Séance du 9 février 2000
VOLONTARIATS CIVILS
Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi (n°
179, 1999-2000), modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux volontariats
civils institués par l'article L. 111-2 du code de service national. [Rapport
(n° 199, 1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Mesdames,
messieurs les sénateurs, nous voici donc à nouveau réunis pour examiner en
deuxième lecture le projet de loi relatif aux volontariats civils.
Je tiens tout d'abord, en mon nom et en celui de M. Hubert Védrine, à saluer
une nouvelle fois l'esprit positif et constructif qui a constamment présidé à
l'élaboration de ce projet de loi.
Je tiens tout particulièrement à remercier M. Del Picchia, rapporteur de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
J'associerai à ces remerciements Mmes et MM. les sénateurs membres de cette
commission ainsi, bien évidemment, que son président.
Vous connaissez notre ambition, et je sais que vous la partagez, vos débats en
attestent : mieux affirmer encore, sous une forme renouvelée, les missions
civiles confiées à ce jour à des appelés du service national, mais aussi,
conjointement, satisfaire à des exigences et des attentes très fortes, aussi
bien individuelles que collectives, au service de la solidarité nationale et
internationale.
Pour que le volontariat civil réunisse les conditions de son développement
futur et soutienne notre volonté d'amplifier notre champ de coopération, il
fallait un cadre juridique spécifique, clarifié et adapté, qui prenne en compte
les structures d'accueil dans leur pluralité, mais qui réponde aussi, de façon
adéquate et précise, au souhait de nombreux jeunes gens et jeunes filles de
vivre une expérience susceptible de profiter autant aux autres qu'à
eux-mêmes.
Je voudrais redire ici que le volontariat civil n'a pas d'autre ambition, pour
ce qui concerne les associations, que celle de leur proposer un dispositif
complémentaire de celui de droit privé relevant du décret du 30 janvier 1995,
qui continuera de constituer une alternative pour leur action.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement, vous le savez, a voulu
tenir le plus grand compte de vos propositions. Les amendements votés en
première lecture par la Haute Assemblée ont amélioré sensiblement le texte qui
vous était soumis. L'Assemblée nationale en est convenu et a pour sa part
entériné en quelque sorte les aménagements ou précisions que vous avez voulu
apporter, qu'ils soient d'ordre technique ou qu'ils visent à renforcer
l'attractivité du dispositif.
Je rappellerai ainsi, en particulier, l'élargissement d'accès aux classes
d'âge qui ne relèvent pas du nouveau code du service national, l'extension de
la couverture sociale des volontaires à leurs ayants droit, mais aussi
l'amélioration de la reconnaissance du volontariat par la délivrance d'un
certificat d'accomplissement ou encore, dans le même esprit, la prise en compte
du temps du volontariat pour la validation des acquis professionnels.
Vous aviez souhaité, par ailleurs, que l'exonération fiscale des indemnités
supplémentaires servies aux volontaires expatriés soit étendue à l'indemnité de
base commune à toutes les formes de volontariat. L'Assemblée nationale vous a
rejoints sur ce point. Cette disposition installe une exception, puisque des
indemnités ou des rémunérations d'un montant comparable sont soumises à
imposition. Le Gouvernement, cependant, sensible à vos arguments et soucieux de
préserver le climat consensuel qui entoure ce texte de loi, a finalement décidé
de l'agréer.
Des modifications supplémentaires, complémentaires - je le crois - de celles
que vous avez vous-mêmes adoptées, ont été introduites à l'occasion du débat
devant l'Assemblée nationale. Ces modifications, qui, pour l'essentiel, ont été
approuvées par le Gouvernement, ne remettent pas en cause la philosophie du
projet. Elles la confirment en soutenant l'équilibre du dispositif et en
soulignent les ambitions.
Je pense d'abord à la nécessité de veiller à un égal accès des hommes et des
femmes, conformément aux exigences qui découlent du principe de parité. Je
pense aussi, notamment, à l'ouverture de ce volontariat aux jeunes
ressortissants de l'Union européenne ou de l'espace économique européen, qui
auront vocation à accomplir leur volontariat dans un pays tiers. C'est là un
signe très manifeste de la détermination de la France à affirmer l'idée de
citoyenneté européenne.
J'évoquerai enfin l'extension des missions du volontaire en faveur du
développement de la démocratie et des droits de l'homme. On a voulu ainsi
reconnaître et consacrer, en particulier, l'action de nombreuses ONG fortement
enracinées dans la société civile.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi a fait l'objet d'un très
large accord devant chaque assemblée. Il est très attendu et il n'est plus à
démontrer qu'il répond à un besoin. Dans son rapport, M. le rapporteur exprime
la volonté de la commission de « privilégier l'achèvement rapide du processus
législatif ». C'est, bien entendu, un souhait que nous partageons.
Quelques amendements d'origine gouvernementale ont été présentés ce matin à la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Elle a
bien voulu les approuver. Je veux, dès à présent, vous en remercier, mesdames,
messieurs les sénateurs.
Le ministre des affaires étrangères et moi-même sommes convaincus que le
volontariat civil représente une occasion unique pour l'apprentissage et
l'expression d'une citoyenneté active et responsable, mise au service d'actions
d'intérêt national ou international. Cela implique bien sûr d'en faciliter
l'accès : croyez que je serai particulièrement attentif à ce que toute la
publicité requise soit donnée à la connaissance de ce dispositif et des
démarches à accomplir, que je souhaite simples et compréhensibles par tous.
Permettez-moi, pour conclure, mesdames, messieurs les sénateurs, de me réjouir
des conditions de travail et de concertation qui ont entouré l'élaboration de
ce projet de loi. C'est donc avec une confiance renouvelée que nous le
soumettons en deuxième lecture à la délibération de la Haute Assemblée.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers
collègues, le 13 octobre dernier, lors de l'examen en première lecture du
présent projet de loi, j'avais souligné, au nom de la commission des affaires
étrangères, combien la mise en place du volontariat civil, engagée il y a trois
ans - par le précédent gouvernement d'ailleurs - lors de la réforme du service
national, était attendue avec intérêt, et parfois même avec impatience par
l'ensemble des organismes accueillant actuellement les jeunes qui effectuent
une forme civile de service national, tout particulièrement à l'étranger, dans
notre réseau diplomatique ou nos entreprises.
En effet, l'objectif premier de ce projet de loi est bien de mettre en place
un dispositif capable de relayer, une fois la conscription suspendue, ces
formules de service national qui ont prouvé leur utilité pour la collectivité,
tout en offrant aux jeunes, filles comme garçons, la possibilité d'un
engagement volontaire au service de l'intérêt général dans des domaines aussi
divers que l'action sociale, la sécurité civile, le développement de
l'outre-mer ou l'action extérieure de la France.
Au terme d'une lecture dans chaque assemblée, je crois pouvoir dire qu'un très
large accord s'est réalisé au Parlement autour des objectifs et de
l'organisation du volontariat civil.
Nous avions signalé, en octobre dernier, les limites évidentes de ce projet de
loi : la mise en place du volontariat civil s'effectuera à moyens financiers
constants, son champ d'intervention en métropole recouvrira quelque peu celui
des multiples formules d'insertion des jeunes, ses caractéristiques le rendront
difficilement accessible à certaines associations et organisations non
gouvernementales.
Malgré ces réserves, le Sénat avait largement approuvé le projet de loi. Il
avait toutefois souhaité le renforcer sur un certain nombre de points, et nous
constatons avec satisfaction que l'Assemblée nationale a retenu, sans
exception, l'ensemble des amendements que le Sénat avait adoptés en première
lecture.
C'est le cas tout d'abord de notre amendement relatif à l'extension du
volontariat civil aux classes d'âge qui n'étaient pas concernées par le nouveau
code du service national, à savoir les jeunes filles nées avant le 1er janvier
1983 et les garçons nés avant le 1er janvier 1979, à condition bien sûr qu'ils
soient en règle vis-à-vis de leurs obligations militaires. Il s'agissait, nous
le pensons, d'une mesure indispensable en vue de susciter un volume suffisant
de candidatures durant les toutes premières années de mise en place du
volontariat civil.
L'Assemblée nationale a également retenu tous nos amendements visant à
améliorer le statut du volontaire civil, à commencer par celui qui concernait -
cela nous semblait très important - l'exonération fiscale des indemnités, mais
également ceux qui étaient relatifs à l'extension de la protection sociale aux
ayants droit, à la délivrance d'un certificat d'accomplissement et à la prise
en compte du temps de volontariat pour la validation des acquis
professionnels.
L'Assemblée nationale a aussi approuvé notre article additionnel relatif aux
formes de droit privé de volontariat, qui visait à accorder une reconnaissance
législative au statut de volontariat de solidarité internationale, reconnu par
le fameux décret du 30 janvier 1995, qui est un support indispensable pour
l'action des organisations non gouvernementales.
Enfin, les députés n'ont pas modifié les différents amendements techniques que
nous avions introduits, comme celui qui permet de souscrire un nouvel
engagement lorsque le premier est interrompu pour des raisons indépendantes de
la volonté du volontaire civil.
L'Assemblée nationale a donc maintenu dans leur intégralité les apports du
Sénat, tout en procédant à son tour à un certain nombre de modifications.
J'ai détaillé dans mon rapport écrit les différents amendements adoptés par
les députés, qui ont en outre inscrit le projet de loi dans le code du service
national. Ils visent notamment à permettre de solliciter une prolongation de
volontariat après une interruption pour cause de maladie ou de maternité, à
permettre d'exercer, avec l'accord de l'organisme d'accueil, des activités
annexes d'enseignement ou à rappeler le principe d'égal accès des femmes et des
hommes au volontariat civil, vous l'avez dit, monsieur le ministre.
Je m'attarderai sur deux modifications plus importantes.
La première est l'ouverture du volontariat civil aux jeunes des pays de
l'Union européenne et de l'espace économique européen.
Tout en s'interrogeant sur l'opportunité d'utiliser à cet effet un statut
inséparable de la notion de service national, la commission des affaires
étrangères reconnaît l'intérêt que peut présenter, pour nos organismes
d'accueil, la possibilité de s'attacher le concours de jeunes Européens. Nous
observons que, dans ce cas, le pouvoir discrétionnaire du ministre en matière
d'acceptation des demandes sera renforcé, puisque ces candidats pourront être
écartés de certaines fonctions liées à l'exercice de la souveraineté ou de
prérogatives de puissance publique. En clair, ce sera seulement une faculté
supplémentaire donnée à l'Etat, aux entreprises et aux ONG de recruter des
volontaires.
Il nous semble que les conditions d'accueil des ressortissants européens
devront être précisées. Pourront-ils être affectés dans leur pays d'origine et,
dans ce cas, percevront-ils l'indemnité supplémentaire prévue en cas
d'affectation à l'étranger ? Comment s'intégreront-ils dans nos procédures
d'envoi de volontaires à l'étranger, en particulier dans les pays les plus
restrictifs en matière d'octroi d'autorisations de séjour ? Ce sont là autant
de questions qui mériteront un examen attentif dans le cadre de l'application
de la loi.
La seconde modification d'importance touche le fonctionnement même du
dispositif puisqu'elle instaure, dans le temps de volontariat, une période
probatoire d'un mois au cours de laquelle le volontaire pourrait résilier
unilatéralement et sans préavis son engagement. Cette mesure semble inspirée du
volontariat dans les armées, qui n'a pas cependant la même nature que le
volontariat civil. Il nous a semblé que cette facilité de résiliation pouvait
susciter quelques difficultés, en particulier dans le cas de volontaires
envoyés à l'étranger ; j'y reviendrai dans un instant.
En résumé, la commission a donc porté une appréciation plutôt positive sur le
texte tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale. Elle a bien entendu été
sensible au maintien des amendements qu'elle avait préconisés en première
lecture. Elle s'est interrogée sur l'opportunité de certains ajouts ou sur
certaines formulations qui pourraient mériter d'être précisées. Je pense en
particulier aux missions liées à l'action de la France dans le domaine de la
démocratie et des droits de l'homme ou aux modalités de coordination avec le
service volontaire européen.
Mais la commission des affaires étrangères demeure également très soucieuse de
permettre un aboutissement rapide du processus législatif et de ne pas retarder
de quelques mois encore, par une prolongation exagérée de la navette, la mise
en oeuvre du volontariat civil.
C'est pourquoi notre commission n'a déposé aucun amendement.
S'agissant de la période probatoire d'un mois, nombre de nos collègues ont
estimé qu'il y avait là un risque pour les organismes d'accueil, mais la
commission n'avait pas modifié le texte afin d'examiner avec le Gouvernement si
ce risque pouvait être réduit dans le décret d'application. Vous l'aurez
compris, l'objectif de la commission était, dans la mesure du possible, de
permettre l'adoption conforme par le Sénat du texte venant de l'Assemblée
nationale.
Entre-temps, la situation a quelque peu évolué et, sur le seul point qui
suscitait réellement un doute, celui de la période probatoire, le Gouvernement
nous a informés que la difficulté ne pouvait être résolue dans un simple décret
d'application, ce qui l'a conduit à déposer un amendement.
D'autre part, le Gouvernement a également souhaité clarifier la question,
complexe, de l'application du volontariat civil aux territoires d'outre-mer, à
la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie.
La commission a émis un avis favorable sur ces différents amendements. Si ces
ultimes modifications nous obligent à renoncer à une adoption définitive
aujourd'hui même du projet de loi, elles permettront incontestablement de
faciliter l'application du texte.
Je ne ferai que mentionner, à cet instant de mon propos, l'amendement que le
Gouvernement nous propose au sujet du recrutement des officiers sous contrat.
Il s'agit là d'un sujet quelque peu étranger au volontariat civil. J'exposerai
la position de la commission sur ce point lorsque cet amendement viendra en
discussion.
Telles sont, mes chers collègues, les observations de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur un projet de loi
que nous souhaitons désormais voir mis en oeuvre rapidement, afin que nos
jeunes puissent apporter leur contribution aux missions d'intérêt général qui
leur seront proposées à l'étranger, outre-mer et, bien sûr, en métropole.
(Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Durand-Chastel.
M. Hubert Durand-Chastel.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, vous
comprendrez que je m'intéresse surtout au volontariat civil à l'international,
considérant qu'une expérience à l'étranger suffisamment longue et bien encadrée
constitue indiscutablement un « plus » dans la vie d'un jeune, une ouverture
sur le monde qui enrichira son avenir. Si cette expérience est issue d'un
engagement volontaire, elle n'en sera que plus profitable.
Le projet de loi instituant les volontariats civils, dont le Sénat s'était
attaché, en première lecture, à rendre le dispositif plus attractif, revient de
l'Assemblée nationale amélioré sur plusieurs points.
Le principe d'égal accès des hommes et des femmes aux volontariats civils
incitera les filles à investir un domaine où elles étaient très peu nombreuses,
s'agissant notamment des postes de coopérant à l'étranger. Ce déséquilibre, qui
tenait à ce que les CSN constituaient la forme civile du service militaire
national obligatoire, n'est plus justifié dans un système de volontariat qui
s'adresse aux filles comme aux garçons. Cette mesure répond en outre à
l'exigence de parité que nos concitoyens manifestent.
L'ouverture des volontariats civils aux ressortissants de l'Union européenne
et de l'Espace économique européen prend en compte la logique de l'intégration
européenne, en les rendant compatibles avec la formule du service volontaire
européen. Les jeunes Français et Européens ainsi engagés au service d'une même
nation constitueront sans aucun doute des ferments du sentiment européen.
La consolidation du statut de droit public des volontaires civils, qui leur
assurera une protection sociale complète, une reconnaissance professionnelle,
et dont les indemnités et prestations complémentaires seront finalement
exonérées de l'impôt sur le revenu, de CSG et de CRDS, est de nature à
compenser des conditions matérielles d'indemnité très peu attractives.
L'autorisation d'enseigner bénévolement dans le pays d'accueil, en sus du
contrat de volontariat civil, constitue également une précision heureuse, que
je tiens à souligner.
Enfin, l'obligation de versement de prestations compensatoires pour assurer
des conditions de vie décentes à l'étranger facilitera les candidatures pour le
volontariat international.
Une seule lecture dans chaque chambre aura permis d'améliorer le dispositif à
la satisfaction générale. Cette entente est heureuse, car il est urgent de
mettre en oeuvre les volontariats « nouvelle formule », afin de leur donner le
temps de monter en puissance d'ici à l'extinction des CSN.
Il existe en effet un risque de voir le nombre des départs diminuer pendant la
période de transition. Il convient, en faisant côtoyer l'ancienne et le
nouvelle formule pendant plusieurs mois, d'augmenter le nombre des
bénéficiaires pour l'étranger. Les besoins ne manquent pas dans nos ambassades,
nos consulats, nos postes d'expansion économique et nos entreprises implantées
sur tous les continents. Plus vite les volontariats civils entreront en
application, plus vite les besoins grandissants à l'extérieur seront
comblés.
Je demande également de soumettre au plus tôt au Conseil supérieur des
Français de l'étranger les projets de décret d'application afin de ne pas
retarder l'entrée en vigueur de cette loi, une fois qu'elle aura été examinée
en dernière lecture à l'Assemblée nationale. Deux années et demie se sont déjà
écoulées depuis la loi mettant fin à la conscription.
M. Emmanuel Hamel.
Hélas !
M. Hubert Durand-Chastel.
Quels objectifs chiffrés vous êtes-vous fixés, monsieur le ministre, pour la
première année de fonctionnement des volontariats civils à l'international et
combien de postes pensez-vous atteindre globalement à l'étranger ?
Les coopérants du service national ont constitué pendant plus de trente ans un
véritable vivier pour l'expatriation puisque deux tiers des jeunes sont restés
installés à l'étranger à la suite de leur coopération et que 70 % des
coopérants en entreprise ont été embauchés.
Mme Paulette Brisepierre.
Très bien !
M. Hubert Durand-Chastel.
Les objectifs se doivent donc d'être ambitieux si l'on veut poursuivre et même
amplifier le mouvement. Il faudra, en effet, remplacer les 6 420 CSN et CSNE en
poste à l'étranger en 1999.
La nouvelle formule, moins onéreuse, devrait profiter aux petites et moyennes
entreprises désirant s'implanter à l'étranger. Espérons que des jeunes
suffisamment formés seront séduits par cette perspective, malgré des conditions
matérielles peu avantageuses.
En effet, la présence française à l'étranger, dans le contexte actuel de
mondialisation, est insuffisante pour répondre aux enjeux économiques et
culturels. Multiplier les incitations à l'expatriation, qui représente moins de
3 % de la population hexagonale, pourcentage très inférieur à ceux de nos
principaux partenaires et concurrents, est donc un impératif national. Je
remercie le Gouvernement de l'avoir compris à l'occasion de la discussion de ce
texte, que je voterai en insistant encore une fois sur l'urgence de sa mise en
oeuvre pour sa complète réussite.
(Applaudissements sur les travées du RPR
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, comme en
première lecture, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen
approuveront ce projet de loi non sans réaffirmer leurs préventions à l'égard
de la professionnalisation complète de nos forces armées d'ici à 2002. A cette
professionnalisation nous aurions préféré, vous le savez, une rénovation du
service national, accompagnée de la constitution d'unités professionnelles.
Nous portons une appréciation positive sur les dispositions contenues dans ce
projet de loi, très attendu en France et l'étranger, qui permettra de remplacer
les différentes formes civiles d'un service national finissant.
Il faut souligner ici tous les effets heureux de l'activité de ces jeunes
appelés, tant en métropole, dans les services de sécurité civile, les services
sociaux et sanitaires, dans les quartiers défavorisés, que dans les
départements et territoires d'outre-mer ou encore à l'étranger, avec les
coopérants, les CSNE.
Je ne réitérerai pas aujourd'hui les remarques que j'avais formulées en
première lecture, notamment sur l'attractivité limitée de la rémunération des
volontaires et sur l'enveloppe financière globale affectée à ces nouvelles
dispositions.
Compte tenu de l'urgence de la mise en place du nouveau système de volontariat
civil, les sénateurs de mon groupe et moi-même étions prêts à adopter ce texte
tel qu'il ressortait des travaux de l'Assemblée nationale, non sans émettre
quelques réserves sur cette notion, introduite par les députés, de « période
probatoire » d'un mois au cours de laquelle le volontaire pourrait résilier
sans préavis et unilatéralement son engagement.
Le Gouvernement nous propose sur ce point un amendement de suppression. C'est
la sagesse ! Bien sûr, cela ne signifie pas qu'il ne faudra pas examiner avec
l'attention nécessaire les quelques cas particuliers qui pourront se poser, et
nous souhaitons que le Gouvernement donne des directives en ce sens. Il reste
que la mise en oeuvre du texte de l'Assemblée nationale sur ce point ne
manquerait pas d'avoir les effets pervers que chacun peut imaginer.
Pour toutes ces raisons, nous voterons ce projet de loi assorti des
amendements présentés par le Gouvernement
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
et sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la
discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du
Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.
Article 1er