Séance du 11 mai 2000
M. le président. Par amendement n° 11, MM. Charasse, Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 131-11 du code des juridictions financières, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Dans le cadre de la procédure de gestion de fait, l'assemblée délibérante de la collectivité concernée appelée à statuer sur l'utilité publique des dépenses litigieuses doit se prononcer par une délibération motivée. Celle-ci doit intervenir au cours de la première séance de cette assemblée qui suit la demande du comptable de fait, adressée par lettre recommandée avec accusé de réception, sollicitant que cette question soit inscrite à l'ordre du jour du conseil.
« Faute pour le président de cette assemblée d'avoir satisfait à cette demande ou en cas de délibération défavorable, la juridiction financière statue en équité en tenant compte des circonstances de l'espèce. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Nous venons d'évoquer longuement la question de la déclaration d'utilité publique des dépenses. Encore faut-il que l'élu en cause ait la possibilité d'obtenir, au moins, que l'assemblée délibérante concernée prenne position.
L'amendement n° 11 vise à fixer une procédure pour que l'assemblée délibérante se prononce sur une demande de déclaration d'utilité publique formulée par un élu ordonnateur.
Je propose que cette demande fasse l'objet d'une lettre adressée au responsable de la collectivité concernée et que celui-ci soit obligé de l'inscrire à l'ordre du jour de la première séance de l'assemblée qui suit la demande du comptable de fait. Si le président de l'assemblée concernée ne satisfait pas à cette demande, ou si la délibération est défavorable, la juridiction financière en tire les conséquences. Mais que, pour des raisons d'hostilité politique ou de mesquines vengeances locales, des demandes de déclaration d'utilité publique ne soient jamais examinées, cela me paraît tout de même aberrant et un peu injuste.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il est vrai que, si l'exécutif territorial ne faisait pas toutes les diligences nécessaires pour inscrire la question à l'ordre du jour, le problème pourrait se poser.
Cela dit, la commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement avant de se prononcer.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sur le principe, cet avis est tout à fait favorable. Toutefois, cet amendement ayant été déposé à la dernière minute, nous demandons quelques jours pour mettre au point une solution ; celle-ci vous sera prochainement soumise, lors de la première lecture du projet de loi statutaire.
M. le président. Quel est, maintenant, l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, accepté par la commission.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant l'article 6.
Par amendement n° 12, MM. Charasse, Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 131-11 du code des juridictions financières, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - En cas de déclaration de gestion de fait par une chambre régionale des comptes, le jugement n'est définitif que lorsque toutes les voies de recours ont été épuisées. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Nous sommes là dans le domaine de la gestion de fait et donc des sanctions qui peuvent découler de la déclaration de gestion de fait. Parce que le débet, c'est tout de même une obligation financière qui ressemble fort à une sanction, surtout s'il est accompagné d'une amende !
Or nous nous trouvons dans une situation qui est tout à fait paradoxale au regard de la Convention européenne des droits de l'homme.
D'un côté, le Conseil constitutionnel ne cesse de nous expliquer que le même régime doit s'appliquer aux peines pénales et aux sanctions, et il a rendu plusieurs décisions, notamment en matière fiscale - Mme Parly les connaît bien - aux termes desquelles, lorsque des sanctions sont prononcées, pas plus que des peines elles ne peuvent être rétroactives. D'un autre côté, les décisions de la chambre régionale des comptes sont exécutoires, même si elles sont portées en appel, même si elles sont portées en cassation.
Autrement dit, alors que la convention européenne prévoit que les sanctions et les peines ne peuvent être appliquées que lorsque toutes les voies de recours ont été épuisées, là, ce n'est pas le cas.
Je propose donc de préciser simplement que, lorsqu'il y a gestion de fait, avec les sanctions qui en découlent, on ne peut appliquer la décision de justice que lorsque toutes les voies de recours ont été épuisées.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission a bien mesuré l'importance des questions posées et des solutions préconisées par M. Charasse.
Toutefois, les articles 10 et suivants de la proposition de loi substituent à la procédure actuelle une procédure de suspension des fonctions de l'ordonnateur. Cela permet de lever la difficulté signalée puisque la nouvelle procédure se substituera à la procédure actuelle de régularisation dans le délai de six mois.
Dans ces conditions, et selon la logique que nous avons adoptée, je demande à M. Charasse de retirer son amendement.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur Charasse ?
M. Michel Charasse. Puisque nous aurons un autre débat sur le même sujet, je fais confiance au rapporteur, et je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 12 est retiré.
Par amendement n° 13, MM. Charasse, Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 131-11 du code des juridictions financières, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Les chambres régionales des comptes peuvent être appelées à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Voilà quelque temps, le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel a étendu la compétence consultative de la juridiction administrative aux tribunaux administratifs. Les préfets ont ainsi la possibilité de saisir d'une demande d'avis des tribunaux administratifs lorsqu'une question juridique complexe se pose à eux, de la même manière que le Gouvernement a la possibilité de saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis lorsqu'il se trouve dans une situation similaire.
Bien entendu, l'avis rendu ne préjuge en rien les décisions susceptibles d'être rendues ultérieurement par la juridiction, mais il donne au représentant de l'Etat des indications utiles.
Les chambres régionales des comptes ont pris largement leur place, aujourd'hui, dans l'élaboration du droit public et du droit financier, mais cette procédure d'avis ne leur est pas appliquée, ce qui s'avère assez pénalisant. En effet, cela pourrait être très utile lorsque, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet conteste une décision.
Je vais prendre un exemple. Lorsqu'on a créé ces malheureux SDIS, les services départementaux d'incendie et de secours, j'ai décidé de constituer un budget annexe spécial pour faire apparaître clairement les dépenses relatives aux pompiers et assumées par ma commune. Cela ne plaît pas à tout le monde, mais c'est ainsi ! Or, l'instruction M 14 prévoit les cas dans lesquels un budget annexe est obligatoire - en matière industrielle et commerciale - mais elle ne dit rien d'autre. Autrement dit, elle n'interdit pas formellement la création d'une comptabilité à part si l'on souhaite isoler des comptes de manière à mieux cerner certains coûts.
Après avoir longuement réfléchi, l'organe chargé du contrôle de légalité m'a dit : « Tout ce qui n'est pas interdit est autorisé ; je laisse passer. » Mais je ne sais pas ce qu'en dira, le moment venu, la chambre régionale des comptes. Si l'on avait pu la consulter à ce moment, elle nous aurait donné un avis, que nous aurions suivi ou non, peu importe, mais elle nous aurait fourni une indication pour la suite.
Je propose donc simplement que le préfet, lorsqu'il le juge nécessaire, puisse formuler auprès de la chambre une demande d'avis juridique, comme il le fait aujourd'hui auprès du tribunal administratif.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Cet amendement consacre la mission de conseil aux chambres régionales des comptes sur les questions qui leur sont soumises par les préfets. Je rappelle que le groupe de travail que j'ai eu l'honneur de présider a été conduit à considérer que, si une telle proposition pouvait paraître séduisante, elle constituait en réalité une fausse bonne idée.
En effet, elle soulève deux problèmes essentiels.
Le premier est d'ordre matériel : en raison des moyens limités en personnels de certaines chambres régionales, il serait difficile de faire appliquer d'une façon homogène et harmonieuse cette disposition sur l'ensemble du territoire.
Le second problème est peut-être plus important. Cette proposition heurte un principe posé par la Convention européenne des droits de l'homme. Cette mission de conseil aboutirait en effet à une sorte de dédoublement fonctionnel des chambres régionales, et créerait une confusion des fonctions juridictionnelles et consultatives.
Je me permets, à cet égard, de citer un passage d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme en date du 19 juillet 1995, l'arrêt Procola contre Luxembourg.
Selon la Cour, « il y a eu confusion dans le chef de quatre conseillers d'Etat de fonctions consultatives et de fonctions juridictionnelles. Dans le cadre d'une institution telle que le Conseil d'Etat luxembourgeois, le seul fait que certaines personnes exercent successivement à propos des mêmes décisions les deux types de fonctions est de nature à mettre en cause l'impartialité structurelle de ladite institution. En l'espèce, Procola a pu légitimement craindre que les membres du comité du contentieux se soient sentis liés par l'avis précédemment donné. Ce simple doute, aussi peu justifié soit-il, suffit à altérer l'impartialité du tribunal en question. »
Telles sont les raisons pour lesquelles la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'avis du Gouvernement est également défavorable.
Il nous semble que le préfet, d'ores et déjà, a la capacité de demander un certain nombre d'avis aux chambres régionales sur toutes sortes de questions. Outre les actes budgétaires, il peut le faire sur des conventions de délégation des services publics, sur des marchés passés par des collectivités territoriales et leurs établissements publics.
La mesure proposée étendrait la possibilité, pour le préfet, de saisir les chambres régionales des comptes à titre consultatif sur des questions qui nous semblent aujourd'hui dévolues aux tribunaux adminsitratifs.
Par ailleurs, il semble que le préfet a vocation d'interroger les services déconcentrés de l'Etat sur toutes sortes de questions d'ordre administratif ou financier. En l'occurrence, dans l'exemple cité, il aurait pu interroger le TPG.
M. Michel Charasse. Il l'a fait ! Et le TPG a donné un avis défavorable. Et quand je lui ai demandé sur quel texte il se fondait, il m'a répondu : « Il n'y en a pas ! » Voilà !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le pouvoir de saisine du préfet est large. Dès lors, je ne vois pas très bien sur quoi porterait l'extension ainsi proposée.
Nous sommes prêts à examiner concrètement les modalités de cette extension mais, à ce stade, nous ne sommes pas favorables à l'amendement tel qu'il est rédigé.
M. le président. Monsieur Charasse, je vous prie d'éviter dorénavant de prendre la parole sans l'avoir demandée. Sinon, je peux tout aussi bien aller manger la soupe pendant que vous dialoguez les uns avec les autres ! (Sourires.)
Cela étant, maintenez-vous l'amendement n° 13 ?
M. Michel Charasse. Si je l'ai fait, monsieur le président, c'était pour aller plus vite. Je ne souhaite pas que vous soyez en retard pour le dîner. Je sais l'importance qu'il a toujours pour vous ! (Nouveaux sourires.)
La décision de justice européenne dont M. le rapporteur de la commission des lois vient de nous lire un extrait me paraît menacer fortement le caractère consultatif de la juridiction administrative, qui pourrait bien, un de ces jours, se faire, elle aussi, « ramasser » ...
Cela dit, j'ai contre moi la commission des lois, ce qui m'ennuie parce que ce sont de bons collègues. J'ai contre moi la secrétaire d'Etat ; cela m'embête, parce que je l'adore... (Sourires.)
Dans ces conditions, je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 13 est retiré.
Par amendement n° 14, MM. Charasse, Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 131-11 du code des juridictions financières, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Tous les jugements et arrêts rendus par les tribunaux administratifs, les chambres administratives d'appel et par le Conseil d'Etat concernant directement ou indirectement une collectivité territoriale ou un établissement public en dépendant doivent être automatiquement notifiés à la chambre régionale des comptes compétente. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je pense qu'il serait utile que les chambres régionales des comptes soient systématiquement destinataires de tous les jugements concernant les collectivités locales dont elles contrôlent la gestion.
Pourquoi vous dis-je cela ? Parce que je me suis trouvé, en Auvergne, devant une situation très « simple » : l'association des maires a contesté le contingent d'aide sociale devant le tribunal administratif ; elle a perdu. Quelque temps après, la chambre régionale des comptes a examiné les comptes du département et a déclaré, elle, que le contingent d'aide sociale était illégal ! Mais, comme il y avait l'autorité de la chose jugée de la décision du tribunal administratif, cette déclaration était inopérante... sauf que la chambre régionale des comptes ne le savait pas !
Par conséquent, on s'est trouvé dans un imbroglio juridique absolument total, qui a conduit l'association des maires dont je m'occupe à se taire et à ne rien faire.
Je pense qu'il serait mieux désormais que les chambres régionales des comptes soient destinataires systématiquement de tous les jugements qui intéressent les collectivités qu'elles contrôlent.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La disposition proposée paraît source de complexité et de lourdeur, c'est le moins que l'on puisse dire !
Par ailleurs, la commission rappelle que les jugements sont publics et que les chambres régionales des comptes ont, bien sûr, les moyens de se procurer les décisions de justice susceptibles de concerner leurs compétences. Faut-il pour autant créer une obligation dans la loi ?
La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement partage l'avis défavorable de la commission.
M. le président. Monsieur Charasse, l'amendement n° 14 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Je veux simplement poser une question à Mme la secrétaire d'Etat, afin qu'elle réfléchisse à la réponse qu'elle pourra me faire d'ici au prochain débat.
Madame la secrétaire d'Etat, que se passe-t-il lorsqu'une chambre régionale des comptes remet en cause un jugement définitif d'un tribunal administratif ? Personne n'est capable de me répondre ! Je souhaiterais donc que vous puissiez au moins m'apporter une réponse après les vacances, une réponse claire et qui soit utile à tout le monde.
Cela dit, je retire l'amendement n° 14.
M. le président. L'amendement n° 14 est retiré.
Par amendement n° 15, MM. Charasse, Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 231-13 du code des juridictions financières est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :
« Le magistrat qui requiert au nom de la loi au sein de la chambre régionale des comptes ne peut participer au délibéré de la chambre. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Cet amendement a simplement pour objet de préciser que le commissaire du Gouvernement de la chambre régionale des comptes ne peut pas participer au délibéré de la chambre, pas plus que le procureur ou le procureur général n'assistent au délibéré du tribunal correctionnel ou de la cour d'assises.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Si un problème doit se poser au regard de la Convention européenne des droits de l'homme, qui garantit le droit à un procès équitable, il semble concerner la participation du rapporteur au délibéré et non celle du ministère public.
Pour autant, la commission des lois souhaite avoir confirmation de la part du Gouvernement que le ministère public ne participe jamais au délibéré. Il s'agit d'une question préalable à laquelle nous souhaitons obtenir une réponse.
En outre, si exclure le rapporteur du délibéré est souhaitable sur le plan des principes, cela pourrait poser un problème d'organisation, en particulier pour les petites chambres régionales des comptes, composées de quatre ou cinq magistrats seulement.
C'est en fonction de la réponse que nous apportera le Gouvernement que la commission se déterminera sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, le commissaire du Gouvernement est membre d'une formation de délibéré ; pour autant, il ne participe pas au délibéré de la chambre. Il y a une différence entre « assister » et « participer ». Je suis extrêmement claire : il ne participe pas au délibéré, il assiste.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. Michel Charasse. Et l'avocat général à la cour d'assises ?
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Je poserai une question complémentaire à Mme la secrétaire d'Etat, si elle le permet : en vertu de quels textes le commissaire du Gouvernement ne participe-t-il jamais au délibéré ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sauf erreur de ma part, c'est en vertu des articles R. 212-31 à R. 212-33 du code des juridictions financières.
M. le président. Quel est donc in fine l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Sous réserve de l'appréciation de son auteur, l'amendement devient sans objet.
Pour autant, la question du rapporteur demeure posée et il pourrait être envisageable de préciser que le commissaire du Gouvernement ne doit pas participer au délibéré.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. A l'occasion de cet amendement, M. le rapporteur a soulevé le problème - important - du fonctionnement des petites chambres régionales des comptes à quatre ou cinq magistrats, et il en existe, nous le savons.
Madame la secrétaire d'Etat, pensez-vous réellement qu'une chambre régionale des comptes puisse fonctionner avec quatre magistrats ? Ne serait-il pas opportun, à l'occasion de ce débat ou de la discussion du projet de loi sur le statut, que nous portions un regard objectif sur le fonctionnement des chambres régionales, notamment sous l'angle de leurs effectifs ?
Les personnes que nous avons consultées nous disent que, si l'on veut vraiment que la collégialité, le contre-rapport, bref l'ensemble des dispositions qui régissent le fonctionnement normal des chambres soient appliquées, un minimum de quinze magistrats par chambre serait nécessaire.
Cela impliquerait de réorganiser les chambres non pas en divisant leur nombre par deux, mais en en regroupant un certain nombre afin d'atteindre l'efficacité optimale.
Je me permets de soulever cette question à l'occasion de l'examen de cet amendement, de façon que le Gouvernement puisse nous apporter une réponse. Il s'agit là, non pas de gêner le fonctionnement des chambres, mais au contraire d'améliorer leur efficacité.
M. le président. Monsieur Charasse, l'amendement n° 15 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Il se trouve que je n'ai rien compris à ce débat !
M. le rapporteur pose la question à Mme la secrétaire d'Etat : est-ce que le commissaire du Gouvernement participe au délibéré ? Est-ce qu'il assiste ? Mme la secrétaire d'Etat répond qu'il ne participe pas au délibéré, en vertu des articles R. ... quelque chose du code des juridictions financières.
Très bien ! Mais il assiste. Alors, est-ce que l'avocat général assiste au délibéré du jury d'assises ?
M. José Balarello. Non !
M. Michel Charasse. Est-ce que le procureur de la République assiste au délibéré du tribunal correctionnel ?
M. José Balarello. Non !
M. Michel Charasse. Pour ma part, je pense qu'il faut tout aligner.
Si j'ai bien compris ce qu'a dit M. le rapporteur de la commission des lois, on va en reparler à l'automne, et je retire mon amendement. Mais je ne suis pas décidé à accepter que le commissaire du Gouvernement, qui requiert au nom de la loi, assiste au délibéré, même sans y participer. Surtout dans les petites chambres, monsieur Oudin, où tout le monde se connaît. Si l'on arrivait à constituer de grosses chambres, cela faciliterait peut être le travail des magistrats..., mais cela crierait beaucoup plus fort sous nos fenêtres dans certaines circonstances ! (Sourires.) M. le président. L'amendement n° 15 est retiré.
Article 6