SEANCE DU 23 JANVIER 2002
M. le président.
« Art. 57. - I. - Il est inséré, après l'article L. 11-1 du code de
l'expropriation pour cause d'utilité publique, un article L. 11-1-1 ainsi
rédigé :
«
Art. L. 11-1-1
. - Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements
ou d'ouvrages constitue une des opérations mentionnées à l'article L. 123-1 du
code de l'environnement et que sa réalisation rend nécessaire l'expropriation
d'immeubles ou de droits réels immobiliers, la déclaration de projet prévue à
l'article L. 125-1 du code de l'environnement intervient, au vu des résultats
de l'enquête prévue à l'article L. 11-1 du présent code, selon les modalités et
dans les conditions suivantes :
« 1. Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité
territoriale ou d'un de ses établissements publics, l'autorité compétente de
l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à
l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder
six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à
l'article L. 125-1 du code de l'environnement. Après transmission de la
déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à
l'établissement intéressé, l'autorité de l'Etat compétente décide de la
déclaration d'utilité publique.
« Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la
déclaration de projet mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être contestée
que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration
d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette
déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité
publique.
« 2. Si l'expropriation est poursuivie au profit de l'Etat ou de l'un de ses
établissements publics, la déclaration d'utilité publique tient lieu de
déclaration de projet.
« 3. L'acte déclarant l'utilité publique expose les motifs et considérations
justifiant le caractère d'utilité publique de l'opération et indique, le cas
échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en
altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de
l'enquête publique. »
« II. - Il est inséré, après l'article L. 11-1 du même code, un article L.
11-1-2 ainsi rédigé :
«
Art L. 11-1-2. -
La décision de refus de déclarer l'utilité publique
d'un projet ou d'une opération doit être motivée et comporter l'énoncé des
considérations de droit et de fait la justifiant. »
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
L'amendement n° 301 rectifié, présenté par MM. de Broissia, Doligé, Lardeux,
Leroy et Sido, est ainsi libellé :
« A la fin du 1 du texte proposé par l'article 57 pour l'article L. 11-1-1 du
code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ajouter un alinéa ainsi
rédigé :
« Le maître d'ouvrage dispose d'un délai de trois mois pour contester cette
décision auprès du tribunal administratif. La validité de l'enquête est
prorogée jusqu'au prononcé de la décision du tribunal administratif. Dans le
cas d'un jugement favorable pour le maître d'ouvrage et dans un délai de trois
mois, l'autorité préfectorale est tenue de prendre l'arrêté déclaratif
d'utilité publique. Passé ce délai, il y a lieu de procéder à une nouvelle
enquête. »
L'amendement n° 650, présenté par M. Mercier, est ainsi libellé :
« Compléter le premier alinéa du texte proposé par le I de l'article 57 pour
l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
par quatre phrases ainsi rédigées :
« Le maître d'ouvrage dispose d'un délai de trois mois pour contester cette
décision auprès du tribunal administratif. La validité de l'enquête est
prorogée jusqu'au prononcé de la décision du tribunal administratif. Dans le
cas d'un jugement favorable pour le maître d'ouvrage et dans un délai de trois
mois, l'autorité préfectorale est tenue de prendre l'arrêté déclaratif
d'utilité publique. Passé ce délai, il y a lieu de procéder à une nouvelle
enquête. »
La parole est à M. Lardeux, pour présenter l'amendement n° 301 rectifié.
M. André Lardeux.
Dans l'hypothèse où l'autorité préfectorale refuserait de déclarer l'utilité
publique, le maître d'ouvrage doit pouvoir disposer d'un délai pour contester
sa décision. Nous proposons de fixer ce délai à trois mois.
M. le président.
L'amendement n° 650 n'est pas soutenu.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 301 rectifié ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Il paraît inutile à la commission des lois de prévoir des
délais particuliers en cette matière. C'est pourquoi elle a émis un avis
défavorable sur cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Défavorable.
M. le président.
Monsieur Lardeux, l'amendement n° 301 rectifié est-il maintenu ?
M. André Lardeux.
N'étant pas le premier signataire de cet amendement, j'hésite quelque peu à le
retirer. M. le ministre pourrait-il motiver son avis défavorable ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Monsieur
le sénateur, votre amendement comporte quelques lacunes.
Par exemple, vous ne considérez pas le cas où la décision du préfet serait
annulée par le tribunal administratif pour simple vice de forme. Dans une telle
hypothèse, l'autorité préfectorale pourrait prendre de nouveau la même
décision, mais cette fois en respectant la forme.
En outre, vous ne prenez pas non plus en compte l'éventualité d'une
infirmation en appel du jugement de première instance. La décision du préfet de
refuser de prendre l'arrêté déclaratif d'utilité publique serait alors reconnue
légale, mais, dans l'intervalle, la déclaration d'utilité publique produirait
des effets réels.
Telles sont les raisons qui ont motivé l'avis défavorable du Gouvernement.
M. le président.
Quelle est maintenant votre décision, monsieur Lardeux ?
M. André Lardeux.
Compte tenu des explications de M. le ministre et de M. le rapporteur, je
retire l'amendement.
M. le président.
L'amendement n° 301 rectifié est retiré.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
L'amendement n° 302 rectifié, présenté par MM. de Broissia, Doligé, Lardeux,
Leroy et Sido, est ainsi libellé :
« A la fin du 2 du texte proposé par l'article 57 pour la rédaction de
l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique,
ajouter un alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cas où l'autorité préfectorale décide de ne pas prononcer l'utilité
publique, elle en informe le maître d'ouvrage ou l'autorité publique
responsable du projet, avant le terme du délai de douze mois, par une lettre
donnant les raisons ayant motivé son refus. »
L'amendement n° 651, présenté par M. Mercier, est ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé pour le II de l'article 57 pour l'article L.
11-1-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique par un alinéa
ainsi rédigé :
« Dans le cas où l'autorité préfectorale décide de ne pas prononcer l'utilité
publique, elle en informe le maître d'ouvrage ou l'autorité publique
responsable du projet, avant le terme du délai de douze mois, par une lettre
donnant les raisons ayant motivé son refus. »
La parole est à M. Lardeux, pour présenter l'amendement n° 302 rectifié.
M. André Lardeux.
Cet amendement constitue la suite logique du précédent : le maître d'ouvrage
doit être informé de la décision de l'autorité préfectorale de ne pas prononcer
l'utilité publique dans des délais convenables.
M. le président.
L'amendement n° 651 n'est pas soutenu.
Quels est l'avis de la commission sur l'amendement n° 302 rectifié ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
La commission partage la préoccupation exprimée par M.
Lardeux et a déposé, à ce même article 57, un amendement n° 716 visant à y
répondre.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Il s'agit
d'un simple rappel de la législation existante, puisque le délai de douze mois
en question est prévu par le code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique. Cet amendement est donc inutile.
M. le président.
Monsieur Lardeux, maintenez-vous l'amendement n° 302 rectifié ?
M. André Lardeux.
Dans la mesure où M. le rapporteur a indiqué que l'amendement n° 716 le
satisfait, je le retire.
M. le président.
L'amendement n° 302 rectifié est retiré.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
L'amendement n° 199, présenté par M. Lassourd, au nom de la commission des
affaires économiques, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le cinquième alinéa (3) du texte proposé par le I de
l'article 57 pour l'article L. 11-1-1 à insérer dans le code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique :
«
3.
L'acte déclarant l'utilité publique expose les motifs et
considérations justifiant le caractère d'utilité publique de l'opération.
Lorsque celle-ci est poursuivie au profit de l'Etat ou de l'un de ses
établissements publics, l'acte indique, le cas échéant, la nature et les motifs
des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont
apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique. »
L'amendement n° 630, présenté par MM. Sueur et Bel, Mme Blandin, MM. Debarge,
Domeizel et Dreyfus-Schmidt, Mme Durrieu, M. Frécon, Mme Herviaux, MM.
Labeyrie, Lagauche, Le Pensec, Marc, Masseret, Mauroy, Peyronnet, Picheral,
Raoul, Teston et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi
libellé :
« Rédiger ainsi le 3 du texte proposé par le I de l'article 57 pour l'article
L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique :
«
3.
L'acte déclarant l'utilité publique est accompagné d'un exposé des
motifs et des considérations justifiant le caractère d'utilité publique de
l'opération, indiquant, le cas échéant, la nature et les motifs des principales
modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au
projet au vu des résultats de l'enquête publique. Cet exposé des motifs et des
considérations afférents à l'utilité publique de l'opération fait l'objet,
simultanément à la publication de l'acte, d'une publicité par les moyens
appropriés à une large information du public. »
La parole est à M. Lassourd, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement
n° 199.
M. Patrick Lassourd,
rapporteur pour avis.
Tout en approuvant pleinement le principe de la
motivation des déclarations d'utilité publique, laquelle contribue efficacement
à une meilleure information du public, on peut s'interroger sur l'intérêt de
faire figurer dans la déclaration d'utilité publique les modifications
apportées, le cas échéant, à un projet d'équipement ou de travaux au vu des
résultats de l'enquête publique dès lors que ces mentions sont déjà inscrites
dans la déclaration de projet.
Par-delà le souci d'éviter des redondances, souvent sources d'erreurs et de
divergences matérielles, cette obligation introduit une certaine confusion
lorsqu'une collectivité territoriale est responsable du projet. Dans ce cas, en
effet, la déclaration d'utilité publique prise au nom de l'Etat, garant du
droit de propriété, vise uniquement l'utilité de poursuivre l'expropriation
d'actifs immobiliers. La responsabilité du projet et l'obligation d'informer le
public sur les modifications apportées à celui-ci relèvent de la seule
collectivité territoriale concernée.
C'est pourquoi il est proposé au Sénat de restreindre l'obligation de faire
apparaître dans la déclaration d'utilité publique les modifications apportées
au projet après enquête publique au seul cas où l'expropriation est poursuivie
au profit de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics. En effet, la
déclaration d'utilité publique tenant alors lieu de déclaration de projet, elle
doit mentionner les modifications éventuelles apportées à celui-ci au vu des
résultats de l'enquête publique.
M. le président.
La parole est à M. Sueur, pour présenter l'amendement n° 630.
M. Jean-Pierre Sueur.
Nous avons pensé qu'il serait peut être opportun de disjoindre l'acte
déclarant l'utilité publique de l'exposé des motifs et des considérations
justifiant celle-ci, de manière à éviter la multiplication des contentieux.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 199 et 630 ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n°
199, qui répond en partie aux préoccupations exprimées par les auteurs de
l'amendement n° 630. Nous considérons donc que ce dernier sera pour l'essentiel
satisfait si l'amendement de la commission des affaires économiques est
adopté.
M. le président.
L'amendement n° 630 est-il maintenu, monsieur Sueur ?
M. Jean-Pierre Sueur.
A la suite de l'observation de M. le rapporteur, je le retire.
M. le président.
L'amendement n° 630 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 199 ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Le
Gouvernement est défavorable à cet amendement.
En effet, la commission des affaires économiques distingue deux types de
déclarations d'utilité publique, les unes étant motivées, les autres non, selon
que la responsabilité du projet est assumée par l'Etat ou par une collectivité
territoriale. Or une telle disposition ne serait pas très lisible par le
public, d'une part, et soulèverait des problèmes de droit, d'autre part, car
c'est en fait la déclaration d'utilité publique et non pas la déclaration de
projet qui ouvre le droit à l'expropriation.
Enfin, l'article 57 du projet de loi prévoit que la légalité de la déclaration
de projet ne peut être contestée que par voie d'exception, à l'occasion d'un
recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. On aboutirait donc à
une sorte de paradoxe : la seule décision directement attaquable serait celle
qui n'est pas motivée, ce qui ne me semble pas acceptable.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 199, accepté par la commission et repoussé
par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
L'amendement n° 716, présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des
lois, est ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par le II de l'article 57 pour l'article L.
11-1-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique par un alinéa
ainsi rédigé :
« Elle doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête
préalable. Ce délai est majoré de six mois lorsque la déclaration d'utilité
publique ne peut être prononcée que par décret en Conseil d'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
L'amendement n° 302 présenté tout à l'heure par M. Lardeux et
l'amendement n° 651 de M. Mercier tendaient à prévoir un délai dans lequel la
décision de ne pas déclarer l'utilité publique devait être prise. Ils posaient
cependant un problème de rédaction auquel l'amendement n° 716 tend à répondre
en prenant en compte les préoccupations exprimées tout à l'heure.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Le
Gouvernement émet un avis défavorable, car cette mesure fait double emploi avec
les dispositions déjà prévues par le code de l'expropriation en matière de
délais.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 716, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
L'amendement n° 628 rectifié
bis,
présenté par MM. Sueur et Bel, Mme
Blandin, MM. Debarge, Domeizel et Dreyfus-Schmidt, Mme Durrieu, M. Frécon, Mme
Herviaux, MM. Lagauche, Le Pensec, Marc, Masseret, Mauroy, Peyronnet, Picheral,
Raoul, Teston et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi
libellé :
« Compléter l'article 57 par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - L'article L. 11-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« L'arrêté de cessibilité emporte transfert de gestion des dépendances du
domaine public de la personne publique propriétaire autre que l'Etat au profit
du bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique, pris conformément à
l'article L. 11-2.
« En cas de désaccord entre le bénéficiaire de cet acte et la personne
propriétaire, le juge de l'expropriation fixe les modalités de répartition des
charges de gestion entre ces personnes ainsi que la réparation du préjudice
éventuellement subi par le propriétaire. »
La parole est à M. Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur.
Il s'agit de combler un vide juridique bien connu, qui a été souvent évoqué
dans les jurisprudences du Conseil d'Etat et qui a donné lieu, d'ailleurs, à
diverses propositions dans le rapport de Mme Questiaux établi au nom du Conseil
d'Etat.
Aujourd'hui, lorsqu'une collectivité décide de mettre en oeuvre un projet, il
lui faut obtenir la possibilité d'user de la domanialité, ce qui justifie la
déclaration d'utilité publique. Or lorsqu'une collectivité met en oeuvre un
projet qui peut s'étendre sur de nombreux hectares ou sur plusieurs kilomètres,
pour une ligne de transport en commun en site propre, par exemple, un problème
peut se poser quand, pour réaliser cet équipement, il faut disposer de terrains
qui sont la propriété d'une autre collectivité. Si ces terrains appartiennent à
des particuliers, il y a très logiquement une expropriation. S'ils
appartiennent à l'Etat, l'Etat peut lui-même décider - et c'est cohérent avec
sa décision relative à la déclaration d'utilité publique - de permettre
l'utilisation de ces terrains ou de les vendre.
Mais lorsque le terrain appartient à une collectivité et que cette dernière
n'est pas d'accord pour céder ou pour permettre d'utiliser le terrain, tout est
bloqué. Il y a là un vrai problème qui a causé préjudice à un certain nombre de
collectivités qui ne pouvaient plus réaliser un projet dès lors qu'une autre
collectivité - une commune ou un département - disposant de quelques centaines
de mètres de terrain, s'y opposait.
Après mûre réflexion, nous proposons une disposition, à laquelle avait
d'ailleurs réfléchi, je crois, le Gouvernement, qui prévoit que « l'arrêté de
cessibilité », qui est l'une des conséquences de la déclaration d'utilité
publique, « emporte transfert de gestion des dépendances du domaine public de
la personne publique propriétaire autre que l'Etat au profit du bénéficiaire de
l'acte déclaratif d'utilité publique ».
Cela permettrait de mettre fin à ce qui est, aujourd'hui, une forme de tutelle
d'une collectivité sur une autre. En effet, si une collectivité - par exemple,
une intercommunalité - a compétence en matière de transport urbain et veut
réaliser un projet, mais qu'une autre collectivité qui n'a pas cette compétence
s'oppose à ce que l'on puisse, pour ce faire, utiliser tel terrain lui
appartenant, la collectivité qui n'a pas de compétence en la matière dispose
d'une sorte de droit de veto et d'une capacité à empêcher la réalisation par la
collectivité compétente du projet qu'elle a l'intention de mettre en oeuvre.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Sagesse positive.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Yves Cochet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Sagesse
positive également.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 628 rectifié
bis
, pour lequel la
commission et le Gouvernement s'en remettent à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 57 modifié.
(L'article 57 est adopté.)
Article 58 (priorité)