Séance du 16 mai 2000
M. le président. « Art. 60. - I. - Les articles L. 301-1 et L. 301-2 du code de la construction et de l'habitation sont ainsi rédigés :
« Art. L. 301-1 . - I. - La politique d'aide au logement a pour objet de favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la qualité de l'habitat et l'habitat durable, d'améliorer l'habitat existant et d'adapter les dépenses de logement à la situation de famille et aux ressources des occupants. Elle doit tendre à favoriser une offre de logements qui, par son importance, son insertion urbaine, sa diversité de statut d'occupation et de répartition spatiale, soit de nature à assurer la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation. Elle veille par conséquent à rehausser les plafonds de ressources tels qu'ils sont définis par l'article L. 111-7.
« II. - Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir.
« Art. L. 301-2 . - La politique d'aide au logement comprend notamment :
« 1° Des aides publiques à l'investissement en faveur du logement locatif, à la construction neuve de logements, à l'acquisition avec amélioration de logements existants et aux opérations de restructuration urbaine. Les aides sont majorées lorsque les logements servent à l'intégration de personnes rencontrant des difficultés sociales particulières ;
« 2° Des aides publiques, accordées sous condition de ressources, aux personnes accédant à la propriété de leur logement, sous la forme d'avances remboursables sans intérêt et de prêts d'accession sociale à taux réduit ;
« 3° Des aides publiques à l'investissement pour les travaux d'amélioration des logements existants réalisés par les propriétaires bailleurs, dans le parc locatif social et dans le parc privé, ainsi que par les propriétaires occupants sous condition de ressources ;
« 4° Des aides publiques à l'investissement pour les logements locatifs privés soumis en contrepartie à des conditions de loyer encadré et destinés à des personnes sous condition de ressources ;
« 5° Des aides personnelles au logement, dont l'aide personnalisée instituée chapitre Ier du titre V du présent livre, qui sont versées aux locataires ou aux propriétaires accédants, sous condition de ressources. »
« II. - L'article L. 301-4 du même code est ainsi modifié :
« 1° Après les mots : "les communes", sont insérés les mots : ", les établissements publics de coopération intercommunale, " ;
« 2° Après les mots : "en matière d'habitat", sont insérées trois phrases ainsi rédigées :
« Dans les pays ou les agglomérations au sens de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les établissements publics de coopération intercommunale développent les outils de la connaissance des besoins et des marchés locaux de l'habitat. A ce titre, ils élaborent le plan local de l'habitat. Les objectifs à atteindre en matière d'habitat sur leurs territoires sont déterminés soit dans les contrats de pays, soit dans les contrats d'agglomération, à l'occasion de la signature des contrats de plan Etat-régions. »
« III. - L'article L. 301-5 du même code est complété par une phrase et six alinéas ainsi rédigés :
« Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire et les contrats de plan Etat-régions déterminent les modalités de programmation des aides au logement.
« Dans ce cadre, il est créé un comité régional de l'habitat. Ce dernier définit notamment :
« 1° Les priorités en matière d'habitat en fonction des enjeux d'aménagement et de développement du territoire ;
« 2° Les priorités de cohésion sociale, en particulier celles prises en compte par le préfet de région, des orientations prioritaires nationales traduites par les circulaires ministérielles ;
« 3° Les aides attribuées aux actions foncières au travers de la création d'un fonds régional d'aménagement foncier ;
« 4° En articulation avec les actions pour l'accompagnement social et l'insertion du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées, les moyens nécessaires au développement d'une offre de logement adaptée en faveur des populations défavorisées.
« Ce comité régional est créé à titre expérimental jusqu'en 2003. Le Conseil national de l'habitat conduira à l'évaluation de la pratique de ce dernier. »
Sur cet article, la parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat au logement, mes chers collègues, cet article définit les objectifs et les moyens de la politique d'aide au logement en modifiant les articles L. 301-1 et L. 302-2 du code de la construction et de l'habitation. Est ainsi proposée une nouvelle rédaction des dispositions qui fondent la politique publique d'aide au logement.
Il s'agit donc d'un article essentiel puisqu'il concrétise le droit au logement.
En moins de dix ans, le Parlement a voté trois lois pour l'application de ce droit.
La loi du 8 juillet 1989 sur les rapports locatifs, proclamait dans son article 1er : « Le droit au logement est un droit fondamental ; il s'exerce dans le cadre des lois qui le régissent, L'exercice de ce droit implique la liberté du choix de son mode d'habitation grâce au maintien et au développement d'un secteur locatif et d'un secteur d'accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales. »
La loi du 31 mai 1990 affirmait à son tour : « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir. »
Enfin, la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions visait à « garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux », notamment dans les domaines de l'emploi du logement.
Malgré la succession des dispositifs, voire leur empilement, le sentiment domine d'un décalage entre ces annonces et la portée réelle des textes.
Ce qui frappe d'abord, c'est la dispersion des moyens publics d'intervention dans le domaine du logement.
Pour le financement, interviennent deux ministères : celui de l'équipement, du logement et des transports, qui joue un rôle actif de définition des politiques et de répartition des subventions, et celui de l'économie et des finances.
S'y ajoutent, d'une part, le système d'aide aux personnes - l'APL, l'aide personnalisée au logement, et les allocations logement - financé et géré par la caisse d'allocations familiales avec la contribution d'une partie du 1 % et, d'autre part, les fonds solidarité logement, financés et gérés par les conseils généraux et l'Etat.
Le dispositif de l'aide personnalisée au logement date de la réforme du financement du logement adoptée en 1977. Sa mise en place s'est donc faite dans un contexte nettement différent de celui d'aujourd'hui : le chômage restait limité et bien indemnis ; il existait un large secteur privé à bas prix.
Pour passer d'un système de soutien à la construction d'HLM à un système fondé sur l'aide aux personnes, les défenseurs de la réforme avançaient à la fois des raisons de justice dans l'effort financier public et la volonté d'assurer la fluidité entre un secteur privé amélioré et un parc social réhabilité. Le conventionnement à l'APL du parc HLM ou du parc privé ainsi que l'ouverture du droit à l'APL aux accédants devaient assurer cette harmonisation et cette fluidité.
Dans la pratique, cette cohérence a vite été abandonnée : le conventionnement a été boudé par le secteur privé, le niveau de l'APL et celui des autres aides au logement se sont peu à peu confondus, bien que les conditions de loyer soient inexistantes pour les allocations logement et les conditions de confort extrêmement réduites. Au cours de la même période, les loyers du privé ont été massivement libérés. Parallèlement, l'éventail des revenus ouvrant l'accès à un logement HLM se resserrait du fait de la baisse en termes réels du plafond d'attribution.
L'édifice construit n'avait donc plus grand-chose à voir avec le plan d'origine.
Comme les loyers dans le privé sont supérieurs, sauf exception, aux plafonds pris en compte pour le calcul des aides au logement, contrairement à ce qui se passe pour une grande partie des logements sociaux, les aides personnelles versées pour le secteur locatif privé dépassent souvent celles qui sont versées pour les logements du secteur HLM.
Le système des aides au logement versées aux personnes bénéficie à 6 174 000 foyers, dont environ un million d'accédants à la propriété, pour un montant de 77 milliards de francs. Il a sans doute joué un rôle de filet de protection sociale face à la montée du chômage non indemnisé et de la précarité.
Mais cette réalité cache un problème d'efficacité sociale, qu'il s'agisse du niveau des loyers ou de la qualité de l'habitat.
En fait, les aides au logement tiennent maintenant lieu de politique sociale. Leur budget est d'ailleurs nettement supérieur à celui du RMI. Leur mise à jour ne pourra se faire indépendamment d'une réflexion d'ensemble sur la protection sociale et sur la multiplication des dispositifs sectoriels qui ont servi de palliatif au chômage massif et au recul de son indemnisation.
Au moment de la discussion du budget du logement pour 2000, j'avais eu l'occasion de saluer l'amorce d'un retour de l'aide à la pierre.
Les parlementaires communistes souhaitent ce retour depuis de nombreuses années. En effet, il nous semble que seule cette logique s'avère efficace en matière de baisse des loyers, baisse à laquelle il est urgent de parvenir.
Par ailleurs, nous avons pu constater combien une priorité donnée aux aides à la pierre permet de diminuer celles qui sont réservées aux personnes.
Cette dynamisation de l'aide à la pierre doit, bien évidemment, concerner non seulement le secteur privé mais également le secteur HLM.
Il est temps que la politique publique en faveur du logement affirme plus fortement la priorité du secteur public. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains peut y contribuer.
M. le président. La parole est à M. Lassourd.
M. Patrick Lassourd. Je souhaite, à l'occasion de l'examen de cet article 60, attirer votre attention, monsieur le secrétaire d'Etat, sur trois points.
Tout d'abord, s'agissant des aides à la pierre, vous avez pris, au mois de juillet dernier, de bonnes mesures ; je l'ai dit dans la discussion générale et je le confirme.
Néanmoins, on s'aperçoit que, du fait du renchérissement du coût de la construction, nous avons de plus en plus de mal à boucler le financement des opérations de construction de logements sociaux. Dans l'OPAC que je préside, le pourcentage d'appels d'offres infructueux est extrêmement important, ce qui est très inquiétant.
Il arrive, certes, qu'on ne trouve pas de réponse de la part de certains corps de métier. Mais cette situation tient aussi à l'insuffisance du financement.
En définitive, les mesures prises en juillet dernier ont vu leur portée annulée par la conjoncture. Le système n'est donc pas satisfaisant, et nous avons du mal à construire des logements sociaux. C'est très grave, car ces difficultés rétrécissent les marges de manoeuvre des offices d'HLM en matière de construction. Cela les incite, d'abord, à réduire le prix d'achat du foncier. Cela les incite aussi à diminuer les prestations d'aménagement dans l'offre d'achat qui est faite aux communes. Cela les incite, enfin, à diminuer tous les services annexes, notamment dans le domaine social.
Une telle attitude ne correspond pas à l'objet social de nos organismes, et il y a là matière à réflexion. En tout cas, des améliorations méritent d'être apportées.
Aux problèmes que je viens de décrire, s'ajoute un effet pervers. Les organismes ont tendance à aller vers des marchés plus « faciles », c'est-à-dire vers des communes qui sont relativement maîtresses de leurs décisions. Il en résulte que les communes pauvres et les communes rurales sont dans l'incapacité de négocier avec un organisme d'HLM la construction de logements sociaux.
Ma deuxième réflexion concerne l'effort minimal des locataires.
Dans le projet de loi que vous nous présentez, on ne trouve plus ce qu'avait prévu le texte précédent, à savoir que le loyer diminué de l'aide personnelle au logement devait laisser subsister un effort du locataire. Je crois que c'est une erreur.
Nous vivons dans une démocratie un peu curieuse : la moitié des Français ne paient pas d'impôt sur le revenu ; pour peu qu'ils ne soient pas propriétaires, ils ne paient pas d'impôt foncier, ils acquittent une taxe d'habitation dont le montant est en général plafonné et ils bénéficient de nombreuses exonérations. Avec le nouveau système, ils ne paieront plus nécessairement de loyer. Cela ne me paraît pas sain parce que je suis convaincu que la démocratie est fondée avant tout sur la contribution personnelle de chaque citoyen au fonctionnement de la collectivité.
Bien entendu, il ne s'agit pas de maintenir une part de loyer dont le montant serait prohibitif. Il s'agit simplement de faire en sorte que le loyer résiduel soit responsabilisant. Le fait de signer un chèque, si faible en soit le montant, est un acte de responsabilité.
Mme Odette Terrade. Si l'on a un chéquier !
M. Patrick Lassourd. Enfin, troisième réflexion, la commission présentera tout à l'heure un amendement visant à la suppression du comité régional de l'habitat. Je crois que c'est une bonne chose car, en matière d'habitat, les territoires pertinents sont, mon avis, l'EPCI et le département. Il ne faut pas aller plus loin. Je sais que vous n'envisagez cela, pour le moment, qu'à titre expérimental, mais il me semble que ce n'est pas une voie judicieuse.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. L'article 60 du projet de loi comporte une série de dispositions visant à fixer les grandes orientations de la politique de diversification de l'habitat et des aides publiques au logement qui peuvent y être consacrées.
On y affirme notamment la nécessité de mettre en avant la question de la réalisation de logements décents, ce qui correspond d'ailleurs, de notre point de vue, à l'une des priorités du temps.
Je ne reviendrai pas longuement, ce serait inutile, sur le caractère que l'on entend donner à la mobilisation de l'argent public en faveur de la politique du logement, mais je me permettrai d'interroger directement M. le secrétaire d'Etat sur quelques dérives que l'on peut, de mon point de vue, observer et corriger sur ce point.
Mon expérience d'élu local m'a en effet mis en situation de connaître le fonctionnement concret de certains circuits de financement, circuits qui ne sont pas sans poser question.
La ville de Marseille présente un certain nombre de caractères, dont le moindre n'est pas de posséder, dans son coeur historique, un parc locatif privé plus ou moins ancien, témoignage du passé maritime du port, notamment des xviie et xviiie siècles.
Année après année, les immeubles de ces quartiers sont progressivement rénovés. Une part essentielle de ces constructions ayant un caractère historique propre, elles bénéficient à ce titre d'un classement les rendant, dans les faits, éligibles au dispositif Malraux.
Pour autant, ces logements sont aujourd'hui dépourvus du confort le plus élémentaire et les familles qui y demeurent sont victimes de propriétaires assez peu scrupuleux tant pour ce qui est des loyers pratiqués qu'en ce qui concerne les modalités de recouvrement de ces loyers.
Nous constatons que la ville de Marseille, à l'instar de Nice et de Toulon, hier, s'est engagée dans un vaste programme de soutien à la rénovation de ces logements dans le cadre de la définition d'un périmètre de restauration immobilière, en vue de permettre aux propriétaires actuels de tirer pleinement parti de l'environnement fiscal existant en la matière, alors même que la question essentielle est bel et bien de permettre aux locataires actuels de ces logements de bénéficier d'une amélioration de leurs conditions de vie.
En effet, aux termes du montage décidé, notamment dans plusieurs quartiers du centre-ville tel celui du Panier, situé dans le IIe arrondissement de Marseille, la ville de Marseille permet aux propriétaires de faire pleinement jouer la défiscalisation autorisée par la loi Malraux, tandis qu'elle s'engage avant toute future remise sur le marché des logements concernés à assurer, pendant cinq ans, le recouvrement de la mise en location de ces logements. De plus, en cas de dévaluation du bien, la collectivité locale s'engage à en assumer le rachat.
Cela conduit à mobiliser les deniers publics pour le bénéfice exclusif des propriétaires, créant un véritable outil de placement permettant lui-même un juteux et fructueux retour sur investissement à hauteur de 8 % à 10 % par an.
Dans ce cadre, la dépense publique pour le logement devient un simple instrument financier et s'éloigne donc de la mission qui lui est dévolue.
Quant aux locataires, après avoir subi pendant un laps de temps plus ou moins long des conditions de logement indignes de notre époque, ils sont, pour une part essentielle, invités à quitter les lieux et à accepter un relogement dans les quartiers périphériques de la ville ou dans les autres communes de la communauté d'agglomération.
Nous sommes donc ici confrontés à un exemple particulièrement critiquable d'une forme de gestion des aides publiques au logement qui consiste, dans les faits, à pratiquer une forme d'urbanisme ségrégatif réservant les conditions de vie les plus agréables à ceux qui peuvent payer et reléguant les autres dans des quartiers ou des communes moins favorisés, ce qui se traduit par un renforcement des conditions et de la loi du marché.
Cela fait in fine de la procédure du périmètre de restauration immobilière, le PRI, non une machine à réhabiliter, mais bien une formidable machine à déménager les populations.
Je ne vous cacherai pas notre désaccord profond avec cette logique qui est radicalement contraire aux objectifs de diversité et de mixité sociale que nous nous devons de mettre en oeuvre.
De surcroît, le montage financier considéré a, d'ores et déjà, soulevé l'inquiétude de la chambre régionale des comptes, étant donné les engagements et les garanties souscrits par la ville de Marseille dans cette affaire.
L'affectation des aides publiques au logement est, sur ce dossier, particulièrement détournée des finalités qu'elle devrait avoir, de notre point de vue.
La plus grande transparence doit être de mise.
Nous estimons donc nécessaire, monsieur le secrétaire d'Etat - c'est, d'ailleurs, pour une part, le sens de l'article 60 du présent projet de loi - que les opérations de restauration immobilière fassent tout d'abord l'objet d'une analyse financière concrète de leur faisabilité, en comparaison notamment avec les conditions de montage financier des opérations d'acquisition-amélioration.
De nombreuses études ont en effet révélé que des opérations menées par des organismes locatifs sociaux sur des immeubles similaires se révélaient moins coûteuses que celles qui sont menées dans le cadre de la procédure PRI, notamment quand il est constaté que le coût de la défiscalisation se révèle plus élevé que le prix d'achat du logement. Il y a en effet bien plus de logements réhabilités en opérations programmées d'amélioration de l'habitat, OPAH, ou en prêts locatifs aidés, PLA, que de logements réhabilités en PRI, dans un montage bien moins consommateur de deniers publics.
Ensuite, ces opérations doivent faire l'objet d'une annexe au compte administratif des collectivités locales concernées, dès lors que des engagements financiers sont réalisés, annexe précisant notamment le nom des propriétaires bénéficiaires de ces engagements ainsi que le montant des subventions et défiscalisations obtenues.
Je noterai ici que, s'agissant de la ville de Marseille, ce sont 50 % des crédits destinés à la politique du logement qui sont mobilisés sur ces opérations PRI.
Enfin, il nous semble judicieux que le Gouvernement s'interroge de nouveau sur la pertinence du dispositif Malraux et nous permette, en particulier, de connaître la réalité des sommes mobilisées dans ce cadre
Ainsi, nous pourrions envisager qu'un rapport annuel retrace les montants en jeu, les communes où la procédure est sollicitée et donc la qualité de la dépense fiscale ainsi engagée, rapport qui nous serait communiqué.
Telles sont les quelques observations que je comptais produire à l'occasion de l'examen de cet article 60.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je trouve très naturel que plusieurs membres de la Haute Assemblée se soient exprimés sur cet article 60, dont la dimension refondatrice n'a pas échappé au Sénat. Je ferai rapidement écho aux propos qui ont été tenus, de manière à être plus bref ensuite lors de l'examen des différents amendements.
Madame Terrade, s'agissant de l'objectif de maîtrise des loyers et de retour de l'aide à la pierre pour permettre d'en abaisser le montant, vous avez soutenu les efforts qui ont été les nôtres pour que les organismes d'HLM n'aient plus à construire des logements pour des loyers dépassant les loyers-plafonds retenus pour le calcul de l'APL.
C'était, je crois, une nécessité absolue, car nous en étions arrivés à une production d'HLM qui pouvait elle-même être complètement en contradiction avec les objectifs de mixité de la politique de la ville, puisque seuls pouvaient s'orienter vers ces programmes ceux qui n'avaient pas besoin de la solvabilité maximale.
Certes, nous disposons maintenant de ces moyens nouveaux, mais nous sommes dans le même temps confrontés à un phénomène de renchérissement, dont on peut espérer qu'il est temporaire et qu'il sera maîtrisé. Les organisations professionnelles font un certain nombre d'efforts dans cette direction et nous souhaitons qu'ils soient couronnés de succès.
Pour l'heure, en tout cas, il n'y a plus de production de ces PLA trop chers, ce qui implique, bien sûr, de mobiliser plus qu'à l'ordinaire les capacités du 1 % logement. Des engagements ont été pris par l'Union de l'économie sociale du logement pour que quelque 5 milliards de francs soient disponibles chaque année pour le secteur locatif public d'HLM. Je ne suis pas sûr qu'ils soient aujourd'hui entièrement réalisés, et il faut inciter les organismes à une mobilisation maximale de ces concours qui, bien évidemment, se retrouvent ensuite dans l'allégement des loyers.
Par ailleurs, les mesures qui ont été prises, comme la baisse de la TVA et le réaménagement des prêts, ont permis au Gouvernement d'obtenir l'accord de l'Union des fédérations d'organismes d'HLM pour un gel de deux ans des loyers. Comme ce gel de deux ans est quasiment effectif dans la plupart des cas et que s'y ajoute la suppression du droit au bail, nous avons, en fait, pour la première fois, un certain nombre de quittances qui s'allègent ; mais il faut incontestablement poursuivre les efforts dans ce sens.
M. Lassourd a soulevé le problème des aides d'un montant tel qu'éventuellement il n'y a plus de reste à payer sur la part loyer.
En fait, monsieur le sénateur, dans la multiplicité des cas qui sont portés à notre attention, il arrive qu'effectivement les APL couvrent les loyers, mais - vous le savez comme moi - malheureusement, les charges sont mal solvabilisées. Or, les solvabiliser davantage contribuerait à freiner les efforts qui sont faits par ailleurs pour atténuer leur montant.
Certes, on peut regretter qu'elles soient mal solvabilisées, mais c'est aussi une incitation pour que les organismes donnent priorité aux dépenses et aux travaux qui ont comme traduction concrète la baisse des charges.
Nous n'avons jamais eu à connaître du cas d'un locataire qui, une fois le loyer et les charges additionnés, n'avait plus rien à payer. Même au titre des charges, il reste bien un versement mensuel à opérer, monsieur le sénateur.
M. Bret a soulevé une question qui mérite d'être étudiée avec attention. Il a indiqué, en effet, que notre législation pour la sauvegarde de l'habitat ancien pouvait avoir, par des mesures de défiscalisation, non seulement des coûts élevés, mais aussi des effets pervers. Cependant, si la préservation du patrimoine ancien est importante, malheureusement ni la loi ni les règlements ne peuvent prévoir toutes les situations, et une marge d'action est toujours laissée, localement, à des pratiques qui ne sont pas toutes remarquables. Bien sûr, le débat civique local, le débat citoyen, notamment lors des élections, peut être une occasion de poser ce type de problème. Mais je ne suis pas certain que le curseur soit toujours placé au bon endroit pour toutes les dispositions qui sont prises.
Reste que, dans les marges existantes, le citoyen doit pouvoir s'exprimer et les observations aussi pertinentes que celles que vous avez formulées doivent être présentées, afin que la recherche de cette mixité qui est un axe fort de tout le projet de loi soit aussi au coeur de toute opération de requalification de l'habitat existant, et pas seulement pour les constructions nouvelles. Je ne puis donc qu'approuver les orientations que vous avez suggérées.
Nous pourrons, lors de l'examen des amendements, revenir sur tel ou tel point, mais je souhaitais formuler ces premières observations en réponse aux intervenants, que je remercie.
M. le président. Sur l'article 60, je suis saisi d'un certain nombre d'amendements.
ARTICLE L. 301-1 DU CODE DE LA CONSTRUCTION
ET DE L'HABITATION