SEANCE DU 25 NOVEMBRE 2002

SEANCE DU 25 NOVEMBRE 2002

M. le président. « Art. 5. - A l'article 790 B du code général des impôts, la somme : "15 000 euros" est remplacée par la somme : "30 000 euros". »
La parole est à M. le rapporteur général, sur l'article.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je souhaitais indiquer à M. le ministre et à notre assemblée que la commission des finances a récemment engagé, dans le cadre des travaux du comité d'évaluation des politiques publiques, une réflexion sur la fiscalité des mutations à titre gratuit. Pour ce faire, nous nous sommes appuyés sur une étude réalisée par un cabinet d'avocats fiscalistes, auquel nous avons demandé d'inscrire ses réflexions dans une perspective comparative. Son rapport, que j'ai eu le plaisir de présenter à la commission, fait apparaître que la France est sans doute, avec la Suède, le pays d'Europe où la fiscalité d'Etat sur le patrimoine est la plus lourde. Je parle bien de la fiscalité d'Etat sur le patrimoine, car les taxes foncières relèvent de la fiscalité locale affectant celui-ci.
Je ne saurais évoquer ici le détail de ce rapport, qui sera très prochainement présenté à la presse. Il me suffira de souligner, à l'occasion de l'examen de la disposition visant à encourager les donations en faveur des petits-enfants qui nous est soumise par le Gouvernement et que j'estime très opportune, l'importance de ce sujet pour notre pays.
Notre société, qu'on le veuille ou non, est vieillissante ; s'y posent de plus en plus le problème de la transmission des patrimoines entre les générations et celui de l'anticipation, de telle sorte que la solidarité s'exerce entre les générations et que la vie économique ne soit pas pénalisée par l'évolution de la pyramide des âges. Dans nombre de cas, à l'heure actuelle, on voit des retraités hériter de leurs parents : la législation doit donc offrir les ressorts nécessaires pour inciter nos compatriotes à procéder à des mutations anticipées.
Du point de vue de la commission des finances, il ne serait pas bon de compter sans cesse davantage sur des régimes de faveur, par nature complexes, pour réduire, par des déductions, des abattements d'assiette, des imputations, que sais-je encore ? des taux nominaux quasi prohibitifs.
C'est bien un choix structurel et de principe qui se trouve devant nous : maintenir un système fiscal comportant des taux très élevés et mettre en place toutes sortes de dispositifs compliqués pour en atténuer les incidences dans certains cas de figure, ou bien avoir le courage de tout réexaminer et de concevoir des mécanismes simples et lisibles évitant, autant que possible, les effets de seuil.
La commission des finances du Sénat a quelques idées pour l'application de ces principes en matière de transmission des entreprises ; cela représente, en effet, un enjeu essentiel pour l'attractivité du territoire national. Nous avons évoqué cet ensemble de sujets ce matin, au cours de nos échanges sur l'ISF, et il y aura lieu, bien sûr, d'y revenir dès le mois de janvier, lors de l'examen du texte que viendra défendre devant nous M. le secrétaire d'Etat chargé des petites et moyennes entreprises.
Aujourd'hui, il me semble nécessaire de dire quelques mots d'un dispositif que la commission souhaiterait vous voir étudier, monsieur le ministre, et qui devrait permettre de faciliter les transmissions entre les personnes, qu'il s'agisse des transmissions entre parents et enfants ou entre grands-parents et petits-enfants. Il s'agit là de l'un des enseignements de l'étude comparative que nous avons commanditée : la Grande-Bretagne, par exemple, applique des régimes successoraux dont il serait concevable de s'inspirer pour faciliter la circulation des patrimoines et éviter les effets de seuil. Il y existe, en particulier, un régime permettant de donner 5 000 euros chaque année et qui présente la particularité d'être cumulable au point de constituer une réserve de donation en franchise de droits.
En France prévaut un cycle décennal qui a l'inconvénient d'être très rigide : il faut, pour en bénéficier à plein, être en mesure de procéder à des donations tous les dix ans, indépendamment de l'évolution d'une situation personnelle qui peut ne pas s'inscrire dans ce rythme.
M. Michel Charasse. Il ne faut pas mourir entre-temps !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est en effet la principale source d'injustice, mon cher collègue, vous avez tout à fait raison !
M. Michel Charasse. C'est ma réforme !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Un abattement cumulable sur une base annuelle serait certainement plus adapté aux besoins et aux possibilités de chacun. Un tel dispositif serait sans doute plus utilisé que celui qui est actuellement en vigueur et permettrait, en outre, qu'une personne qui décède dans le délai de dix ans ne perde pas tout, en quelque sorte, avec la vie !
J'ajoute, pour ce qui concerne les enfants, que l'abattement est lui aussi établi sur une base décennale et qu'il y a une certaine injustice à imposer, dans le cas du décès du donateur moins de dix ans après la libéralité, le rapport des donations antérieures.
On pourrait concevoir un système de proratisation de l'obligation de rapport, ce qui serait à la fois plus juste et plus incitatif pour toutes les personnes qui hésitent à procéder à une donation au motif qu'elles savent que ces dons viendront s'imputer sur les abattements auxquels auront droit leurs héritiers au moment de leur décès. Concrètement, cela signifie que si le décès intervenait, par exemple, neuf ans après la donation, on pourrait conserver les neuf dixièmes de l'abattement et ne faire le report que du dixième de la donation. Cela permettrait à l'héritier de bénéficier de 90 % de l'abattement pour le calcul des droits dus à la suite du décès.
Je tenais à formuler ces quelques réflexions, monsieur le ministre, afin de prendre date et de vous inviter à ne pas hésiter à vous inspirer d'expériences étrangères en vue de mettre au point cette réforme de notre système fiscal, ou plus précisément du volet patrimonial de celui-ci. Notre système fiscal ne saurait résulter de l'empilement d'abattements supplémentaires, il doit procéder d'une réflexion plus fondamentale sur les mécanismes mêmes des prélèvements.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Alain Lambert, ministre délégué. Je souhaite indiquer à M. le rapporteur général que le Gouvernement ne se privera pas, naturellement, de tirer tous les enseignements d'expériences étrangères. Il permettra à l'ancien président du comité d'évaluation des politiques publiques...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Qui a pris l'initiative de ce travail !
M. Alain Lambert, ministre délégué. ... que je suis d'affirmer l'intérêt que présentent les comparaisons avec les législations d'autres pays.
Quoi qu'il en soit, nous sommes entre bons connaisseurs du sujet, puisque j'ai dans mon champ de vision Michel Charasse, qui avait, lorsqu'il occupait les fonctions qui sont les miennes aujourd'hui, instauré la règle de non-rappel décennal, ce qui constituait d'ailleurs une première révolution...
M. Michel Charasse. Très appréciée des notaires ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, ministre délégué. Ils ne font que refléter fidèlement les préoccupations de la population, mon cher collègue !
... au regard de la situation qui prévalait antérieurement, ainsi que Jean Arthuis, qui, en son temps, avait pris en compte le souhait de nombre de familles de « passer », si l'on peut dire, une génération, en raison de l'allongement de la durée de la vie.
Cela étant, monsieur le rapporteur général, sachez que le Gouvernement a conscience que les droits de mutation à titre gratuit sont plus élevés en France que chez nos principaux voisins. Leur poids dans le PIB est chez nous plus de deux fois supérieur à la moyenne européenne, et c'est une singularité française qui tend à se renforcer. Nous sommes déterminés à travailler sur ce sujet, dont je ne suis bien entendu pas le dernier, au sein du Gouvernement, à me soucier.
Comme je l'ai indiqué tout au long de la matinée, nous allons mener une réflexion approfondie sur l'ensemble de la fiscalité du patrimoine à compter - accordez-moi une journée ! - du 2 janvier 2003. La commission des finances du Sénat y sera d'ailleurs associée, personne n'étant, en la matière, détenteur de la vérité.
Il s'agira d'une réforme ambitieuse qui aura besoin du soutien le plus large du Sénat, d'une réforme globale qui sera fondée sur deux principes directeurs : assurer l'équité du système fiscal et restaurer l'attractivité de ce pan de notre fiscalité. Naturellement, nous nous inspirerons des multiples travaux déjà réalisés, et je tiens à évoquer, devant la Haute Assemblée, ceux de Denis Badré.
Il ne s'agit pas, j'y insiste, d'une promesse en l'air : j'ai déjà réuni une somme importante d'informations et je ne manquerai pas de prendre connaissance avec la plus grande attention, mesdames, messieurs les sénateurs, de celles que vous me communiquerez. Nous aurons la matière nécessaire pour travailler à cette réforme.
Je voudrais maintenant réagir spontanément au point de vue que vous avez exprimé, monsieur le rapporteur général, même si ce n'est pas de bonne pratique et si cela inquiète sans doute mes collaborateurs ! (Sourires.)
M. Michel Charasse. De toute façon, c'est toujours comme ça ! (Nouveaux sourires.)
M. Alain Lambert, ministre délégué. Mais, après tout, nous sommes ici pour cela, n'est-ce pas ?
M. Michel Charasse. Osez, monsieur le ministre !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Ce qui me paraît le plus préoccupant, pour notre pays, c'est que, à ce rythme, l'essentiel du patrimoine sera demain détenu par des personnes d'un âge très avancé. Michel Charasse a fait référence tout à l'heure à ma vie professionnelle, qui m'a permis d'observer la manière dont nos compatriotes organisent leur patrimoine et sa transmission. A cet égard, j'ai toujours été frappé par cette tentation qu'ils ont de transférer leur patrimoine par anticipation, certes, mais en nue-propriété seulement, si bien que l'usufruit reste détenu par des personnes vieillissantes. Or si la plus grande partie du patrimoine français demeure entre les mains de personnes qui, pour certaines d'entre elles, « accumulent la jeunesse » - je reprends une expression que Philippe Marini connaît bien ! -, on peut aboutir à une situation où les intéressés n'auront plus le ressort ni la détermination nécessaires pour faire vivre ce patrimoine, l'entretenir et en faire un outil performant au service de l'intérêt général.
Je souhaite donc, monsieur le rapporteur général, continuer à favoriser la transmission anticipée, mais en pleine propriété et non en nue-propriété, comme le décide actuellement l'immense majorité de nos compatriotes. Des usufruits importants sont détenus par de nombreuses personnes âgées, et je pense que nous pourrions également réfléchir aux moyens de transformer les donations en nue-propriété en donations en pleine propriété, peut-être en contrepartie de la constitution de rentes viagères, afin que les nus-propriétaires, recouvrant l'usufruit de leur bien et devenant ainsi pleins propriétaires, puissent assumer leurs responsabilités.
A ce stade de la discussion, je ne peux dire s'il convient de passer d'une règle de non-rappel décennal à une règle annuelle. Peut-être est-ce très ambitieux, mais sachez, en tout cas, que nous examinerons cette hypothèse et que nous étudierons dans le détail les fiscalités du patrimoine en vigueur dans les pays voisins. C'est là un très beau chantier, et c'est aussi un enjeu économique pour notre pays : une réflexion menée conjointement par le Gouvernement, dont c'est la responsabilité, et le Parlement est nécessaire. Je me réjouis par avance de travailler avec le Sénat sur ce thème, afin que nous puissions, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, présenter une réforme véritable et opportune de notre fiscalité du patrimoine.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° I-145, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Supprimer cet article. »
L'amendement n° I-146, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit cet article :
« I. - A compter du 1er janvier 2003, les droits de mutation à titre gratuit entre vifs visés aux articles 776, 790, 790 A, 790 B et 791 du code général des impôts sont affectés au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie visé à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles.
« II. - Le III de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« 3° Le produit des droits de mutation à titre gratuit entre vifs visés aux articles 776, 790, 790 A, 790 B et 791 du code général des impôts. »
« III. - Le cinquième alinéa du 1° du II de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles est supprimé.
« IV. - Les pertes de recettes pour le budget général sont compensées par le relèvement, à due concurrence, de l'impôt sur les sociétés. »
L'amendement n° I-147, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« A la fin de cet article, remplacer le montant : "30 000 euros" par le montant : "20 000 euros". »
La parole est à M. Thierry Foucaud, pour présenter ces trois amendements.
M. Thierry Foucaud. L'article 5 porte sur l'avenir de la fiscalité du patrimoine, qui est à la source, dans notre pays, d'une part non négligeable des recettes fiscales de l'Etat et des collectivités locales.
La disposition présentée par cet article tend à réévaluer sensiblement l'abattement sur les donations. Bien entendu, cette proposition appelle de notre part plusieurs observations.
On peut tout d'abord s'interroger sur l'opportunité ou le bien-fondé d'une telle mesure, sur un plan tant économique que social. En d'autres termes, la réévaluation du plafond de l'abattement sur les donations était-elle véritablement la priorité des priorités en matière fiscale ?
L'exposé des motifs de l'article précise qu'il s'agit d'encourager la réalisation des opérations visées. Nous n'en disconvenons pas, mais cela soulève immédiatement une autre question. En effet, les montants en jeu ne sont pas négligeables : si l'on porte à 30 000 euros le plafond de l'abattement, des sommes importantes risquent d'échapper à toute imposition ; en outre, cela amènera probablement une dégradation de l'information économique, qui demeure liée à l'existence des droits d'enregistrement.
Considérons l'exemple d'un heureux grand-père qui déciderait de donner à chacun de ses quatre petits-enfants un « petit quelque chose » : ce serait alors 120 000 euros de patrimoine qui ne se verraient assujettis à aucune imposition. Un recours réitéré, dans l'optique d'une gestion « judicieuse » et bien conseillée, à un tel procédé pourrait conduire à un démembrement du patrimoine qui permettrait aux personnes intéressées d'échapper à certains impôts bien connus pesant sur le capital... On pense immanquablement ici à l'impôt de solidarité sur la fortune, les membres de la majorité sénatoriale ayant retiré ce matin tous leurs amendements portant sur ce thème.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous y reviendrons !
M. Thierry Foucaud. La mesure présentée à l'article 5 peut très bien, dans ces conditions, être considérée comme un outil destiné à permettre soit d'éviter de franchir le premier palier d'imposition, soit de réduire une cotisation existante. Elle est donc à nos yeux bien plus un instrument fiscal élaboré au bénéfice exclusif des détenteurs d'un patrimoine plus ou moins important qu'un outil visant à aider des jeunes ménages débutant dans la vie et qui auraient besoin d'un « coup de pouce » familial, comme certains tentent de le faire croire.
Pour toutes ces raisons, nous proposons au Sénat d'adopter l'amendement n° I-145, tendant à supprimer l'article 5 du projet de loi de finances.
L'amendement n° I-146, quant à lui, vise l'APA, l'allocation personnalisée d'autonomie. Voilà quelques semaines, dans un entretien qu'il a accordé à La Gazette des communes, M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, indiquait qu'il fallait trouver un financement pour l'APA et que son rôle était « de chercher des financements sans pénaliser les départements ». Il ajoutait qu'il ne reviendrait pas sur le principe de cette prestation, dont le succès prouve qu'elle répond à un besoin et à une attente très forts de la population.
Aujourd'hui, au lieu de consentir un effort pour dégager des moyens nouveaux, le Gouvernement baisse les impôts et décide que cette prestation sera révisée à la baisse.
Ainsi, une participation financière accrue sera demandée aux allocataires vivant à domicile, les critères d'attribution seront revus, le recours sur succession sera instauré. Selon nous, cette décision est inadmissible. En effet, il y a de l'argent et il faut donc l'utiliser pour cet effort de solidarité envers nos aînés.
Les collectivités locales, les conseils généraux, mais également les communes, assurent, vous le savez, la prise en charge de ces besoins, et sans moyens nouveaux.
Voilà pourquoi nous proposons que l'Etat attribue l'intégralité des droits de mutation à titre gratuit entre vifs au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, le FFAPA. Il s'agit, bien sûr, d'une solution transitoire, la résolution de ce problème passant, comme nous l'avons dit lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, par la création d'un cinquième risque au sein de l'assurance maladie.
M. Michel Charasse. Avec cotisation !
M. Thierry Foucaud. Cette affectation permettrait de conserver, au sein de l'APA, un niveau de prestation identique à celui de l'année dernière : 886 millions d'euros supplémentaires y seraient consacrés.
Cette affectation des droits de mutation entre vifs au FFAPA permettrait par ailleurs aux conseils généraux de retrouver des marges de manoeuvre, avec tous les effets bénéfiques que cela peut avoir en matière d'investissements publics. C'est pourquoi nous proposons que le concours versé par l'Etat ne soit plus limité.
Je formulerai une dernière remarque. Si nous ne préconisons pas le transfert pur et simple de cet impôt, à l'instar de M. Marini, au titre du budget de 2001, c'est parce que son assiette est très mal répartie. Je rappelle que la région d'Ile-de-France génère plus d'un quart des recettes. Les départements qui connaissent les plus grandes difficultés ne s'y retrouveraient donc pas.
Quant à l'amendement n° I-147, il s'agit d'un amendement de repli par rapport à l'amendement n° I-145.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ces amendements ne nous semblent pas aller dans le bon sens.
L'amendement n° I-145 remet en question une mesure qui vise à renforcer la solidarité intergénérationnelle. Il s'agit, en quelque sorte, d'aider les plus jeunes lorsqu'ils peuvent éprouver des difficultés à l'entrée dans la vie active. Aussi, il est difficilement compréhensible que, compte tenu du vieillissement de notre société, une telle mesure puisse être proposée. La commission y est, bien sûr, défavorable.
Pour ce qui est de l'amendement n° I-146, outre le fait qu'il appelle les mêmes objections de principe, il présente, sur le plan rédactionnel, le défaut de se substituer à la mesure prévoyant le doublement de l'abattement sur les donations entre grands-parents et petits-enfants. De plus, son impact sur le solde du budget général serait considérable et insupportable. On ne peut tout confondre. La question de l'APA, par laquelle nous avons commencé la discussion du projet de loi de finances, est suffisamment sérieuse pour être traitée en elle-même. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
Quant à l'amendement n° I-147, qui est une sorte d'amendement de repli par rapport à l'amendement n° I-145, il se heurte, sur le plan des principes, aux mêmes objections de la part de la commission que l'amendement n° I-145. La commission ne peut donc qu'y être défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert, ministre délégué. M. Foucaud ne s'étonnera pas que j'émette un avis défavorable sur l'amendement n° I-145 puisque cet amendement est en complète opposition avec le souhait du Gouvernement de favoriser la transmission anticipée du patrimoine.
S'agissant de l'APA, et il ne le prendra pas mal, j'émets également un avis défavorable, puisque nous en avons déjà débattu dès vendredi dernier.
Quant à l'amendement n° I-147, il s'agit d'un amendement de repli qui s'inscrit dans le même esprit et il appelle donc, lui aussi, un avis défavorable.
En résumé, le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces trois amendements.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-145.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-146.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-147.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 est adopté.)

Article additionnel après l'article 5