Séance du 2 mai 2000
M. le président. Par amendement n° 218, M. Althapé, au nom de la commission des affaires économiques, propose d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 110 du code de l'urbanisme est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :
« Un droit à une constructibilité minimale s'exerce, en l'absence de carte communale ou de plan d'occupation des sols, dans les zones soumises aux dispositions des lois n° 85-30 du 9 janvier 1995 relative au développement et à la protection de la montagne et n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, sur la base d'une étude de constructibilité résiduelle, élaborée par l'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. La commission présente cet amendement afin de résoudre les problèmes posés par l'application simultanée des lois « montagne » et « littoral ». Ces deux textes peuvent en effet conduire à interdire tout développement à certaines localités. C'est pourquoi nous avons tenu à ce qu'il soit fait mention dans un article du code de l'urbanisme de l'existence d'un droit à une constructibilité minimale dès lors qu'il n'existe aucun document d'urbanisme.
Pour mettre ce droit en oeuvre, il serait en outre souhaitable de préciser le champ d'application des lois précitées, en astreignant l'Etat à produire, lorsqu'une commune voit son développement presque totalement entravé par le jeu combiné de ces lois, une étude sur la constructibilité résiduelle.
Tel est l'objet de cette modification proposée de l'article L. 110 du code de l'urbanisme, si souvent invoqué pour annuler un POS.
Je suis certain, monsieur le secrétaire d'Etat, que le montagnard que vous êtes sera sensible à nos arguments. (Rires.)
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Vous avez d'ailleurs vous-mêmes reconnu devant l'Assemblée nationale que, « pour définir les espaces dans lesquels la loi "littoral" et la loi "montagne" pourraient se superposer, un travail d'identification s'impose ». Il ne reste donc plus à l'Etat qu'à se mettre au travail - je ne doute pas qu'il le fera - dans le cadre de la mise à disposition de ses services. C'est précisément ce que nous lui proposons.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Cet amendement vise à instaurer un droit à une constructibilité minimale en l'absence de tout document d'urbanisme dans les zones entrant dans les champs d'application des lois « montagne » et « littoral », et ce « sur la base d'une étude de constructibilité résiduelle, élaborée par l'Etat » - M. le rapporteur conviendra que ce dernier membre de phrase est difficile à interpréter !
Je lui confirme qu'un travail d'identification des zones sur lesquelles s'appliquent ces deux législations est bien en cours. Cette mission a été confiée à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.
Même si nous ne pouvons qu'être conscients du fait que ces dispositifs de protection de l'environnement peuvent poser des problèmes dans certaines zones de notre territoire, vous conviendrez néanmoins qu'il est difficile d'insérer un droit à une constructibilité minimale dans l'article L. 110 du code de l'urbanisme, qui ne fait qu'énoncer des principes généraux.
De surcroît, sans encadrement, ce droit à une constructibilité minimale viendrait, bien entendu, se heurter, dans un certain nombre de cas, aux impossibilités de construire aux termes des principes de protection auxquels le Parlement peut parfaitement souscrire. En conséquence, prévoir une dérogation d'ordre général viderait de leur sens des dispositions protectrices auxquelles vous pouvez par ailleurs être, comme nous, légitimement attachés.
Cette disposition non seulement n'a pas sa place en cet endroit du texte mais est en outre inopportune. Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 218.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Cet amendement tend à répondre aux problèmes des communes qui, soumises tant à la loi « montagne » qu'à la loi « littoral », ne peuvent plus construire. Nous sommes conscients de ce problème.
Mais ce n'est pas parce qu'il y a un problème qu'il faut y apporter une mauvaise solution, et, en l'occurrence, la solution qui nous est proposée nous paraît fragile. Comment peut-on accorder un droit à construire après une simple étude, quand bien même celle-ci serait réalisée par l'Etat ?
En outre, nous avons adopté tout à l'heure un amendement confiant à l'Etat la responsabilité des études de constructibilité. Je doute que l'Etat veuille prendre en charge ces études.
Cet amendement n'apporte donc aucune garantie aux communes, pas plus qu'à l'Etat, contre d'éventuels recours. C'est une mauvaise solution apportée à un vrai problème ; nous voterons contre cet amendement.
M. Gérard Le Cam. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. L'amendement n° 218 de la commission des affaires économiques a une portée que M. le rapporteur peut aisément percevoir. Il n'en demeure pas moins qu'il présente un certain nombre de défauts que nous ne pouvons accepter en l'état.
Nous ne croyons pas qu'il soit vraiment de bonne politique de tirer parti de la discussion de ce projet de loi pour remettre en question l'ensemble des dispositifs existants, tendant, pour l'essentiel, à prendre en compte, dans les espaces montagnards et littoraux particulièrement sensibles, les impératifs de la protection de l'environnement.
Induire, comme l'y invite l'amendement, que certaines dispositions des lois « montagne » et « littoral » auraient comme effets pervers de mettre en cause les capacités de développement des territoires concernés est peut-être bien excessif, alors même que, de notre point de vue, la problématique du développement des zones concernées est posée de manière plus systématique, les impératifs de la protection de l'environnement ne pouvant être clairement dissociés de ceux du développement économique et social.
De surcroît, la préservation de certains sites et paysages remarquables du point de vue environnemental n'est pas nécessairement un objectif discutable.
Nous pensons même que la réflexion sur le développement des zones de montagne doit être menée, notamment du point de vue du développement des infrastructures de transport, qui ne sauraient être uniquement des infrastructures routières, ce choix n'ayant pas fait la démonstration, ces dernières années, de sa pertinence absolue.
Nous ne croyons pas non plus que c'est l'accumulation d'études de constructibilité résiduelle et de réalisations effectives de ces constructions qui peut, sur la durée, permettre un développement plus équilibré et harmonieux des zones concernées.
Il faut clairement se garder, dans le cas de ces parties de notre territoire, de mesures qui, sous les apparences séduisantes du simple bon sens, pourraient conduire, à terme ; à des errements et des erreurs dommageables pour tout aménagement global et équilibré.
Ce sont là quelques-uns des motifs qui nous conduisent à voter contre cet amendement n° 218.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. A l'instar de M. Bellanger, je reconnais qu'il y a un vrai problème mais, contrairement à lui, je considère que M. le rapporteur y apporte un début de solution. Il est vrai que la manière dont ce texte nous est soumis ne nous permet pas, manifestement, de l'examiner dans de bonnes conditions et d'y apporter tous les amendements qui seraient souhaitables.
Je voterai quant à moi cet amendement, car, contrairement à M. Bellanger, face à ce vrai problème, je préfère un début de solution au statu quo.
Tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat - et j'ai été très sensible à votre remarque - vous nous avez fait part de la considération que vous aviez pour toutes les communes. En effet, évoquant les responsabilités de l'Etat, vous avez dit que vous aviez autant de considération pour les petites que pour les grandes communes. Nous vous en sommes gré.
Toutefois, vous méconnaissez une chose qui est évidente pour tout élu de terrain ou pour tout élu qui va un tant soit peu sur le terrain : c'est que, si les petites collectivités font appel aux services de l'Etat c'est parce qu'elles n'ont aucun personnel. Ne vous faites donc pas de souci : il n'y aura pas de conflit de compétences entre les personnels de la mairie et ceux de l'Etat parce que la quasi-totalité des petites communes qui font appel aux services de l'Etat, le font parce qu'elles n'ont pas de services propres, qu'elles manquent parfois d'élus capables de se prononcer en toute connaissance de cause. Elles ont donc besoin de conseils. C'est pour cela que nous avons mis en avant la responsabilité de l'Etat.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut prendre en compte les problèmes des petites communes, tenter de les résoudre, et ne pas forcément en rire ou s'en moquer, pour peu qu'on croire un tant soit peut à la richesse que ces nombreuses communes représentent pour notre pays.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. Cet article additionnel est très important, car il vise à compléter l'article L. 110 du code de l'urbanisme. Cet article est fondamental ; il comporte notamment les termes suivants : d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, ... »
Or on se rend compte aujourd'hui, du fait de l'application quelquefois un peu abusive de certains textes, qu'il n'y a plus de constructibilité possible.
La loi « montagne », dont vous êtes l'un des pères, monsieur le secrétaire d'Etat, est bien une loi de développement et de protection. Or force est de constater qu'aujourd'hui la protection a pris largement le pas sur le développement. La réglementation relative à la constructibilité des sols, aux PPR, les plans de prévention des risques naturels prévisibles, aux zones inondables, etc. est telle que certaines communes se retrouvent sans constructibilité. Est-il normal que dans notre pays, une commune ne puisse plus rien construire ? Cela mérite une étude, et cet article additionnel consiste précisément à confier cette mission aux services de l'Etat, pour voir si, dans certaines communes, un droit à une constructibilité minimale peut être envisagé. Il est question non pas d'autoriser des constructions ou des développements particuliers dérogatoires, mais simplement, s'agissant de communes subissant beaucoup de contraintes du fait de la protection de l'environnement et de la protection des risques, après une étude intelligente conduite en concertation avec les services de l'Etat, de leur accorder un droit à une constructibilité minimale.
Dans le respect de l'article L. 110, nous devrions pouvoir adopter cet article additionnel, qui donne la capacité à toutes les communes de notre pays d'assurer leur développement, l'habitat et d'offrir toute la qualité de vie qu'on peut imaginer par ailleurs.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Je veux insister sur l'intérêt de cet article additionnel, même s'il est vrai que la mise en oeuvre en est difficile.
Des problèmes majeurs se posent dans les zones de montagne, aggravés, quelquefois, par le cumul de la loi « montagne » et de la loi « littoral » : aucune solution d'urbanisation, même modérée, n'est alors possible, même en présence de projets de qualité.
En fait, il est très important que l'on apporte rapidement une solution à ce problème. Nous connaissons les difficultés de ces zones-là. Vous avez dit tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, que la relance des prescriptions de massifs pouvait être envisagée. Elle constituera sans doute une solution durable, mais elle n'est pas encore d'actualité, puisque, malheureusement, il est peu question de prescriptions de massifs et que nous ignorons encore comment elles seront mises en oeuvre.
J'attire l'attention du Gouvernement. Nous essayons de mettre en oeuvre, dans ce cadre-là, en complément de cet article additionnel, des solutions et des procédures qui soient simples - en effet, des élus renoncent parfois à se lancer dans ce type de procédures quand elles sont trop compliquées, parce qu'il est impossible d'élaborer des plans opérationnels à court terme - et, surtout, adaptées à la décentralisation.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Plusieurs intervenants ont fait allusion à l'implication que j'avais pu prendre dans l'élaboration de la loi « montagne », dans la mesure où le Premier ministre d'alors, M. Mauroy, m'avait confié, au début des années quatre-vingt, une mission à ce sujet.
J'appelle simplement votre attention sur le fait qu'un précédent gouvernement avait décidé, en 1995, de demander au Commissariat général du Plan une évaluation de l'application de la loi « montagne ». La présidence de cette commission d'évaluation avait été confiée à un ancien préfet, M. Pierre Blondel, au côté duquel a travaillé un rapporteur extrêmement compétent. Cette commission a auditionné de très nombreux interlocuteurs. Il en est résulté un rapport très dense qui a conclu, à la quasi-unanimité de ses auteurs, à la confirmation des orientations de la loi « montagne ». Ce rapport n'a pas du tout remis en cause cette loi, bien au contraire.
La loi « montagne » peut, dites-vous, dans un certain nombre de cas, donner la priorité à la protection sur le développement. La réalité est que nous avons des massifs montagneux très contrastés. La montagne sèche et la montagne enneigée, par exemple, n'ont pas la même réalité physique. Mais la loi « montagne », directement inspirée de l'esprit de la décentralisation, avait introduit une disposition fort innovante selon laquelle il était possible que chaque massif se dote d'une prescription d'application de la loi « montagne » de manière à disposer d'un document donnant une lecture adaptée à la diversité des réalités des massifs. Malheureusement, ces prescriptions de massif n'ont pas vu le jour.
Ainsi, lorsque le Parlement a été saisi de la dernière loi relative à l'aménagement du territoire présentée par M. Pasqua, avant la LOADT, il a été décidé d'abroger la faculté d'élaborer une prescription de massif.
Le présent projet de loi prévoit à nouveau la possibilité d'une telle prescription, ce qui permettra de maintenir des protections rigoureuses dans les massifs où la pression est intense en matière d'urbanisation. Je pense en particulier à toute une partie de la Haute-Savoie où l'attitude de nombre d'investisseurs suisses potentiels en montagne suscite de graves préoccupations dans les milieux agricoles.
En revanche, il est vrai que, dans telle ou telle zone sèche, où il y a très peu de constructions, il faut introduire un peu plus de souplesse, ne serait-ce que pour maintenir un minimum de vitalité. Nous allons aller dans ce sens.
Je sais qu'il est souvent fait référence à la sagesse de la Haute Assemblée. Le texte que vous proposez, abstraction faite des parties relatives aux documents d'urbanisme ou à l'application des lois, se résume à prévoir un droit à une constructibilité minimale sur la base d'une étude de constructibilité résiduelle, élaborée par l'Etat. Qui peut nous donner la traduction de cette formulation ? Très franchement, je vous mentirais si je vous disais que je vois comment donner instruction aux services de l'Etat pour aller dans le sens de vos voeux.
La sagesse, me semble-t-il, consiste donc à s'en remettre à la disposition qui prévoira les règles permettant de rétablir les prescriptions de massif, car je souhaite bien du plaisir à celui qui voudra traduire un droit à une constructibilité minimale s'exerçant sur la base d'une étude de constructibilité résiduelle élaborée par l'Etat et appliquée à un site très sensible : je pense, par exemple, au Mont-Saint-Michel, à supposer qu'il n'ait pas de document d'urbanisme.
Je suggère donc que cet amendement ne soit pas maintenu et que l'amélioration éventuelle que souhaiterait le Sénat puisse s'appliquer au passage se rapportant aux prescriptions de massif, qui, elles, devraient être applicables utilement.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. M. le secrétaire d'Etat considère que les prescriptions particulières constituent la solution au problème posé. Mais ces prescriptions ont été supprimées par la loi Pasqua en 1995, et elles n'ont pas été rétablies depuis.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Elles le seront désormais !
M. Louis Althapé, rapporteur. Le texte arrive à l'instant, en effet !
Vous connaissez également les difficultés dans l'élaboration des directives territoriales d'aménagement. Lancées en 1996, beaucoup n'ont pas encore vu le jour. On peut donc légitimement se demander si elles constituent la bonne réponse aux problèmes qui se posent aujourd'hui.
Selon nous - et je crois que le Sénat adoptera cet amendement - faire figurer le droit à une constructibilité minimale dans l'article L. 110 du code de l'urbanisme va dans le sens de la défense des intérêts de l'ensemble des populations de notre pays.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Je voudrais faire une petite rectification. Il est vrai que les prescriptions particulières ont été supprimées par la loi Pasqua ; mais c'était simplement parce que les directives territoriales d'aménagement, les DTA, en tenaient lieu.
Il aurait suffit d'appliquer ces DTA pour que le problème soit résolu. La réponse de M. le secrétaire d'Etat ignore donc l'un des aspects essentiels de la loi Pasqua. Elle me semble donc quelque peu partiale !
Etant donné que les DTA n'ont pas été utilisées, nous sommes fondés à penser que cela traduit malheureusement la volonté d'interdire toute construction dans certaines zones.
Il me paraît donc souhaitable d'instaurer, jusqu'à ce que les directives en cause soient publiées par le Gouvernement, un droit minimum à construction. Je ne dis pas que ce soit la solution satisfaisante et durable, mais elle me paraît absolument nécessaire à titre transitoire. Par ailleurs, elle constitue peut-être une bonne façon d'inciter le Gouvernement à aller dans une direction que nous approuvons.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je veux ajouter, monsieur François-Poncet, pour éviter toute méprise sur la disparition des prescriptions de massif dans la loi Pasqua, que, s'il avait été dit, à l'époque, que les directives territoriales d'aménagement pourraient tenir lieu de prescriptions de massif, dans la pratique, nous avons, pour notre part, trouvé un dossier dans lequel il était indiqué que les directives territoriales d'aménagement s'appliquaient aux zones à fort enjeu où les pressions étaient significatives. Et ces directives couvrent aujourd'hui, pour la partie du territoire national que je connais le mieux, la grande région urbaine de Lyon, les agglomérations niçoise et marseillaise, les Alpes du Nord, etc.
Monsieur François-Poncet, on considérait alors que ces deux documents pouvaient se succéder. Dans la pratique, il faudra désormais que les DTA couvrent les zones à développement et, effectivement, maîtrisent les enjeux. En revanche, dans les zones où il n'y a pas du tout de pression urbaine et où il ne sera pas envisagé de DTA, il faudra que les prescriptions de massif puissent être rétablies. Les deux devenant complémentaires, je pense que nous atteindrons l'objectif visé.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 218, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 1er.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures cinq, est reprise à seize heures, sous la présidence de M. Guy Allouche.)