, qui est celle des libéraux, qui conçoivent l'exploitation agricole sous l'angle de l'activité marchande, parfois au mépris des hommes et des territoires.
Les débats que nous aurons dans cette enceinte, les discussions concernant la réforme de la politique agricole commune et bientôt le lancement des négociations multilatérales au sein de l'Organisation mondiale du commerce verront s'affronter ces deux approches, qui me paraissent inconciliables. Voulons-nous en effet une agriculture inscrite dans la durée, plus respectueuse des populations et des espaces, ou bien une agriculture orientée uniquement vers la conquête des marchés mondiaux à des prix compétitifs qui n'ont d'ailleurs aucune signification économique réelle ?
Le libéralisme appliqué au secteur de l'agriculture et de l'agro-alimentaire et la guerre économique que se livrent l'Union européenne et les Etats-Unis donnent lieu à un bilan pourtant désastreux. Que l'on en juge.
Depuis les premières lois d'orientation agricoles de 1960 et 1962, axées sur le développement de la production et sur la concentration des exploitations, le nombre d'actifs agricoles est passé de 4 millions à moins de 1,4 million aujourd'hui, soit à peine 5 % de la population active française. Le nombre d'exploitations agricoles a chuté, quant à lui, de 2 millions en 1960 à 680 000 en 1997, avec, ces dernières années, un rythme de 30 000 disparitions d'exploitation par an.
Compte tenu de la pyramide des âges de ce secteur, nous nous orientons à moyen terme vers une agriculture fonctionnant avec seulement 100 000 à 150 000 exploitants. On assiste aujourd'hui, en effet, à quatre départs en retraite pour une seule installation. En vérité, le modèle d'agriculture qui prévaut depuis bientôt quarante ans, et qui a, certes, connu ses heures de gloire, est aujourd'hui, reconnaissons-le, indéfendable.
La crise porcine, dont je peux mesurer les effets dans mon département, les Côtes-d'Armor, illustre, mieux que n'importe quel discours, les dangers du libéralisme.
Aujourd'hui, on doit se poser une seule question : à qui profite la crise ?
Certainement pas aux petits producteurs, et en particulier aux jeunes installés récemment, qui sont confrontés au dilemme : faillite ou endettement. Ni aux consommateurs, qui n'ont pas vu baisser les prix à la distribution.
Les véritables gagnants de la crise du porc sont, d'un côté, les gros exploitants, qui ont les moyens de faire face à une surproduction qu'ils ont eux-mêmes développée et qui s'apprêtent aujourd'hui à récupérer les marchés et les exploitations délaissées par les petits producteurs, et, de l'autre, les principaux intermédiaires et les distributeurs, qui augmentent grassement leur marge, mais aussi les banques, qui, à l'heure actuelle, font du démarchage auprès des clients qui ont le couteau sous la gorge.
Que dire, en outre, de l'accroissement des déséquilibres territoriaux et de l'accélération de la désertification rurale provoqués par le développement des phénomènes sociétaires et par la concentration excessive des exploitations ? Cette tendance ne constitue pas une dérive des politiques menées depuis plusieurs décennies, elle en était tout au contraire l'objectif déclaré. Concentration, expansionnisme, productivisme, ont eu pour contrepartie la suppression des emplois en agriculture, la détérioration des paysages, les pollutions de toutes sortes et la déstructuration des territoires et des espaces naturels.
J'évoquerai, ensuite, l'insécurité sanitaire.
La crise de la « vache folle », là encore, n'est en aucune façon une dérive du libéralisme, elle en est la conséquence directe. Les enjeux actuels autour des organismes génétiquement modifiés suscitent les mêmes inquiétudes de notre part s'il s'agit d'en laisser la maîtrise aux puissances financières qui contrôlent les filières de la transformation et de la distribution des produits offerts aux consommateurs. La production de qualité, contrôlée à tous les stades de la production, de la transformation, du conditionnement et de la distribution, relève aujourd'hui autant de l'intérêt du producteur que de l'intérêt du consommateur. Le producteur y trouve les voies du développement durable et de la légitimité économique ; le consommateur y trouvera, quant à lui, la sécurité et, plus simplement, le plaisir d'une nourriture saine.
Enfin, il y a l'insécurité alimentaire mondiale, d'autant plus insupportable que les richesses produites de par le monde sont largement suffisantes pour nourrir les six milliards d'individus qui peuplent notre planète. Le problème de la suffisance alimentaire peut être réglé ; la véritable question, c'est la répartition des biens alimentaires. Or non seulement le marché est incapable d'assurer cette juste redistribution des marchandises, mais il organise ces inégalités et ces injustices.
Parler de l'arme alimentaire n'est pas une gageure : c'est la réalité d'un système capitaliste qui tend à asphyxier les productions des pays du tiers monde pour enrichir les firmes multinationales américaines et européennes. Aujourd'hui, l'Union européenne a beau jeu de vanter la part qu'elle réserve à l'aide alimentaire aux pays victimes de famine et de malnutrition, alors que, par ailleurs, elle participe à l'appauvrissement de ces pays, incapables d'affronter les règles du commerce international.
La course effrénée à la baisse des cours mondiaux sur les matières premières avec pour seul objectif de se partager les marchés des pays en développement est le plus sûr moyen d'enfoncer ces populations dans la guerre, la famine, la violence et, ne l'oublions pas, dans la migration vers les pays opulents du Nord. A l'inverse, nous pensons que l'Union européenne, au lieu d'orienter les prix à la baisse au niveau des cours mondiaux, devrait, d'une part, contribuer à relever le cours des échanges alimentaires et, d'autre part, favoriser le développement de produits à haute valeur ajoutée.
Telle n'est pas l'optique de l'OMC, ni celle des propositions de la Commission de Bruxelles, bien au contraire.
De nombreux pays de l'Union européenne, dont la France, l'ensemble des syndicats agricoles ainsi que des partis politiques ont exprimé leur refus de voir aboutir les orientations et les propositions du « paquet Santer ». Vous-même, monsieur le ministre, vous avez adopté une attitude de fermeté. Nous nous en réjouissons, mais nous n'ignorons pas, hélas ! la force des partisans de l'ultralibéralisme qui ont montré leur capacité à faire aboutir les projets les plus inacceptables, à l'image de la réforme de la PAC en 1992. La Commission européenne procède non seulement à la prolongation de cette réforme, mais aussi à son aggravation.
En effet, il est proposé une baisse des soutiens des prix sur les produits de base en contrepartie d'une compensation partielle par des aides directes. Or, n'en doutons pas, les mêmes mesures produiront les mêmes effets dévastateurs, c'est-à-dire la disparition de 200 000 exploitations françaises depuis 1992, de 300 000 actifs agricoles et, sur le plan européen, de 2,4 millions d'exploitations.
Non seulement les agriculteurs auraient tout à perdre avec une telle réforme, eu égard aux perspectives de baisse de revenus évaluées à 13 % s'agissant du revenu moyen d'un agriculteur, mais ils seraient incités à accroître davantage leur productivité pour garantir un niveau de revenu équivalent.
Nous touchons là à une contradiction entre, d'une part, les préoccupations du monde agricole en termes d'environnement, d'aménagement du territoire et de qualité des produits, que traduit le présent projet de loi, et, d'autre part, la poursuite d'un modèle d'agriculture productiviste et intensif que promeut le « paquet Santer ».
Précisément - et le groupe communiste républicain et citoyen militera en ce sens - cette loi d'orientation agricole doit, monsieur le ministre, vous donner les arguments et la légitimité pour amener nos partenaires européens sur une position différente des schémas de Bruxelles.
Mme Hélène Luc. Très bien !
M. Gérard Le Cam. Nous n'accepterons pas, quant à nous, une reproduction de l'épisode de 1992, de même que nous refusons de préparer l'Europe à faire des concessions aux propositions des Etats-Unis en prélude aux négociations de l'OMC.
Il s'agit bien du démantèlement de la politique agricole commune et de l'abandon de deux principes fondamentaux.
Tout d'abord, le principe de la préférence communautaire, qui a déjà été mis à mal par les accords du GATT en 1994, ou, plus réellement, par la décision de mettre en place une zone de libre - échange avec les pays du MERCOSUR.
Ensuite, le principe de la solidarité financière, qui est menacée par la remise en cause des contributions financières de certains Etats membres, et l'hypothèse émise d'un cofinancement ou d'une renationalisation de la PAC. A cet égard, notre groupe proposera de modifier l'article 1er du texte, en affirmant son attachement à ces deux principes.
Mes chers collègues, la logique de cette réforme est directement liée à la mise en place de l'euro, qui, comme tout citoyen a pu le mesurer le 1er janvier dernier, est avant tout le produit des marchés financiers, mais en aucun cas la réponse aux aspirations des peuples.
La réduction des crédits de la politique agricole, qui représentent 44 % du budget communautaire, et la politique structurelle, qui compte pour 37 % du total, constituent le revers de la médaille euro et du pacte de stabilité. Peut-on, mes chers collègues, se satisfaire de la création de l'euro en éludant cet aspect du problème ? En outre, comme nous n'avons cessé de le dire, à défaut d'ajustements monétaires, la monnaie unique donnera lieu à des ajustements réels décuplés en termes de productivité et de pouvoir d'achat, qui seront fatals pour les petites exploitations. Le projet de la Commission européenne est cohérent : il s'agit de sacrifier la PAC pour l'euro. En effet, en substituant une politique d'aides directes a minima à la politique de soutien aux prix, on veut adapter l'agriculture européenne aux conditions du marché mondial, niveler les prix vers le bas et mettre ainsi l'euro en position de concurrencer le dollar. Or, la compétition accrue entre l'euro et le dollar ne pourra, selon nous, qu'accroître l'instabilité du système financier international.
On le voit, la question des réorientations de l'agriculture française dans les années à venir ne peut être dissociée d'une réflexion approfondie sur son financement.
Aujourd'hui, chacun reconnaît que les aides publiques ont favorisé la concentration et l'agrandissement des exploitations, et ont ainsi déstructuré le monde rural et agricole. Selon un récent rapport d'information remis par Mme Béatrice Marre, « la PAC orientée vers une logique de course à la productivité a eu pour effet de subventionner la suppression des emplois agricoles et de détruire les équilibres territoriaux ». Toujours d'après ce rapport, 60 % des aides européennes sont allées à 22 % des exploitations, et 18 % d'entres elles en sont totalement exclues. Ainsi, aujourd'hui, l'essentiel des aides européennes est alloué aux agriculteurs qui augmentent la surface de leur exploitation et qui se spécialisent sur des productions de base qui, on le sait, ont une faible valeur ajoutée.
C'est ainsi que la valeur ajoutée de l'agriculture a cessé d'augmenter parce que l'on a favorisé cette uniformisation et cette spécialisation de la production.
Le « paquet Santer », au lieu de tirer les leçons de la faillite de la PAC, concentre à nouveau son attention en faveur du développement de ces mêmes productions aux dépens de produits plus sophistiqués et transformés avant leur commercialisation.
L'article 4 du projet de loi prévoit que les aides financières de l'Etat seront modulées et plafonnées sur la base de critères économiques, de facteurs environnementaux, d'aménagement du territoire et du nombre d'actifs. Mais encore faut-il que cette meilleure répartition des aides à l'échelon national ne soit pas une façon de rendre plus acceptable une baisse draconnienne des fonds en provenance du FEOGA.
La meilleure prise en compte du qualitatif doit-elle évacuer le quantitatif ? Non, bien sûr, mais le volume de production ne doit plus être l'unique critère d'attribution des aides. L'intérêt de ce projet de loi, en reconnaissant pour la première fois la notion de multifonctionnalité de l'agriculture, est de prévoir le découplage progressif des aides et de la production et, par-là même, de reconsidérer les rapports entre les agriculteurs et la société.
La création du contrat territorial d'exploitation, le CTE, figure de proue de ce projet de loi, est la traduction la plus concrète de cette nouvelle approche diversifiée de l'agriculture.
Par le CTE, il s'agit non pas de compléter ou d'accommoder le modèle productiviste existant de quelques projets agro-environnementaux, mais bien de transformer les conditions et les modes de production de l'exploitation vers une production de qualité en adéquation avec l'emploi, l'environnement et les territoires.
Selon nous, le CTE ne doit pas être la négation de l'acte de production, qui reste central et fondamental. Au contraire, il doit le revaloriser et le renouveler au sein d'un monde rural rééquilibré et revivifié.
Nous le savons tous, il y a l'esprit de la loi et l'application qui en sera faite. Le CTE est un outil. A ce titre, il peut permettre de casser le cercle vicieux d'une agriculture productiviste qui appauvrit les campagnes, comme il peut, si nous n'y prenons garde, générer une dualité de l'activité agricole. C'est, ne nous leurrons pas, la volonté à peine cachée de la Commission européenne.
Ainsi, il y aurait d'un côté une agriculture intensive orientée exclusivement vers l'exportation de produits bas de gamme à prix réduit et, de l'autre, subsisterait, grâce au soutien des Etats, une agriculture protégée, à vocation sociale et écologique.
Pour ce qui nous concerne, nous refusons l'alternative entre une agriculture duale et une agriculture uniforme.
Les exploitants agricoles aspirent eux-mêmes à produire autrement pour être en phase avec les demandes exprimées par la société. Il faut, pour cela, les accompagner en ce sens en garantissant une rémunération de leur travail par les prix et, ensuite, soutenir les activités que le marché est incapable d'assimiler.
La mise en place du CTE est, par conséquent, indissociable d'une politique de soutien aux prix.
J'aurai l'occasion de revenir, lors de l'examen des articles, sur la question épineuse du mode de financement du CTE et - c'est à mon avis un élément essentiel pour sa réussite - sur la garantie pour l'exploitant souscrivant à un contrat d'y trouver son compte.
M. Hilaire Flandre. Vous croyez au père Noël !
M. Gérard Le Cam. Nous verrons bien !
Un autre point suscitera, je n'en doute pas, de longs débats parmi nous : c'est celui de la définition de l'activité agricole. Sans y insister dans le cadre de mon intervention, je tiens cependant à observer les incohérences - le mot est d'ailleurs faible - entre le discours des députés de droite et celui des membres de la majorité sénatoriale, les premiers estimant que la définition proposée initialement était trop large, et les seconds suggérant à l'inverse d'aller plus loin.
Notre groupe défendra une ligne claire et cohérente : les agriculteurs doivent avoir accès à la pluriactivité s'ils le désirent et là où cela peut effectivement être nécessaire, à la condition toutefois de ne pas porter ombrage au monde artisanal. Nous proposerons, à cet égard, quelques aménagements à l'article 6, afin de lever les dernières ambiguïtés sur ce sujet.
Le texte vise ensuite à renforcer et à clarifier la législation dans le domaine du contrôle des structures. Certains voudront voir dans ce dispositif une dérive vers la suradministration dans le transfert des exploitations. J'y vois, pour ma part, une démocratisation de l'accès au foncier dès lors que l'ensemble des organisations syndicales en est partie prenante, notamment à travers les CDOA, les commissions départementales d'orientation agricole.
Ce processus participe, en effet, d'une politique ambitieuse en faveur de l'installation des jeunes, qui reste par trop timorée : seulement un jeune sur deux bénéficie, à l'heure actuelle, d'un appui financier pour s'installer. Les industries situées en amont et en aval de la production devraient se mobiliser à cet égard ; de même, les banques devraient mettre à disposition des jeunes des prêts à taux très bonifiés.
La situation de précarité des agriculteurs sur le départ contraint, hélas ! le plus souvent ces derniers à céder leur exploitation à des groupements désireux de s'agrandir.
Ce constat me conduit directement à la question des retraites agricoles.
Le dernier débat budgétaire m'avait donné l'occasion de défendre, au nom de mon groupe, une revalorisation des retraites agricoles, à hauteur du minimum vieillesse dans l'immédiat pour atteindre progressivement l'objectif de 75 % du SMIC brut à la fin de la législature.
L'argument de la discrimination par rapport à certains salariés du régime général nous a alors été opposé : ces derniers, en cotisant davantage, bénéficieraient d'une pension moindre.
J'observe, d'une part, que le régime obligatoire n'a été créé qu'en 1952 et, d'autre part, que le déséquilibre entre actifs et retraités de l'agriculture est inverse à celui du régime général. On compte en effet 700 000 exploitants pour deux millions de retraités, soit un actif pour trois retraités, contre quatre pour un chez les salariés.
Enfin, peut-on, au nom de cette prétendue « inégalité », accepter que des femmes et des hommes ayant sacrifié leur vie, leur santé et leur jeunesse pour la terre vivent aujourd'hui avec moins de 3 000 francs par mois ? Et n'oublions pas que le niveau des cotisations versées était sans commune mesure avec la quantité de travail fourni chaque jour de l'année !
Si une étude différenciée des situations diverses des agriculteurs à la retraite est opportune, elle ne peut nous détourner des engagements pris à l'égard de cette population, dont le mécontentement va grandissant. J'aurai l'occasion de proposer à la Haute Assemblée deux mesures attendues par les retraités de l'agriculture : d'une part, la validation des annuités non cotisées d'avant 1952, date de la création du régime obligatoire, et d'autre part, la revalorisation de l'actif successoral, tant il est vrai que, aujourd'hui, de nombreux retraités préfèrent renoncer au minimum vieillesse auquel ils ont droit pour ne pas pénaliser leurs héritiers.
Ce texte prévoit, par ailleurs, la création d'un nouveau statut pour les conjoints. Cette disposition ne pourra que favoriser les agricultrices dans la conquête de leur autonomie juridique et financière, ce dont il faut se féliciter. Je proposerai d'ailleurs à la Haute Assemblée de permettre aux femmes de l'agriculture de bénéficier d'un congé de maternité d'une durée égale à celui des salariées. Cette mesure irait dans le sens de l'égalité et de la justice sociale.
J'en viens à l'autre versant de ce projet de loi, le renforcement du contrôle de l'Etat sur les organismes de la mutualité sociale agricole, la MSA. Ce renforcement ne peut, à lui seul, suffire à éviter les opérations douteuses et les malversations que la Cour des comptes a révélées en 1997. Le mode d'élection aux caisses de la MSA doit impérativement être révisé afin d'assurer le contrôle démocratique de la gestion des caisses locales. Nous ferons des propositions sur ce point.
Enfin, ce projet de loi innove dans le sens d'une meilleure maîtrise des prix, que ce soit dans le cadre d'un accord interprofessionnel ou en cas de crises conjoncturelles. La libéralisation des prix décidée, en 1986, par le gouvernement Chirac n'est à l'évidence pas adaptée à la réalité économique des producteurs, même si elle est conforme aux réglementations européennes.
J'observe, pour m'en réjouir, que l'idée d'un coefficient multiplicateur fait son chemin. Cette mesure, si elle était retenue, permettrait d'éviter les écarts abusifs observés aujourd'hui, notamment dans le secteur porcin ou dans celui des fruits et légumes, entre le prix à la production et le prix à la consommation.
Un tel dispositif présenterait trois avantages : tout d'abord, il aurait pour effet de mieux répartir la valeur ajoutée au sein de la filière entre production, transformation et distribution ; par ailleurs, il permettrait au consommateur de pouvoir profiter à son tour de la chute des cours, ce qui donnerait lieu à une augmentation de la demande et, indirectement, à une augmentation des prix à la production ; enfin, il inciterait les intermédiaires à acheter plus cher les produits aux exploitations pour accroître leur marge dans les mêmes proportions.
Ce mécanisme mérite, à mon avis, une réflexion plus globale à l'échelle européenne, afin de parvenir à plus de justice économique dans les situations exceptionnelles que l'on peut prévoir.
J'évoquerai, pour conclure, les dispositions en faveur de la qualité et de l'identification des produits, puis la question de l'enseignement agricole.
Tout d'abord, il faut apprécier la place que réserve ce texte aux associations de consommateurs, qui pourront désormais donner leur avis au sein des commissions consultatives au côté des représentants des organisations syndicales agricoles. Il y a là une évolution culturelle qui répond aux nouvelles exigences de nos concitoyens.
S'agissant des signes d'identification des produits, une bonne politique en la matière consisterait, selon nous, à valoriser les signes existants plutôt qu'ajouter à la confusion des consommateurs.
Nous préférons, pour notre part, une gestion de quelques signes fiables et crédibles pour le consommateur, plutôt que la multiplication de références parfois douteuses.
Ce texte mérite, me semble-t-il, d'être précisé, comme le souhaite d'ailleurs M. le rapporteur.
Enfin, le titre VI du projet de loi relatif à l'enseignement agricole, qui n'apporte pas de transformations majeures à la législation en vigueur, doit nous donner l'occasion de préserver les acquis de l'enseignement agricole public, lequel ne représente plus aujourd'hui que 40 % de l'enseignement agricole.
Nous demandons que les établissements publics puissent jouir de possibilités identiques à celles qui sont réservées à l'enseignement privé et qu'ils soient en mesure de mettre à la disposition des élèves les mêmes services que dans l'enseignement général.
Ce projet de loi d'orientation agricole, dont nous approuvons les grands axes, ne trouvera sa véritable efficacité que s'il s'articule avec une politique européenne rénovée et démocratique, à l'opposé des dogmes du libéralisme. En effet, une loi française, aussi ambitieuse et novatrice soit-elle, ne saurait être suffisante si les propositions de la Commission de Bruxelles aboutissaient en l'état.
Il ne peut y avoir, pour les communistes que nous sommes, de bonne gestion des dégâts du libéralisme. C'est dire si cette loi trouvera son salut, avant tout, hors de nos frontières.
C'est pourquoi, par nos propositions et par notre conception d'une agriculture durable, solidaire et humaine, nous voulons contribuer à améliorer, à consolider ce texte et, ainsi, à donner à la France les moyens de résister et de réorienter la politique agricole lors des grandes négociations à venir. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Pastor.
M. Jean-Marc Pastor. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, mes chers collègues, je me bornerai, dans un propos très court, à évoquer les points essentiels de ce texte, mes collègues et moi-même nous proposant d'entrer dans le détail lors de la discussion des articles.
Nous abordons aujourd'hui la discussion d'un projet de loi majeur puisqu'il s'agit du troisième texte d'orientation agricole de la Ve République : l'enjeu est de taille, puisqu'il est question de tracer des pistes, de proposer des orientations pour l'avenir de notre agriculture.
Le monde agricole appelait ce texte de loi depuis de nombreuses années. M. le Premier ministre, lui-même, s'était engagé à le mettre en chantier lors de la déclaration de politique générale de son gouvernement, en juin 1997.
La lourde tâche de son élaboration en est revenue d'abord à notre nouveau collègue M. Louis le Pensec, qui, dans le contexte particulièrement difficile de la réforme de la politique agricole commune, a fait preuve d'une détermination que je tiens à saluer.
L'effort de concertation et la volonté de dialogue ont été poursuivis avec vous, monsieur le ministre. Sans préjuger le travail à venir, je tiens donc, au nom de mes collègues, à vous remercier pour la qualité des relations de travail que nous avons entretenues.
Je saluerai également l'importance du travail méticuleux et de longue haleine mené par M. Michel Souplet, rapporteur, travail marqué par le dialogue et les échanges, même si quelques divergences d'importance sont parfois apparues.
Je ne voudrais pas non plus oublier nos collègues rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales, dont les contributions permettent une avancée réelle de ce projet de loi.
Je ferai quelques réflexions générales sur l'ensemble du texte qui nous est transmis par l'Assemblée nationale, laissant le soin à mes collègues ayant étudié plus précisément les différents titres de s'exprimer à cet égard après moi.
Au terme de nombreuses auditions, la mission sociale économique et environnementale de notre agriculture apparaît avec force. Permettez-moi, monsieur le ministre, mes chers collègues, quelques remarques à cet égard.
Premièrement, le Gouvernement et l'Assemblée nationale, oubliant un peu qu'il s'agissait d'un projet de loi d'orientation, c'est-à-dire d'un projet de loi-cadre, ont cédé à la tentation d'entrer par trop dans le détail, au point que le texte a parfois un peu perdu en lisibilité.
Deuxièmement, l'article 40, traitant de la description des critères de qualité, est illisible, ce qui nous obligera à revenir sur ce point.
Troisièmement, les CTE, innovation majeure du texte sur laquelle mon collègue André Lejeune reviendra plus en détail, ont suscité un véritable engouement : plus de quatre-vingts départements, avec des expériences diverses, y travaillent de pied ferme. Je pense, monsieur le ministre, que, sitôt le débat sur la PAC achevé, il conviendra de préciser le cadre général dans lequel les gens pourront s'engager, s'agissant des CTE.
Quatrièmement, enfin, j'ai noté des difficultés d'appréciation - cela a d'ailleurs été soulevé à cette tribune - sur la définition de l'agriculteur.
Tout en favorisant la multifonctionnalité de l'agriculteur et de l'agriculture, il conviendra de travailler sur la question de l'équilibre avec les autres partenaires du monde rural que sont les artisans et les commerçants.
La commission des affaires économiques a déposé divers amendements visant à améliorer le texte adopté par l'Assemblée nationale, et nous voterons - je tiens à le préciser - une grande partie d'entre eux. Mais nous serons également conduits à défendre un certain nombre d'amendements.
Il en sera notamment ainsi s'agissant du statut de l'employé rural, simple adaptation entre la mutualité sociale agricole, la MSA, et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, afin de faire évoluer les groupements d'employeurs ouverts aux petites communes.
Nous souhaitons éviter que cette loi ne soit fermée, afin qu'elle puisse rebondir et trouver un prolongement sur des questions, soulevées à cette tribune, qui ne peuvent trouver réponse dans un seul texte de loi : il s'agit de l'évolution de la fiscalité agricole, de la gestion et plus particulièrement des droits à produire, de la transmission du patrimoine ; il s'agit également de revenir sur des équilibres économiques entre le producteur, le transformateur, le consommateur et le distributeur autour de la gestion des critères de qualité et du développement des plus-values qui sont associées à ces derniers, de se pencher sur l'intégration agricole et la régulation des marchés, enfin de mieux apprécier les équilibres nécessaires, pour un monde rural plus harmonieux, avec les artisans et les commerçants.
Ce vaste chantier ne peut être réglé par une simple loi d'orientation ou loi-cadre. Il convient de l'aborder dans le temps, dans la sérénité et en dehors de toutes les pressions qui peuvent exister ici ou là, tant les incidences peuvent être déterminantes.
Aussi, monsieur le ministre, nous vous proposerons que la loi qui sera adoptée soit prolongée par un rapport parlementaire, élaboré en concertation avec l'ensemble des partenaires concernés - une date butoir serait bien sûr prévue - afin que des textes puissent ensuite préciser un certain nombre d'éléments capitaux pour notre agriculture et notre ruralité.
M. André Lejeune. Très bien !
M. Jean-Marc Pastor. Ce texte pourrait aussi trouver un prolongement dynamique autour du cadrage des CTE, car il est nécessaire que le Parlement s'attache à rendre transparent cet acte économique et fiscal.
M. Bernard Piras. Absolument !
M. Jean-Marc Pastor. A cet égard, les journées à venir seront déterminantes et elles nous permettront certainement de préciser l'ensemble de ce cadre.
La réforme de la politique agricole commune et la discussion de ce projet de loi d'orientation agricole vont nous permettre d'accompagner l'évolution de notre agriculture afin de préserver l'avenir de la ruralité et d'éviter les profonds déséquilibres et les inégalités que nous connaissons dans l'octroi des soutiens publics, enjeu des CTE.
Enfin, je partage les propos de Mme Lambert sur la mission économique, sociale, territoriale et environnementale de l'agriculture. Voilà qui justifiait sans doute une loi préservant la transparence et l'efficacité des soutiens à notre agriculture !
M. Marcel Charmant. Très bien !
M. Jean-Marc Pastor. Respectueuse de la condition humaine de l'agriculture, respectueuse des nouveaux équilibres territoriaux, cette loi devra, dans son application, moraliser l'intervention publique. Le contrat entre la société et l'agriculture est un vaste pari qui devra valoriser nos territoires et nos savoir-faire, spécificité purement française, contre la mondialisation.
La logique des projets est de nature à redonner toutes ses lettres de noblesse à notre agriculture, qui est confrontée aujourd'hui à un choix décisif et qui représente un grand espoir pour l'emploi, pour la gestion de l'espace, pour la protection de l'environnement. Une ère nouvelle germe aujourd'hui, celle, enfin, de la réconciliation entre l'agriculture et la société.
Notre assemblée vous proposera, monsieur le ministre, plusieurs amendements, dont l'essentiel n'aura d'autre objet que de bonifier le texte. Notre groupe s'y associera, dans l'intérêt du monde agricole et du monde rural. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Emmanuel Hamel. Vive le Tarn ! (Sourires.)
M. Hilaire Flandre. Une fois que M. Pastor aura accepté le bénéfice réel, ça ira !
M. le président. La parole est à M. Huchon.
M. Jean Huchon. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le rapporteur du Conseil économique et social et chère compatriote, mes chers collègues, depuis 1960, plusieurs lois ont guidé notre agriculture. Le résultat a été bon, j'en suis le témoin et j'en ai été l'acteur : pendant plus de trente ans, j'ai pratiqué la polyculture et l'élevage dans une exploitation de dimension modeste ; j'ai vécu le progrès sous toutes ses formes : l'arrivée de la mécanisation, l'emploi raisonnable des engrais, l'utilisation des semences sélectionnées, l'amélioration de la voirie et de l'habitation.
Tout cet effort constructif, celui de l'exploitant, des organisations professionnelles, de l'Etat, des collectivités locales, a fait que notre agriculture, qui, en 1950, n'arrivait pas à nourrir le peuple de France, nous a permis, trente ans plus tard, de nous ranger parmi les grands pays agricoles du monde et d'alimenter les bons résultats de la balance commerciale en exportant ce que nous produisons, après satisfaction de nos propres besoins.
Les rendements ont largement augmenté, ils ont triplé pour le lait et pour le blé. En outre, des méthodes quasi industrielles ont généré une production hors sol importante.
Cette évolution mérite le respect. Aussi ajouterai-je, à l'intention particulière de mon ami M. Le Cam, que je n'ai pas reconnu dans ce productivisme la situation et l'atmosphère dantesques qu'il a décrites. Je l'invite à venir sur le terrain, chez moi. Il verra que ce n'est pas Verdun, et que les choses ne se passent pas si mal.
M. Gérard Le Cam. Ce n'est pas pareil partout !
M. Jean Huchon. Cette évolution a aussi permis de rendre acceptable le coût du panier de la ménagère et les Français ont pu se nourrir à bas prix, tout au moins en ce qui concerne les produits basiques de l'alimentation.
Certes, des abus et des problèmes de pollution ou d'agression de l'environnement se sont produits, mais, globalement, le bilan est positif.
Bref, parlons maintenant de l'avenir.
Nous avons à débattre de ce qui s'est passé depuis l'adoption d'une loi d'orientation vieille de quarante ans. Beaucoup de choses ont changé, il faut s'adapter. A cet effet, votre projet de loi comporte plusieurs volets, monsieur le ministre.
Dans mon court propos, j'évoquerai rapidement quelques aspects de ce texte.
Tout d'abord, s'agissant de la définition générale des objectifs, monsieur le ministre, nous pensons que vos propos sont quelque peu restrictifs. J'ai évoqué tout à l'heure le rôle exportateur de notre agriculture : cette possibilité doit quand même lui être conservée, faute de quoi nous devrons nous résoudre à laisser une grande partie de notre territoire en friche.
Nos exploitants et les entreprises - je dis bien les entreprises - agroalimentaires qui constituent les filières ont déjà obtenu des succès importants. Au moment où la faim dans le monde est encore une réalité, au moment où de nombreux pays souvent surpeuplés s'ouvrent au progrès, nous avons à jouer la carte des produits agricoles et agroalimentaires. Or nous estimons que votre texte est un peu timide dans ce domaine. Il a, certes, déjà été amendé par l'Assemblée nationale, et nous allons poursuivre dans ce sens.
La pièce maîtresse de votre dispositif - tout le monde le reconnaît et beaucoup s'en inquiètent - est indiscutablement le contrat territorial d'exploitation, nouvelle méthode de répartition des aides présentée comme l'innovation majeure de la loi d'orientation agricole.
Cette mesure, qui vise à inscrire l'exploitation agricole dans une démarche contractuelle et à rétribuer d'autres fonctions que la production, suscite un enthousiasme mitigé.
Le texte est un peu imprécis et les moyens financiers ridiculement insuffisants. De plus, ils sont le résultat d'un redéploiement interne du budget de l'agriculture. Bref, un sentiment de doute est largement partagé par la profession et l'on parle des CTE comme de la meilleure ou de la pire des choses.
Le CTE, contrat individuel, doit néanmoins s'insérer dans une action positive. Son objectif, s'il peut comporter un volet lié à l'environnement ou à l'entretien de la nature, doit également être dirigé vers la production et la valeur ajoutée. Les agriculteurs sont des entrepreneurs, ils ont la charge d'une entreprise et ils doivent avoir à coeur de la faire fonctionner. C'est un métier qui doit les faire vivre.
M. Gérard César. Très juste !
M. Jean Huchon. Je me dois d'évoquer l'inquiétude que suscite la mise en place des CTE. S'agit-il de l'instauration d'une agriculture supercontrôlée et superadministrée ? Serait-ce l'avènement d'une activité économique totalement bureaucratique ?
Bien sûr, je ne le souhaite pas, mais je dois vous faire part, monsieur le ministre, d'informations qui me sont parvenues aujourd'hui : alors que la loi n'est pas encore votée - elle est examinée en première lecture par le Sénat et les décrets d'application sont loin d'être publiés - les organisations parapubliques et paraprofessionnelles effectuent déjà sur le terrain des démarches pour établir des CTE. Cette action me paraît particulièrement déplacée et choquante : on se demande un peu à quoi servent les parlementaires si on commence à appliquer les lois avant qu'elles soient votées. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
Par ailleurs, la loi s'appuie beaucoup sur la CDOA, institution qui prend auprès des professionnels un relent un peu collectiviste qui n'est pas forcément signe d'efficacité et de confiance. Je pense néanmoins qu'elle est nécessaire et que le mouvement des structures doit être contrôlé : sinon, nous assisterions à un dépeçage systématique lors des transmissions et à la quasi-impossibilité pour les jeunes de trouver des terres et de s'installer.
J'espère cependant que des mesures réglementaires seront prises pour que ces commissions travaillent dans la transparence la plus totale. Il est indispensable que leur fonctionnement soit connu et reconnu comme juste et impartial.
Je voudrais évoquer rapidement le douloureux problème des retraites des exploitants. C'est un sujet qui ne peut qu'inspirer la gêne à l'ensemble du monde politique. N'oublions pas que de nombreux retraités agricoles - je pense aux veuves d'exploitants - perçoivent souvent une pension inférieure au RMI ! Les présidents de la République successifs ont fait des promesses spectaculaires - 75 % du SMIC - mais, hélas ! nos retraités sont silencieux, ils n'empêchent pas les trains de rouler, ils ne troublent pas la quiétude des Français. On ne les écoute donc pas et on les laisse croupir dans la quasi-misère. De grâce, monsieur le ministre, poursuivez votre action dans ce domaine. Il faut parvenir à ces fameux 75 % du SMIC, qui constituent un bon minimum.
Je souhaiterais également parler de l'article 6, de la multiactivité et de la plurifonctionnalité des agriculteurs. Les dispositions prévues dans cet article ayant provoqué une très vive émotion dans le monde de l'artisanat, du commerce et des PME, la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat a supprimé cet article. Nous pouvons en être satisfaits. La loi prévoit d'ailleurs d'autres dispositions à cet égard.
La partie fiscale du texte nous laisse sur notre faim. Quand verrons-nous apparaître une fiscalité favorisant les installations de jeunes susceptible, par sa simplicité, d'être comprise par tous et appliquée au service de l'économie ? Il faut éviter les pièges permanents sur lesquels trébuchent ceux qui travaillent et qui produisent !
De même, sur le plan social, il y aurait beaucoup à faire. Le système de protection sociale agricole présente une caractéristique particulière, M. Leclerc en a longuement parlé tout à l'heure. Ce système est complètement déséquilibré par une démographie spécifique - peu de cotisants et beaucoup de retraités - et, depuis toujours, en raison de l'exode rural, la MSA a financé les enfants des familles agricoles qui sont ensuite partis cotiser dans d'autres régimes. Une remise à plat paraît donc nécessaire, mais elle ne figure pas dans le texte que nous examinons aujourd'hui et nous le regrettons.
Une longue partie du projet de loi est consacrée à la reconnaissance de la qualité et à la traçabilité. Cela suppose une identification simple des produits, compréhensible par les consommateurs. C'est un sujet d'actualité, mais c'est aussi un sujet compliqué.
Le projet de loi d'orientation aurait dû renforcer les dispositifs existants, en s'appuyant sur les labels et sur les AOC. Mais vous avez apporté une nouvelle caractéristique, l'IGP, l'indication géographique protégée. Si l'on pense aussi à l'agriculture biologique, on parvient à un empilement de grades, de qualités, dans lesquels les consommateurs ont parfois du mal à se retrouver.
J'en viens à l'enseignement agricole, qui relève de votre administration, monsieur le ministre. Elle s'en tire d'ailleurs très bien !
Il faut conforter l'enseignement agricole dans ce qui fait son originalité et son succès, qui se traduisent par un taux de placement élevé des élèves sur le marché du travail et par l'existence de liens forts et constants avec les professionnels : que ces élèves soient de niveau universitaire dans les écoles supérieures ou qu'ils suivent un enseignement par alternance dans des organismes sociaux, les résultats sont satisfaisants et ils permettent aux jeunes d'assurer leur avenir.
Avant de terminer, monsieur le ministre, je ne peux manquer d'évoquer un sujet complètement passé sous silence dans votre texte, à savoir le volet économique et le volet revenus.
L'agriculture est une profession indispensable, puisqu'elle est chargée de produire la nourriture des hommes. Rien n'est donc plus normal que cette profession - noble entre toutes - procure un revenu décent à ceux qui l'exercent. Hélas ! ce n'est pas le cas.
Parce que nous vivons dans une économie mondialisée, nous avons à subir les cours du marché mondial. Or ceux-ci n'ont rien à voir avec les prix de revient, ils ne sont que le résultat des grands marchés mondiaux.
Monsieur le ministre, vous pouvez élaborer et faire voter la plus brillante des lois d'orientation, l'avenir de l'agriculture sera compromis si le Gouvernement n'assume pas son rôle de force d'équilibre dans l'économie française. Je pense notamment à la grande distribution et à la réforme de la PAC.
L'influence et l'activité de la grande distribution sont en progrès constant. La force de discussion des professionnels agricoles est souvent sommaire, ces derniers étant assujettis à des charges fiscales, sociales et salariales trente fois plus élevées que celles qui sont pratiquées dans des pays concurrents. Cela nous met perpétuellement en position difficile. Or nous avons la preuve qu'il entre en France des produits - de la viande, notamment - qui ne subissent ni les mêmes tests ni les mêmes contrôles et qui ne se conforment pas aux mêmes exigences que les produits nationaux. Nous ne demandons pas des contrôles laxistes pour les producteurs français, mais nous voulons que les produits d'importation soient traités avec la même rigueur que les produits français.
M. Hilaire Flandre. Et les mêmes garanties !
M. Jean Huchon. Ce sont là, monsieur le ministre, des situations que nous vivons douloureusement sur le terrain, surtout en un moment où la crise du porc conduit à une panique et à une détresse sur laquelle je ne m'étendrai pas. Mais, là encore, nous détenons la preuve que, dans un marché qui croule sous la quantité, arrivent toujours des camions étrangers chargés de produits achetés à des cours encore plus bas.
Quant à la réforme de la PAC, vous en avez longuement parlé et nous avons apprécié votre détermination. Dans ces conditions, je n'insisterai pas davantage sur ce sujet. Nous vous faisons confiance, monsieur le ministre, pour défendre l'intérêt de la France et de ses agriculteurs.
Après avoir été littéralement assommée par l'annonce de l'Agenda 2000 et du projet Santer, l'agriculture prend conscience de ce qui la menace et compte sur le pouvoir pour prendre en compte ses intérêts vitaux.
En conclusion, monsieur le ministre, nous commençons l'examen d'un projet de loi qui n'a d'intérêt ou de justification que s'il marque une volonté politique forte. L'agriculture de notre pays mérite cette volonté politique. Elle est productive et performante, c'est une valeur économique dont nous devons tirer parti. S'il faut reconnaître son rôle de valorisation du territoire et de protection de l'environnement, c'est avant tout l'exercice d'un métier et la gestion d'une entreprise rentable.
Le projet de loi qui nous est présenté exprime de bonnes intentions, mais le débat que nous allons avoir doit nous apporter des précisions que, pour l'instant, nous n'avons pas obtenues. Sous l'impulsion de leurs excellents rapporteurs, nos commissions ont déjà amendé un texte que nous voulons encore enrichir. Sous réserve de la prise en compte d'un certain nombre de ces amendements, nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Emorine.
M. Jean-Paul Emorine. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l'aube du XXIe siècle, la France peut envisager favorablement une loi d'orientation agricole qui laisse espérer une agriculture remplissant sa fonction primaire : produire, tout en préservant l'environnement, et sans oublier les marchés mondiaux et la modernisation technique, qui se développe tous les jours.
Sur toutes les travées de notre Haute Assemblée, il me semble que nous pouvons partager ce constat.
Préparer un projet de loi qui permette à l'agriculture française de relever les grands défis du siècle prochain fut une des priorités du gouvernement d'Alain Juppé. Il était aussi question de redéfinir un « contrat » entre les agriculteurs et la société.
C'est pourquoi Philippe Vasseur, alors ministre de l'agriculture, au nom du gouvernement de l'époque, a déposé, le 6 mai 1997, un projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Le titre, à lui seul, traçait des perspectives différentes de celles que trace votre texte, monsieur le ministre. Son ambition était plus large, et son angle d'attaque plus productif.
Je ne fais pas ce rappel par hasard. Nous étions confrontés à la même problématique globale.
Il convenait, et il convient toujours, de donner à notre pays de bons arguments pour les discussions sur la réforme de la politique agricole commune et pour les négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce. C'est pourquoi rien - et surtout aucun dispositif nouveau - ne doit être laissé au hasard.
Il convenait, et il convient toujours, de renouveler le contrat entre la nation et son agriculture. C'est la raison pour laquelle Philippe Vasseur avait été conduit à proposer le « plan de gestion durable », et pour laquelle le « contrat territorial d'exploitation » est maintenant proposé. Ces deux cadres sont cependant différents dans leurs conceptions juridiques, je dirai même politiques.
Nos visions de l'agriculture demeurent opposées, monsieur le ministre. Les projets de loi qui les matérialisent suivent deux logiques contraires. L'une est entrepreneuriale, et c'est celle qui a la préférence du Sénat ; l'autre est administrée et, comme nous allons le voir avec le CTE, donne prise à des éléments pouvant s'adapter à une renationalisation de la PAC. C'est de cette « renationalisation insidideuse » que nous ne voulons pas.
Ce risque est regrettable pour l'Union européenne agricole, dont nous considérons indispensable de poursuivre l'édification. Comme l'a rappelé le Conseil économique et social dans son rapport, qu'a fort bien exposé Mme Christiane Lambert, l'Agenda 2000 poursuit la logique néfaste engagée depuis la réforme de la PAC de 1992. L'attitude de la Commission européenne est en partie dictée par des exigences libérales extérieures.
Elle est toutefois contraire à la nécessaire harmonisation des règles de concurrence d'un marché unique qu'il convient pourtant de parachever. Cela peut conduire à un démantèlement inacceptable de la seule politique véritablement intégrée de l'Union européenne. A l'heure de la création de la monnaie unique, nous ne devons pas accepter un tel affaiblissement des ferments d'une politique économique européenne dynamique.
La mission sénatoriale sur la PAC, à laquelle j'avais eu l'honneur de participer, avait tracé des perspectives intéressantes, qui ont d'ailleurs été reprises avec détermination dans une résolution du Sénat au mois de décembre dernier. C'est la position collective de la majorité sénatoriale, et nous nous y tenons avec fermeté.
Notre vision de l'agriculture a été bien rappelée par le Président de la République, à Aurillac, en octobre 1998 : « Economique et territoriale, entrepreneuriale et humaine, productive et sociale ». Donner vie à ces qualificatifs est un peu le fil conducteur du travail que nous pouvons faire ici, au sein de notre Haute Assemblée. C'est en tout cas ce que le groupe des Républicains et Indépendants envisage d'effectuer.
Je souhaite rendre hommage au travail considérable qu'a accompli notre collègue Michel Souplet, au nom de la commission des affaires économiques. Sa tâche n'était pas aisée.
Le projet de loi qui nous est proposé, excepté le fait qui consiste à fournir des produits de qualité, ce qui paraît bien naturel pour répondre à l'attente des consommateurs, accentue en effet les contraintes.
Plus qu'une orientation, il nous propose une « réorientation » de notre agriculture. Il néglige trop sa vocation productrice pour en affirmer les débouchés externes. L'exposé des motifs du texte ne fait-il pas état d'« agriculteurs producteurs de services et de paysage » ?
M. René-Pierre Signé. Et alors ?
M. Jean-Paul Emorine. Tel est le cas, en premier lieu, du contrat territorial d'exploitation. Selon nous, celui-ci fait entrer l'agriculture dans une logique trop administrative, en raison de la manière dont est conçue sa mise en oeuvre.
Un secteur d'activité qui procède à une « étatisation » de la rétribution de produits ou de services est-il encore un secteur économique à proprement parler ? Or tel sera le cas de l'agriculteur qui contractera avec l'Etat dans le cadre du CTE.
La diversification éventuelle de son activité professionnelle sera contrôlée par l'Etat. Le respect de l'environnement agricole départemental sera contrôlé par l'Etat. Il s'agit non plus, en l'occurrence, d'une politique publique mais d'une fonctionnarisation des agriculteurs.
Est-ce la manière que nous choisissons pour nous attaquer aux marchés agricoles mondiaux ? Est-ce la méthode adéquate pour relever le défi de la nécessaire augmentation, demain, de la production agricole probablement par le recours aux biotechnologies ?
Selon le vice-président de la Banque mondiale, il y aura trois milliards d'individus supplémentaires dans le monde avant que la population ne se stabilise. Les enjeux industriels sont énormes pour l'agrochimie.
Les partenariats entre recherche privée et recherche publique sont déjà engagés et sont encore à développer. Le CTE n'est-il pas dérisoire, dans un tel contexte ?
Le CTE n'est pourtant pas contesté, dans son principe, par la majorité des organisations professionnelles. Les plus fortes interrogations portent sur les moyens financiers qui lui sont consacrés.
M. Jean Bizet. Bravo !
M. Jean-Paul Emorine. Nous en avons longuement parlé au cours de la discussion de la loi de finances pour 1999 ; je n'y reviens donc pas. L'avenir est, en résumé, loin d'être garanti pour ce qui est du financement du CTE !
Le Gouvernement français acceptera-t-il la baisse de certaines aides directes européennes, comme vous l'avez dit publiquement tout à l'heure, monsieur le ministre ?
Qu'adviendra-t-il alors de la place du CTE dans le financement de l'agriculture ? Ne donnera-t-il pas prise à une forme de « renationalisation » de la PAC ?
Les modifications tendant à extraire les aides européennes délivrées dans le cadre des organisations communes de marché ou à prévoir l'information du propriétaire sont intéressantes. Mais ne faut-il pas encore mieux faire ressortir la priorité productive qui est la nôtre ?
Je souhaite que vous puissiez nous éclairer sur le résultat des préfigurations réalisées dans plus de quatre-vingts départements concernant le contenu du CTE. Comment les futurs contrats s'articuleront-ils concrètement avec les contrats de plan Etat-régions ? N'y a-t-il pas, pour nos collectivités locales, un fort risque de contribution financière supplémentaire ?
Un autre exemple de la « réorientation » de l'agriculture est la composition du Conseil supérieur d'orientation et la possible évolution de la composition des commissions départementales d'orientation de l'agriculture.
Le conseil sera désormais ouvert aux représentants des associations agréées de protection de l'environnement. Sans contester le rôle que ces associations peuvent jouer dans l'évolution positive de nos politiques publiques touchant à l'environnement, il ne faudrait pas que nous tombions dans le travers consistant à placer des écologistes « alibi » partout. Laissons l'agriculture à ses professionnels !
M. Gérard César. Très bien !
M. Jean-Paul Emorine. Dans ce texte, il est important que la notion d'entreprise puisse être développée. Notre commission des affaires économiques y veille, avec un titre consacré à l'entreprise agricole.
Certains de nos collègues souhaitent lui donner une substance juridique plus solide, notamment en proposant un amendement sur la création du fonds agricole.
Le niveau de formation des jeunes agriculteurs permet d'affirmer la réalité de l'entreprise agricole. Nous nous félicitons que le volet relatif à l'enseignement permette de conforter ce niveau et nous remercions notre commission des affaires culturelles d'avoir veillé à garantir les réussites obtenues par la loi de 1984, tout en défendant une égalité de moyens entre les deux secteurs, public et privé.
L'organisation professionnelle et l'interprofession doivent s'engager sur la qualité des produits, sur leur valorisation et sur les indispensables relations avec la filière. Les modifications proposées par les différents groupes de notre assemblée permettront de mieux préciser les choses.
Il faut, en particulier, parvenir à une bonne solution concernant les interprofessions nationales spécifiques. Nous espérons que, sur ce volet, un bon dialogue s'engagera avec vous, monsieur le ministre.
L'interprofession et les organisations professionnelles doivent avoir également à l'esprit la notion de responsabilité entre la production et la consommation. La mise en place d'un comité de biovigilance peut être le garant de la bonne utilisation de l'ensemble des produits à usage agricole. Il convient de clarifier les conditions de contrôle en distinguant bien les organismes génétiquement modifiés.
Notre groupe a également souhaité apporter sa contribution aux réflexions en cours sur deux sujets majeurs pour les agriculteurs.
Il s'agit, d'une part, de la revalorisation des retraites ; à cet égard, nous nous situons au-delà des perspectives tracées par la commission des affaires sociales, puisque nous proposons comme objectif 80 % du SMIC.
Il s'agit, d'autre part, de la mise en place de l'assurance récolte. Il faut, sur ce dossier, accélérer le calendrier de mise en oeuvre et permettre l'adoption d'un dispositif dès la loi de finances pour l'an 2000. Il faut pouvoir l'adosser au fonds des calamités existant, en améliorant son fonctionnement et son abondement par l'Etat. Nombre de nos partenaires, européens mais aussi américains, ont fait ce choix de l'engagement des fonds publics sur cette affaire. Il en va de l'intérêt de notre pays, et même de l'Europe, dans les négociations internationales à venir, comme le rappelle justement le rapport du Conseil économique et social sur le sujet.
Mettre en place un système d'assurance récolte peut permettre de pallier les inconvénients de certaines restrictions internationales envisagées.
Afin de promouvoir l'installation, nous soutenons, bien entendu, l'amendement proposé par la commission des affaires économiques sur la préretraite. Il est le fruit d'une bonne collaboration entre nous. Je suggérerai simplement une modification pour affirmer encore plus explicitement la destination des terres et des bâtiments à un jeune.
Sur la qualité, nous avons tenu à proposer une définition du label « fermier », et à clarifier l'article concernant les AOC viticoles.
Nous proposerons de faciliter l'accès à la certification des produits des petites entreprises, en élargissant la simplification des procédures de contrôle auxquelles elles doivent faire face et en en allégeant le coût.
Nous soulèverons, enfin, la question de l'autorisation préalable du bailleur pour l'épandage des boues des stations d'épuration sur les sols agricoles. Nous savons qu'il s'agit d'une question délicate. Nous serons très attentifs à la réponse du Gouvernement sur ce point.
Nous espérons ainsi modifier ce texte afin de donner à notre agriculture les moyens de prendre toute sa place dans la nouvelle politique commune. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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