[Sénat - Travaux - [Séance du 2 mai 2000]

Séance du 2 mai 2000

M. le président. Par amendement n° 19 rectifié, MM. Poniatowski, Revet, Cléach, Emin, Mme Bardou et les membres du groupe des Républicains et Indépendants proposent d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - Les associations de défense de l'environnement qui forment un recours contre un permis de construire doivent justifier, à peine d'irrecevabilité du recours, qu'elles remplissent les conditions posées par l'article L. 252 du code rural, sauf lorsqu'elles agissent pour la protection de leurs propres intérêts patrimoniaux.
« Lors du dépôt d'un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme formé par une association de sauvegarde de l'environnement, celle-ci doit consigner, sous peine d'irrecevabilité du recours, auprès du greffe du tribunal administratif, une somme dont le montant est fixé par le juge.
« L'auteur d'une requête jugée abusive par la juridiction administrative encourt l'amende des articles R. 88 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et 57-2 du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 et relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat. »
Cet amendement est-il soutenu ?...
Je suis maintenant saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 574 rectifié bis , MM. Hoeffel, Grignon, Richert, Jean-Louis Lorrain et Ostermann proposent d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme est complété in fine par un chapitre ainsi rédigé :

Chapitre ...

Dispositions particulières aux zones frontalières

« Art. L. ... - Il peut également consulter les représentants de collectivités territoriales étrangères voisines. »
Par amendement n° 787 rectifié, M. Mauroy et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme est complété in fine par un chapitre ainsi rédigé :

« Chapitre ...
« Dispositions particulières aux zones frontalières

« Art. L. ... - Les documents d'urbanisme applicables aux territoires frontaliers prennent en compte l'occupation des sols et les plans et règles d'urbanisme en vigueur dans les territoires des Etats limitrophes, sous réserve de réciprocité.
« A cet effet, le représentant de l'Etat porte à connaissance des communes ou de leurs groupements compétents toute information dont il dispose concernant les espaces des Etats limitrophes, les plans d'aménagement et d'urbanisme en vigueur, et, s'ils existent, les dispositions des schémas transfrontaliers.
« Les communes ou groupements compétents ont la faculté de transmettre pour avis aux autorités des Etats limitrophes les projets de documents d'urbanisme qu'elles élaborent, sous réserve de réciprocité, et de consulter tout organisme relevant d'un Etat limitrophe compétent en matière d'habitat, d'urbanisme, de déplacement, d'aménagement et d'environnement. »
La parole est à M. Hoeffel, pour présenter l'amendement n° 574 rectifié bis.
M. Daniel Hoeffel. En matière d'urbanisme, une concertation étroite entre les collectivités territoriales situées de part et d'autre d'une frontière s'avère indispensable. Lors de la discussion générale, j'ai évoqué les arguments qui militaient en faveur d'une telle coopération transfrontalière, laquelle, d'une manière générale, est déjà pratiquée de façon naturelle et spontanée par les collectivités, quelle que soit la frontière qui les borde.
Pour que cette coopération se poursuive plus efficacement, il convient maintenant d'établir une base juridique ; c'est l'objet de cet amendement. En l'occurrence, il s'agit de permettre au président d'un établissement public d'élaborer le schéma de cohérence territoriale et de consulter - c'est indispensable sur le plan de l'efficacité - les représentants des collectivités territoriales voisines.
J'admets que la rédaction de cet amendement n° 574 rectifié bis peut comporter quelques lacunes. C'est la raison pour laquelle, l'objectif étant le même, je serais prêt à le retirer au profit des amendements présentés par nos collègues MM. Mauroy et Hérisson, l'essentiel étant que la coopération transfrontalière en matière d'urbanisme soit affirmée en toute clarté afin d'être plus efficace.
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Mauroy, pour défendre l'amendement n° 787 rectifié.
M. Pierre Mauroy. Je veux souligner d'entrée de jeu la modestie de ces amendements alors que la vie politique et administrative française est caractérisée par des injonctions en provenance de l'Europe et de la Commission de Bruxelles.
Pour établir une coopération avec des territoires situés de l'autre côté de nos frontières - et je ne parle pas seulement de l'Est et du Nord - nous piétinons ! Nous nous heurtons en effet à beaucoup de difficultés ; à l'Est, il y a un traité d'Etat ; nous, nous n'en avons pas ! Pourtant, certaines populations souhaitent avec ferveur - je peux le dire - du côté tant flamand que wallon, une coopération très étroite avec les nordistes que nous sommes. Voilà pourquoi nous essayons de faire progresser une situation de droit, mais c'est difficile !
Nous souhaitons que les documents d'urbanisme applicables aux territoires frontaliers prennent en compte l'occupation des sols et les plans et règles d'urbanisme en vigueur dans les territoires étrangers limitrophes, sous réserve de réciprocité.
Dans notre région, nous avons connu des routes qui s'arrêtaient à la frontière, des trains régionaux, des tramways et des autobus qui n'allaient pas plus loin. Vraiment, on s'est abusé de cette situation, qui a perduré pendant un siècle, voire davantage. Aujourd'hui, nous voudrions tout de même progresser ! Aussi proposons-nous, dans cet amendement, que les représentants de l'Etat portent à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents toute information concernant les espaces étrangers limitrophes, les plans d'aménagement et d'urbanisme en vigueur et, s'ils existent, les dispositions des schémas transfrontaliers.
De façon complémentaire, les communes ou groupements compétents devront soumettre pour avis aux autorités étrangères les projets de documents d'urbanisme qu'elles élaborent, sous réserve de réciprocité.
Bien que cela demande, pour la frontière du nord de la France, un traité entre Etats, ces propositions sont modestes : nous voulons simplement créer peu à peu une situation de droit, qui est attendue de chaque côté de la frontière, chaque Etat manifestant déjà sa bonne volonté en la matière.
M. le président. La parole est à M. Hérisson, pour défendre l'amendement n° 911.
M. Pierre Hérisson. Cet amendement va exactement dans le sens de celui que vient de présenter M. Mauroy, avec une nuance dans la mesure où il s'inspire de la proximité de la Suisse, qui, aujourd'hui, ne fait pas partie de l'Union européenne.
Il s'agit des agglomérations qui font l'objet d'interpénétrations, que ce soit pour les activités économiques ou pour la vie quotidienne, et de l'arrivée, en ce qui concerne la Suisse, des « bilatérales ». Il semble que les votations suisses, pour l'instant tout au moins, soient favorables à cette évolution.
Je laisserai bien entendu à M. le rapporteur le soin de déterminer, parmi ces trois amendements, la meilleure rédaction. Ils vont tous les trois dans le même sens, avec des nuances qui ne sont pas fondamentales. L'important est de disposer de documents revêtus de l'autorité de l'Etat de nature à permettre l'existence de véritables unités tant en matière d'urbanisme qu'en matière de transports. Je donnerai un simple exemple : entre la France et la Suisse, entre Annemasse et Genève, il manque trois kilomètres de voie ferrée pour relier la gare d'Annemasse à la gare de Cornavin, et ce depuis 1929.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 574 rectifié bis, 787 rectifié et 911 ?
M. Louis Althapé, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Nous sommes donc en présence de trois amendements quasiment identiques. J'ai pris note de l'intention de notre collègue M. Hoeffel de retirer son amendement. S'agissant des deux autres, M. Mauroy me pardonnera de préférer la rédaction proposée par M. Hérisson.
M. Pierre Mauroy. Vous allez nous expliquer pourquoi ! Ce sont exactement les mêmes, à un mot près !
M. Louis Althapé, rapporteur. Bien entendu, vous aurez satisfaction sur le fond, monsieur Mauroy ; mais, dans la rédaction que vous proposez, vous mentionnez « les territoires étrangers limitrophes ». Nous préférons l'expression « les territoires des Etats limitrophes », qui figure dans l'amendement de M. Hérisson. Je vous invite donc à retirer l'amendement n° 787 rectifié au profit de l'amendement n° 911, qui va, au demeurant, tout à fait dans votre sens.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 574 rectifié bis, 787 rectifié et 911 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. Les amendements n° 787 rectifié de M. Mauroy et n° 911 de M. Hérisson tendent tous deux à insérer dans le code de l'urbanisme un titre relatif aux zones frontalières en instituant une procédure spécifique pour l'élaboration des documents d'urbanisme intéressant le territoire de pays voisins.
L'amendement n° 574 rectifié bis, que M. Hoeffel se propose de retirer, prévoit une modification plus limitée mais répond aux mêmes objectifs.
Le Gouvernement attache la plus grande importance au développement de la coopération transfrontalière, et de nombreuses expériences sont en cours, en particulier en matière d'urbanisme, expériences qui sont suivies avec attention.
Il ne semble toutefois pas que les difficultés que peuvent rencontrer les collectivités locales puissent trouver une solution dans la définition de nouvelles procédures applicables aux documents d'urbanisme, dès lors que la jurisprudence a confirmé la légitimité, dans l'état actuel du droit, d'une consultation des collectivités territoriales des pays voisins lors de l'élaboration, par exemple, de schémas directeurs ou de plans d'occupation des sols, pour s'en tenir à la dénomination de ces documents telle qu'elle existe aujourd'hui.
Une réflexion est donc en cours, en liaison avec la mission opérationnelle transfrontalière, sur les adaptations législatives et réglementaires souhaitables, qui semblent, à première vue, porter davantage sur les opérations et les opérateurs que sur les documents d'urbanisme proprement dits.
Le Gouvernement souhaiterait donc que la mission opérationnelle transfrontalière puisse conclure sa réflexion avant que ne soient arrêtées des dispositions. Il prend, bien sûr, l'engagement d'être très attentif à cette évolution souhaitée par les divers groupes du Sénat.
Je tiens à ajouter que l'amendement n° 788, qui va venir ensuite en discussion, commence ainsi : « Sous réserve de la conclusion d'un accord préalable entre les Etats concernés,... ». Cette rédaction montre bien qu'une mise au point avec les Etats voisins est nécessaire avant que nous ne procédions à la modification de notre propre code de l'urbanisme. J'indique tout de suite que, dans la mesure où l'amendement n° 788 prend cette précaution, le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat. S'agissant des autres amendements, il préfère qu'ils soient retirés.
M. le président. Monsieur Hérisson, l'amendement n° 911 est-il maintenu ?
M. Pierre Hérisson. Il ne faudrait pas oublier, au gré de la discussion que nous avons à l'instant, l'intérêt de ce que nous avons proposé. Je souhaiterais donc qu'avec MM. Mauroy et Hoeffel nous parvenions à élaborer une rédaction commune, dans l'intérêt de nos zones frontalières avant tout.
M. Daniel Hoeffel. Eh oui !
M. le président. Monsieur Hoeffel, l'amendement n° 574 rectifié bis est-il maintenu ?
M. Daniel Hoeffel. J'ai indiqué tout à l'heure que j'étais prêt à le retirer au profit des amendements présentés par MM. Mauroy et Hérisson, car il est des causes suffisamment importantes pour que nous fassions abstraction de toute considération partisane.
En l'occurrence, il s'agit de promouvoir, dans le domaine de l'urbanisme, la cause d'une coopération transfrontalière naturelle et nécessaire. Je souhaite que le geste que j'accomplis se traduise par la présentation d'une rédaction commune par MM. Mauroy et Hérisson et qu'ainsi nous fassions progresser cette cause à laquelle nous tenons, qui s'inscrit dans la géographie, dans la nature et dans l'histoire.
M. Jean-Pierre Raffarin. La sagesse du centre !
M. le président. L'amendement n° 574 rectifié bis est retiré.
Monsieur Mauroy, l'amendement n° 787 rectifié est-il maintenu ?
M. Pierre Mauroy. Il serait tout de même assez extraordinaire que, étant tous plus ou moins d'accord, nous ne parvenions pas à présenter une rédaction commune !
Cela fait vingt ans que l'on a engagé une coopération par-delà les frontières ! Et, depuis, rien ! Si : un traité d'Etat a été signé en ce qui concerne la frontière de l'Est, mais rien en ce qui concerne la frontière du Nord et pas davantage pour les autres.
Par conséquent, il faut avancer. Certes, monsieur le secrétaire d'Etat, sans la conclusion d'un accord préalable entre les Etats concernés, on ne pourra rien faire.
Par conséquent, nous vous demandons d'être notre intermédiaire auprès du Gouvernement afin que, rapidement, des accords d'Etats soient signés, aussi bien pour la frontière du Nord que pour les autres.
M. Jacques Peyrat. Pour la frontière du Sud aussi !
M. Pierre Mauroy. Monsieur le rapporteur, vous déclarez préférer l'amendement de M. Hérisson parce que vous préférez l'expression « en vigueur dans les territoires des Etats limitrophes ». Je veux bien faire une concession et renoncer, sur ce point, à ma propre rédaction.
Au demeurant, monsieur le rapporteur, une petite nuance vous a échappé. Elle porte uniquement sur un verbe. Dans mon amendement, il est dit : « Les communes ou groupements compétents soumettent pour avis aux autorités étrangères les projets de documents d'urbanisme. » Or l'amendement n° 911 de M. Hérisson, lui, prévoit que les communes ou groupements compétents ont la faculté de transmettre ces projets de documents d'urbanisme. L'inconvénient de cette formule est que, si une commune ne transmet pas, le processus est complètement enrayé. Je demande donc à M. Hérisson de faire, lui aussi, une concession, en acceptant de remplacer les mots « ont la faculté de transmettre » par les mots « soumettent ». (M. Piras applaudit.)
J'espère que M. le secrétaire d'Etat soutiendra cet amendement, afin qu'on puisse avancer en ce domaine.
M. le président. Monsieur Hérisson, acceptez-vous la proposition de M. Mauroy ?
M. Pierre Hérisson. Oui. Si M. Mauroy accepte de renoncer au mot « étrangers », j'accepte de mon côté de reprendre sa formulation pour éviter qu'une ou plusieurs communes ne refusent de transmettre les documents.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. J'ai le sentiment que MM. Mauroy et Hérisson sont parvenus à un accord. Toutefois, le texte sera-t-il applicable et permettra-t-il d'éviter d'éventuels contentieux ?
M. Pierre Mauroy. C'est déjà appliqué !
M. le président. Pour parvenir à un véritable texte commun, il nous faut retenir les deux premiers alinéas de l'amendement de M. Hérisson et les deux derniers alinéas de l'amendement de M. Mauroy. (MM. Mauroy et Hérisson acquiescent.)
Je suis donc saisi de deux amendements identiques.
Le premier, n° 787 rectifié bis, est déposé par M. Mauroy et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Le second, n° 911 rectifié, est présenté par M. Hérisson.
Tous deux tendent, après l'article 1er, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Le titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme est complété par un chapitre ainsi rédigé :

« Chapitre ...
« Dispositions particulières aux zones frontalières

« Art. L. ... - Les documents d'urbanisme applicables aux territoires frontaliers prennent en compte l'occupation des sols et les plans et règles d'urbanisme en vigueur dans les territoires des Etats limitrophes, sous réserve de réciprocité.
« A cet effet, le représentant de l'Etat dans le département porte à connaissance des communes ou de leurs groupements compétents toute information dont ils disposent concernant les espaces des Etats limitrophes, les plans d'aménagement et d'urbanisme en vigueur et, s'ils existent, les dispositions des schémas transfrontaliers.
« Les communes ou groupements compétents soumettent pour avis aux autorités des Etats limitrophes les projets de documents d'urbanisme qu'elles élaborent, sous réserve de réciprocité.
« Elles peuvent consulter tout organisme étranger compétent en matière d'habitat, d'urbanisme, de déplacement, d'aménagement et d'environnement. »
Quel est l'avis de la commission ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Je ne vois aucune difficulté à accepter cette nouvelle version.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Comme je l'ai indiqué, le Gouvernement a constitué une mission opérationnelle transfrontalière. C'est d'ailleurs un maire d'une grande ville française qui la préside...
M. Pierre Mauroy. Lequel, s'il vous plaît ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. C'est le maire de Strasbourg.
M. Pierre Mauroy. C'est lui qui m'a transmis les documents dont je me suis servi.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. N'ayant pas encore reçu les conclusions de ce travail, il lui semble un peu prématuré de prendre les dispositions que vous proposez, mesdames, messieurs les sénateurs.
M. le président. Monsieur le secrétaire d'Etat, votre réserve doit-elle être interprétée comme étant un avis défavorable ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Si le président de la mission opérationnelle, pour le travail duquel je souhaite témoigner une certaine considération, est l'inspirateur de ces amendements, il m'est difficile d'en demander le rejet ! (Sourires.)
M. Pierre Mauroy. Voilà !
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 787 rectifié bis et 911 rectifié.
M. Patrice Gélard. Je demande la parole contre les amendements.
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Je suis opposé à la formule à laquelle on est finalement parvenu, car il me semble complètement contraire à la Constitution, et même au droit en général, que l'on soit obligé de soumettre pour avis à une autorité étrangère un acte concernant strictement une partie du territoire national.
Nous sommes là devant une situation tout à fait inédite !
Je précise que, en droit, le présent de l'indicatif vaut un impératif. Il s'agira donc bien, pour les communes ou les groupements, d'une obligation de soumettre leurs projets aux Etats limitrophes.
Il serait donc préférable de trouver une formule médiane entre celle qu'avait initialement présentée M. Mauroy et celle qu'avait initialement présentée M. Hérisson, afin que des communes françaises ne soient pas contraintes de se soumettre à des avis d'autorités étrangères.
M. Daniel Hoeffel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hoeffel. M. Daniel Hoeffel. Je prendrai l'exemple du schéma directeur de l'agglomération strasbourgeoise, qui est en voie d'élaboration et qui concerne environ 140 communes françaises ainsi qu'un nombre non négligeable de communes situées dans le Land du Bade-Wurtemberg. Ce schéma directeur s'appliquera donc, le moment venu, à des territoires voisins mais situés en France et en Allemagne.
Dans ces amendements, il n'est question que de prendre un avis. Ce n'est pas un avis conforme qui est exigé. Dès lors, je ne pense pas que notre souveraineté puisse se trouver mise en cause par une telle disposition.
J'ai déjà connu ce débat ici même, lors de la discussion de la loi sur l'administration territoriale de la République, en 1992, et aussi en 1995, lorsque nous avons débattu de l'aménagement du territoire.
Nous devons aujourd'hui nous placer face à des réalités qui s'inscrivent sur le terrain. Sur le terrain, précisément, la coopération est spontanée et confiante par-delà les frontières.
Je comprends les scrupules juridiques de notre collègue M. Gélard, mais je crois que, dans certaines circonstances, il faut savoir prendre des risques. Or, en l'occurrence, le risque est très réduit. C'est donc sans aucune réserve que je voterai ces amendements.
M. Pierre Mauroy. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Décidément, le verbe « soumettre » mérite une explication !
J'ai entendu l'objection de M. Gélard, mais, ici, il s'agit essentiellement de favoriser la coopération. Un va-et-vient de part et d'autre de la frontière est tout de même nécessaire !
Vous ne pouvez pas concevoir un schéma directeur sans vous assurer que, de l'autre côté de la frontière, il y aura une correspondance !
Pour moi, ce n'est pas l'impératif, c'est l'indicatif de travail. Je suis pour que le Sénat donne au verbe « soumet » la valeur d'un indicatif de coopération et non celle de je ne sais quel impératif juridique.
M. Hilaire Flandre. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Flandre.
M. Hilaire Flandre. « Soumettre », cela veut bien dire « se mettre en dessous ». Je crois que l'on pourrait se mettre d'accord sur une formule de « transmission » pour avis. Mais, dès lors que l'on soumet pour avis, on devient dépendant de la décision qui sera prise à l'extérieur.
M. Pierre Mauroy. Nous précisons : « sous réserve de réciprocité » !
M. Daniel Hoeffel. Absolument !
M. Hilaire Flandre. Cela ne me paraît pas suffisant ! C'est de la soumission !
M. Pierre Mauroy. Mais non !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 787 rectifié bis et 911 rectifié, acceptés par la commission et par le Gouvernement.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 1er.
M. Pierre Mauroy. Vous voilà soumis, monsieur Flandre ! (Sourires.)
M. le président. Par amendement n° 788 rectifié, M. Mauroy et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les deux derniers alinéas de l'article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales sont ainsi rédigés :
« Sous réserve de la conclusion d'un accord préalable entre les Etats concernés, des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements peuvent participer au capital de sociétés d'économie mixte locales dont l'objet social est conforme à l'article L. 1521-1 du présent code.
« Ils ne peuvent toutefois pas détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants détenus par l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements. »
La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Au-delà d'une simple coopération appliquée aux textes d'urbanisme, il s'agit de mettre véritablement en place les outils qui nous sont indispensables pour pouvoir travailler. De part et d'autre de la frontière, nous avons besoin des sociétés d'économie mixte. Il convient donc que leur capital puisse provenir aussi des collectivités territoriales de nos voisins.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 788 rectifié, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 1er.

Article 2