SEANCE DU 15 JANVIER 2002

SEANCE DU 15 JANVIER 2002

M. le président. L'amendement n° 544 rectifié bis , présenté par MM. Masson, Dufaut et Gaillard, est ainsi libellé :
« Après l'article 15 quinvicies , insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales est complété in fine par une phrase ainsi rédigée : "La population de chaque canton ne peut être supérieure au double ni inférieure au tiers de la population moyenne des cantons du département". »
La parole est à M. Masson.
M. Jean-Louis Masson. Dans le débat sur les mérites respectifs des différents modes de scrutin, aucun d'eux ne semble prévaloir pour apporter une solution miracle, qu'il s'agisse du scrutin à la proportionnelle, du scrutin majoritaire ou du scrutin mixte. En revanche, ce que l'on peut exiger d'un mode de scrutin, c'est qu'il soit juste et équitable.
Or les disparités de population qui existent entre les cantons rappellent dans une certaine mesure l'exemple que l'on citait toujours dans les cours de droit constitutionnel, à savoir celui des « bourgs pourris » de l'Angleterre du XIXe siècle, alors que dix personnes votant dans une circonscription élisaient un député tout comme l'ensemble des électeurs d'une ville de plus de 100 000 habitants. Non seulement la formule est injuste, mais elle n'obéit même plus aux lois de la démocratie.
Si demain, dans une République, que ce soit d'Afrique ou d'Amérique du Sud, on organisait un mode de scrutin selon un découpage tel que certaines circonscriptions compteraient vingt fois plus d'habitants que d'autres, chacun dénoncerait un honteux déni de démocratie.
Dans une question écrite que je vous ai adressée, monsieur le ministre, sur ce sujet qui m'intéresse beaucoup et qui m'intéressait déjà beaucoup lorsque j'étais à l'Assemblée nationale, je vous demandais de m'indiquer, pour chaque département, le nom et la population du canton le moins peuplé ainsi que le nom et la population du canton le plus peuplé. Vous m'avez adressée la liste correspondante : elle est tout à fait instructive : le canton le plus peuplé est le canton de Lannoy, avec 64 339 habitants et le moins peuplé le canton de Barcillonnette, avec 270 habitants. Vous me direz que la situation n'est pas comparable à celle des « bourgs pourris » d'Angleterre ni à celle d'une république bananière ; certes. En outre, le canton de Lannoy n'étant pas dans le même département que le canton de Barcillonette, on peut estimer qu'il n'est pas gênant d'avoir un grand canton dans un département et un petit canton dans un autre. Je suis tout à fait d'accord, ce serait une bonne réponse.
Mais, quand j'ai parlé tout à l'heure d'un rapport de un à vingt entre la population des cantons, ce qui serait unanimement considéré comme scandaleux, ce n'était pas par hasard. En effet, en France, dans bien des départements, on observe des rapports qui sont supérieurs au rapport de un à vingt. Mais ce qui passe l'entendement, c'est que certains départements dépassent même le ratio de un à quarante ! C'est incroyable ! Je vous citerai, par exemple, dans le même département, le canton du Caylar, avec 952 habitants, et le canton de Lunel, avec 41 322. Autre exemple, dans un département où l'on atteint le rapport de 1 à 45,6 : le canton de Comps-sur-Artuby compte 1 109 habitants alors que le canton de Fréjus en compte 50 356. Au regard de la démocratie, c'est quand même scandaleux !
Certes, dans la représentation d'un département il faut tenir compte du territoire et de l'espace. Il est tout à fait normal que certains cantons puissent être plus grands que d'autres.
Aussi, dans mon amendement, je propose de fixer un écart résiduel de un à six, ce qui est déjà énorme. Allez dire à quelqu'un : « Nous sommes en démocratie et M. Dupond aura une voix qui vaudra six fois plus que la voix de M. Durand ! Mais enfin, ce serait un moindre mal par rapport à la position qui consiste à trouver naturel de laisser perdurer des situations dans lesquelles un élu représente quarante fois plus d'habitants qu'un autre.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. J'ai évidemment écouté avec intérêt le plaidoyer passionné de M. Masson. Mais j'aurai trois arguments à lui opposer.
Tout d'abord, l'introduction d'une règle précise en vue d'instaurer une représentation plus équitable en fonction de la population ne pourrait être envisagée qu'après un examen sérieux. Au demeurant, on pourrait alors se demander si une telle disposition ne risquerait pas de déboucher à terme sur un redécoupage de l'ensemble des cantons.
M. Gérard Braun. Eh oui !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Quand on commence à vouloir rapprocher ce qui est éloigné, on risque de faire émerger des conséquences qui n'étaient peut-être pas attendues.
Deuxième argument : comme vous le savez, certains envisagent de mettre en cause le mode de scrutin actuel des conseils généraux fondé sur les cantons.
M. Pierre Mauroy. Oui !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Lorsqu'on commence à toucher au système électoral, on ne sait pas jusqu'où on peut aller !
M. Pierre Mauroy. Jusqu'à la justice !
M. Daniel Hoeffel. rapporteur. Cette question s'inscrit dans le débat entre les départements et les régions, avec les problématiques qui y sont liées.
Enfin, troisième argument, monsieur Masson, les conseillers généraux représentent la population certes, mais ils représentent aussi des territoires.
M. Jacques Blanc. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Dans toute politique d'aménagement du territoire, il faut veiller à ce que des secteurs géographiques défavorisés, lointains et isolés puissent avoir voix au chapitre au sein des assemblées departementales.
M. Patrick Lassourd. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Voilà pourquoi, dans l'état actuel de la situation, il me paraît nécessaire de laiser se faire dans la souplesse le rapprochement progressif des extrêmes du point de vue de la densité de la population car, si nous tirons un fil, nous ne savons pas jusqu'où il faudra aller. Et les conséquences qui peuvent en découler risquent de se révéler contraires aux intentions des initiateurs.
M. Jacques Blanc. Parfait, monsieur le rapporteur !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. J'aurais envie de dire, monsieur le rapporteur, que M. Masson a peut-être eu raison de tirer un fil.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Eh oui !
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Il est vrai que nous nous trouvons devant une situation inéquitable ; chacun en a bien conscience. Aussi, l'amendement de M. Masson a en tout cas le mérite de soulever le problème et d'en saisir la Haute Assemblée.
Cet amendement appelle néanmoins deux observations essentielles.
En permier lieu, il ne peut atteindre son objectif tel qu'il est rédigé. En effet, placé dans cet article, il ne vise que les cantons pour lesquels une modification des limites est envisagée. On peut craindre, dans ces conditions, qu'il n'ait pour conséquence de rendre encore moins fréquents les redécoupages cantonaux.
En second lieu, cette problématique du redécoupage cantonal doit être rattachée à celle, plus générale, de l'évolution du mode de scrutin cantonal. C'est donc en cela que je trouve le fil intéressant.
Plusieurs sénateurs du RPR. Voilà !
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Plusieur formules peuvent être envisagées en ce qui concerne les conditions de renouvellement des conseils généraux - par moitié, ou en totalité - le mode de scrutin et le cadre territorial de l'élection. Une préparation approfondie de cette réforme est donc nésessaire. Celle-ci ne saurait s'effectuer à l'occasion de l'examen d'un amendement, sans concertation préalable. Mais, monsieur Masson, personnellement, je ne serais pas du tout hostile, je serais même chaleureusement favorable à l'idée de réexaminer cette question lors de futurs débats pour poursuivre la décentralisation et la rénovation de notre démocratie. Il en va, me semble-t-il, de l'intérêt bien compris des conseils généraux ou départementaux,...
M. Patrick Lassourd. Conseils généraux !
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. ... quelle que soit la formulation qui, in fine, sera retenue.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 544 rectifié bis.
M. Jacques Blanc. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Jacques Blanc.
M. Jacques Blanc. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Caylar a besoin de vivre ! C'est un vaste espace, formé de petites communes, qui a besoin de soutien. En revanche, c'est vrai, Lunel est surpeuplée. Et bien, découpons-la ! Mais, de grâce, dans un monde où partout, plus que jamais, c'est le poids de la population qui compte, dans un monde où disparaissent les références au territoire, et par là même les références aux valeurs du monde rural, face à des choix dont les enjeux peuvent être fondamentaux, ne nous déterminons pas uniquement sur des comparaisons de populations !
Je suis président de région et poutant je défends l'échelon du département,...
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Moi aussi !
M. Jacques Blanc. ... contrairement à certains qui veulent la disparition des départements.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Pas moi !
M. Jacques Blanc. Je défends les départements parce que c'est en leur sein, grâce peut-être à ces disparités que nous évoquions, que des élus peuvent soutenir les intérêts de nos espaces.
Lorsque certains départements, comme celui de la Lozère dont je suis l'élu, sont au bord de la désertification alors que d'autres sont victimes d'hyperconcentration urbaine, comme c'est la cas dans le Languedoc-Roussillon, on a envie de dire : surtout, maintenons ces disparités, conservons un niveau de collectivité locale, les départements, où le poids de l'espace et du territoire sera reconnu dans une conception vraie d'aménagement qui ne se fera pas au mépris des populations.
Je suis convaincu que, dans ce siècle où l'on sera capable de faire grandir en France et en Europe une ambition d'aménagement équilibré et harmonieux de notre territoire, on arrêtera le mouvement spontané mais trop fort d'hyperconcentration, qui génère des quartiers sans plus aucune solidarité, où l'on ne se connaît plus, où les problèmes de sécurité, de dégâts des eaux ou autres ne peuvent plus être traités normalement.
La France a en la matière un atout formidable : si l'on sait maintenir la vie dans nos montagnes mais aussi sur l'ensemble des territoires, grâce à ces représentations diverses, les départements permettront alors à ces territoires de vivre !
M. Louis Moinard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Moinard.
M. Louis Moinard. Je ferai miennes les observations du rapporteur, qui a souligné qu'un canton, c'était à la fois une population et un territoire.
Il ne faudrait pas oublier certaines situations particulières. Je représente un département côtier, la Vendée, où il existe des cantons de 40 000 habitants mais aussi celui de l'île d'Yeu, qui se trouve à 35 kilomètres du continent. Or, si l'amendement de M. Masson était adopté, l'île d'Yeu n'aurait plus de conseiller général. Cela, je ne peux l'accepter.
M. Pierre Mauroy. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Cette discussion est intéressante, car elle permet de soulever un problème qui est réel. Cela étant, ce n'est pas l'existence du département qui est en cause. Nous ne sommes d'ailleurs pas pour la suppression du département. Ici, c'est du canton qu'il s'agit, du canton en tant que circonscription électorale.
Je ne voterai pas votre amendement, monsieur Masson, pour des raisons qui sont proches de celles qui ont été invoquées par M. le ministre, mais je vous ai entendu avancer des arguments que, au fond, je partage et que j'essaie de diffuser depuis des années, jusqu'à présent sans succès.
Monsieur le rapporteur, vous avez montré toutes les difficultés que pose un redécoupage des cantons, et je vous suis à cet égard. Cependant, vous laissez entendre qu'il n'y a pas de solution possible. Or il en existe une, celle qui été évoquée par le ministre.
Je suis heureux que, finalement, avec un peu de bon sens, la preuve ait été faite devant le Sénat de la nécessité de revoir la représentativité des conseillers généraux, et sur ce plan, je pargage tout à fait les propos de M. le ministre.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je ne les conteste pas !
M. Pierre Mauroy. Si vous vous y associez, monsieur le rapporteur, je m'en réjouis. Mais alors, point n'est besoin d'attendre : il faudra faire cela assez rapidement.
M. Patrick Lassourd. C'est magnifique, la proportionnelle !
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. C'est un débat utile mais difficile.
Notre collègue Jean-Louis Masson a raison, en mathématicien qu'il est, de rappeler les chiffres. En effet, les chiffres sont là : la différence de représentativité d'un canton à l'autre dans un même département peut être tout à fait considérable, c'est incontestable, et il faut pouvoir répondre à de telle observations.
Ceux d'entre nous qui siègent dans des assemblées départementales vivent des expériences différentes : ils peuvent être conseillers généraux de cantons urbains, avec une population significative, sans être cependant toujours bien identifiés par cette population ou bien ils peuvent être conseillers généraux de cantons ruraux, représentant beaucoup moins de citoyens mais suscitant, dans l'exercice de leur mandat, une réelle reconnaissance.
C'est bien là le paradoxe de nos assemblées départementales, en même temps que leur richesse. En effet, il peut se faire que le taux de participation électorale soit bien supérieur dans certains cantons ruraux à faible population mais couvrant un grand espace que dans des cantons urbains fortement peuplés mais de dimensions réduites.
Au risque de forcer un peu le trait, je dirai que, dans certains bassins de vie rurale, le conseiller général, c'est tout ce qui reste pour forger l'unité et l'identité d'un petit pays dont la réalité demeure ancrée dans les esprits.
A la vérité, monsieur Mauroy, vous qui, depuis longtemps, contestez la représentativité du système électoral des conseils généraux, j'imagine que vous avez essayé de convaincre de ce que vous nous avez dit quelqu'un dont vous avez été autrefois le Premier ministre, et que ce quelqu'un, qui avait été président de conseil général, n'avait pas dû se laisser convaincre par vos propos, car je crois savoir qu'il tenait beaucoup aux conseils généraux. Du reste, la petite église de village sur l'affiche de la « force tranquille », dans une France ayant des racines et tout un ensemble de valeurs, n'est-ce-pas un peu le canton ?
En fait, vous nous invitez, monsieur le ministre, monsieur Mauroy, à transformer notre système électoral pour passer à la proportionnelle ou au scrutin de liste, ce qui, dans le département, déterritorialiserait le conseiller général. Ce faisant, vous voulez transformer la nature même de la représentation rurale dans notre pays.
Oui, les conseils généraux sont des assemblées quelque peu paradoxales. Dans la mesure où certains cantons sont urbains et d'autres, ruraux. Sans doute faut-il un redécoupage des cantons les plus peuplés, mais il n'en faut pas moins maintenir un certain équilibre pour que des voix diverses s'expriment. C'est, au demeurant, la meilleure façon de rationaliser les choses et d'aller dans le sens de l'équité.
Cela étant, je crois que l'actuel gouvernement a déjà tant de travail dans les quelques semaines qui lui restent qu'il vaut mieux qu'il laisse le redécoupage à un autre gouvernement !
M. Pierre Mauroy. Surtout si c'est le vôtre, de gouvernement ! (Sourires sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini. Mais je ne veux pas m'attarder sur ces considérations de calendrier.
Quoi qu'il en soit, j'estime que, comme M. le rapporteur nous l'a dit avec toute sa sagesse et son expérience,...
M. René Garrec, président de la commission des lois. Et son intelligence !
M. Philippe Marini. ... il ne serait pas raisonnable de voter l'amendement qui nous est présenté.
M. Jean-Louis Masson. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Masson.
M. Jean-Louis Masson. Je suis le premier à reconnaître qu'il faut tenir compte des territoires, mais je persiste à considérer que, s'agissant de la population des différents cantons, des rapports de un à quarante, voire de un à cinquante, comme il en existe aujourd'hui, tout à fait scandaleux.
Par ailleurs, M. le rapporteur dit que, si mon amendement était adopté, il faudrait procéder à un redécoupage. Mais tel est bien le but ! Est-il impossible d'envisager un redécoupage ? En 1986, quand on s'est rendu compte que les circonscriptions législatives étaient totalement disproportionnées - le député de la première circonscription de la Moselle représentait ainsi deux fois plus d'habitants que moi dans ma circonscription d'alors -, a-t-on trouvé anormal de procéder à un rééquilibrage ? Tout le monde s'est accordé à reconnaître qu'il aurait été injuste de ne rien changer. Le Conseil constitutionnel avait indiqué que l'écart maximal devait être de 1 à 1,2, autrement dit de 20 %. Or, en l'occurrence, d'un canton à l'autre, il peut atteindre 20 000 % ! Dès lors, un redécoupage me paraît effectivement nécessaire.
Une autre objection consiste à dire : « On tire un fil et, finalement, on arrive à la proportionnelle. »
Je suis conseiller général depuis vingt-cinq ans. Aux dernières élections régionales, j'ai conduit une liste. J'ai été élu au scrutin proportionnel dans un cadre régional. Il n'y a pas de raison de diaboliser un mode de scrutin plutôt qu'un autre : le scrutin proportionnel est tout aussi honorable que le scrutin cantonal et le scrutin cantonal est aussi honorable que le scrutin proportionnel, mais à condition que le scrutin cantonal soit honnête. Or je persiste à considérer que le scrutin cantonal actuel n'est pas honnête parce que les écarts de population sont beaucoup trop importants.
Je vous livre le fond de ma pensée : en fin de compte, ceux qui font le plus pour l'avènement du scrutin proportionnel sont ceux qui figent les injustices du découpage des cantons parce qu'il n'est pas possible de soutenir que la voix de tel Français vaut cinquante fois plus que la voix de tel autre Français qui habite le canton d'à côté ! Le meilleur moyen d'arriver à la proportionnelle, c'est finalement de maintenir cette injustice !
Je ne suis pas un partisan inconditionnel de la proportionnelle pour les élections départementales mais, si l'on me donne le choix entre une proportionnelle honnête et le scrutin cantonal actuel, j'opte sans hésiter pour la proportionnelle.
M. Jean-Pierre Schosteck. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Schosteck.
M. Jean-Pierre Schosteck. Après tout, devant des textes qui sont terriblement confus, il n'est guère étonnant que des arguments parfaitement contradictoires soient successivement énoncés.
Qu'on me permette de rappeler que ce texte est relatif à la « démocratie de proximité ».
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Ici, il s'agit d'un amendement !
M. Jean-Pierre Schosteck. J'entends bien, mais il résonne un peu comme l'écho d'une politique constante.
Dans ce texte, donc, à propos de démocratie de proximité, on essaie d'introduire une supracommunalité en proposant de faire élire au suffrage universel ceux qui sont chargés de gérer des structures intercommunales. Et puis on parle accessoirement - mais ce n'est pas innocent ! - des « conseils départementaux », parce qu'on ne veut plus du conseil général.
Maintenant, cette idée intéressante sur le plan mathématique de notre ami Jean-Louis Masson vient à point nommé pour réalimenter un débat sur le scrutin proportionnel qui devrait être mis en place pour apporter plus de justice dans l'élection des conseillers généraux.
Or la notion de démocratie de proximité sous-entend qu'on essaie de maintenir ou de développer des structures situées au plus près des citoyens.
Certains territoires se désertifient. C'est ainsi ! Doit-on pour autant continuer d'abandonner nos malheureux concitoyens vivant sur des territoires que délaissent tous les services publics et même privés ? Il ne reste plus que quelques élus ; eh bien, gardons-les ! Au moins ces gens isolés pourront parler à quelqu'un et disposer de ce que, aujourd'hui, me semble-t-il, on appelle un « référent ». (M. Jacques Blanc applaudit.)
M. Alain Joyandet. Très bien !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 544 rectifié bis , repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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