Séance du 2 mai 2000
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 580, M. Ambroise Dupont propose d'insérer, après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, un article additionnelle ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Lorsqu'il apparaît que certaines dispositions d'un projet de schéma de cohérence territoriale ne sont pas compatibles avec un document de protection ou de zonage d'intérêt environnemental préexistant, le président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 ou à défaut le préfet invite l'auteur du document d'intérêt environnemental à faire connaître dans quelles conditions les deux documents pourraient être rendus compatibles. La commission de conciliation prévue à l'article L. 121-6 peut à tout moment être saisie par le préfet ou par toute personne intéressée.
« En cas de désaccord persistant, le préfet utilise s'il y a lieu la procédure de l'article L. 122-1-1.
« Les modalités d'application du présent article sont définies par décret. »
Par amendement n° 915, M. Hérisson propose d'insérer, après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, un article ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Lorsque certaines dispositions d'un projet de schéma de cohérence territoriale ne sont pas compatibles avec un document de protection ou un zonage d'intérêt environnemental préexistant, le président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 ou, à défaut, le représentant de l'Etat dans le département invite l'auteur de ce projet ou de ce zonage à faire connaître les conditions dans lesquelles les deux documents sont susceptibles d'être mis en cohérence. La commission de conciliation prévue à l'article L. 121-6 peut, à tout moment, être saisie par le représentant de l'Etat dans le département ou par toute personne intéressée. »
La parole est à M. Ambroise Dupont, pour défendre l'amendement n° 580.
M. Ambroise Dupont. Cet amendement concerne les documents d'intérêt environnemental déjà en vigueur lors de l'élaboration du SCT.
La vocation d'un schéma de cohérence territoriale est notamment d'être la synthèse de préoccupations sectorielles parfois contradictoires. L'amendement présenté tend à favoriser avant tout la recherche d'un consensus. Les deux parties - établissement public chargé du SCT et organisme ou préfet auteur du document d'intérêt environnemental - se rapprocheront pour rechercher une solution satisfaisante pour chacun.
Lorsque la loi prévoit que c'est au SCT d'être compatible, le préfet pourra utiliser, en cas de désaccord persistant, la procédure du porter à connaissance.
On peut d'ores et déjà dire que les documents hiérarchiquement supérieurs au SCT, mais dont il sera possible de rechercher, dans l'intérêt général, une mise en cohérence, sont, par exemple, le plan départemental d'élimination des ordures ménagères, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, ou SDAGE, le plan régional pour la qualité de l'air, la directive paysagère.
Par ailleurs, on peut concevoir que les documents qui devraient être, si nécessaire et après débat, voire arbitrage, mis en conformité avec le SCT sont, par exemple, les documents d'objectifs des sites Natura 2000, les chartes des parcs naturels régionaux, les plans de prévention des risques naturels.
M. le président. La parole est à M. Hérisson, pour défendre l'amendement n° 915.
M. Pierre Hérisson. Cet amendement a le même objet que l'amendement précédent.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 580 et 915 ?
M. Louis Althapé, rapporteur. La commission approuve l'objectif visé par ces deux amendements, qui sont presque identiques et pourraient n'en faire qu'un seul.
Pour ma part, j'aurais peut-être un faible pour l'amendement de M. Hérisson, dans la mesure où sa rédaction me paraît plus adaptée. Je pense que M. Dupont pourrait rectifier sa rédaction pour la rendre identique à celle de M. Hérisson.
M. le président. Monsieur Dupont, accédez-vous au souhait de M. le rapporteur ?
M. Ambroise Dupont. Je vois une différence tout à fait fondamentale entre nos deux amendements : j'appelle le préfet à statuer, alors que M. Hérisson se tourne vers le représentant de l'Etat dans le département. (Sourires.)
Au demeurant, j'accepte de modifier mon amendement dans le sens souhaité par M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. Vous ne serez pas en contradiction avec les dispositions du code général des collectivités territoriales ! (Sourires.)
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 580 rectifié, présenté par M. Ambroise Dupont et visant à insérer, après le texte proposé par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Lorsque certaines dispositions d'un projet de schéma de cohérence territoriale ne sont pas compatibles avec un document de protection ou un zonage d'intérêt environnemental préexistant, le président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 ou, à défaut, le représentant de l'Etat dans le département invite l'auteur de ce projet ou de ce zonage à faire connaître les conditions dans lesquelles les deux documents sont susceptibles d'être mis en cohérence. La commission de conciliation prévue à l'article L. 121-6 peut, à tout moment, être saisie par le représentant de l'Etat dans le département ou par toute personne intéressée. »
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 580 rectifié et 915 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Les documents d'urbanisme doivent prendre en compte les orientations des documents d'intérêt environnemental, et il appartient bien sûr au préfet de communiquer dans le porter à connaissance le contenu de ces documents et de s'assurer, dans le cadre de l'association de l'Etat comme dans le cadre du contrôle de légalité, de leur compatibilité. Le préfet jouera évidemment le rôle d'intermédiaire souhaité par les auteurs de ces amendements, mais ceux-ci pourraient faire penser que l'on peut s'émanciper de la prise en compte de ces documents. Ce n'est pas le cas, et le Gouvernement préférerait donc que ces amendements ne soient pas adoptés.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 580 rectifié et 915.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Ces amendements visent à introduire des règles de compatibilité entre le schéma de cohérence territoriale et les documents de protection de l'environnement.
Cependant, ces amendements soulèvent quand même un certain nombre de difficultés.
Tout d'abord, les documents ne sont pas de même nature : certains sont simplement des documents de planification, sans valeur normative contraignante, ou ne relèvent pas du code de l'urbanisme ; c'est le cas du schéma régional d'aménagement du territoire ou du plan régional de la qualité de l'air.
Par ailleurs, ces amendements ne précisent pas ce que sont un document de protection ou un zonage d'intérêt environnemental, ce qui peut être source de contentieux. En tout cas, cela ne contribuera pas, nous semble-t-il, à la lisibilité du droit de l'urbanisme.
Le projet de loi définit par ailleurs les modalités de mise en compatibilité des documents qui doivent précisément être compatibles entre eux. Autant s'en tenir là !
Le principe affirmé est bon ; la manière dont il l'est ne recueille pas notre assentiment.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements n°s 580 rectifié et 915, acceptés par la commission et repoussés par le Gouvernement.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme.
Je suis maintenant saisi de trois amendements identiques.
L'amendement n° 581 est présenté par M. Ambroise Dupont.
L'amendement n° 898 est déposé par M. Badré.
L'amendement n° 914 rectifié bis est présenté par M. Hérisson.
Tous trois tendent, après le texte proposé par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Tout document de protection ou de zonage d'intérêt environnemental portant totalement ou partiellement sur le territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale doit, avant son adoption définitive, être soumis pour avis à l'établissement public prévu à l'article L. 122-4.
« La commission de conciliation prévue à l'article L. 121-6 peut à tout moment être saisie par le représentant de l'Etat dans le département ou par toute personne intéressée. »
La parole est à M. Ambroise Dupont, pour défendre l'amendement n° 581.
M. Ambroise Dupont. Les arguments que j'ai exposés précédemment valent pour cet amendement-ci, qui traite des documents d'intérêt environnemental élaborés postérieurement à l'adoption du schéma de cohérence territoriale.
M. le président. La parole est à M. Badré, pour présenter l'amendement n° 898.
M. Denis Badré. Il est déjà défendu, monsieur le président.
M. le président. Monsieur Hérisson, en va-t-il de même pour l'amendement n° 914 rectifié bis .
M. Pierre Hérisson. Oui, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces trois amendements identiques ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable, car il souhaite que les dispositions concernant les procédures liées à des documents d'intérêt environnemental figurent dans le code de l'environnement, qui est en cours d'élaboration. C'est plus ce futur code que le code de l'urbanisme qui doit les accueillir.
M. Dominique Braye. Pourquoi ne pas les placer dans le code de l'urbanisme, en attendant ?
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 581, n°s 898 et 914 rectifié bis .
M. Patrice Gélard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Nous sommes dans l'attente des ordonnances qui vont codifier certaines matières. Les premières de ces ordonnances devraient être prises à la fin du mois de juin.
Le système des ordonnances a déjà été utilisé, et bien utilisé, pour réaliser un certain nombre d'opérations de codification. Toutefois, nous ne saurions être liés par de futures ordonnances. Il serait à la fois plus simple et de meilleure méthode, lorsque l'ordonnance sera prise, de faire basculer d'un code à l'autre les dispositions qui ne se trouveraient pas à leur juste place.
Le législateur ne peut être limité dans son action par des avis de commissions, de missions, de groupes d'experts. Le législateur détient la totalité du pouvoir législatif. Ce pouvoir ne peut être borné par des événements à venir.
C'est la raison pour laquelle je voterai ces amendements.
M. Hilaire Flandre. Excellent !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 581, 898 et 914 rectifié bis , acceptés par la commission et repoussés par le Gouvernement.
(Les amendement sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme.
Je suis maintenant saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 582, M. Ambroise Dupont propose, après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, d'insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - La compétence de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4 du présent code peut, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales, être élargie à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus à l'article 40-1 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 entièrement compris à l'intérieur du périmètre de la compétence de cet établissement public.
« Le préfet fixe les zones dans lesquelles un tel plan doit être établi.
« Les modalités d'application de cet article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 760, M. Hérisson propose, après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, d'insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - La compétence de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme peut, s'il y a lieu, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales, être élargie à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus au titre II, chapitre 2, de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 entièrement compris à l'intérieur du périmètre de la compétence de cet établissement public. Le préfet fixe les zones dans lesquelles un tel plan doit être établi. Les modalités d'application de cet article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 913, M. Hérisson propose, après le texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, d'insérer un article ainsi rédigé :
« Art. L. ... - La compétence de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme peut, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales, être, le cas échéant, étendue à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus à l'article 40-1 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 entièrement compris à l'intérieur du périmètre relevant de la compétence de cet établissement public. Le représentant de l'Etat fixe les zones dans lesquelles un tel plan doit être établi.
« Un décret précise les modalités d'application du présent article. »
La parole est à M. Ambroise Dupont, pour défendre l'amendement n° 582.
M. Ambroise Dupont. Le rythme d'élaboration des PPR, les plans de prévention des risques naturels prévisibles, reste faible, ce qui bloque le développement des communes, le préfet ayant systématiquement recours à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser les permis de construire dans les zones à risque afin de se prémunir contre tout risque de contentieux en cas d'accident.
Par ailleurs, là où les PPR existent, les communes se plaignent d'un manque de concertation au cours de l'élaboration.
L'établissement public fixerait, s'il le souhaite, comme en matière de plan de déplacements urbains, ou PDU, des mesures de prévention en fonction de la nature du risque. L'Etat devrait se limiter à indiquer les zones où un plan doit être établi.
Cette proposition va, je le précise, dans le sens du rapport Bourrelier.
M. le président. La parole est à M. Hérisson, pour défendre les amendements n°s 760 et 913.
M. Pierre Hérisson. S'agissant de l'amendement n° 760, les PPR sont loin d'être établis partout où ils seraient nécessaires, ce qui bloque le développement des communes.
Par ailleurs, les communes se plaignent d'un manque de concertation.
L'Etat devrait se limiter à indiquer les zones où un plan doit être établi, et l'établissement public fixerait, s'il le souhaite, comme en matière de PDU, en fonction de la nature du risque, des mesures de prévention dans le cadre d'un plan général d'aménagement.
S'agissant de l'amendement n° 913, le rythme d'élaboration des PPR reste faible, ce qui bloque le développement des communes, le préfet ayant recours systématiquement à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
Ces deux amendements sont évidemment très proches de l'amendement n° 582, que vient de présenter M. Ambroise Dupont.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 582, 760 et 913 ?
M. Louis Althapé, rapporteur. La commission approuve l'objectif visé par ces trois amendements.
Il reste que le libellé de l'amendement n° 913 lui paraît plus approprié. C'est pourquoi la commission y est favorable et demande à M. Ambroise Dupont de bien vouloir soit rectifier son amendement pour le rendre identique à l'amendement n° 913, soit le retirer.
La commission demande en outre à M. Hérisson de retirer son amendement n° 760.
M. le président. Monsieur Ambroise Dupont, souhaitez-vous suivre l'une ou l'autre des suggestions de M. le rapporteur ?
M. Ambroise Dupont. Monsieur le président, je rectifie mon amendement de telle sorte que celui-ci devienne identique à l'amendement n° 913, dont le libellé est, selon M. le rapporteur, meilleur.
M. le président. Il s'agira donc de l'amendement n° 582 rectifié.
Monsieur Hérisson, l'amendement n° 760 est-il maintenu ?
M. Pierre Hérisson. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 760 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 582 rectifié et 913 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est décidément, cet après-midi, peu entendu dans cette assemblée !
M. Denis Badré. Mais il est très écouté ! (Sourires.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Honnêtement, je crois que, si le Sénat votait ces amendements, il serait amené à le regretter. En effet, aujourd'hui, les plans de prévention des risques relèvent de la compétence de l'Etat en sa qualité de garant, en dernier lieu, de la sécurité publique.
M. Ambroise Dupont et M. Hérisson proposent de prévoir la possibilité de décentraliser cette compétence aux plans de prévention des risques, ce qui implique que la responsabilité suive.
Or le Gouvernement n'est pas favorable à ce que cette responsabilité soit, à l'occasion du vote de deux amendements, transférée aux collectivités locales.
M. Hilaire Flandre. Il nous protège !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. J'appelle en outre l'attention de la Haute Assemblée sur le fait qu'il existe à ce jour 2 200 plans de prévention des risques approuvés et que 2 000 sont en cours d'élaboration.
Il est clair que les risques peuvent intéresser la totalité du territoire national, alors que les schémas de cohérence territoriale vont intéresser prioritairement les agglomérations. Dès lors, permettre aux établissements publics élaborant les SCT d'élaborer également les PPR est à la fois inadéquat sur le plan géographique et trop lourde en termes de responsabilité.
Le Gouvernement en appelle à la sagesse du Sénat en souhaitant qu'elle la conduise à ne pas retenir cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 582 rectifié et 913, acceptés par la commission et pour lesquels le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(Les amendement ne sont pas adoptés.)
ARTICLE L. 122-5 DU CODE DE L'URBANISME