Séance du 8 avril 1999
M. le président. « Art. 39. _ Les communautés de villes existant à la date de publication de la présente loi et exerçant au lieu et place des communes membres la totalité des compétences prévues à l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales sont transformées en communautés d'agglomération par décision du conseil de communauté prise à la majorité des deux tiers au moins de ses membres dans un délai qui expire un an après le renouvellement général des conseils municipaux qui suit la publication de la présente loi. Dans le cas contraire, elles sont transformées en communautés de communes dans les mêmes conditions de majorité et de délai. Dans les deux cas cette transformation est alors prononcée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes appartiennent au même département et par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire. Elle n'entraîne pas création d'une nouvelle personne morale.
« En cas de création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine sur un territoire présentant une continuité urbaine avec celui sur lequel une communauté de villes a été transformée en communauté d'agglomération, ces établissements se constituent en un seul établissement dans les six ans qui suivent la date de création de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine.
« L'ensemble des biens, droits et obligations de la communauté de villes sont transférés à la communauté d'agglomération ou à la communauté de communes qui est substituée de plein droit à la communauté de villes dans toutes les délibérations et tous les actes de cette dernière à la date de l'arrêté de transformation. Cette substitution ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire prévus au titre du transfert des biens par le code général des impôts. L'ensemble des personnels de la communauté de villes est réputé relever de la communauté d'agglomération ou de la communauté de communes dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes à la date de la transformation.
« A défaut de décision du conseil de communauté à l'expiration du délai de six mois après le renouvellement général des conseils municipaux qui suit la publication de la présente loi, la communauté de villes est transformée d'office en communauté de communes dans les conditions et selon les modalités prévues aux premier et troisième alinéas.
« La transformation d'une communauté de villes en communauté d'agglomération ou en communauté de communes est sans effet sur les compétences exercées au lieu et place des communes membres. »
Par amendement n° 323 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent de rédiger comme suit la première phrase du premier alinéa de cet article :
« Quel que soit le nombre de leurs habitants, les communautés de villes existant à la date de publication de la présente loi sont transformées en communautés d'agglomération ou en communautés urbaines par décision du conseil de communauté prise à la majorité des deux tiers au moins de ses membres dans un délai qui expire un an après le renouvellement général des conseils municipaux qui suit la publication de la présente loi, sous réserve qu'elles acquièrent pendant ce délai les compétences prévues à l'article L. 5216-5 ou à l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales selon le cas. »
La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Nous le savons tous, depuis la promulgation, en 1992, de la loi relative à l'administration territoriale de la République, seulement cinq communautés de villes ont été constituées. Leur exemple a donc été peu suivi.
Les communes qui se sont engagées dans cette voie ont réalisé un réel effort en faveur du développement de l'intercommunalité.
L'article 39 du présent projet prévoit que ces communautés de villes appelées à disparaître, comme les districts, peuvent se transformer en communautés d'agglomération ou en communautés de communes.
Le présent amendement vise à leur offrir une option supplémentaire, celle de se transformer en communautés urbaines, quel que soit le nombre de leurs habitants, sous réserve qu'elles acquièrent, pendant la phase transitoire, l'ensemble des compétences dévolues à ces dernières.
Un tel dispositif irait dans le sens du renforcement de la coopération intercommunale, au bénéfice d'EPCI qui ont fait le choix d'une expérience intercommunale fortement intégratrice.
Il s'agit, en fait, de permettre aux cinq communautés de villes qui ont donné, depuis 1992, l'exemple de l'intercommunalité fortement intégrée, de se transformer en communautés urbaines, et ce sans leur imposer, naturellement, le respect des seuils démographiques.
Je suis sûr que cet amendement recueillera le soutien d'un certain nombre de collègues... au moins celui du président de la communauté urbaine d'Alençon !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous abordons, avec cet amendement présenté avec conviction par notre collègue M. Braye, un problème de fond qui va au-delà de la transformation possible des communautés de ville en communautés urbaines, nous abordons en effet également tout le problème du montant de la DGF pour les trois échelons de communautés.
La transformation des communautés de villes en communautés urbaines aurait incontestablement un coût important en termes de DGF. Or, nous avons, en particulier au cours de nos débats de mardi et de mercredi, marqué la priorité que nous voulons accorder au resserrement de l'écart entre les différents montants de DGF selon les catégories de communautés.
Si nous ouvrons les vannes sur un plan, en particulier sur celui-là, nous rendrons plus difficile, dans trois semaines, le plaidoyer que nous ferons - il a des chances d'aboutir - en faveur du relèvement des seuils de DGF applicables aux communautés.
Je souhaite donc, mon cher collègue, que vous puissiez prendre en considération les contraintes qui sont les nôtres en cet instant pour arriver à atteindre l'objectif financier prioritaire que nous nous sommes fixé.
Cela ne signifie nullement que les communautés de villes n'ont pas été à l'avant-garde de l'action dans le domaine de l'intercommunalité. Simplement, les contraintes budgétaires étant ce qu'elles sont, je suis au regret de devoir demander que cet amendement, qui représenterait un élément de complication dans la négociation que nous aurons à mener, ne soit pas retenu.
Nous avons en effet demandé que l'examen d'un certain nombre d'articles sensibles soit reporté afin que rien ne vienne compliquer davantage encore cette négociation.
Je ne nie pas la pertinence de vos arguments, monsieur Braye. Mais le gestionnaire d'un EPCI que vous êtes sait combien pèsent, à tous les niveaux, les contraintes budgétaires.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Je veux d'abord saluer l'effort qui a été réalisé par les cinq communautés de villes qui ont adopté cette formule en 1992, allant ainsi dans le sens d'une plus grande intercommunalité.
Dans le présent projet, la possibilité de transformation des communautés de villes en communautés d'agglomération a été introduite sans condition de seuil. Etait en particulier visée la communauté de villes de Flers, évoquée par Mme Bassot à l'Assemblée nationale.
Du fait de leur transformation en communauté d'agglomérations, ces communautés de villes vont bénéficier, sur le plan financier, d'une DGF double de celle qu'elles perçoivent actuellement.
Il faut en rester là.
Les transformer automatiquement en communautés urbaines serait les faire entrer dans un cadre que le Gouvernement souhaite réserver, à l'avenir, aux grandes agglomérations métropolitaines. Rien ne le justifie, ni sur le plan des populations ni sur celui de l'organisation.
De plus, cette mesure aurait un coût supplémentaire puisque la DGF doublerait de nouveau.
Les communautés de villes devenues communautés urbaines seraient effectivement gagnantes. Mais l'équivalent de leur gain serait imputé sur la masse globale de la DGF et il en résulterait une évolution financière qui ne correspondrait pas à la réalité.
La transformation des communautés de villes en communautés d'agglomération me paraît être une évolution justifiée. Il ne faut pas franchir le stade supérieur, au niveau du seuil de population, car se sont des compétences ou des financements d'une autre taille.
Voilà pourquoi le Gouvernement est défavorable à l'amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 323 rectifié.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. On comprendra que, n'étant pas le seul signataire de cet amendement, je ne puisse manifestement pas le retirer. Je vais donc essayer de le défendre encore, même si je ne suis pas personnellement intéressé, car - on l'a dit à plusieurs reprises - nous travaillons pour l'intérêt général.
D'abord, nous prévoyons non pas, naturellement, la transformation automatique des cinq communautés de villes en communautés urbaines, mais simplement la possibilité pour celles qui le souhaitent de la demander, persuadés que nous sommes que nombre d'entre elles n'opteront pas pour cette transformation.
Je rappelle également que la DGF, s'agissant des communautés urbaines, n'est pas uniforme. La moyenne, dont on parle toujours, est, certes, de 478 francs, mais cela va de 248 francs pour la moins dotée à 678 francs pour la mieux dotée, à savoir celle de Creusot - Montceau-les-Mines.
Enfin, j'y reviens, la meilleure manière de saluer l'effort de ceux qui ont été les pionniers de l'intercommunalité serait de leur offrir cette possibilité que prévoit notre amendement.
Cela étant, très soucieux - M. le rapporteur le sait mieux que quiconque - de favoriser la négociation qui permettra d'augmenter la dotation globale de fonctionnement pour le secteur rural et les petites communes, je propose que l'on réserve cet amendement pour pouvoir en évaluer les conséquences financières, qui, loin d'être cataclysmiques, seront peut-être, tout compte fait, tout à fait raisonnables.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je ne crois pas pouvoir voter cet amendement, car il est fondé sur une catégorie, la communauté de villes. Or, il existe d'autres structures de coopération intercommunale, dont les districts, qui, en adoptant la TPU - j'en connais - ont, en fait, un régime aussi intercommunal que celui des communautés de villes.
Si donc l'on retient la proposition de notre collègue M. Braye pour les communautés de villes, je ne vois pas comment on pourra ne pas en élargir le bénéfice aux districts à TPU. Et, dès lors, on ne sait pas où l'on va !
La sagesse consiste donc à s'en tenir à la position de la commission.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Il y aurait un moyen de mettre tout le monde d'accord.
En définitive, ce qui fait qu'un certain nombre de collectivités optent pour une formule d'intercommunalité plutôt que pour une autre, c'est bien la carotte de la DGF ! C'est une constante depuis que les dispositions sur l'intercommunalité existent.
Si des SIVOM se sont transformés en communautés de communes, c'est parce que la DGF leur permettait de continuer à exercer leurs compétences antérieures, tout en allégeant le poids de la fiscalité locale.
Demain, les communautés de villes, même s'il y a la contrainte de la TPU aux yeux de certains, iront vers la communauté d'agglomération ou la communauté de communes parce qu'il y a la carotte de la DGF. Ce raisonnement vaut pour les communautés urbaines.
L'une des solutions qui permettrait de mettre tout le monde d'accord consisterait à fixer la DGF à un niveau équivalent pour toutes les structures intercommunales, qu'elles soient rurales, d'agglomération ou urbaines.
En effet, les communautés de communes rurales ont moins de compétences, et donc de dépenses lourdes, mais elles perçoivent moins de recettes fiscales, le produit de la taxe professionnelle étant souvent nul. En revanche, les communautés d'agglomération ou les communautés urbaines, si elles bénéficient de la taxe professionnelle, assument en contrepartie des compétences lourdes.
Je m'en remettrai donc à la sagesse de la commission.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Le sujet est difficile. En effet, comme chacun le sait, en matière de DGF, ce qu'on donne à l'un, on le retire à d'autres.
Je veux par conséquent rappeler à M. Vasselle comment se déroule la répartition : on sépare la dotation forfaitaire - celle qui va à tout le monde - et la dotation d'aménagement ; sur cette dotation d'aménagement, on commence par prélever la part des groupements. Cela signifie que, plus la part des groupements augmente, plus la part de la DSU et de la DSR se réduit.
Vu sa composition, le comité des finances locales a tendance à estimer que, dans les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine, les problèmes sociaux sont très difficiles, et il est donc enclin à retenir le maximum pour cette dotation. Il en résulte que la réduction porte sur la dotation de solidarité rurale.
Je ne voudrais pas que, pour faire plaisir aux communautés de villes, qui ont effectivement défriché la législation et créé des collectivités très importantes, la réduction ne porte finalement que sur la DSR.
Dans cette optique, la position de la commission des lois et de la commission des finances est raisonnable.
L'amendement n° 323 rectifié présente un second inconvénient en ce qu'il vise à inscrire dans la loi qu'une communauté de villes peut devenir une communauté urbaine quel que soit le nombre d'habitants. C'est là mettre le doigt dans un engrenage extrêmement dangereux.
Cela créerait en effet un problème nouveau qui finirait par se traduire par une compression de la dotation de solidarité rurale, ce qui paraît tout à fait difficile à envisager à ce stade de la discussion.
Il convient par conséquent de suivre la position de sagesse de la commission des lois.
M. Alain Vasselle. C'est le bon sens !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. M. Fourcade vient d'exprimer l'essentiel de ce que je voulais rappeler.
La DGF, c'est une enveloppe fermée : ce que l'on veut donner aux uns, on doit le prendre aux autres. C'est évident !
La commission des lois essaie, depuis le début de cette discussion, de respecter les pouvoirs que nous avons accordés dans le passé au comité des finances locales. En effet, plus nous rendrons le système rigide et moins le comité des finances locales pourra procéder à des ajustements.
Elle a également tenté, tout au long de ce débat, de préserver quelques soupapes de sécurité pour pouvoir augmenter la DGF des communautés de communes qui ont accompli un véritable effort d'intégration en recourant à la taxe professionnelle unique.
C'est le cas des communautés de villes, puisque leur caractéristique était d'avoir la taxe professionnelle unique. A ce jour, aucune communauté urbaine n'a encore une taxe professionnelle unique. Cela va venir, mais de nombreuses difficultés demeurent.
Si nous supprimons en une seule fois les marges que nous avons pu conserver jusqu'à maintenant, les seules qui pâtiront de cette affaire, ce seront non pas les communautés urbaines ou les communautés d'agglomération, qui se trouvent garanties par le texte, mais les communautés de communes à taxe professionnelle unique qui ont consenti volontairement un effort d'intégration et que nous ne pourrons pas soutenir financièrement.
Je comprends bien la position de notre collègue, qui n'est que le troisième signataire de l'amendement. Mais, comme les autres ne sont pas là ! et il serait bien qu'il retire cet amendement, plutôt que de nous forcer à voter contre.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 323 rectifié.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. Vous avez déjà expliqué votre vote !
M. Dominique Braye. Oui, mais M. Mercier m'a interpellé !
M. le président. Si c'est pour nous dire que vous retirez l'amendement, je veux bien !
M. Dominique Braye. J'ai été suffisamment provocateur au cours de ce débat et je vais retirer l'amendement, d'autant que je suis persuadé qu'il ne passera pas ! (Sourires.)
Je voudrais cependant me livrer à une dernière provocation, et je vous demande de m'en excuser à l'avance.
Sommes-nous bien sûrs, puisque la DGF est une enveloppe fermée, que tous les avantages acquis par certaines catégories de communautés sont vraiment justifiés ? Ne ferions-nous pas mieux de répartir différemment certaines dotations, toujours au sein d'une enveloppe fermée ?
M. le président. L'amendement n° 323 rectifié est retiré.
Par amendement n° 324 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent dans la troisième phrase du premier alinéa de l'article 39, de remplacer le mot : « deux » par le mot : « trois ».
Cet amendement n'a plus d'objet.
Je suis maintenant saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les trois premiers sont identiques.
L'amendement n° 139 est présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 369 est déposé par MM. Bret, Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 446 est présenté par MM. Peyronnet, Plancade, Picheral et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Tous trois tendent à supprimer le deuxième alinéa de l'article 39.
Par amendement n° 325 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans le deuxième alinéa de l'article 39, après les mots : « a été transformée en communauté d'agglomération » d'insérer les mots : « ou en communauté urbaine ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 139.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cet amendement vise, en supprimant un ajout de l'Assemblée nationale, à revenir à la rédaction initiale du projet de loi. De surcroît, nous coordonnons ainsi notre position avec celle que nous avons adoptée à l'article 1er avant-hier.
M. le président. La parole est à M. Bret, pour présenter l'amendement n° 369.
M. Robert Bret. Cet amendement vise à supprimer le second alinéa de l'article 39, qui traite de la transformation des communautés de villes en communautés d'agglomération.
L'alinéa 2 prévoit la fusion des communautés d'agglomération issues d'une transformation des communautés de villes et de communautés urbaines dans un délai de six ans.
Cet alinéa rappelle étrangement l'article 20 du projet de loi sur l'aménagement du territoire, où les EPCI situés sur un territoire présentant une continuité urbaine doivent se constituer en communauté d'agglomération dans un délai de six ans.
Cette mesure nous semble dangereuse, dans la mesure où le choix des communes est bafoué.
De telles dispositions sont de nature à mettre en péril la coopération intercommunale qui ne peut réussir son développement sans l'assentiment des élus locaux.
Ce second alinéa, ajouté lors de l'examen du projet à l'Assemblée nationale, poursuit le même objectif que l'alinéa 2 de l'article L. 5216-1 que notre Haute Assemblée a supprimé à l'article 1er.
La pertinence territoriale dépend non pas de l'étendue du territoire, mais du projet politique constitué pour un même espace.
Aussi, je vous demande d'adopter cet amendement supprimant la limitation du nombre d'EPCI au sein d'un même territoire présentant une continuité urbaine.
M. le président. La parole est à M. Peyronnet, pour présenter l'amendement n° 446.
M. Jean-Claude Peyronnet. Cet amendement est identique à celui de la commission. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. L'amendement n° 325 rectifié n'a plus d'objet.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 139, 369 et 446 ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à ces trois amendements identiques.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 139, 369 et 446, acceptés par le Gouvernement.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Par amendement n° 326 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans la première phrase du troisième alinéa de l'article 39, après les mots : « communauté d'agglomération » d'insérer les mots : « , à la communauté urbaine ».
Cet amendement n'a plus d'objet.
M. le président. Par amendement n° 327 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 39, après les mots : « communauté d'agglomération » d'insérer les mots : « , de la communauté urbaine ».
Cet amendement n'a plus d'objet.
Je suis maintenant saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 140, M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, propose de supprimer l'avant-dernier alinéa de l'article 39.
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 485 rectifié est présenté par MM. Vasselle, André, Flandre et Gerbaud.
L'amendement n° 519 est présenté par le Gouvernement.
Tous deux tendent, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 39, à remplacer les mots : « délai de six mois », par les mots : « délai d'un an ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 140.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il s'agit de supprimer une disposition redondante avec le premier alinéa de l'article 39. Simplifions chaque fois que nous le pouvons !
M. le président. La parole est à M. Vasselle, pour défendre l'amendement n° 485 rectifié.
M. Alain Vasselle. C'est un amendement de cohérence.
J'ai noté que le Gouvernement avait déposé un amendement identique. Mais je pense qu'il sera satisfait par l'amendement de la commission.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour présenter l'amendement n° 519 et pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 140.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 140, car l'absence de décision n'est pas une hypothèse d'école, même si cela ne concerne que cinq communautés de villes qui doivent se transformer dans le délai prévu.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 140, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, les amendements n°s 485 rectifié et 519 n'ont plus d'objet.
Par amendement n° 328 rectifié, MM. Legendre, Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans le dernier alinéa de l'article 39, après les mots : « communauté d'agglomération », d'insérer les mots : « , en communauté urbaine ».
Cet amendement n'a plus d'objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 39, modifié.
(L'article 39 est adopté.)
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