Séance du 24 mars 1999
M. le président. « Art. 1er. - L'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire est ainsi rédigé :
« Art. 1er . - La politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire concourt à l'unité de la Nation, aux solidarités entre citoyens et à l'intégration des populations.
« Au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire, elle vise à permettre un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant l'efficacité économique, le progrès social et la protection de l'environnement.
« Elle tend à renforcer la coopération entre l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements et organismes publics et les acteurs économiques et sociaux du développement, à favoriser l'égalité des chances entre les citoyens en assurant en particulier à chacun d'entre eux un égal accès au savoir et aux services publics sur l'ensemble du territoire, à réduire les écarts de richesses entre les collectivités territoriales par une péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques.
« Elle crée les conditions favorables à un développement de l'emploi, à une meilleure justice sociale, à la réduction des inégalités territoriales ainsi qu'à la préservation des ressources et à la mise en valeur des milieux naturels.
« La politique d'aménagement du territoire crée les conditions favorables à un développement de l'emploi, de l'activité économique et de la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation.
« Dans cette perspective, le Gouvernement, dans un délai d'un an à partir de la promulgation de la loi n° du d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, présentera un rapport étudiant la possibilité de mise en place de fonds régionaux pour l'emploi et le développement.
« Elle participe à la construction de l'Union européenne. Déterminée au niveau national, par l'Etat, après consultation des partenaires intéressés, des régions ainsi que des départements, elle contribue à la compétitivité économique de la France, favorise l'égalité des chances entre les citoyens, le bien-être et l'épanouissement de sa population, affirme son identité culturelle, préserve la diversité et la qualité de ses milieux ainsi que la pérennité de ses ressources. Elle est conduite par l'Etat et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation. Elle associe les citoyens à son élaboration et à sa mise en oeuvre ainsi qu'à l'évaluation des projets qui en découlent.
« Les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années sont définis par l'article 2 de la présente loi. Ces choix stratégiques se traduisent par des objectifs énoncés par les schémas de services collectifs prévus au même article.
« L'Etat veille au respect de ces choix stratégiques et de ces objectifs dans la mise en oeuvre de l'ensemble de ses politiques publiques, dans l'allocation des ressources budgétaires et dans les contrats conclus avec les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements et organismes publics, les entreprises nationales et toute autre personne morale publique ou privée, en particulier dans les contrats de plan conclus avec les régions. Il favorise leur prise en compte dans la politique européenne de cohésion économique et sociale.
« Ces choix stratégiques et ces objectifs offrent un cadre de référence pour l'action des collectivités territoriales et de leurs groupements, des agglomérations, des pays et des parcs naturels régionaux. Les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire doivent être compatibles avec les schémas de services collectifs. »
Sur l'article, la parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. M. Gérard Larcher vient de développer excellemment un certain nombre de points que je voulais évoquer à la suite de la discussion générale et de la réponse de Mme le ministre.
L'article 1er fait référence à plusieurs reprises à l'Europe. Il évoque l'ensemble européen cohérent et solidaire auquel nous devons aboutir et précise que la loi d'aménagement du territoire doit participer à la construction de l'Union européenne.
Et, bien entendu, lorsqu'on parle d'aménagement du territoire et de coordination européenne, une question vient tout de suite à l'esprit : comment vont se développer les fameuses grandes infrastructures qui ont fait l'objet d'un certain nombre de commentaires à l'instant ?
L'Europe ne se construira que si elle facilite la circulation des personnes et des marchandises ; malheureusement, on ne sait pas encore comment échanger les marchandises et les personnes sans réseaux d'infrastructure cohérents, développés et harmonisés !
S'agissant du réseau ferroviaire, sait-on assez que, pour aller de Madrid à Berlin, un train doit changer plusieurs fois - aux frontières, en tout cas - de machine et de conducteur, et que ni l'électricité ni l'écartement des voies ne sont les mêmes ?
Le réseau fluvial, nous savons qu'il faut le développer.
En ce qui concerne le réseau autoroutier, Mme le ministre a bien dit à l'instant que nous n'étions pas si mal lotis et qu'elle n'était pas contre les autoroutes. Nous, nous constatons simplement que, depuis un an et demi que ce gouvernement est en place, 1 500 kilomètres d'autoroutes environ ont été reportés, gelés ou annulés.
Pour ce qui est de la comparaison avec les pays étrangers, seule la commission d'enquête du Sénat a fait un travail approfondi pour essayer d'éclairer le Parlement et la nation tout entière.
Madame le ministre, je vous mets au défi de nous donner par écrit, dans un rapport clair et circonstancié, les chiffres qui font apparaître que la France est en avance, dans le domaine de ses infrastructures de transport, par rapport à ses voisins étrangers. Quelle que soit la méthode que vous adopterez, vous constaterez que, en matière autoroutière, en tout cas, la France n'est pas en tête. Et le freinage récent va entraîner d'importants retards.
Tout à l'heure, vous avez qualifié l'autoroute A 29 Langres-Vesoul d'« abîme à taux de rentabilité tout à fait insuffisant » et vous avez employé l'expression : « déficit abyssal ». Le « déficit abyssal » d'une section autoroutière est un non-sens. Si l'on veut mesurer le déficit, il faut considérer l'ensemble du système autoroutier dans le cadre d'un maillage et d'un financement global, comme je l'ai dit dans la discussion générale.
J'observe par ailleurs que, si le réseau autoroutier concédé, nous le savons, est financièrement équilibré, le réseau ferré, lui, enregistre un déficit de 50 milliards de francs par an.
Voilà pour ce qui est des comparaisons et de la nécessité de relier nos infrastructures à celles de l'Europe. Il n'y aura pas d'Europe sans grandes infrastructures permettant d'harmoniser les réseaux.
Les efforts que nous devons faire pour aller dans ce sens, nous devons les faire dans une stricte orthodoxie financière, c'est-à-dire en adoptant des principes de transparence. De ce point de vue, le principe de l'utilisateur-payeur - il n'est malheureusement pas évoqué - et le principe de concurrence sont des principes européens que vous ne pourrez pas ne pas énoncer dans cet article 1er si vous faites référence à l'Europe.
Il est un point sur lequel je voudrais insister. Quand on parle de développement et d'aménagement du territoire, il faut savoir qu'aucune entreprise n'accepte, aujourd'hui, de s'installer si elle n'est pas bien desservie par les infrastructures. Selon les chefs d'entreprise eux-mêmes, les motifs de leur implantation dans une région donnée tiennent pour 80 % à la proximité soit d'un échangeur autoroutier, soit d'une gare bien desservie.
Madame le ministre, vous avez dit, l'année dernière, que le principe de la loi Pasqua - Mme Bardou l'a rappelé - selon lequel aucun endroit du territoire ne devait être situé à plus de quarante-cinq minutes ou de cinquante kilomètres d'une infrastructure n'était pas raisonnable. Nous pensons, au contraire, que c'est fondamental.
S'agissant, enfin, des droits du Parlement, vous avez dit hier et répété aujourd'hui qu'il ne fallait pas que le Parlement se prononce sur les grands schémas d'infrastructures. Or, c'est le droit du Parlement d'amender et de voter les textes qui engagent l'avenir de la nation. Sur ce point, nous n'avons donc ni les mêmes orientations ni les mêmes appréciations. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Sur l'article, la parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. Madame la ministre, nous abordons la discussion de l'article 1er du projet de loi concernant l'aménagement du territoire.
Hier, dans le débat général, je me suis situé dans le cadre des grandes orientations que vous nous proposez et, à quelques réserves près, je les ai approuvées.
A présent, il s'agit, avec ce premier article, de définir les principes qui guideront les choix concrets d'une polique d'aménagement du territoire, ainsi que son insertion dans la construction de l'Union européenne. Sur le texte lui-même, je n'ai pas d'objection majeure à formuler.
Mais voilà : au même moment tombe l'information qui semble contredire ces beaux principes ! J'apprends dans un quotidien sérieux, Le Monde, qu'une carte du futur zonage de la prime d'aménagement du territoire a été approuvée en secret, la semaine dernière, par le comité national d'aménagement du territoire. Curieuse méthode !
Il en découle que quatre des cinq départements du Languedoc-Roussillon seraient désormais exclus du bénéfice de cette prime. A vrai dire, c'est beaucoup plus que la prime d'aménagement du territoire qui est en jeu ; en effet, à ce zonage est aussi attaché le financement du fonds de développement des petites et moyennes entreprises, qui intervient si souvent dans l'investissement de notre tissu économique local, ainsi que la faculté d'exonération de la taxe professionnelle laissée aux communes et aux départements pour des entreprises de certaine taille. Bref, la palette des aides régionales à finalité économique autorisées par Bruxelles est conditionnée par ce zonage.
La nouvelle, si elle était confirmée, serait stupéfiante, comme le montrent les quelques chiffres suivants, vérifiés à bonne source ce matin : le taux de chômage, au 1er janvier 1999, s'élevait à 17,4 % dans l'Hérault, 16,9 % dans les Pyrénées-Orientales, 16,4 % dans le Gard. La progression du chômage entre 1991 et 1998 a été de 3,3 % en Languedoc-Roussillon, contre 2,4 % en moyenne nationale.
Plus étonnant encore, le taux de chômage sur le bassin d'emploi du Lodévois - moyenne vallée de l'Hérault, où je suis maire, s'élève en ce moment à 28 % - je dis bien « 28 % » ! - chiffre qui m'a été fourni tout à l'heure par les services de l'ANPE. La proportion de chômeurs de longue durée, au-delà de douze mois, est de 44 %. De plus, ce bassin d'emploi vient d'être classé en zone d'intervention prioritaire en raison de la cessation d'activité de l'unité d'extraction minière de la COGEMA.
On retrouve les mêmes tristes records en matière de RMI : 53 dans l'Hérault, 63 dans les Pyrénées-Orientales, contre 29 en moyenne nationale. Plus du double !
A ces éléments s'ajoute une forte croissance démographique depuis les deux derniers recensements, croissance qui place le Languedoc-Roussillon en tête de toutes les régions de France. L'INSEE prévoit l'arrivée d'environ 450 000 habitants supplémentaires d'ici à 2020.
Dans ces conditions, l'éviction de la majeure partie, ou d'une partie importante du Languedoc-Roussillon, du zonage de la PAT serait perçue comme une déclaration de guerre.
D'autant qu'il y a un précédent ! J'ai découvert dans un article semblable du même journal, en janvier, que notre région serait aussi privée de fonds structurels européens. Or, le zonage 5b, très vaste, et celui de l'objectif 2 apportent à l'activité économique et au développement une aide substantielle dont on ne peut imaginer se passer sans castastrophe sociale.
Malgré une discussion à la DATAR et les courriers ou questions que je vous ai adressés, je n'ai jusqu'à présent, et malgré le dialogue noué, reçu aucune assurance que ce mauvais coup nous serait évité.
Je reviens au débat du Sénat.
Depuis hier, nous parlons, en général, de politique d'aménagement du territoire, et c'est bien. Mais ces deux cartes de zonage nous ramènent brutalement aux travaux pratiques et à la vie réelle. Et mon mandat, c'est d'exprimer, d'abord, les revendications légitimes de la population.
Aussi, madame la ministre, je vous demande des assurances sur le sort qui sera fait au Languedoc-Roussillon, qui détient un triple « record » : celui du chômage, celui du RMI et celui de la croissance démographique. Les territoires éligibles aux fonds structurels et à la PAT devraient, en bonne logique, être étendus. Ils ne sauraient, en tout état de cause, être diminués.
Madame la ministre, je viens de vous entendre dire que cette carte n'engageait pas votre autorité politique. J'en prends acte. Encore faut-il que, dans les jours qui viennent, la situation puisse être objectivement étudiée, et qu'elle le soit, évidemment, en association les élus locaux et nationaux de cette région.
M. le président. Par amendement n° 18, MM. Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de compléter le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par deux phrases ainsi rédigées :
« Elle constitue un objectif d'intérêt général dont la finalité est de favoriser l'amélioration des conditions de vie des citoyens et de contribuer à leur épanouissement individuel, familial et collectif. Les politiques de développement économique, social, culturel, sportif, d'éducation, de formation, de protection de l'environnement, du logement, d'amélioration du cadre de vie et la politique foncière contribuent à la réalisation de cet objectif en répondant aux besoins présents tout en préservant les ressources disponibles pour les générations futures. »
La parole est à M. Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. L'article 1er fixe les grands principes de l'aménagement et du développement durable du territoire. Or, parmi ces grands principes qui guident toute politique publique, toute action de chacun d'entre nous, sur quelque travée qu'il siège, il y a, bien sûr, la place centrale que doit avoir l'homme. Notre collègue Charles Revet en a d'ailleurs fait à la fois le point initial et le point terminal du texte.
Le présent amendement tend donc à énoncer solennellement ce principe.
Il vise également à mentionner explicitement l'ensemble des politiques publiques qui concourent à l'aménagement du territoire, notamment la politique foncière.
Mme le ministre a dit tout à l'heure, dans sa réponse, que la politique foncière jouait un rôle fondamental en matière de durabilité. C'est tout particulièrement vrai dans les espaces périurbains.
Enfin, nous proposons une définition de la durabilité, sur le plan international, par-delà les rendez-vous des conférences successives, qui s'inspire du rapport Brundtland de 1987.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Cet amendement peut trouver sa place dans l'article 1er, même s'il m'apparaît pour des raisons de rédaction, qu'il serait plus judicieux qu'il complète le deuxième alinéa plutôt que le premier.
Le développement durable a pour objet non pas d'opposer l'homme à la nature, mais, au contraire, de rassembler les conditions de son épanouissement tout en étant compatible avec la finitude des ressources et les droits des générations futures. Le redire n'est pas inutile.
Le Gouvernement est donc favorable à l'amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 306, MM. Pastor, Bellanger, Piras et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger ainsi le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 :
« Au sein d'un ensemble européen, cohérent et solidaire, elle vise, par un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant l'efficacité économique, le progrès social et la protection de l'environnement, à faire du citoyen le pivot de notre société. » Par amendement n° 19, MM. Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent, dans le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, de remplacer les mots : « elle vise à » par les mots : « elle réduit les inégalités territoriales pour ».
La parole est à M. Bellanger, pour défendre l'amendement n° 306.
M. Jacques Bellanger. Si cet amendement a le même objet que le précédent, j'ai toutefois la faiblesse de penser qu'il est mieux rédigé et, en tout cas, plus court.
Nous insistons en effet sur le fait que l'homme est le pivot de notre société, tout en rappelant que nous nous plaçons au centre d'un ensemble européen et que nous souhaitons allier l'efficacité économique, le progrès social et la protection de l'environnement.
Tel est l'objet de cet amendement, que je souhaite vivement voir adopté par le Sénat.
M. le président. La parole est à M. Larcher, rapporteur, pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 306 et pour défendre l'amendement n° 19.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Nous adhérons au principe énoncé par notre collègue M. Bellanger. Toutefois, son souhait nous paraît satisfait par la rédaction qui vient d'être adoptée par le Sénat qui a bien placé l'individu au coeur de toute politique publique.
Nous demandons donc le retrait de l'amendement n° 306 ; à défaut, le texte proposé pour le deuxième alinéa de l'article 1er serait redondant et affaiblirait la pétition de principe que nous avons affirmée dès le début de cet article.
Quant à l'amendement n° 19, il a pour objet de faire figurer la réduction des inégalités territoriales, quelle que soit leur nature, au premier rang des objectifs de la politique d'aménagement du territoire, avant même la réduction des inégalités sociales. Il s'agit non pas d'établir je ne sais quelle hiérarchie, mais de tenir compte du fait que les inégalités sociales, souvent, procèdent des inégalités territoriales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 306 et 19 ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. L'amendement n° 306 apparaît, à ce stade, quelque peu redondant avec l'amendement n° 18, qui vient d'être adopté. Cependant, je considère moi aussi qu'il est plus concis et au moins aussi clair que celui qu'a proposé la commission spéciale.
S'agissant de l'amendement n° 19, personne ne peut être hostile à la réduction des inégalités territoriales. Je constate toutefois que cette formulation a déjà sa place au quatrième alinéa de l'article 1er, si bien que je m'interroge, monsieur le rapporteur, sur votre souci de faire remonter chacun des alinéas en tête du texte. On finira par aboutir à une rédaction redondante reprenant à l'identique des formules qui figurent déjà dans le texte. Je n'y vois aucune amélioration rédactionnelle.
M. le président. Monsieur Bellanger, maintenez-vous votre amendement n° 306 ?
M. Jacques Bellanger. Je le retire, monsieur le président, car je ne veux pas allonger les débats.
M. le président. L'amendement n° 306 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 19.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Sur l'amendement n° 19, j'aurais presque la même attitude que celle de M. le rapporteur sur mon amendement n° 306. Je n'y suis pas opposé, mais je le trouve tout de même très défensif, voire négatif : se borner à réduire des inégalités, c'est un peu malthusien. J'aurais préféré que l'on parle d'un développement plus équilibré du territoire.
En conséquence, les membres du groupe socialiste s'abstiendront sur cet amendement.
M. Yves Fréville. C'est la réalité !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 139, M. Vasselle propose, dans le troisième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après le mot : « accès » d'insérer les mots : « de proximité ».
Cet amendement est-il soutenu ?...
Par amendement n° 240 rectifié, Mme Bardou, MM. Jean Boyer, Cleach, Amboise Dupont, Emin, Emorine, Grillot, Mme Heinis, MM. Nachbar, Pépin, Raffarin, Poirieux et les membres du groupe des Républicains et Indépendants proposent, au début du quatrième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article 1er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, de remplacer les mots : « Elle crée les conditions favorables à un développement de l'emploi » par les mots : « Elle crée les conditions favorables au développement de la richesse nationale et de l'emploi ».
La parole est à Mme Bardou.
Mme Janine Bardou. Cet amendement a pour objet d'insister davantage sur la nécessité de favoriser un environnement, qu'il soit économique ou juridique, propice à la création et au développement des entreprises qui sont créatrices d'emplois.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. Mme Bardou et l'ensemble des membres du groupe des Républicains et Indépendants nous proposent cet amendement qui nous semble améliorer la rédaction en insistant sur la création de richesses.
La création de richesses, peut-être pour répondre à cette vision exprimée tout à l'heure d'attaque et de dynamique, est au coeur de la problématique de l'aménagement du territoire.
D'ailleurs, l'inspiration de la commission spéciale s'est nourrie de la contribution de nos collègues Raffarin et Grignon, notamment, et de l'ensemble du groupe de travail, pour élaborer un important volet économique qui vous sera présenté ultérieurement.
Je tiens aussi à dire à nos collègues, à ce moment du débat, que Mme Bardou, avec ses collègues, a considérablement travaillé...
M. Henri de Raincourt. C'est sûr !
M. Gérard Larcher, rapporteur. ... aux côtés de la commission spéciale, et son apport a été déterminant en ce qui concerne les territoires en grande difficulté et les territoires de montagne. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Bien entendu, l'avis de la commission est favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Tout, dans l'article 1er, est compatible avec ce que réaffirme une fois de plus Mme Bardou dans cet amendement n° 240 rectifié.
Cette proposition ne me semble toutefois pas ajouter un point déterminant au texte et elle s'appuie sur un concept que je considère comme imprécis. En effet, favoriser un environnement propice à la création et au développement des entreprises, tout le monde y est favorable, mais cela reste une affirmation un petit peu vague qui ne prend pas en compte les moyens.
Je donne donc un avis défavorable.
M. Henri de Raincourt. Oh ! c'est navrant !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 240 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Comme l'a indiqué tout à l'heure M. le président du Sénat, la conférence des présidents va maintenant se réunir pour organiser le débat sur la déclaration du Gouvernement relative aux événements du Kosovo.
Dans ces conditions, il y a lieu d'interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à dix-huit heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures vingt, est reprise à dix-huit heures cinq.)