SEANCE DU 18 JANVIER 2001

SEANCE DU 18 JANVIER 2001

M. le président. Par amendement n° 2, M. Goulet propose d'insérer, avant le titre Ier, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les fonctions et mandats visés par la présente loi sont exercés à titre bénévole. »
La parole est à M. Goulet.
M. Daniel Goulet. Dans la logique de l'intervention que j'ai prononcée ce matin, je voudrais souligner que la juste indemnisation des élus locaux recherchée au travers des dispositions que nous soumet la commission ne doit pas faire oublier le caractère bénévole de l'activité de ceux-ci. Il semble donc important de rappeler dans la loi ce principe auquel les élus locaux, ainsi que, je le pense, le Sénat, sont très attachés.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Avant de donner cet avis, je souhaiterais, monsieur le président, formuler quelques commentaires en rapport avec la discussion générale qui a eu lieu ce matin.
Tout d'abord, je tiens à saluer le travail de nos collègues Alain Vasselle et Pierre Hérisson, travail sur lequel s'est fondée l'Association des maires de France pour sa propre réflexion. Nous partageons avec eux le souci de redonner du souffle à la démocratie locale, tout en évitant le recours à la motion de « statut de l'élu », qui pourrait bloquer le débat. En fait, nous voulons que, par un meilleur fonctionnement de la démocratie locale, les citoyens trouvent dans l'exercice des mandats électifs un plein épanouissement.
Ce matin, nous avons entendu M. Debarge regretter que le Parlement recoure à une initiative parlementaire et parler de fébrilité, estimant que le Sénat faisait preuve d'une agitation soudaine. Je vous rappellerai, mon cher collègue, que, depuis quatre ou cinq ans, M. Vasselle aborde ce problème au sein de l'Association des maires de France, en formulant des propositions. Nous sommes d'ailleurs ravis d'avoir retrouvé nombre d'entre elles dans les conclusions de la mission Mercier, dans les textes du Gouvernement, dans les conclusions de la commission Mauroy, ainsi que dans votre propre rapport, monsieur Debarge, qui fait toujours l'objet de réflexions.
En tout cas, on ne peut pas en même temps souhaiter une plus grande indépendance du Parlement et regretter que celui se saisisse de textes d'initiative parlementaire, dont l'inscription à l'ordre du jour appartient non pas au président du Sénat mais à la totalité des groupes parlementaires. Si vous aviez donc un reproche à faire, ce serait plutôt à votre président de groupe que vous devriez l'adresser, pour avoir accepté l'inscription de ces propositions de loi d'origine sénatoriale.
Quitte à faire un procès, on pourrait trouver une certaine fébrilité chez certains membres du Sénat dans leur volonté d'élaborer un statut de l'élu local avant les échéances municipales. Mais alors, pourquoi ne nous interrogerions-nous pas également sur la fébrilité de certains candidats face à des échéances futures ?
Ce procès en fébrilité me paraît donc devoir être écarté pour nous laisser nous concentrer sur les sujets de fond.
A la veille d'échéances municipales, il est essentiel que le Parlement débatte des moyens d'améliorer l'efficacité des politiques publiques et de la possibilité de trouver une juste réponse à une juste interrogation des élus locaux.
Madame Luc, j'ai regretté que le représentant du groupe communiste républicain et citoyen, alors que l'initiative du groupe communiste du 14 décembre avait lancé le débat à l'Assemblée nationale, ait voulu rester cantonné dans une proposition de loi qui n'abordait que la situation des élus municipaux. Il me semble d'ailleurs que M. Foucaud n'a pas lu les conclusions de la commission des lois puisqu'il y regrettait la présence de dispositions que la commission n'a pas adoptées.
Pardonnez-moi, en outre, d'apporter une légère correction à son propos. Il a dit que l'accroissement d'une indemnité dans une commune de 600 habitants de son département représentait 5 % de son budget ; il me semble que c'est la totalité de l'indemnité majorée qui en représente 5 % ; je me permets très amicalement de lui en faire la remarque.
Au demeurant, nous comprenons bien que, lorsqu'on n'est pas très à l'aise sur un problème de fond, on cherche à argumenter sur la forme.
Mme Hélène Luc. Puis-je vous interrompre, monsieur le rapporteur ?
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à Mme Luc, avec l'autorisation de M. le rapporteur.
Mme Hélène Luc. Je tiens à dire que j'ai demandé en conférence des présidents, ce qui n'a malheureusement pas été accepté, que notre proposition de loi soit discutée aujourd'hui, à condition qu'elle le soit seule et en priorité, étant donné qu'elle a déjà été votée par l'Assemblée nationale.
Comme M. Foucaud vous l'a dit, la majorité que vous souteniez, qui est restée longtemps au Gouvernement, aurait eu le loisir de déposer un projet de loi. Elle ne l'a pas fait et les échéances sont là ! Vous faites maintenant des propositions. Fort bien ! Elles contiennent des aspects intéressants, mais, je le répète, une proposition de loi a été votée par l'Assemblée nationale et c'est d'elle que nous devrions débattre.
M. le président. Je ferai observer que mieux vaut tard que jamais !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Exactement, monsieur le président !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Madame, je peux comprendre qu'en tant que président de groupe on soit attaché à des propositions qui émanent de son groupe. Aussi, je vous demanderai de me pardonner l'outrecuidance d'avoir cherché à améliorer vos propositions, puisque sur les sept articles que comportait votre proposition, nous en avons retenu quatre,...
Mme Hélène Luc. Oui, mais votre texte ne sera pas voté à temps !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. ... et que nous avons souhaité élargir notre réflexion en ne la cantonnant pas uniquement aux élus municipaux, mais en l'étendant à la totalité des élus locaux.
Si je comprends la frustration qu'ont pu éprouver un certain nombre de nos collègues, je pense néanmoins que ce texte répond à leurs demandes, à leurs aspirations et qu'il est parfaitement équilibré.
En ce qui concerne l'amendement de M. Goulet, la commission a émis un avis défavorable car le principe de gratuité des mandats est déjà affirmé dans l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales. Cet amendement n'est donc pas utile, même si M. Goulet a raison d'affirmer le caractère bénévole de l'exercice d'une fonction locale.
M. Marcel Debarge. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Debarge.
M. Marcel Debarge. Monsieur Delevoye, nous n'allons pas revenir sur le débat qui a eu lieu ce matin, mais il est des mots qui restent tels que « fébrilité » ou bien « utile ». Certaines conceptions sont ainsi exprimées.
En tout cas, nous ne disons absolument pas que votre proposition ne comporte que des dispositions à repousser. Nous disons qu'il comporte des propositions à accepter et d'autres qui sont plus discutables. Mais, en tout état de cause, nous nous situons dans le cadre de la décentralisation et nous pensons, à tort ou à raison, que la méthode que préconise le Gouvernement, à savoir le dépôt d'un projet de loi au cours du prochain printemps, si j'ai bien compris le Premier ministre, est le chemin le plus efficace pour améliorer les conditions d'exercice du mandat local. C'est tout !
Vous avez le droit de dire ce que vous voulez ; nous avons le droit d'avoir notre position. Au demeurant, il est une chose que nous ne nous permettrons jamais : c'est de prendre un ton professoral pour donner une leçon !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. En effet, monsieur Debarge, c'est bien dans cet esprit que le Gouvernement aborde le débat aujourd'hui. Dans un avenir très proche, le Gouvernement doit déposer un texte qui évoque la décentralisation citoyenne sous toutes ses formes, une meilleure participation des citoyens, bien sûr, l'accès plus ouvert aux mandats locaux, mais aussi l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux.
J'en viens à l'amendement n° 2. Comme le disait M. le rapporteur à l'instant, le caractère bénévole des mandats locaux figure déjà dans le code général des collectivités territoriales, pour les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal. L'amendement n° 2, lui, a pour objet d'étendre la mention de ce principe à toutes les catégories de mandats.
Je dois dire, me différenciant en cela peut-être de votre rapporteur, que l'esprit de cette mesure ne va pas à l'encontre de la position du Gouvernement en la matière. Le Gouvernement considère en effet que l'exercice d'un mantant local ne relève pas d'une approche de professionnalisation. Par conséquent, cet amendement n'appelle pas, de ma part, d'objection de principe, même si, formellement, cette disposition mériterait d'être inscrite dans le code général des collectivités territoriales.
En revanche, il ne faudrait pas sous-entendre ainsi qu'aucune indemnisation des fonctions exercées n'est possible, et je pense que chacun en a bien conscience, car l'exercice d'un mandat ne doit pas pénaliser financièrement celui qui en est investi.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, le Gouvernement, sur cet amendement, s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je suis ravi de constater que le Gouvernement, par la bouche de M. le secrétaire d'Etat, est en train de démentir deux des arguments avancés par M. le ministre de l'intérieur à l'encontre de ce texte.
En effet, M. Vaillant a invoqué deux ordres de raisons : le coût des mesures, non calculé, et le fait que les dispositions que nous proposons, en ce qui concerne la protection sociale, ne tenaient pas compte du revenu de la fonction d'élu. Or M. le secrétaire d'Etat vient de nous indiquer que cette fonction était bénévole, ce qui laisse supposer que, pour lui, comme pour nous, l'indemnité n'est pas un revenu. Ce matin même, le ministre de l'intérieur nous a, à l'inverse, expliqué qu'il convenait, pour le calcul de certaines prestations sociales, de prendre en compte le montant des indemnités, ce qui tend à rapprocher celles-ci d'un revenu.
A l'évidence, la position exprimée cet après-midi par le Gouvernement va nous permettre d'avancer très nettement sur la nature juridique de l'indemnité, et je suis heureux que, par l'entremise de notre collègue Daniel Goulet, nous puissions afficher très clairement ce principe de la gratuité de la fonction élective.
Nous avons estimé que cet amendement était inutile parce qu'un tel principe figure déjà dans le code des collectivités locales. S'il fallait y ajouter cette précision concernant le caractère bénévole des mandats et fonctions, nous n'y verrions pas d'opposition, mais je suis ravi de voir que le Gouvernement vient d'exprimer une position qui va dans le sens de celle de la commission.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Je relève au moins deux incohérences dans les propos qui ont été tenus à l'instant par M. le secrétaire d'Etat.
Tout d'abord, l'affichage du caractère bénévole du mandat et d'une indemnisation de l'élu dans l'exercice de son mandat pourrait laisser penser à l'opinion publique que, à partir du moment où il ne s'agit que d'une simple indemnité, tout ce qui est lié au revenu dans les dispositions réglementaires ou législatives devrait disparaître. Comment allez-vous expliquer à nos concitoyens qu'un élu exerce une fonction à titre bénévole et qu'il est simplement indemnisé d'une perte de revenu ou de dépenses liées à l'exercice de cette fonction mais que, dans le même temps, est mis en place un dispositif qui se traduit par une fiscalisation du revenu de l'élu ?
J'en viens à la seconde incohérence.
M. Vaillant a affirmé ce matin, suivi en cela par Mme Luc et par M. Debarge, que le moment n'était pas venu d'examiner un texte relatif au statut de l'élu...
Mme Hélène Luc. Je n'ai pas dit cela !
M. Alain Vasselle. ... parce que va venir un projet de loi sur la décentralisation et que celui-ci constituera le cadre adéquat pour traiter les questions relatives au statut de l'élu. N'est-ce pas ce que vous avez dit, monsieur Debarge ?...
M. Marcel Debarge. Non !
Mme Hélène Luc. Vous déformez ce que nous avons dit !
M. Alain Vasselle. Or le Gouvernement a accepté que soit inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale un texte sur le statut de l'élu déposé par le groupe communiste, texte que, je l'ai appris très récemment, le Gouvernement souhaite voir maintenant inscrit à l'ordre du jour du Sénat.
Autrement dit, à partir du moment où il a pour origine une partie de la majorité plurielle, un texte relatif au statut de l'élu est tout à fait recevable et mérite d'être examiné avant que nous débattions du texte sur la décentralisation mais, lorsqu'il s'agit d'une initiative qui émane de l'opposition nationale - et même pis : du Sénat ! - on nous rétorque que le moment n'est pas du tout opportun, que nous examinerons les dispositions relatives au statut de l'élu dans le cadre de la discussion du projet de loi sur la décentralisation !
Je me suis plu, monsieur le président, à souligner ces incohérences car il faut tout de même que nos concitoyens, si les médias veulent bien se faire l'écho des travaux du Sénat, sachent que le Gouvernement et la majorité plurielle disent une chose à l'Assemblée nationale mais adoptent une attitude tout à fait contraire au sein de la Haute Assemblée.
M. Pierre Hérisson. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Nous ne pouvons pas éternellement nous résoudre à renoncer à discuter un texte au motif qu'on nous promet un autre texte qui sera plus intéressant et plus innovant.
Ainsi, par exemple, depuis 1997, on nous promet sans cesse une grande loi sur La Poste en nous demandant de bien vouloir reprendre nos propositions à ce sujet, mais nous attendons toujours ! En trois ans, nous n'avons vu poindre aucun texte sur La Poste ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. Marcel Debarge. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Debarge.
M. Marcel Debarge. Etant postier d'origine, parmi d'autres ici, je suis très sensible à votre référence à La Poste, monsieur Hérisson.
M. le président. N'étiez-vous pas plutôt dans les télécommunications ?...
M. Marcel Debarge A l'époque, monsieur le président, du temps de notre jeunesse, on parlait des PTT ! (Sourires.)
Mais je reviens au débat qui nous occupe. Ce n'est pas une affaire de moment. Je pense avoir déjà dit très clairement que la voie la plus susceptible de faire progresser les choses était celle d'un projet de loi. En tout cas, c'est ma conviction.
Cet après-midi, j'ai la courtoisie d'être présent alors même que notre intention est de ne pas participer au vote de ce texte. Cela montre que, à nos yeux, il convient de s'interesser à cette question mais que, encore une fois, la meilleure voie pour la traiter est celle d'un projet de loi relatif à la décentralisation.
Cela étant, monsieur Hérisson, sur le nombre de propositions et de projets de lois déposés du temps où vous aviez la majorité au Sénat et à l'Assemblée nationale, il y en a quelques-uns qui sont tombés dans les oubliettes ! Ainsi, comme je l'ai fait remarquer ce matin, quand vous aviez la majorité, vous n'avez guère fait progresser la question du statut de l'élu local.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Je soutiendrai l'amendement de M. Goulet mais je voudrais surtout exprimer un regret face à tant d'incompréhension de la part du Gouvernement et de la gauche plurielle.
Voilà peu, nous étions les uns et les autres préoccupés par le niveau des ressources des familles les plus modestes. Le Gouvernement est venu devant le Parlement avec un projet de réduction de la contribution sociale généralisée. Nous lui avons dit que ce dispositif était anticonstitutionnel et nous lui avons proposé, clef en mains, un dispositif de crédit d'impôt, que nous avons voté trois fois : au mois d'octobre, au mois de novembre, au mois de décembre. Chaque fois, nous avons eu le souci de préciser que le dispositif présenté par le Gouvernement était manifestement anticonstitutionnel. Mais nous avons eu le sentiment d'être confrontés à une sorte d'autisme gouvernemental.
Pour ma part, je pensais qu'on en avait tiré les enseignements et que, à l'occasion de ce débat sur le statut de l'élu local, nous assisterions à une démarche constructive, s'élevant au-dessus des considérations partisanes. Je m'aperçois, hélas ! que l'hésitation est encore forte de la part du Gouvernement. Je le regrette et je m'en étonne, car je suis enclin à faire confiance à nos partenaires. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Ce débat vient en effet au lendemain d'une intervention de M. le Premier ministre à l'Assemblée nationale qui lui a permis d'indiquer avec beaucoup de clarté quels étaient les engagements du Gouvernement en matière de calendrier.
Il ne s'agit donc pas de renvoyer sine die un débat dont nous savons tous l'importance qu'il revêt pour notre pays.
Fallait-il engager plus tôt cette nouvelle étape de la décentralisation ?
Mme Luc rappelait tout à l'heure que cela aurait été possible à d'autres moments, y compris avant 1997.
Fallait-il renvoyer ce débat à plus tard ? Je ne le crois pas, et je pense que M. le rapporteur conviendra avec moi que les esprits sont mûrs pour que l'on puisse aborder de façon globale un certain nombre de sujets, ceux que nous allons évoquer cet après-midi, mais aussi d'autres. Tous ont vocation à être traités dans le cadre d'un texte beaucoup plus vaste.
Monsieur le rapporteur, vous avez cru déceler des contradictions entre le ministre de l'intérieur et moi-même ; soyez rassuré, il n'y a en a pas. En revanche, j'en ai perçu une dans votre opposition à cet amendement, qui me paraît assez curieuse et à laquelle je n'ai pas trouvé de justification.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. C'est une opposition pour cause de redondance !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je dirai aussi à M. Arthuis que l'on ne peut pas reprocher au Gouvernement de ne pas s'intéresser au débat que nous avons cet après-midi alors que, sur cet amendement de votre collègue M. Goulet, je m'en suis remis à la sagesse du Sénat. En effet, quand un point de vue convergent apparaît sur une question de principe, je ne vois pas au nom de quel argument le Gouvernement pourrait manifester son hostilité. Je m'en tiendrai donc à cette position sur cet amendement et je serai peut-être amené à l'adopter également sur d'autres amendements, marquant ainsi le souci du Gouvernement de ne pas s'opposer de façon systématique aux propositions qui seront faites, même si, sur l'ensemble de ce texte, le point de vue du Gouvernement est bien celui qui a été exprimé ce matin par M. Daniel Vaillant.
Sur le fond, je rappelle que, pour le Gouvernement, le principe de base est le suivant : un élu ne doit pas être pénalisé financièrement par l'exercice de ses mandats et, à l'inverse, un élu ne doit pas s'enrichir du fait de l'exercice de ses mandats.
Je ne vois pas d'incohérence, monsieur le rapporteur, à ce que le Gouvernement rejette l'adoption d'un avantage donné aux élus quand cet avantage les place dans une situation très différente des autres parties de la population ; je pense notamment ici aux prestations sociales, mais nous en reparlerons sans doute tout à l'heure.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je précise que la commission a émis un avis défavorable non pas sur le fond - nous avons très clairement souligné que nous adhérions au principe de gratuité de l'exercice du mandat mis en avant par M. Goulet - mais uniquement sur la forme : à partir du moment où l'article L. 2123-17 du code des collectivités territoriales pose nettement le principe de gratuité, cet amendement nous paraît inutile.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant le titre Ier.

Division et article additionnel avant le titre Ier