Séance du 30 mars 1999
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président
M. le président.
La séance est reprise.
Nous poursuivons l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et
le développement durable du territoire.
J'informe le Sénat que la commission spéciale m'a fait connaître qu'elle a
d'ores et déjà procédé à la désignation des candidats qu'elle présentera si le
Gouvernement demande la réunion d'une commission mixte paritaire en vue de
proposer un texte sur les dispositions du projet de loi restant en
discussion.
Ces candidatures ont été affichées pour permettre le respect du délai
réglementaire.
Dans la discussion des articles nous en sommes parvenus, au sein de l'article
22, à l'examen de six amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 69 rectifié, MM. Larcher, Belot et Revet, au nom de la
commission spéciale, proposent de rédiger comme suit le texte présenté par le
II de l'article 22 pour l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
:
«
Art. 29-1.
- A défaut de conclusion d'une convention de maison des
services publics, après avis des collectivités locales concernées, et lorsque
cela est strictement nécessaire au maintien de son activité en milieu rural, un
établissement public ou tout autre organisme chargé d'une mission de service
public peut, par convention, mettre des moyens en commun avec une entreprise
afin d'assurer l'accessibilité et la qualité du service public sur le
territoire. »
Cet amendement est assorti de trois sous-amendements.
Les deux premiers sont présentés par Mme Bardou, MM. Althapé, Barnier, Besse,
Faure, Ferrand, Hérisson, Jarlier, Michel Mercier, Ostermann et Jourdain.
Le sous-amendement n° 221 rectifié tend à compléter le texte proposé par
l'amendement n° 69 rectifié pour l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 par une phrase ainsi rédigée : « Dès lors qu'une commune située
dans une zone de revitalisation rurale et éligible à la seconde fraction de la
dotation de solidarité rurale apporte un tel concours, cet engagement est pris
en considération dans l'attribution de la dotation qui lui revient. »
Le sous-amendement n° 234 rectifié vise à compléter le texte proposé par
l'amendement n° 69 rectifié pour l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995, par une phrase ainsi rédigée : « La mise à disposition de
personnels par les collectivités locales peut donner lieu à la constitution de
groupements d'employeurs auxquels peuvent adhérer tout ou partie des organismes
parties à la convention. »
Le sous-amendement n° 326, présenté par M. Vasselle, a pour objet de compléter
le texte proposé par l'amendement n° 69 rectifié pour l'article 29-1 de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995, par une phrase ainsi rédigée : « Concernant les
mises à disposition de personnels de la fonction publique auprès d'une
entreprise, l'activité de ces derniers s'exercera dans les conditions définies
à l'article 25, alinéa 1, de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dont les
dispositions dérogatoires sont prévues par le décret du 29 octobre 1936. »
Par amendement n° 218 rectifié, MM. Oudin et Ostermann proposent, au début du
premier alinéa du texte présenté par le II de l'article 22 pour l'article 29-1
de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'ajouter les mots : « A condition de ne
pas porter atteinte au strict respect d'une concurrence loyale entre
entreprises publiques et privées et sans que les contrats induisent une charge
supplémentaire pour les collectivités locales et ».
Par amendement n° 295, M. Le Cam, Mme Beaudeau, M. Lefebvre et les membres du
groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter le premier
alinéa du texte présenté par le II de l'article 22 pour l'article 29-1 de la
loi n° 95-115 du 4 février 1995, par la phrase suivante : « Ce dispositif ne
doit pas conduire à réduire les moyens publics mis en oeuvre, notamment en
emplois. »
Par amendement n° 190, MM. Braye et Emin proposent, au début de la seconde
phrase du troisième alinéa du II de l'article 22, après les mots : « Les
collectivités locales », d'insérer les mots : « ou leurs groupements ».
Par amendement n° 297, M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe
communiste républicain et citoyen proposent, au début de la première phrase du
troisième alinéa du texte présenté par le II de l'article 22 pour l'article
29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « La convention
intervient », d'insérer les mots : « après avis de la commission départementale
d'organisation et de modernisation des services publics ».
Par amendement n° 263, MM. Mouly et Joly proposent de rédiger comme suit le
début de la seconde phrase du dernier alinéa du texte présenté par le II de
l'article 22 pour l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995 : « Dans le cadre
géographique du bassin de vie où seront exercées les activités en commun par
les parties, elle définit les missions... ».
La parole est à M. Larcher, rapporteur, pour présenter l'amendement n° 69
rectifié.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
J'ai déjà évoqué le fond de cet amendement tout à l'heure.
Nous ne souhaitons pas porter atteinte à l'économie des dispositions réglant le
statut des maisons des services publics prévues dans le projet de loi relatif
aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.
Cet amendement permet à un établissement public, quand il n'est pas possible
de créer une maison des services publics, de mettre en commun des moyens avec
des entreprises privées pour assurer le maintien des services publics,
notamment postaux, en milieu rural.
Nous avons interrogé le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie, des postes et
télécommunications sur ce sujet. Il ne s'agit pas de généraliser ce système,
car nous savons que cela peut poser un certain nombre de problèmes.
Quelques pays européens expérimentent déjà ce système et, de fait, dans notre
pays, en un certain nombre de lieux, des « multiples-ruraux », notamment, se
sont vu confier des responsabilités en l'absence d'autre solution.
C'est donc après avoir épuisé toutes les autres solutions qu'un établissement
public pourra, par convention, mettre des moyens en commun avec une entreprise
afin d'assurer l'accessibilité et la qualité du service public sur le
territoire.
Nous avons volontairement fait figurer dans le texte les mots « accessibilité
» et « qualité » ; l'accessibilité, c'est la garantie que le service public
existe sur le territoire ; la qualité signifie qu'il ne peut pas s'agir d'un
service public au rabais.
La mise en oeuvre de cette procédure est strictement encadrée puisque nous
précisions dans notre texte : « lorsque cela est strictement nécessaire au
maintien de son activité en milieu rural... » et : « à défaut de conclusion
d'une convention des maisons de services publics ».
Il y a des réalités vécues sur le terrain. Il est parfois difficile
psychologiquement d'appréhender un tel texte, mais le Sénat est aussi une
assemblée pragmatique, qui doit prendre en compte les réalités du territoire
telles qu'elles sont.
M. le président.
La parole est à Mme Bardou, pour défendre les sous-amendements n°s 221
rectifié et 234 rectifié.
Mme Janine Bardou.
Le sous-amendement n° 221 rectifié vise à contribuer à la réussite de la
politique de contractualisation relative au développement des maisons des
services publics sur l'ensemble du territoire, et notamment dans les zones
rurales les plus défavorisées.
En effet, la possibilité juridique pour les collectivités d'apporter leur
concours ne peut être effective que si ces dernières disposent de moyens
a
minima
pour y prétendre. A cet égard, le territoire national n'est pas
uniforme et les zones de revitalisation rurales sont précisément celles où les
collectivités locales disposent des potentiels fiscaux les plus faibles.
Dans la mesure où l'engagement d'une commune dans la contractualisation de
type maison des services publics est susceptible d'être une charge récurrente,
il importe d'identifier la bonification de dotation de fonctionnement à même de
servir de vecteur. Cette dotation apparaît être la fraction péréquation de la
dotation de solidarité rurale, ce qui serait le mieux adapté.
La mise en oeuvre concrète des modalités de la modification nécessaire de
l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales
interviendra à cet effet dans le cadre de la loi relative au renforcement et à
la simplification de la coopération intercommunale. Il s'agit donc également
d'un sous-amendement de compensation, comme l'a indiqué tout à l'heure Mme la
ministre.
Quant au sous amendement n° 234 rectifié, son objet est un peu différent. Il
vise à autoriser, dans le cadre des conventions de maison des services publics,
la création entre les organismes signataires de groupements d'employeurs.
Cela permettrait notamment aux collectivités qui ne disposent pas des moyens
de financer totalement la mise à disposition des personnels nécessaires au
fonctionnement d'une maison de services publics d'en partager la charge
salariale, ou bien de transformer en poste à travail complet des emplois à
temps partiel utilisés dans ce cadre.
Cette formule innovante pourrait également être un moyen d'expérimenter, dans
certaines situations, la mixité public-privé des groupements d'employeurs, en
cas de participation de personnes morales de droit privé à la convention.
M. le président.
La parole est à M. Vasselle, pour défendre le sous-amendement n° 326.
M. Alain Vasselle.
Ce sous-amendement a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles
s'appliqueront les dispositions de l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995
tel qu'il a été rédigé sur l'initiative de nos trois rapporteurs, MM. Larcher,
Belot et Revet, au nom de la commission spéciale.
Je tiens d'abord à me féliciter de cette heureuse initiative de la commission
spéciale et de son rapporteur, M. Larcher, car il existe effectivement sur
l'ensemble du territoire des lieux relativement retirés où il n'est pas évident
d'obtenir, d'une manière pérenne, le maintien du service public.
On a fait référence tout à l'heure, à l'occasion de l'examen de divers
amendements, à la nécessité de maintenir notamment le service postal. On voit
souvent La Poste se transformer en agence postale et, une fois cette
transformation opérée, il arrive un moment où la fréquentation conduit la
direction, considérant que l'agence postale n'a plus de raison d'être, à
envisager sa suppression. A partir de là, il n'y a plus aucune solution de
substitution.
La maison des services publics est l'une des réponses.
Mais il est des cas de figure dans lesquels la maison des services publics ne
pourra pas se constituer. Il faudra bien faire face à cette hypothèse.
Tel est l'objet de l'amendement de la commission, qui précise qu'« à défaut de
conclusion d'une convention de maison des services publics, après avis des
collectivités locales concernées, et lorsque cela est strictement nécessaire »
- le service public sur le plan local doit être absolument vital pour ce
territoire - « au maintien de son activité en milieu rural, un établissement
public peut, par convention, mettre des moyens en commun avec une entreprise »
- entreprise de statut privé - « afin d'assurer l'accessibilité et la qualité
du service public sur le territoire ».
Le service public pourra donc être assuré par une entreprise privée, avec des
moyens mis en commun par l'établissement public et par l'entreprise privée. Les
moyens sont non seulement des moyens matériels, techniques, financiers, mais
également des moyens en personnel.
Or vous savez, mes chers collègues, que la loi sur la fonction publique
territoriale ne permet pas aujourd'hui, sauf cas dérogatoire prévu par décret -
article 25 de la loi -, à un agent de la fonction publique de cumuler une
activité dans le public avec une activité dans le privé.
Dans nos petites communes rurales, il arrive fréquemment que nos secrétaires
de mairie, qui exercent souvent un emploi à temps partiel, éprouvent les pires
difficultés pour arriver à un temps plein. Pour ce faire, il existe quelques
solutions dans le domaine public mais elle sont plus nombreuses dans le domaine
privé.
Les communes rurales rencontrent des difficultés pour recruter des agents à
temps partiel - j'ai moi-même été confronté à cette situation - alors que, en
autorisant le cumul, à temps partiel, d'un emploi dans le privé et d'un emploi
dans le public, on apporterait une réponse aux attentes des communes.
Mon souhait est donc de donner, dans le cadre de la convention conclue entre
un établissement public et une entreprise privée - celle-ci peut être un
commerce local, l'épicerie ou le « multiple-rural » du secteur - la possibilité
de bénéficier du concours de l'agent sans statut de la fonction publique,
territoriale ou d'Etat. Mais, pour cela, encore faut-il que le statut de la
fonction publique le lui permette. Le seul moyen d'y parvenir serait de
recourir à des dispositions dérogatoires telles qu'elles sont prévues par
l'article 35.
Il y a une question d'interprétation du texte. Certains disent que c'est non
pas à l'article 25 qu'il faut se référer, mais à un autre article, qui traite
des mises à disposition. Cependant, à l'analyse des textes, on constate que les
mises à disposition ne concernent que les établissements publics ou des
établissements privés qui ont une activité publique. Elles ne visent pas les
établissements à caractère privé.
Il faudrait donc une disposition législative, à tout le moins un décret qui
s'appuie sur des dispositions législatives, qui permette cette situation
dérogatoire au statut de la fonction publique, de même nature que l'amendement
que nous avons adopté ici, au Sénat, lors de l'examen du projet de loi
d'orientation agricole.
Je ne sais pas, d'ailleurs, quel sort a connu cet amendement à l'Assemblée
nationale.
Nous avions alors prévu qu'une personne qui exerce une activité agricole
puisse exercer en même temps une activité au profit d'une collectivité
locale.
C'est ni plus ni moins ce que je propose à travers mon sous-amendement.
Si sa rédaction actuelle n'est pas satisfaisante, je suis prêt à m'en remettre
aux suggestions de M. le rapporteur pour trouver une rédaction qui permette de
satisfaire les objectifs que je viens d'exposer.
M. le président.
L'amendement n° 218 rectifié est-il soutenu ?...
La parole est à M. Le Cam, pour défendre l'amendement n° 295.
M. Gérard Le Cam.
L'amendement n° 295 porte sur une des questions fondamentales posées par
l'article 22 du projet de loi : la mise en place des maisons de services
publics doit-elle conduire à développer une sorte de fonction publique au petit
pied qui, avant même de répondre à un objectif de satisfaction des besoins de
la population, se positionne dans une démarche d'économie de moyens ?
On pourra toujours nous rétorquer que l'économie est destinée précisément à
gérer la rareté. Mais force est de constater d'abord qu'il nous semble
aujourd'hui déterminant de permettre qu'une relation véritablement citoyenne
s'instaure entre les populations et les services publics, une relation qui
rende palpable la démarche publique à chacun des habitants de notre pays.
On comprend toujours mieux pourquoi il faut participer à la charge publique
quand on a concrètement une illustration par la présence de tel ou tel service
public.
Avec cet amendement, nous sommes d'ailleurs en totale conformité avec une
démarche constante de la Haute Assemblée depuis de longues années.
Aucun d'entre nous n'est évidemment un partisan forcené de la suppression de
services publics dans les zones urbaines ou les zones rurales du pays.
Pour autant, les discussions que nous pouvons mener lors de la discussion du
budget nous amènent souvent à constater que certains font preuve d'un certain
acharnement à réduire la dépense publique.
Cette contradiction fondamentale, souvent résolue par le jeu du « faisons des
économies, mais plutôt chez les autres que chez moi », ne peut à notre sens
trouver de meilleure illustration que dans la série des amendements émanant des
collègues de la majorité sénatoriale, qui tendent à s'accommoder d'une
situation que nous ne pouvons tolérer.
Nous avons indiqué, lors de la discussion sur l'article, qu'il y avait un
principe intangible à respecter : celui du caractère structurant des services
publics dans l'aménagement du territoire.
La présence d'un bureau de poste, d'une gare, d'une caserne de gendarmerie,
d'un établissement scolaire, dans certains cas d'un établissement médico-social
ou hospitalier polyvalent, sont autant d'éléments facilitant cette
structuration de l'espace et un aménagement équilibré du territoire.
Nous devons faire en sorte que le service public se développe et permette, par
sa présence même, de répondre aux exigences du développement durable.
M. le président.
L'amendement n° 190 est-il soutenu ?
La parole est à M. Le Cam, pour défendre l'amendement n° 297.
M. Gérard Le Cam.
Cet amendement se situe dans le droit-fil de nos positions fondamentales en
matière de développement et d'organisation des services publics. Il prévoit
tout simplement, en effet, de permettre que la commission départementale
d'organisation et de modernisation des services publics soit consultée sur les
conventions passées entre l'Etat et les établissements et services publics.
Cette démarche est naturelle. En effet, de par sa composition, la commission
peut appréhender concrètement les besoins locaux ou localisés, donc les prendre
en compte pour la mise en oeuvre de la politique d'organisation des services
publics.
La participation des usagers et de leurs représentants constitue d'ailleurs,
de notre point de vue, l'un des facteurs les plus importants du développement
et du maintien des services publics, comme elle tend à favoriser une adéquation
plus précise entre les besoins collectifs et les réponses apportées.
Elle est donc indissociable de la démarche plus générale d'organisation des
services publics sur l'ensemble du territoire. Elle est par ailleurs
susceptible, de notre point de vue, de redonner à la notion de service public à
la française une validité particulière permettant de faire pièce aux fausses
solutions que l'on nous propose ici et là.
M. le président.
La parole est à M. Joly, pour défendre l'amendement n° 263.
M. Bernard Joly.
Les « points publics » sont désormais des « maisons des services publics » qui
assurent la présence permanente d'un espace de médiation et de communication.
Dans ces maisons, on peut trouver un service adapté aux demandes et des
réponses pragmatiques. L'originalité de ces structures est d'avoir un caractère
évolutif, fonctionnel, souple et polyvalent.
Le choix de leur implantation est primordial, notamment à la suite du comité
interministériel d'aménagement du territoire du 15 décembre dernier. En effet,
M. le Premier ministre a alors annoncé la fin du moratoire de fermeture des
services publics en milieu rural, décidé en 1993, et la mise en place d'un
nouveau dispositif de pilotage, sous l'égide des préfets et des commissions
départementales d'organisation et de modernisation des services publics, en
tenant compte des mouvements de population.
S'il convient que les citoyens soient traités avec égalité, il ne faut pas se
fonder sur la seule notion de proximité en milieu rural, qui, sous prétexte de
rapprocher l'administration des usagers, inciterait à recourir à des solutions
de sauvetage donnant l'illusion d'une plus grande présence et d'une meilleure
accessibilité des services. Il faut prendre garde à ne pas juxtaposer les
permanences il faut au contraire implanter des structures d'accueil, de
direction, d'animation et de coordination des actions partenariales.
Une implantation se détermine en fonction d'une zone d'influence, qui doit
être propre à chaque site ; mais elle doit se fonder sur une référence
nationale, afin de respecter l'équité et la conformité avec la mission définie.
L'écueil de la prolifération doit être évité. Le bassin de vie constitue une
référence nationale adaptée à chaque entité englobant une zone suffisamment
étendue.
M. le président.
Quel est l'avis de la commision sur les sous-amendements n°s 221 rectifié, 234
rectifié et 326, ainsi que sur les amendements n°s 295, 297 et 263 ?
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Tout d'abord, le sous-amendement n° 221 rectifié, présenté
par Mme Bardou, précise que, lorsqu'une commune participe, avec une entreprise,
à une convention prévoyant une mise en commun des moyens pour des activités de
service public, qu'elle est située dans une zone de revitalisation rurale et
qu'elle est éligible à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale,
elle bénéficie d'une majoration de cette dotation.
Ce sous-amendement résout le problème de la compensation financière. Par
ailleurs, il s'insère parfaitement dans le texte de la commission spéciale.
Toutefois, pour des raisons techniques, il m'est difficile de lui donner un
avis favorable.
En effet, les règles d'attribution de la dotation de solidarité rurale, telles
qu'elles sont énoncées aux articles L. 2334-21 et L. 2334-22 du code général
des collectivités territoriales, reposent sur trois critères : la population,
l'écart de potentiel fiscal et l'effort fiscal.
La prise en compte de l'effort de financement des maisons des services publics
ou d'une convention du type de celle qui est prévue par la commission spéciale
nécessiterait l'examen des comptes de la commune, lesquels ne sont parfois
disponibles qu'avec un décalage de deux ans. Ce critère présenterait donc le
risque d'être très complexe et soulèverait un problème de cohérence.
Nous partageons la préoccupation des auteurs du sous-amendement n° 221
rectifié. Son approche est très intéressante, mais, en l'état, elle ne peut
trouver sa place dans ce projetde loi.
Le dispositif proposé mérite d'être approfondi, notamment quant aux critères
afférents à la dotation de solidarité rurale, le cadre budgétaire pouvant,
selon nous, être une approche intéressante.
En l'état, nous n'avons pu émettre un avis favorable sur ce sous-amendement,
je le répète ; nous en avons d'ailleurs parlé en commission spéciale avec Mme
Bardou.
Le sous-amendement n° 234 rectifié traite des groupements d'employeurs, qui
ont été créés par la loi du 25 juillet 1985 relative à la montagne - Mme Bardou
et plusieurs de nos collègues ont attiré sans cesse l'attention de la
commission spéciale sur ce point - qui a été modifiée à plusieurs reprises pour
permettre aux entreprises de moins de 300 salariés et relevant de la même
convention collective de créer un groupement, selon l'article 127-1 du code du
travail, « dans le but exclusif de mettre à la disposition de leurs membres les
salariés liés à ce groupement par un contrat de travail ».
La formule du groupement d'employeurs semble donc bien correspondre aux
maisons des services publics. Pourtant, un certain nombre d'interrogations
demeurent.
Tout d'abord, le statut des maisons des services publics doit être inscrit
dans le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec
l'administration ; c'est d'ailleurs sans doute là que devrait se situer ce
sous-amendement.
Ce texte, qui a été adopté en première lecture par notre assemblée le 10 mars
dernier, comprend déjà des dispositions relatives aux personnels. Aujourd'hui,
le problème serait de procéder à des ajouts, au risque de se contredire.
Par ailleurs, je relève que le rapport Praderie sur les groupements
d'employeurs, qui a été demandé par Mme Aubry, a souligné un certain nombre de
limites de cette structure. Ainsi, nous savons qu'il existe un risque de passif
social pour les différents partenaires, une collectivité locale pouvant être
amenée à supporter la charge occasionnée par la défection de l'un des membres
du groupement. En effet, les employeurs sont solidaires.
Les groupements d'employeurs peuvent donc constituer une solution, mais leur
cadre juridique mériterait d'être clarifié par rapport aux dispositions de la
loi du 25 juillet 1985.
Il existe cependant d'autres voies. Nous en avons d'ailleurs exploité une le
11 mars dernier, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi de notre
collègue M. André Jourdain : il s'agit de multisalariat.
Tout cela nous a amenés à souhaiter une réflexion supplémentaire et à émettre
un avis de « sagesse prudentielle » à propos de la proposition intéressante qui
nous est faite ici. C'est une nouvelle conception sans doute, monsieur le
président, mais nous ne pouvons pas émettre un avis favorable en l'état, pour
des raisons de prudence.
M. le président.
Nous connaissions déjà beaucoup de formulations de la sagesse, en voici une
nouvelle !
(Sourires.)
M. Charles Revet,
rapporteur.
On en a inventé deux, aujourd'hui !
(Nouveaux sourires.)
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Le sous-amendement n° 326 de M. Vasselle vise à compléter
l'amendement n° 69 rectifié de la commission spéciale en prévoyant que les
mises à disposition de personnels de la fonction publique auprès d'une
entreprise s'effectueraient dans les conditions prévues à l'article 25, alinéa
1, de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dont les dispositions dérogatoires
sont prévues par le décret du 29 octobre 1936.
L'alinéa 1 de l'article 25 de la loi de 1983 dispose que les fonctionnaires
consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leurs
sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée
lucrative de quelque nature que ce soit.
Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette
interdiction sont fixées par décret en Conseil d'Etat. A cet égard, le décret
d'octobre 1936 est relatif au cumul de retraites, de rémunérations et de
fonctions.
La commission spéciale s'est donc interrogée sur la nécessité d'aborder la
question des mises à disposition de personnels titulaires de la fonction
publique. Dans son esprit, la mise en commun des moyens évoquée dans la
nouvelle rédaction de l'article 29-1 concerne avant tout les moyens financiers
ou matériels.
La mise en commun de personnels, si elle devait être envisagée, concernerait
surtout des personnels contractuels, et non des fonctionnaires. Et, pour ces
personnels contractuels, nous savons que certaines réalités font que certains
d'entre eux sont parfois salariés dans des entreprises à proximité de la
fonction contractuelle qu'ils exercent.
Enfin, la référence à la mise à disposition de fonctionnaires relève plus
d'une référence à la loi du 11 janvier 1984 - vous l'avez évoqué, monsieur
Vasselle - qu'à celle du 13 juillet 1983.
Pour toutes ces raisons, notre collègue le sait bien, nous avons été, là
aussi, extrêmement prudents et nous n'avons pas pu émettre un avis favorable,
même si le problème se pose et mérite d'être posé.
Nous nous sommes d'ailleurs interrogés sur le rapport Schwartz qui a été remis
au Gouvernement et qui traite de la carrière des agents territoriaux, car, la
plupart du temps, ce sont des agents territoriaux qui sont placés dans cette
alternative. Ce rapport, qui parle beaucoup de recrutement, de formation et de
déroulement de carrière, n'évoque pas cette possibilité. Ce n'est sans doute
pas la mission première qui lui avait été confiée ; il n'empêche que ce rapport
ne prévoit auucune ouverture de cette nature.
Enfin, il est un exemple que je tiens à citer : celui de La Poste.
Le concept de « réseaux associés » permet à La Poste de confier la vente de
produits postaux à des entreprises. Le contenu de l'offre, l'organisation de sa
diffusion, ainsi que les conditions de rémunération font l'objet d'une
convention entre La Poste et ses partenaires.
Ainsi, La Poste a signé 1 300 conventions avec des débitants de tabac pour la
vente de produits prêts à poster. Elle a également signé des conventions avec
des petits commerces ruraux pour certaines prestations postales liées au dépôt
du courrier. D'autres partenariats ont été trouvés : les Relais H, qui sont
implantés dans les gares SNCF, ou certains réseaux de distribution d'essence,
tels ceux des compagnies Total, Mobil ou Shell.
C'est dire que, aujourd'hui, les frontières sont devenues floues. Elles jouent
dans le sens entreprises publiques - entreprises privées et leurs salariés,
mais elles ne jouent pas encore dans l'autre sens. Il y a là une réflexion de
fond à conduire.
Ceux qui imaginent que les frontières sont hermétiques se trompent.
Vous soulevez là un problème qui est réel ; il se pose dans un sens, mais il
se posera encore dans un autre sens, du fonctionnaire ou du contractuel
territorial vers l'entreprise !
L'amendement n° 295 de nos collègues du groupe communiste républicain et
citoyen a pour objet de prévoir que les maisons des services publics ne devront
pas avoir pour conséquence une réduction des moyens publics mis en oeuvre,
notamment en emplois.
Cet amendement nous paraît contraire à l'objet même des maisons des services
publics, qui est d'assurer d'abord un service de qualité, compte tenu des
réorganisations des services qui peuvent entraîner des redéploiements et des
déplacements de personnel ou des réaffectations de locaux.
Imaginez que l'on va réorganiser les services publics en figeant tout, sur le
plan tant des locaux que du positionnement géographique des personnels, c'est
tourner le dos à la dynamique du service public sur le territoire.
Par ailleurs, votre commission spéciale a récrit l'article 22 de telle manière
que, techniquement, l'amendement ne peut plus se rattacher au texte. Mais c'est
sur le fond plus que sur la forme que nous sommes défavorable à cet
amendement.
L'amendement n° 297, des mêmes auteurs, récrit le II de l'article 22 de telle
manière qu'il ne peut plus se rattacher au texte. Nous avons évoqué ce point
avec nos collègues.
A propos de l'amendement n° 263, j'ai pu mesurer combien notre collègue M.
Joly était attaché à la conception de service public. Cela l'a d'ailleurs
conduit, voilà quelques mois, au sein de la commission supérieure du service
public des postes et télécommunications, à l'occasion du contrat de plan
d'objectif et de progrès entre La Poste et l'Etat, à manifester de manière
forte et significative, face à l'absence de réponse du ministre, son désaccord
avec ce qu'il considérait comme une non-prise en compte de ses préoccupation
relatives au service public sur le territoire.
Mon cher collègue, cet amendement a pour objet de prendre le bassin de vie
comme une circonscription de référence pour l'établissement des maisons des
services publics.
Naturellement, le bassin de vie est une réalité. Mais la commission spéciale
a hésité à institutionnaliser une structure dont le mérite nous paraît être la
souplesse, comme c'est celui tant des pays que des agglomérations.
Nous avons le sentiment que le fait de cantonner les maisons des services
publics sur un territoire géographique bien précis, celui du bassin de vie,
constituerait une fermeture plus qu'une ouverture, même si cette notion de «
bassin de vie » est une réalité.
La commission a donc adopté une autre rédaction du paragraphe II de l'article
22, à laquelle, sur un plan purement rédactionnel, votre amendement se
rattacherait difficelement.
Par conséquent, même si nous partageons votre préoccupation, nous ne pouvons
qu'être défavorables à cet amendement n° 263.
Monsieur le président, telles sont les positions prises par la commission
spéciale à l'égard de ces sous-amendements et amendements.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces différents amendements et
sous-amendements ?
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
L'amendement n° 69 rectifié présenté par M. le rapporteur supprime trois
alinéas prévus pour apporter une réponse améliorée sur l'accessibilité et la
proximité des services, au motif que ces alinéas seraient redondants avec un
autre texte législatif en cours d'examen.
C'est pourtant, me semble-t-il, le propre d'une loi d'orientation que
d'intégrer, à des fins de cohérence, des dispositifs en devenir qui n'ont pas
encore été examinés par l'Assemblée nationale et qui ne le seront pas avant la
réunion de la commission mixte paritaire.
Compte tenu du calendrier parlementaire, c'est une raison, me semble-t-il,
pour adopter d'ores et déjà les mesures proposées dans ce texte.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement n° 69 rectifié.
Il est également défavorable au sous-amendement n° 221 rectifié.
La dotation de solidarité rurale est une dotation globale libre d'emploi qui
est fondée sur des critères objectifs et non contractuels, que votre rapporteur
vient de rappeler. Ce n'est pas une subvention. Elle a pour vocation de
permettre de faire face aux difficultés des collectivités. Son montant total
est stable.
Souhaiter qu'il soit tenu compte, pour la dotation de solidarité rurale, des
engagements pris par les collectivités dans la mise en place de maisons de
services publics reviendrait à diminuer la dotation des autres communes, qui
n'auront pas la chance d'avoir une maison de services publics ou qui
conserveront simplement leurs services.
M. le rapporteur a insisté sur la difficulté qu'il y aurait à introduire un
critère supplémentaire qui est difficilement quantifiable et dont l'effet ne
serait pas réparti de façon homogène sur l'ensemble des communes éligibles à la
dotation de solidarité rurale.
Cette idée, qui est bonne, étant en fait extrêmement difficile à mettre en
oeuvre de façon équitable, ne peut de ce fait, me semble-t-il, être retenue.
Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement n° 234 rectifié, qui aurait
pu - je ferai d'ailleurs la même remarque à propos du sous-amendement n° 326,
être utilement présenté lors de l'examen du projet de loi sur les droits des
citoyens auprès des administrations de M. Emile Zuccarelli, puisqu'il concerne
plus la dimension statutaire des personnels dans la fonction publique que
l'impact territorial des mesures projetées.
Le Gouvernement s'attache à résorber les emplois précaires au sein des
administrations publiques. La proposition ouvre la possibilité d'une
substitution d'emplois privés à des emplois statutaires. On a vu que c'était
parfois déjà le cas.
Je ne trouve pas complètement scandaleux le fait que l'on puisse confier, par
exemple, à un épicier ou à une station-service le soin de vendre des timbres ou
des enveloppes préaffranchies. Mais tout cela doit donner lieu à une réflexion
complète et approfondie avec le ministre de la fonction publique, de la réforme
de l'Etat et de la décentralisation pour éviter de remettre en cause des
principes de la fonction publique territoriale et ne pas compliquer la
responsabilité des collectivités impliquées dans l'activité d'une structure de
droit privé.
Je ne méconnais pas du tout les besoins de mutualisation, en termes de
personnels, souhaités notamment par les petites et moyennes communes. Il existe
déjà des dispositifs législatifs qui sont peut-être insuffisamment exploités.
Je pense à la possibilité, ouverte par la loi du 26 janvier 1984, de recruter
sur des emplois à temps non complet des fonctionnaires qui pourront cumuler
plusieurs emplois de ce type auprès de différentes collectivités. Je pense
également aux possibilités, offertes par l'article 25 de cette même loi, de
recourir à des centres de gestion qui peuvent mettre à disposition, auprès
d'une ou plusieurs collectivités ou établissements, des fonctionnaires pour un
service à temps non complet.
Le Gouvernement est également défavorable au sous-amendement n° 326, qui,
peut-être davantage encore que le sous-amendement n° 234 rectifié, relève
décidément d'une loi que le Sénat vient d'examiner voilà quelques jours à
peine. De plus, la disposition proposée participe d'une logique de
privatisation des services publics à laquelle le Gouvernement est tout à fait
hostile.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 295 de M. Le Cam.
Le dispositif des maisons de services publics a bien pour fonction de
permettre le redéploiement des services sur le territoire. L'idée est
d'ailleurs non pas de réduire les services, mais plutôt de faire en sorte
qu'ils soient adaptés aux nouvelles configurations du territoire, dont chacun
connaît les densités très inégales, et de prendre en compte les nouvelles
formes de mobilité et les nouveaux besoins exprimés par nos concitoyens.
Les expérimentations menées en la matière permettent de conclure que ces
maisons ne constituent pas une simple forme résiduelle d'organisation des
services. Elles permettent de développer de nouvelles pratiques de contact avec
le public et de services aux usagers, ce que vous avez qualifié de démarche
citoyenne, axées notamment sur les fonctions de médiation, de maintien et de
développement du lien social.
Il ne paraît guère possible de figer localement le contenu et les formes
nécessairement diverses de ce redéploiement.
En revanche, le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 297, dans lequel
il est prévu, conformément à l'article 28 de la loi du 4 février 1995 et au
décret relatif à la commission départementale d'organisation et de
modernisation des services publics et au schéma départemental d'organisation et
d'amélioration des services publics, que la commission est associée à
l'élaboration du schéma, sur lequel elle rend un avis.
Toutefois, les engagements contractuels qui constituent le volet « action » du
schéma font l'objet d'une information de la commission ; celle-ci n'est pas
systématiquement consultée. L'amendement vise donc à combler cette lacune.
Avec l'amendement n° 263, le souci de M. Joly se traduirait, dans les faits,
par des décisions qui seraient très en retrait de ce qu'il espère garantir
grâce au dépôt de cet amendement.
En effet, dans certains cas, il est prévisible que le bassin de vie pourra
être un canton rural ou une commune ; dans d'autres cas, on travaillera plutôt,
parce que l'on sera dans des zones densément peuplées, à l'échelle d'un
quartier.
Il me semble donc extrêmement dangereux de prédéterminer le cadre géographique
en arrêtant un concept vague, qui donne plutôt l'impression que l'on travaille
au-delà de l'échelle d'un quartier. On pourrait, paradoxalement, mettre en
cause la pérennité de certains services, qui seraient menacés par le choix
d'une échelle de services supérieure à ce qu'attendent les citoyens et à ce
qu'impose la densité de la population.
Monsieur Joly, cette idée intéressante étant formulée d'une façon un peu
ambiguë et, somme toute, un peu dangereuse, peut-être accepteriez-vous de
retirer cet amendement... qui montre que l'enfer est parfois pavé de bonnes
intentions.
M. le président.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 221 rectifié.
Mme Janine Bardou.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Bardou.
Mme Janine Bardou.
Je comprends très bien que ce sous-amendement serait difficile à mettre en
oeuvre. Toutefois, je regrette infinement que les zones de revitalisation
rurale ne puissent jamais obtenir une dotation complémentaire, pour des raisons
de critères ou autres...
Finalement, ce sont toujours les petites communes qui manquent de moyens qui
finissent par payer les services publics. J'estime que cela est extrêmement
regrettable.
M. Philippe Arnaud.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 221 rectifié, repoussé par la
commission et par le Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 234 rectifié, repoussé par le
Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 326.
M. Alain Vasselle.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
J'ai entendu les remarques qui ont été formulées sur ce sous-amendement à la
fois par M. le rapporteur et par Mme le ministre. Je souhaite relever deux
points de leur argumentation.
Tout d'abord, la référence aux contractuels ne m'apparaît pas, en la
circonstance, une bonne référence. C'est méconnaître le statut de la fonction
publique.
Le contractuel appartient à la fonction publique, qu'il bénéficie de
dispositions dérogatoires ou d'un statut de titulaire, et son statut est
reconnu dans la fonction publique.
Si le statut de contractuel existe, c'est parce qu'un certain nombre de
métiers ne sont pas encore reconnus par la fonction publique. Et comme ces
métiers n'existent pas, bien évidemment, ceux qui les exercent ne peuvent pas
bénéficier du statut de la fonction publique. C'est dans l'attente de la
création de ce statut que ces agents - et ils sont nombreux dans les structures
intercommunales - se trouvent dans cette situation. Cela vaut également pour le
domaine de l'animation.
Par conséquent, dans la plupart des cas, les établissements publics visés
seront ceux qui emploient des fonctionnaires de l'Etat. Or, dans la fonction
publique d'Etat, les contractuels, vous le savez, ne sont pas légion, en
particulier ceux qui sont concernés en la circonstance.
La faculté ouverte ne pourrait donc pas s'appliquer et, de toute façon, elle
tombe sous le coup de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, ou bien de la
loi de 1995.
J'en viens à ma seconde observation.
Le dispositif proposé tendrait, avez-vous dit, madame le ministre, à
privatiser les services publics. Pas du tout ! Il s'agit simplement de prévoir,
par des mesures législatives ou réglementaires, la possibilité, pour un agent
de la fonction publique, de cumuler son activité avec une activité privée.
Actuellement, les textes ne le permettent pas, sauf disposition dérogatoire
prévue par décret. Voilà ce que je propose, ni plus ni moins.
La rédaction proposée par la commission, a dit M. le rapporteur, ne visait pas
la mise à disposition de personnel. Elle ne prévoyait que la mise en commun de
moyens financiers. Si tel est bien l'interprétation restrictive qui est donnée
à la mise en commun des moyens, mon sous-amendement n'a pas de raison d'être.
Mais il en a une si, en revanche, est visée une éventuelle mise à disposition
de personnels.
J'ai bien noté la remarque que vous avez formulée. Il existe, dites-vous, des
conventions liant des commerçants - je pense aux stations Total - qui assument
des missions pour des établissements publics, mais avec leurs propres moyens en
personnels, sans profiter de ceux des établissements publics mis à leur
disposition ou détachés dans leur service.
Je voulais simplement, par le dépôt de mon sous-amendement, obtenir des
précisions. Si vous confirmez mon interprétation, je le retire. Dans le cas
contraire, je pense que mon sous-amendement a sa raison d'être et il faudrait
profiter de la commission mixte paritaire pour trouver une rédaction qui prenne
en compter la situation de ces agents.
M. Philippe François.
Très bien !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Monsieur
le sénateur, ce débat me semble très confus. En effet, il s'agit, dites-vous,
de permettre à des agents de la fonction publique occupant un emploi à temps
partiel d'exercer une activité dans le secteur privé. Ce n'est pas ce que
prévoit le sous-amendement, qui vise à permettre la mise à disposition d'agents
de la fonction publique auprès d'entreprises. Il ne précise même pas si ces
dernières remplissent des missions de service public. La confusion est donc
totale.
Par ailleurs, je le répète, je ne pense pas qu'un sous-amendement de ce type
puisse s'insérer dans un projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire qui est débattu une ou deux semaines après que vous
avez examiné, avec le ministre de la fonction publique, un texte qui traitait
précisément de ce type de questions.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Je répondrai à la deuxième préoccupation exprimée par M.
Vasselle : dans notre esprit, il s'agit de la mise en commun de moyens
matériels et financiers.
Lorsque j'ai évoqué les contractuels, je pensais aux contractuels de droit
privé ; pardonnez-moi d'avoir été imprécis.
Je rappelle que La Poste emploie 5 000 emplois-jeunes. Cette réalité, qui ne
peut pas être ignorée, ne va pas sans soulever des interrogations et des
difficultés.
M. le président.
Le sous-amendement n° 326 est-il maintenu, monsieur Vasselle ?
M. Alain Vasselle.
Je le retire, en m'appuyant sur les précisions apportées par M. le rapporteur
et non sur les déclarations de Mme le ministre.
M. Marcel Charmant.
Nous nous en serions doutés !
M. le président.
Le sous-amendement n° 326 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 69 rectifié.
M. Charles Revet.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Revet.
M. Charles Revet.
Madame la ministre, pourriez-vous nous expliquer quelle est la recette ? Tout
au long de nos débats, nous avons parlé de la revitalisation du milieu rural,
dont la prise en compte est l'objet même de ce projet de loi. Elle passe, comme
nous l'avons dit, par le maintien des services publics.
Nous savons que l'on a tendance à demander à La Poste d'équilibrer son budget.
Tout naturellement, celle-ci n'est pas tentée de maintenir de fait des services
déficitaires. Telle pourrait être la norme, mais ce n'est pas ce qui se
fait.
Vous avez indiqué, madame la ministre, qu'aucune dotation complémentaire ne
pouvait être allouée, mêmesi l'excellent sous-amendement n° 221 rectifié de Mme
Bardou était adopté, et vous vous y êtes opposée.
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
La
commission aussi !
M. Charles Revet.
Vous avez refusé tout à l'heure un amendement de nos collègues socialistes qui
proposait une compensation par des dotations de l'Etat. La commission spéciale
vous propose une solution qui ne coûte rien à l'Etat, qui maintient un service
en milieu rural, qui génère de l'activité, et vous vous y opposez aussi.
Dès lors, comment fait-on ? Comment concrétiser cette volonté manifestée tout
au long de nos débats, de revitaliser le milieu rural, de maintenir des
services publics ?
Lorsque l'on vous propose d'autres solutions, parce que des mécanismes de
dotations ou de compensation ne sont pas possibles, vous les refusez. Alors, je
le répète, comment fait-on ? Je voudrais bien que vous nous l'indiquiez.
Le dispositif proposé par la commission existe déjà, madame le ministre, et il
marche ! Si vous le voulez, nous vous emmènerons sur le terrain, où vous
constaterez qu'il apporte un service nettement meilleur que dans d'autres
secteurs.
Expliquez-nous, sinon, comment il faut faire !
M. Jacques Bellanger.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger.
Nous sommes absolument hostiles à l'amendement n° 69 rectifié, et ce pour des
raisons de fond. Il paraît anodin, à première vue, et va, nous dit-on, amener
plein de choses, mais il en enlève d'autres, et pose un certain nombre de
problèmes.
Tout d'abord, ce dispositif n'est pas tout simple. Il s'agit de supprimer non
pas dix lignes mais un certain nombre de paragraphes proposés par l'Assemblée
nationale qui traitaient de l'organisation des maisons des services publics.
Ces paragraphes disparaissent. Peut-être les retrouvera-t-on dans un autre
texte mais, en attendant, on les supprime, et l'on parle très peu de cette
suppression.
Par ailleurs, je m'interroge, car je suis curieux. On parle du milieu rural.
Mais qu'en est-il du milieu urbain ? Des problèmes de service public se posent
aussi en milieu urbain. Or, ils ne sont pas mentionnés.
Ensuite, ce dispositif est juridiquement un peu flou. Vous nous dites que cela
marche très bien. Or, j'ai entendu tout à l'heure M. le rapporteur souligner
les dangers pour les élus d'un certain nombre de mesures qui pourraient être
l'occasion d'une mise en cause de leur responsabilité. On pénètre là dans une
zone à la limite du secteur privé et du secteur public. Je ne suis pas sûr
qu'il ne puisse pas y avoir des responsabilités accrues !
Enfin, cet amendement est curieux sur deux points. J'ai l'impression que plus
on concède le service public à des entreprises privées, plus on veut le
défendre. A la limite, il n'y a plus de service public ; il y a un service
privé qui est chargé d'assumer ces missions.
Cela pourrait marcher. Tel est votre raisonnement.
Mais le problème peut être abordé dans l'autre sens. Ainsi, un bureau de poste
pourrait, après tout, conclure un accord avec une banque privée pour accorder
des prêts personnels, par exemple, ce que vous aviez totalement refusé dans le
cadre de la loi postale.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Mais non !
M. Jacques Bellanger.
Je sais bien que M. le rapporteur sera hostile à cette lecture, mais, après
tout, pourquoi pas ? Pensez-vous que le service public ne peut pas le faire ?
Nous verrons bien !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
M. le rapporteur ne résiste pas à la tentation que j'avais moi-même de vous
répondre sur un point, monsieur Bellanger, et je sais très bien ce qu'il va
vous dire !
La parole est à M. Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Ma première tentation est d'évoquer le débat que nous avions
eu ici en 1990 lors de l'examen de la loi relative à l'organisation du service
public de la poste et des télécommunications. M. Faure en avait été le
rapporteur et j'avais présidé les travaux préparatoires.
Quand nous avons proposé de faire jouer un tel rôle à l'opérateur public, M.
Poncelet, présent parmi nous ce soir, présidait la commission des finances,
souvenez-vous, mes chers collègues, de l'émotion qui s'est emparée du ministre
du budget de l'époque, notre cher collègue Michel Charasse. Nous avons alors
été « renvoyés dans nos buts » d'une manière extrêmement ferme, au point que
j'avais cru entendre un porte-parole de l'organisme représentant l'ensemble des
banques en France !
La deuxième préoccupation qui est la mienne est de ne pas confondre service
public, statut de l'entreprise et statut des personnels ; non que nous voulions
porter atteinte à ces statuts, mais cette confusion qui est entretenue en
France empêche de faire évoluer le concept de service public.
France Télécom ne remplit-elle pas ses missions de service public depuis que
l'entreprise est une société anonyme ?
M. Bernard Piras.
Pas toujours !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Pardonnez-moi...
M. Bernard Piras.
Avec des insuffisances.
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Elle le fait mieux, la plupart du temps, qu'un certain nombre
d'entreprises ayant un statut public, et sur ce sujet nous pourrions comparer
nos expériences.
Il faudra bien que, tous ensemble, nous évoluions car, de toute façon, les
changements nous seront imposés de l'extérieur.
M. Georges Gruillot.
Absolument !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
M. Gérard Delfau a expliqué les enjeux de la messagerie, qui
représente déjà 25 % du marché postal, qui est le seul créneau sur lequel les
entreprises dégagent réellement des bénéfices. Notre entreprise, a-t-il dit, a
perdu 50 % du marché de la messagerie alors que, pendant ce temps, les
entreprises nationales et internationales enregistrent une croissance à deux
chiffres. Ne faut-il pas nous poser la question de l'évolution de l'entreprise,
de son statut ?
M. Philippe François.
Absolument !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
J'entendais M. Gérard Delfau évoquer les 30 milliards de
francs que
Deutsche Post Ag
a investis dans ce secteur dans la seule
année 1998, les 15 milliards de francs que
TNT Group
, l'ancienne poste
néerlandaise, a investis dans la même année. Quant à nous, nous avons investi
moins de 600 millions de francs...
M. Alain Vasselle.
Eh oui !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
... alors que les enjeux sont extraordinaires.
Si nous voulons financer une poste dynamique, qui s'adapte aux réalités, qui
ne fasse pas un service public
a minima,
il faudra bien que notre
entreprise publique - je souhaite qu'elle reste majoritairement publique -
devienne plus forte sur le marché international pour rendre les services dont
aura besoin demain le territoire.
Une entreprise en Haute-Loire qui a besoin d'une messagerie rapide a le droit
de pouvoir recourir à une entreprise aussi performante que les entreprises qui
écrèment les grands secteurs et les grands pôles d'activités.
Tel est, mes chers collègues, le véritable enjeu. Pourquoi nous réfugier
derrière nos paravents de carton ? Il faut regarder l'avenir. Si l'on veut
aménager et développer le territoire, il ne faut pas s'abriter derrière les
paravents des statuts d'entreprises ou des personnels, qui sont certes
respectables mais qui n'ont rien à voir en la matière.
Le service public n'a pas vocation non plus à être immobile. Voilà pourquoi
nous avons donné rendez-vous en l'an 2000, pour les télécommunications. Voilà
pourquoi je souhaiterais que le service public postal ait des objectifs en
termes de croissance.
Tel est, mes chers collègues, l'enjeu de l'aménagement et du développement
dynamique du territoire, avec des services publics dynamiques.
M. Alain Vasselle.
Très bien !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Cessons d'avoir peur les uns des autres. Voilà pourquoi
copier sur ce qui marche en Allemagne, ce qui a permis à ce pays, comme le
démontre l'étude que nous avons menée, d'augmenter de 40 % les horaires sur le
territoire rural à travers 6 000 points qui font l'objet d'accords entre des
entreprises et qui permettent aux « multiples-ruraux » de tenir, ce n'est pas
une révolution telle qu'elle mette à bas le service public.
M. Charles Revet.
C'est même le moyen de le maintenir !
M. Alain Vasselle.
Très bien !
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Cessons d'avoir peur de l'avenir, bâtissons-le avec un
service public dynamique !
(Bravo ! et applaudissements sur les travées du
RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M. Alain Vasselle.
Excellente intervention !
M. Gérard Le Cam.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam.
Avec maintes précautions, la commission spéciale nous invite en quelque sorte
à faire entrer le loup dans la bergerie du service public.
(Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Philippe François.
Ringard !
M. Gérard Le Cam.
A chacun sa conception !
Cet amendement n° 69 rectifié illustre assez clairement la conception profonde
de l'aménagement du territoire qui, en fait, anime la majorité de notre
assemblée.
Si on suit la commission spéciale, la mise en place des maisons de services
publics devrait naturellement conduire à faire de certaines zones rurales
reculées et difficiles d'accès - j'exagère à peine - des lieux
d'expérimentation de la concession de service public au secteur privé.
Cela appelle un certain nombre de remarques.
Première remarque : les services publics concentrés dans une maison de
services publics, telle qu'elle peut aujourd'hui être conçue, procèdent le plus
souvent d'un monopole d'exploitation public, même si cette définition ne nous
satisfait pas, de ce que la Commission européenne appelle le « service
universel ».
On nous invite donc, avec cet amendement n° 69 rectifié, à nous placer en
dehors du cadre, pourtant peu satisfaisant, défini par la notion de service
universel, à faire en quelque sorte sous-traiter - il s'agit de cela quand on
passe convention avec une entreprise de droit privé - une activité
naturellement dévolue à un exploitant public.
Que les choses soient claires : si la procédure contractuelle de mise en place
des schémas d'organisation des services publics ou celle de création des
maisons de service public s'avèrent insuffisantes pour répondre à l'ensemble
des problèmes posés, il faut alors les repenser et s'assurer de la prise en
compte effective des besoins dans ces démarches.
Seconde remarque : le conventionnement entre un exploitant public ou une
administration doit-il et peut-il se concevoir à fonds perdus ?
Dès lors qu'une entreprise de droit privé exerce une activité, elle ne songe
pas, bien sûr, à répondre aux critères fondamentaux du service public -
péréquation tarifaire, égalité d'accès, par exemple - mais elle pense d'abord à
dégager une certaine marge financière.
MM. Bernard Piras et Roland Courteau.
Très bien !
M. Gérard Le Cam.
On peut même se demander si les raisons économiques naturellement invoquées
pour qu'un exploitant public ne soit pas présent sur le terrain dans certains
cas disparaîtraient comme par enchantement dans le cas d'une convention avec
une entreprise privée.
Comme certains pensent plus vite, vous nous permettrez donc de trouver un peu
exagéré de recourir aux voies et moyens définis, par exemple, par le
sous-amendement n° 234 rectifié, qui semble nous inviter à faire faire la même
chose à des agents de droit public « national », à des agents sous statut de la
fonction publique territoriale et à des agents placés sous régime de droit
privé et, au mieux, sous une convention collective de branche, quand elle
existe.
En l'occurrence, que veut-on prouver ? Que la seule voie pour permettre la
faisabilité économique de l'implantation des services publics résiderait dans
la course aux économies salariales et à la liquidation des garanties
statutaires des salariés assurant une mission de service public.
Vous nous permettrez de ne pas suivre la commission spéciale - tout comme nous
avons voté contre les sous-amendements qui ont été rattachés à l'amendement n°
69 rectifié par leurs auteurs -, dans cette voie pour le moins périlleuse.
Parce que cet amendement est profondément contraire à la notion même de service
public et parce qu'il prévoit une fausse solution pour un vrai problème, nous
ne le voterons pas.
Mme Marie-Claude Beaudeau et M. Roland Courteau.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° 69 rectifié, repoussé par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, les amendements n°s 295, 297 et 263 n'ont plus d'objet.
Par amendement n° 296, M. Le Cam, Mme Beaudeau, M. Lefebvre et les membres du
groupe communiste républicain et citoyen proposent :
I. - De compléter le texte présenté par le paragraphe II de l'article 22 pour
l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par un paragraphe
additionnel ainsi rédigé :
« ... - Pour compenser les charges résultant pour les collectivités locales de
l'application des dispositions de l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 précitée, la dotation globale de fonctionnement définie à
l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales est relevée
à due concurrence. »
II. - Pour compenser les pertes de recettes résultant du paragraphe I
ci-dessus, de compléter
in fine
cet article par un paragraphe ainsi
rédigé :
« ... - L'augmentation du prélèvement sur recettes résultant pour l'Etat de la
compensation des charges découlant de la mise en place des maisons de services
publics est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux
articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam.
Cet amendement pose à son tour, après l'amendement n° 318 rectifié
bis
,
la question de la compensation des charges imputées aux budgets des
collectivités locales, communes ou groupements, par la mise en place des
maisons de services publics.
Se pose initialement la question de savoir si les maisons de services publics
seront développées tant dans les zones rurales que dans les zones urbaines.
De la réponse à cette question, d'ailleurs affirmative de notre point de vue,
découle naturellement le fait de choisir la ressource publique la plus adaptée
pour faire face aux dépenses de fonctionnement de ces maisons de services
publics.
Ce ne peut être la seule dotation de solidarité rurale comme la seule dotation
de solidarité urbaine, les insuffisances de développement du service public
touchant autant les terroirs ruraux que les quartiers urbains.
La meilleure ressource à solliciter est donc naturellement la dotation globale
de fonctionnement dans son ensemble, ressource la plus directement lisible et,
par conséquent, la plus indiquée pour assurer le fonctionnement des maisons de
services publics.
On peut d'ailleurs améliorer notre amendement en plaçant la majoration de DGF
que nous demandons hors l'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité
dont nous avons débattu lors de la discussion du projet de loi de finances pour
1999.
En tout état de cause, nous proposons à notre assemblée de retenir cet
amendement, même si nous sommes assez profondément convaincus que le service
public, sous sa forme traditionnelle, n'a pas encore épuisé toutes ses
possibilités pour répondre aux besoins collectifs.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Gérard Larcher,
rapporteur.
Cet amendement vise à compenser les charges résultant de la
mise en place des maisons de services publics, par un relèvement de la dotation
globale de fonctionnement.
Dans son esprit, cet amendement est proche de l'amendement n° 318 rectifié
bis.
Ce dernier a la préférence de la commission spéciale parce qu'il
laisse au Gouvernement le choix des moyens de la compensation et parce qu'il a
été rectifié pour tenir compte des modifications apportées par la commission
spéciale à la rédaction de l'article 22, et ce à la différence de l'amendement
n° 296.
Nous partageons votre préoccupation, mon cher collègue, mais nous pensons y
répondre mieux d'une autre manière. Aussi, nous ne pouvons donc qu'émettre un
avis défavorable sur cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
J'ai dit
tout à l'heure combien je trouvais difficile d'imaginer que l'Etat puisse être
amené à compenser sans discuter les conséquences de décisions prises par des
tiers, qu'il s'agisse d'entreprises publiques ou de collectivités locales.
La démarche proposée est une démarche contractuelle, fondée sur des
conventions conclues entre les services publics engagés dans ces maisons de
services publics et les collectivités locales. Il s'agit de dispositifs
souples, qui ont l'avantage de ne pas coûter cher aux collectivités locales ou
aux entreprises tout en permettant de mutualiser des moyens, d'être plus futés,
plus intelligents, plus polyvalents, et de rendre un meilleur service par une
mobilisation des entreprises chargées de missions de service public.
On a cité tout à l'heure l'exemple d'épiciers pouvant être amenés à vendre des
timbres. J'avoue que je ne verrais pas d'inconvénient à ce que des agents dotés
d'un statut solide et stable, des agents des collectivités territoriales, par
exemple, exercent des missions de façon plus mobile, plus polyvalente et plus
riche dans ces maisons de services publics, sans alourdir pour autant la charge
pour la collectivité, qu'il s'agisse des communes concernées ou de l'Etat.
Au cours de l'examen de l'article 22, on a fait assaut de bons sentiments à de
nombreuses reprises. Aussi, je le répète : je trouve difficile de tenir un
discours sur la stabilisation ou la réduction du nombre de fonctionnaires,
qu'il s'agisse de fonctionnaires d'Etat ou de fonctionnaires territoriaux, avec
tout ce que cela suppose parfois de dérapages, à longueur de colonnes dans les
journaux, sur les privilèges des fonctionnaires, et, dans le même temps, de
dire qu'il faut diminuer les impôts, désendetter la France, rationaliser
l'activité des entreprises publiques... et j'en passe.
Il faut tenir un discours clair. Le redéploiement des moyens sur le territoire
répond à une logique économique, mais aussi à une logique sociale : il s'agit
de répondre aux attentes des citoyens, qui sont singulièrement différentes de
ce qu'elles pouvaient être dans le passé. Les maisons de services publics, qui
assurent une grande variété de services rendus par des fonctionnaires
polyvalents, bien formés, avec tout ce que cela suppose en termes de formation
initiale, mais aussi de mobilité au sein des entreprises concernées au cours de
leur carrière, constituent une façon de répondre aux attentes de nos
concitoyens sans tomber dans des discours démagogiques et caricaturaux.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 296, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 22, modifié.
(L'article 22 est adopté.)
Article additionnel après l'article 22