PRÉSIDENCE DE M. Guy Fischer
vice-président
M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.
Je rappelle que la discussion générale a été close.
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais d'abord rendre hommage à la qualité des intervenants qui se sont succédé. Des arguments ont été échangés, souvent pertinents, régulièrement justes et globalement constructifs. J'en remercie donc les différents orateurs.
Madame le rapporteur, monsieur le président, je tiens à souligner combien les travaux de la commission des lois contribuent à améliorer sensiblement certaines orientations de ce projet de loi, et je vous en remercie. Si je me félicite sincèrement du soutien qu'apporte la commission aux objectifs de ce texte, je souscris également à la plupart des propositions d'amélioration qu'elle a faites.
Aucune des pistes que vous avez exposées et développées, madame le rapporteur, ne nous ont choqués, Christian Jacob et moi-même, bien au contraire. Elles se situent d'ailleurs dans la droite ligne du rapport de 2003 de M. Hyest, qui nous a tant inspirés.
J'ai beaucoup apprécié le fait que vous faisiez le lien entre l'économie générale du projet de loi et les objectifs que le rapport de M. Hyest mettait en exergue : la nécessité de reconnaître le principe de la formation professionnelle tout au long de la vie et le développement de la prise en compte de l'expérience professionnelle, tant lors des recrutements qu'au cours du déroulement de la carrière des agents territoriaux.
Vous avez également souscrit à la nécessité de clarifier la répartition des missions entre les organes de formation et de gestion des ressources humaines de la fonction publique territoriale.
J'affirme sincèrement que vos propositions d'amélioration sont à la fois pertinentes et audacieuses. J'en reprendrai quelques-unes.
Vous proposez de créer un collège des employeurs publics territoriaux, susceptible de représenter les élus et les collectivités territoriales, et de supprimer la disposition tendant à créer le Centre national de coordination des centres de gestion.
J'ai entendu et compris les arguments de la commission des lois, soucieuse de ne pas alourdir le fonctionnement des institutions de la fonction publique territoriale et de veiller à ce qu'évoluent les compétences, sans surcoût immédiat ou à terme pour les collectivités adhérentes.
Dès lors que les aménagements de l'article 10 ne remettent pas en cause les objectifs d'un partage clair entre actions de formation et mesures de gestion des ressources humaines, je suis prêt à suivre la Haute Assemblée dans l'élaboration d'un dispositif équilibré.
Je note encore que les propositions de la commission des lois sur le volet institutionnel consacrent législativement le rôle de pierre angulaire du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en tant qu'instance représentative. J'avais très clairement soutenu cette position, vous le savez, lors du passage du projet de loi devant le Conseil supérieur.
J'aimerais maintenant répondre brièvement à chacun des intervenants.
M. Portelli a remarquablement évoqué l'importance des intérêts contradictoires et les difficultés que nous avons éprouvées pour établir un texte qui conjugue l'ensemble des mesures tout en étant suffisamment consensuel.
Je salue tout particulièrement ses efforts, au sein de la commission des lois, pour que soit trouvée une solution qui permette, lorsque cela est nécessaire, une gestion nationale.
M. Fortassin a bien voulu reconnaître les aspects positifs du texte, comme l'effort en faveur des petites collectivités ou la prise en compte de la valorisation de l'expérience, et je l'en remercie.
S'agissant des points qui posent problème, il a notamment parlé du directeur des services techniques. Je tiens à préciser d'emblée que, sur cette question, je m'en remettrai, en accord avec Christian Jacob, à la sagesse de la Haute Assemblée.
J'ai également pris acte de son opposition à la création du Centre national de gestion. Je suis prêt à accompagner le souhait de la commission des lois.
Vous ne serez pas surprise, madame Mathon-Poinat, de mon propre étonnement à l'écoute de votre intervention.
Vous avez évoqué le fait que l'association des élus communistes n'avait pas été sollicitée. Peut-être ai-je rêvé, mais il me semble que des représentants communistes étaient présents au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et qu'ils n'ont pas voté contre l'avant-projet de loi.
Nous pouvons accepter tous les arguments, mais il y faut une certaine cohérence : on ne peut tenir une position au sein d'une instance technique et une autre, totalement différente, au sein d'une institution plus politique !
Nous n'avons pas dû lire le même texte : je suis très étonné que vous ne soyez pas enthousiasmée par le DIF - le droit individuel à la formation - et je suis surpris que vous ne considériez pas que la formation pour les agents de catégorie C, que nous prévoyons, constitue une très importante avancée sociale. Je respecte toutefois votre position, bien entendu.
Monsieur Détraigne, nous ne souhaitons naturellement pas compliquer les institutions. Nous voulons simplement répondre à l'Association des maires de France qui, dans son rapport Moderniser la fonction publique territoriale pour valoriser nos territoires, réclamait très précisément, à la page 8, une réforme du dispositif institutionnel et la mise en place d'un « organisme national de gestion non paritaire ».
Je suis tout à fait disposé à procéder à cette réforme sans créer un nouvel établissement public, suivant en cela les préconisations de la commission des lois.
Monsieur Mahéas, je vous remercie d'avoir salué les avancées contenues dans le texte et d'avoir souligné les nouveaux droits, la souplesse et la clarification des institutions qu'il apporte, même si vous avez formulé un certain nombre de remarques et de critiques. Mais, comme vous l'avez très honnêtement fait remarquer, elles portaient sur le texte initial, et non sur celui qui a été modifié par la commission des lois.
Je confirme, monsieur le sénateur, que cette réforme se fera à coût constant. Christian Jacob et moi-même en sommes tellement persuadés que nous avons proposé aux partenaires sociaux, employeurs et organisations syndicales, une clause de revoyure.
Je ne nie pas que certaines mesures de ce projet entraîneront des augmentations de dépenses, comme cette avancée sociale que constitue la formation des agents de catégorie C, mais elles seront compensées par des diminutions de coût, comme celle qu'engendrera la réduction des formations initiales des catégories A et B.
Les évolutions de ce texte, je le répète, ont été unanimement approuvées par les employeurs, y compris par le président du CSFPT, M. Bernard Derosier.
Vous aurez par ailleurs constaté que, avec l'accord du Gouvernement, la commission des lois, dans sa grande sagesse, a rétabli l'essentiel des dispositions qui avaient été supprimées par le Conseil d'État. Je lui rends hommage, là encore. Cela ne vous a pas échappé, j'en suis certain, et cela devrait vous faire réfléchir au moment du vote.
Vous vous êtes également interrogé, monsieur Mahéas, sur la place du Conseil supérieur et sur le paritarisme. Vous le savez, ces dispositions sont rétablies, avec l'avis favorable du Gouvernement.
Quant à la suppression du Centre national de gestion, nous sommes prêts, je le répète, à suivre les propositions de la commission des lois et à les adapter de sorte que toute arrière-pensée soit bannie.
Monsieur Vasselle, je partage naturellement vos réflexions sur les études d'impact. Christian Jacob et moi-même ferons des propositions concrètes au Premier ministre, dans le cadre de la Conférence nationale des services publics, mais nous rejoignons votre analyse.
Je partage aussi votre souhait de voir primer le principe de subsidiarité, autant que possible et à chaque étape.
En réponse à votre désir de cohérence, vous avez pu noter notre propre volonté de clarification des institutions et, vous l'aurez observé comme nous, les orateurs se sont unanimement prononcés sur cette structure nationale.
Monsieur Seillier, je suis très attentif à la situation des directeurs et j'ai ouvert une large concertation à ce sujet au sein du Conseil supérieur. Soyez assuré que le chantier réglementaire apportera une réponse très précise à votre remarque.
Je voudrais dire à Mme Hoarau que Christian Jacob doit se rendre prochainement à la Réunion, où je me rendrai moi-même un peu plus tard. Il ne serait pas imaginable, bien entendu, que les adaptations statutaires soient totalement prises en charge par l'État.
Monsieur Arnaud, au sujet du Centre national de coordination, la commission des lois a proposé une solution que le Gouvernement accepte. Vous avez donc été entendu.
En ce qui concerne les fermetures d'école intervenant à la suite d'une décision académique, il n'est pas possible, dans ce texte relatif à la fonction publique territoriale, d'en prévoir la compensation. Après mûre réflexion, nous estimons que ce type de mesure ne pourrait sans doute être examiné que dans le cadre d'un projet de loi de finances.
Mme le rapporteur a cependant beaucoup insisté pour que votre remarque soit prise en compte et que le problème trouve une solution. Avec elle, nous allons donc réfléchir à une piste.
Monsieur Domeizel, vous avez débuté, un peu vivement, par un sympathique rappel, quoique schématique, des premières lois de décentralisation.
M. Claude Domeizel. Mais cela résumait bien !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Vous avez présenté une situation où tout serait bon d'un côté et où tout serait mauvais de l'autre. (M. Claude Domeizel s'exclame.). Au fur et à mesure de votre propos, monsieur le sénateur, vous avez heureusement rétabli l'équilibre, et je vous en remercie. Sans doute vouliez-vous capter notre attention et vous y avez réussi !
Nous avons passé beaucoup de temps, Christian Jacob et moi-même, à dialoguer avec le Conseil supérieur. M. Mahéas l'a rappelé, nous avons accepté plus de quarante amendements sur les cent qui avaient été déposés, soit près de la moitié, ce qui montre bien notre volonté de concertation, d'écoute et d'intégration.
Comme vous le savez très certainement, ces amendements provenaient d'horizons très divers et émanaient des syndicats comme des élus.
Certains de ces amendements ont effectivement été modifiés par le Conseil d'État. Dans le cadre de la discussion, il appartiendra à la Haute Assemblée de décider si elle veut les rétablir ; je suis disposé à les intégrer.
Vous avez demandé, monsieur Domeizel, que l'Observatoire des métiers demeure de la compétence du CNFPT ; j'y suis totalement favorable.
Concernant la gestion des cadres de catégorie A, il ne vous aura pas échappé qu'un accord a été passé entre l'École nationale d'administration, l'ENA, et l'Institut national des études territoriales, l'INET. Au-delà des discours, nous avons donc bien l'intention de réaliser, dans le respect de la fonction publique territoriale, de réelles études de comparabilité.
S'agissant du financement, le protocole que nous avons proposé aux organisations syndicales, comme aux représentants des associations d'élus, est sans doute la meilleure réponse que nous puissions apporter. Nous avons en effet la certitude que cette réforme peut se faire à coût constant.
Certes, vous avez raison, monsieur le sénateur, les centres de gestion devront supporter une dépense nouvelle avec la prise en charge des attachés des services administratifs, les ASA. Toutefois, il s'agit non pas d'un transfert de charge de l'État, mais d'une mutualisation, pour éviter de faire supporter cette dépense à la seule collectivité concernée. Si ce transfert entraîne une charge supplémentaire, la suppression d'épreuves dans les concours sera sans doute, comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, une source importante d'économies. Vous avez cité, monsieur le sénateur, des chiffres très précis, mais je considère, pour ma part, qu'il est impossible de quantifier ces éléments.
Monsieur Biwer, vous vous êtes fait le porte-parole des petites communes. Or, pour l'essentiel, le chantier réglementaire que nous venons d'engager consiste en réalité à donner plus de liberté aux petites communes en matière de seuils portant création de grade et de quotas. Notre objectif premier est de permettre à un maire d'une petite commune de choisir un collaborateur de bon niveau, et, si possible, de le garder.
Je tiens à votre disposition la plate-forme de ce chantier réglementaire qui a été remise à la commission des lois - M. Hyest le sait fort bien - et qui est actuellement en discussion devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Je veux dire à M. Collombat que la suppression des seuils et des quotas est bien au coeur du chantier réglementaire. Le président du CSFPT, Bernard Derosier, a souhaité que nous soumettions tant le chantier législatif que nos intentions au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, ce que nous avons fait. La plate-forme de ce chantier est donc publique.
Monsieur Peyronnet, il faut laisser une large place à la négociation entre le CSFPT et les centres de gestion, et n'intervenir qu'à la fin.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques réflexions que je souhaitais formuler. Je vous remercie une nouvelle fois de la qualité de vos interventions et de la volonté dont vous faites preuve de présenter des propositions concrètes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique. Je complèterai l'intervention de Brice Hortefeux, en m'attachant aux questions qui concernent plus directement mon champ de compétences.
L'intervention de Mme Mathon-Poinat m'a, moi aussi, étonné. S'agissant des effectifs dans la fonction publique d'État, nous organisons des conférences en matière de gestion des ressources humaines, ministère par ministère, avec l'objectif de rendre un service public dans les meilleures conditions possibles.
Très concrètement, cela signifie que, dans un certain nombre de secteurs, nous pouvons apporter une meilleure qualité de service avec moins d'agents et que, dans d'autres, cela passe par un plus grand nombre d'agents. Nous examinons point par point l'ensemble des effectifs, en tenant compte entre autres des départs à la retraite, des prévisions et des modalités de recrutement.
Je suis également surpris que vous ayez critiqué le droit individuel à la formation. En effet, ce droit nouveau a clairement été mis en place à la demande des partenaires sociaux. Il s'exercera sur le temps de travail pour s'adapter aux réalités de terrain et permettre aux collectivités de faire en sorte que ces formations soient les plus efficaces possibles pour l'ensemble de leurs agents.
M. Fortassin s'est interrogé sur la fonction publique territoriale. Certes, elle a longtemps été moins bien considérée, mais ce n'est plus vrai aujourd'hui ; il convient donc de sortir de ce schéma.
La preuve en est les accords que nous avons passés avec les organisations syndicales le 25 janvier dernier. Avec Brice Hortefeux, nous avons vraiment la volonté de redynamiser la fonction publique territoriale, de lui redonner des perspectives de carrière, de remettre en marche l'ascenseur social et de mettre des outils en matière de formation à la disposition des agents. Si un certain décalage a pu exister entre les fonctions publiques, il faut reconnaître que tel n'est plus aujourd'hui le cas.
Par ailleurs, je tiens à dire que les assistants parlementaires sont des salariés de droit privé et ne peuvent donc pas, à ce titre, passer les concours internes. Ils peuvent passer les concours externes, accéder à la fonction publique par le biais du concours de troisième voie permettant la reconnaissance de l'expérience professionnelle. Ce point a d'ailleurs été très largement évoqué dans le cadre des accords du 25 janvier dernier.
Je ne reviendrai pas sur les différents points évoqués par M. Détraigne, car Brice Hortefeux les a repris.
Monsieur Mahéas, Brice Hortefeux a répondu à vos interrogations en matière de financement.
J'ajouterai simplement que les associations d'élus ont participé aux négociations que j'ai engagées avec les organisations syndicales. À chaque fois, j'ai fait le point avec le président de l'Association des maires de France, le président de l'Assemblée des départements de France et le président de l'Assemblée des régions de France de façon à tenir chacun d'entre eux informés. Dans le cadre de la discussion des amendements, nous ferons des propositions tendant à formaliser plus encore les contacts avec ces associations d'élus.
Monsieur Domeizel, vous avez critiqué les quotas d'avancement. Vous le savez, nous allons répondre à cette question en proposant des ratios promus-promouvables, qui donnent de bons résultats. En effet, l'expérimentation réalisée au sein de la fonction publique d'État montre une augmentation de 10 % des promotions. Cette mesure étant tout à fait favorable aux agents, nous souhaitons continuer en ce sens.
J'ai également noté votre esprit critique, j'ai même senti une pointe d'amertume ...
M. Claude Domeizel. Jamais !
M. Christian Jacob, ministre. ... ou de regret pour ne pas être parvenu à signer un accord avec la fonction publique. Ce gouvernement a réussi là où celui que vous souteniez avait toujours échoué !
M. Claude Domeizel. Pas du tout !
M. Jacques Mahéas. On met un petit bémol !
M. Christian Jacob, ministre. Alors que, pendant huit ans, vos négociations avec les organisations syndicales de la fonction publique avaient échoué, nous avons réussi à signer un accord avec trois organisations syndicales ; nous devons nous en féliciter sur toutes les travées !
M. Jacques Mahéas. Pas sur tout !
M. Christian Jacob, ministre. Nous avons tout de même passé un accord avec trois organisations syndicales !
M. Jacques Mahéas. Dites au moins la vérité !
M. Jacques Mahéas. Pas sur le volet salarial !
M. Christian Jacob, ministre. Certes, mais vous, vous n'aviez rien obtenu auparavant ! Vous étiez en permanence en désaccord sur tout ! Nous avons quand même fait un progrès !
M. Jacques Mahéas. Pas plus que nous !
M. Claude Domeizel. Vous n'avez pas à nous donner de leçons !
M. Christian Jacob, ministre. En outre, nous avançons dans le sens d'un rééquilibrage entre la formation initiale et la formation professionnelle. Cela va nous permettre de contribuer à assurer l'équilibre financier évoqué par Brice Hortefeux, mais nous aurons certainement l'occasion d'y revenir lors de la discussion des amendements.
Monsieur Alduy, nous avons proposé aux membres du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale un projet de protocole d'accord aux termes duquel une discussion avec les employeurs territoriaux permettra de définir le cadre législatif le plus adapté à l'action sociale et de recueillir, bien entendu, l'accord et les témoignages des différentes parties.
S'agissant des mutuelles, la Commission européenne et le Conseil d'État ne remettent pas en cause la protection sociale des fonctionnaires, ni le principe de participation des employeurs publics. Seule la forme sous laquelle les aides sont octroyées est remise en question.
Un groupe de travail a été mis en place pour définir un nouveau cadre juridique qui puisse être validé par Bruxelles et pour engager une réflexion englobant à la fois les trois fonctions publiques, les employeurs locaux, ainsi que les représentants des mutuelles. La première réunion s'est tenue le 8 février dernier, sous l'autorité du directeur général de l'administration de la fonction publique.
Monsieur Collombat, vous avez évoqué l'idée de réserver les concours aux membres de cabinet. Comme je l'ai déjà dit, ce n'est pas possible, car ces fonctions sont, par nature, à la discrétion des élus.
En revanche, les agents bénéficieront, au premier chef, de la professionnalisation des concours, d'une meilleure prise en compte de l'expérience acquise et de la reprise d'ancienneté en cas de réussite.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les observations que je souhaitais formuler. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. Nous passons à la discussion des articles.
Division additionnelle avant le chapitre Ier (avant l'article 1er)
M. le président. L'amendement n° 174, présenté par MM. Vinçon et Cambon et Mme Mélot, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, ajouter une division additionnelle ainsi rédigée :
CHAPITRE ...
Dispositions relatives à la parité entre la fonction publique territoriale et la fonction publique d'État
Cet amendement n'est pas soutenu.
Articles additionnels avant le chapitre Ier (avant l'article 1er) ou avant l'article 31
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 124 rectifié, présenté par MM. J.L. Dupont, Deneux et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :
Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les statuts particuliers cités à l'alinéa précédent sont établis selon le principe intangible d'une parité de recrutement, de formation, de rémunérations principales et accessoires et de carrière. »
La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Cet amendement a pour objet de donner une réalité au principe de la parité entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale.
Nous proposons d'inscrire dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires le principe de parité dans le recrutement, la formation, la rémunération et la carrière entre les deux fonctions publiques de telle sorte que la mobilité que nous souhaitons tous voir se développer devienne réalité.
M. le président. L'amendement n° 175, présenté par MM. Vinçon et Cambon et Mme Mélot, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Ces statuts particuliers sont établis selon le principe intangible d'une parité de recrutement, de formation, de rémunérations principale et accessoire et de carrière. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
Quel est l'avis de la commission ?
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. La commission des lois n'est pas favorable à l'amendement n° 124 rectifié, tout simplement parce que la stricte parité se ferait au détriment de la libre administration des collectivités locales.
En conséquence, je demande à M. Détraigne de bien vouloir le retirer.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Jacob, ministre. Je partage tout à fait l'analyse de Mme le rapporteur.
Vous le savez, nous sommes d'accord sur l'objectif visé par cet amendement puisque nous avons engagé, pour les trois fonctions publiques, des négociations portant aussi bien sur le volet social et statutaire que sur la rémunération. Nous voulons tendre vers la plus grande harmonisation possible.
Chacune des fonctions publiques ayant encore de nombreuses spécificités, votre proposition pourrait conduire à instaurer une certaine rigidité, notamment pour les maires ou les présidents de collectivités territoriales.
Pour cette raison, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j'émettrai un avis défavorable.
M. le président. Monsieur Détraigne, l'amendement n° 124 rectifié est-il maintenu ?
M. Yves Détraigne. Non, je le retire, monsieur le président.
J'ai bien entendu ce qu'ont dit Mme le rapporteur et M. le ministre, mais il serait souhaitable que la mobilité entre les fonctions publiques se développe. En effet, on en parle depuis longtemps, mais elle reste encore assez exceptionnelle.
M. le président. L'amendement n° 124 rectifié est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 123 rectifié, présenté par MM. J.L. Dupont, Merceron et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :
Avant l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 4 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le principe de parité entre fonctions publiques s'applique en matière statutaire entre agents de corps et cadres d'emplois homologues.
« Un décret fixe la nomenclature des emplois et cadres d'emplois de la fonction publique territoriale. Cette nomenclature s'inscrit dans un tableau d'homologie définissant la parité avec les emplois, cadres d'emplois et corps de la fonction publique de l'État.
« Le tableau d'homologie permet de définir les conditions de recrutement, de déroulement de carrière ainsi que de rémunération globale des fonctionnaires concernés.
« Un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale ne peut correspondre qu'à un corps de l'État pris dans sa totalité. »
La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Par souci de logique, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 123 rectifié est retiré.
L'amendement n° 176, présenté par MM. Vinçon et Cambon et Mme Mélot, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 4 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le principe de parité entre fonctions publiques s'applique en matière statutaire entre agents de corps et cadres d'emplois homologues.
« Un décret fixe la nomenclature des emplois et cadres d'emplois de la fonction publique territoriale. Cette nomenclature s'inscrit dans un tableau d'homologie définissant la parité avec les emplois, cadres d'emplois et corps de la fonction publique d'État.
« Le tableau d'homologie définit les conditions de recrutement, de déroulement de carrière ainsi que de rémunération globale des fonctionnaires concernés.
« Un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale correspond à un corps de l'Etat pris dans sa globalité. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
CHAPITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES AGENTS TERRITORIAUX
Article 1er
L'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 1er. - La formation professionnelle tout au long de la vie au sein de la fonction publique territoriale comporte :
« 1° La formation d'intégration et de professionnalisation, définie par les statuts particuliers, qui comprend :
« a) Des actions favorisant l'intégration dans la fonction publique territoriale, dispensées aux agents de toutes catégories ;
« b) Des actions de professionnalisation, dispensées tout au long de la carrière, notamment à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité.
« 2° La formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière qui intervient à la demande de l'employeur ou de l'agent ;
« 3° La formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique territoriale ;
« 4° La formation personnelle suivie à l'initiative de l'agent.
« Un décret en Conseil d'État précise les types de formations susceptibles d'être précédées, à la demande de l'agent, d'un bilan professionnel ainsi que les modalités de celui-ci. »
M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 134, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. L'article 1er du projet de loi pose la première pierre de la nouvelle organisation de la formation des agents territoriaux, de manière à transposer la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie. C'est pourquoi nous en demandons la suppression.
Au lieu d'améliorer le dispositif existant en matière de formation, notamment dans son aspect financier, et de donner par conséquent un droit effectif à la formation tout au long de la vie professionnelle aux agents territoriaux, le Gouvernement fait une fois encore le choix de tirer vers le bas les droits des fonctionnaires. Ce fut déjà le cas pour les retraites. L'introduction du CDI dans les trois fonctions publiques constitue elle aussi une régression pour les agents contractuels, qui ne seront jamais titularisés.
Clairement, nous souhaitons dénoncer les risques que présente ce projet de loi pour l'avenir du statut : la durée de la formation initiale est réduite à sa portion congrue ; son contenu et son financement dépendront de la collectivité.
Nous ne pouvons accepter que soit, de fait, instaurée une inégalité dans la formation des agents selon leur lieu de travail.
Or ce projet de loi, en remettant en cause un droit à la formation garanti au niveau national, prend le risque de creuser un peu plus les inégalités entre les agents et entre les collectivités.
M. le président. L'amendement n° 283, présenté par MM. Mahéas, Domeizel, Collombat, Peyronnet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
A) Au début du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :
I - La formation professionnelle tout au long de la vie au sein de la fonction publique territoriale a pour objet de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des agents, de permettre l'adaptation des intéressés au changement des techniques et à l'évolution de l'emploi territorial, de favoriser le développement de leurs compétences pour exercer, dans les meilleures conditions d'efficacité, les fonctions qui leur sont confiées en vue de la satisfaction des besoins des usagers, de favoriser leur accès aux différents niveaux de qualification professionnelle existants, leur maintien dans l'emploi, et de contribuer à leur promotion sociale.
B) En conséquence, faire précéder le début du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, par la mention :
II.
La parole est à M. Jacques Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Je ferai une courte remarque à titre liminaire.
Il ne faut pas faussement relater ce qui s'est passé lors des négociations avec les syndicats. Le Gouvernement, en consentant quelques mesures sociales, a en effet essayé de cacher le fait qu'il ne voulait pas discuter d'un accord salarial. Les syndicats ont accepté ces mesures sociales, mais ils n'ont pas signé d'accord salarial. En augmentant les fonctionnaires de 0,5 % alors que la hausse du coût de la vie est de 2 %, comment voulez-vous qu'intervienne un tel accord ? Les carrières de ces fonctionnaires se fondent maintenant sur le seul glissement vieillesse technicité. Ainsi, leur pouvoir d'achat n'augmente pas réellement. On peut même considérer que, en l'absence de toute promotion, il baisse.
J'en viens maintenant à l'objet de l'amendement n° 283, qui vise à réparer un oubli qui semble incompatible avec le concept de formation tout au long de la vie.
En effet, l'article 2 de la loi du 4 mai 2004 a modifié l'article L. 900-1 du code du travail en disposant, d'une part, que « la formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale », d'autre part, que « la formation professionnelle continue a pour objet de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l'emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale » et, enfin, qu'« elle vise également à permettre le retour à l'emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s'occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance. »
Cette modification avait repris la formulation retenue à l'article 5 de l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle qui prévoyait que celle-ci doit permettre au salarié « de développer, de compléter ou de renouveler sa qualification, ses connaissances, ses compétences et ses aptitudes professionnelles » par toute action de formation professionnelle, quelle qu'en soit la nature.
Cet amendement vise donc à reprendre cette définition, qui figurait d'ailleurs dans le texte adopté par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Cet ajout permet de clarifier les objectifs assignés par le présent projet de loi à la formation professionnelle en y inscrivant la reconnaissance d'un droit à la formation tout au long de la vie pour chaque agent, quelle que soit sa catégorie, ainsi que celle d'un réel droit individuel pour chaque agent, grâce à l'accord signé par l'ensemble des organisations syndicales et retranscrit dans la loi du 4 mai 2004, et en tenant compte du parcours professionnel, extraprofessionnel et scolaire de l'agent.
Dans la mesure où la traduction qui en est faite dans le présent texte n'est pas la hauteur de ces objectifs, nous proposons d'y inclure cette définition.
M. le président. L'amendement n° 156, présenté par MM. Retailleau et Darniche, est ainsi libellé :
Compléter le troisième alinéa (a) du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 par une phrase ainsi rédigée :
La durée de ces actions favorisant l'intégration ne peut dépasser quatre semaines pour les fonctionnaires de la catégorie A, deux semaines pour les fonctionnaires de la catégorie B et une semaine pour les fonctionnaires de la catégorie C.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 1, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans le quatrième alinéa (b) du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, remplacer le mot :
, notamment
par le mot :
et
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. L'amendement n° 284, présenté par MM. Mahéas, Domeizel, Collombat, Peyronnet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le troisième alinéa (b) du 1° du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 par les mots :
, ainsi que des actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie.
La parole est à M. Jacques Mahéas.
M. Jacques Mahéas. En partie inspiré par le code du travail, cet amendement vise à affirmer que l'apprentissage de la langue française et la lutte contre l'illettrisme font partie intégrante des actions de formation.
En effet, la loi du 4 mai 2004 a complété l'article L. 900-6 du code du travail en inscrivant explicitement ces deux actions au titre de la formation professionnelle tout au long de la vie.
De plus, l'article L. 322-4-17-3 du même code, inséré par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, précise que pour « toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus, dont le niveau de qualification est inférieur ou équivalent à un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel ou n'ayant pas achevé le premier cycle de l'enseignement supérieur et rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle, peut bénéficier d'un contrat d'accompagnement dénommé "contrat d'insertion dans la vie sociale", conclu avec l'État. Ce contrat prévoit les engagements du bénéficiaire pour la mise en oeuvre de son projet d'insertion professionnelle, les actions engagées par l'État à cet effet et les modalités de leur évaluation. Il peut être précédé d'une période d'orientation de trois mois au cours de laquelle est élaboré le projet d'insertion. Les actions menées dans le cadre de ce projet comprennent des mesures de lutte contre l'illettrisme. »
Il n'est pas inutile de rappeler que, selon une étude de l'INSEE d'avril 2004, 12 % des personnes âgées de 18 à 65 ans, soit une personne sur dix vivant en France, éprouvent des difficultés face à l'écrit.
L'illettrisme met en difficulté les agents qui le subissent. Aussi, une remise à niveau est-elle nécessaire pour progresser. Elle est de plus la condition sine qua non pour intégrer la voie des examens professionnels et des concours qui seule garantit l'évolution des carrières.
L'action des trois fonctions publiques a toujours été exemplaire dans ce domaine. Elle doit le rester et même s'intensifier.
M. le président. L'amendement n° 96 rectifié, présenté par MM. Détraigne, J.L. Dupont et C. Gaudin, Mme Létard, M. Merceron et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :
Après le troisième alinéa (b) du 1° du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... Des actions de formation pour la prévention des risques professionnels.
La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Cet amendement a pour objet de compléter les catégories de formation professionnelle qui sont listées à l'article 1er du projet de loi en ajoutant une formation à la prévention des risques professionnels. Ce serait cohérent avec les prescriptions du décret du 10 juin 1985, qui prévoit que l'autorité territoriale désigne le ou les agents qui sont chargés d'assurer la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité.
Pour que ce décret puisse être appliqué dans les meilleures conditions, il convient de prévoir des formations à la prévention des risques professionnels parmi les formations obligatoires.
M. le président. L'amendement n° 2, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans le cinquième alinéa (2°) du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, supprimer les mots :
qui intervient
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. L'amendement n° 3, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
À la fin de l'antépénultième alinéa (3°) du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, supprimer le mot :
territoriale
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Cet amendement prévoit que les fonctionnaires territoriaux pourront, comme les fonctionnaires d'État, bénéficier d'une préparation aux concours et examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique, et pas seulement à ceux de la fonction publique territoriale.
M. le président. L'amendement n° 285, présenté par MM. Mahéas, Domeizel, Collombat, Peyronnet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le sixième alinéa (3°) du texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 par les mots :
ainsi que les formations diplômantes nécessaires pour accéder à des promotions dans le cadre d'emploi ou la catégorie supérieure.
La parole est à M. Jacques Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Cet amendement vise les cas où la formation diplômante est la seule formation possible pour accéder à des promotions dans le cadre d'emploi ou dans la catégorie supérieure - tel est par exemple le cas des aides-soignantes qui veulent devenir infirmières, même si cela leur est difficile.
Des formations diplômantes sont parfois nécessaires pour bénéficier de promotions dans le cadre d'emploi ou dans la catégorie supérieure. Les exemples concernent principalement les filières technique et médicosociale.
Ainsi, les auxiliaires de puériculture peuvent devenir aides-éducatrices de jeunes enfants et puéricultrices. La marche est bien évidemment très haute, mais on manque de puéricultrices. En outre, les infirmières, dans nos collectivités, peuvent être directrices de crèches. C'est pourquoi cette formation diplômante d'infirmière est nécessaire. Plus généralement sont concernés les métiers auxquels la formation est dispensée en école spécialisée : assistante sociale, bibliothécaire, etc.
C'est pourquoi nous souhaitons mettre en place, au moyen de cet amendement, un droit à la formation diplômante, comme cela est le cas dans la fonction publique hospitalière.
Monsieur le ministre, vous nous disiez qu'on ne pouvait pas tout unifier d'un seul coup. Mais mon amendement vise seulement à faire un pas vers cette unification et à rapprocher la fonction publique territoriale de la fonction publique hospitalière. En l'occurrence, la formation diplômante est la seule formation professionnelle possible ; sans sa reconnaissance pleine et entière, le droit à la formation resterait un vain mot.
M. le président. L'amendement n° 197, présenté par M. Portelli, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 par un alinéa ainsi rédigé :
« Un décret est pris pour instaurer le livret individuel de formation qui suit l'agent pendant sa carrière et qui retrace les formations et bilans professionnels dont il a bénéficié. »
La parole est à M. Hugues Portelli.
M. Hugues Portelli. Cet amendement vise à réintroduire dans la loi le livret individuel de formation pour l'agent.
Je n'ignore pas que cette proposition est de nature réglementaire, mais avant de le retirer, je voudrais que M. le ministre me garantisse que le livret figurera bien dans la partie réglementaire du dispositif. (M. le ministre délégué acquiesce.)
M. le président. L'amendement n° 286, présenté par MM. Mahéas, Domeizel, Collombat, Peyronnet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 par un alinéa ainsi rédigé :
« Le suivi des formations et bilans professionnels dont bénéficie l'agent tout au long de sa carrière est assuré par un livret individuel de formation dont les modalités de mise en oeuvre sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. »
La parole est à M. Jacques Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Le Conseil d'État a considéré que les dispositions prévoyant la mise en place d'un livret individuel de formation retraçant le parcours de formation de l'agent pendant toute sa carrière, et dont il serait tenu compte pour le déroulement de celle-ci, étaient d'ordre réglementaire.
La mention de ce livret ne figure donc plus que dans l'exposé des motifs. Or la mise en place de ce livret nous paraît tout à fait essentielle.
Il s'agit, d'une part, d'un instrument de valorisation des actions de formation des agents s'inscrivant dans le développement de leurs compétences et de leur carrière, et, d'autre part, d'un outil de gestion des compétences pour les employeurs.
Cette modalité pratique garantit donc une véritable application du droit à la formation. Cette mention figurait d'ailleurs dans le texte adopté par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
On pourrait très bien ne pas suivre l'avis du Conseil d'État, excusez-moi du peu ! Il y a plus d'une loi où ce caractère réglementaire a été mis en exergue. Le livret est vraiment indispensable pour la valorisation des actions de formation. Le fait de le faire figurer dans la loi permet de marquer son caractère obligatoire, même si le dispositif lui-même relève du domaine réglementaire.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. L'amendement de suppression n° 134 est contraire à la position de la commission, qui se félicite des avancées du projet de loi en matière de formation des agents territoriaux. Elle y est donc défavorable.
L'amendement n° 283 vise à définir la notion de formation. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
Les actions visées par l'amendement n° 284 figurent déjà parmi la formation professionnelle. La commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
Le principe d'une formation en matière d'hygiène et de sécurité, prévu par l'amendement n° 96 rectifié, figure déjà dans le décret du 10 juin 1985. Dans la mesure où cette disposition nous paraît redondante, il est inutile de l'insérer dans la loi. Par conséquent, la commission sollicite le retrait de cet amendement.
La précision apportée par l'amendement n° 285 nous semble également inutile et redondante, puisque les formations diplômantes figurent déjà parmi les actions de formation personnelle des agents. La commission sollicite donc aussi le retrait de cet amendement.
Les amendements nos 197 et 286 visent à réintroduire le livret de formation dans la loi. Cette préoccupation est partagée par tous les sénateurs - pas seulement par les socialistes, monsieur Mahéas -, y compris par les membres de la commission des lois. Dans la mesure où cette disposition est d'ordre réglementaire, comme l'a dit M. Portelli, la commission s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous allons avoir un débat permanent sur le caractère réglementaire ou législatif des textes.
Lorsque le Conseil d'État joue son rôle et affirme que le dispositif relève du domaine réglementaire, le Gouvernement respecte en principe son avis pour un certain nombre de dispositions - MM. les ministres l'ont dit -, notamment celles qui concernent le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Néanmoins, on estime quelquefois que le Conseil d'État n'a pas eu totalement raison, et le texte du Gouvernement en témoigne. C'est ce qui s'est passé pour des dispositions importantes comme celles qui concernent les institutions et le rôle représentatif du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Mais il me semble paradoxal, pour certaines mesures, d'entrer dans le détail de leur application et de considérer qu'elles sont d'ordre législatif alors que, jusqu'à présent, ces dispositions relevaient du domaine réglementaire. J'estime qu'il faut être raisonnable. Sinon, il n'y aura plus aucune lisibilité.
Mes chers collègues, quand on pense - cela a été dit ce matin - qu'il faut un décret en Conseil d'État pour instaurer le livret individuel de formation ! Franchement, où sombre-t-on ? Il s'agit au contraire d'une mesure purement réglementaire, qui s'inscrit dans le cadre des mesures générales qui ont été annoncées par le Gouvernement. D'ailleurs, on le sait, celui-ci a déjà prévu des mesures réglementaires pour des questions beaucoup plus importantes comme les quotas, les seuils, etc.
Il incombe à la commission des lois de dire que les mesures relevant du domaine réglementaire ne doivent pas dépasser ce cadre et que les mesures de nature législatives doivent être intégrées à la loi. C'est un équilibre qu'il faut essayer de trouver dans ce texte. Sinon, nous risquons de tomber dans des détails qui ne sont pas, à mon avis, du domaine de la loi.
M. René Garrec. Très bien !
M. le président. Monsieur le président de la commission, si je comprends bien, certains amendements auraient dû être retirés...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En quelque sorte ! C'est une réflexion générale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Nous partageons totalement la position de M. le président de la commission des lois et estimons que la nécessaire distinction entre les domaines législatif et réglementaire doit dicter l'organisation de nos travaux.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 134, car ce qui n'était qu'une possibilité devient un droit. C'est donc à l'évidence un progrès.
L'amendement n° 283 vise à introduire la définition de la formation professionnelle tout au long de la vie. Sur le principe, nous sommes d'accord avec ces dispositions, mais elles ont été retirées par le Conseil d'État, compte tenu de leur caractère non normatif. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement, ce qui ne pose pas, à mon avis, de problèmes incommensurables. (M. Jacques Mahéas s'exclame.)
L'amendement n° 1 est un amendement rédactionnel, qui tend à améliorer la rédaction de l'article 1er. Le Gouvernement y est donc favorable.
L'amendement n° 284 vise la lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française. Nous approuvons totalement, sur le principe, l'objet de cet amendement. Simplement, monsieur Mahéas, mentionner ces actions expressément dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale n'est pas indispensable pour qu'elles soient conduites. De plus, cela pourrait être mal interprété par les fonctionnaires et agents territoriaux, compte tenu de leur caractère un peu discriminant. Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement.
L'amendement n° 96 rectifié a pour objet d'inscrire dans la loi le principe d'une formation pour la prévention des risques professionnels. Monsieur Détraigne, ces formations sont déjà intégrées dans les catégories de formation qui sont précisées au a) et b) du 1° de l'article 1er du projet de loi. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement sollicite également le retrait de cet amendement.
L'amendement n° 2 supprime une redondance. Le Gouvernement y est donc favorable.
L'amendement n° 3 tend à favoriser la mobilité entre les fonctions publiques, qui est l'un des objectifs visés par ce projet de loi. Le Gouvernement émet donc un avis tout à fait favorable sur cet amendement.
L'amendement n° 285 concerne les formations diplômantes. Comme vous le savez, monsieur Mahéas, ces formations sont le plus souvent très longues et s'inscrivent plutôt dans un projet professionnel personnel. À ce titre, elles se situent davantage dans le champ de la formation personnelle suivie sur l'initiative de l'agent. Cela signifie que l'employeur n'est pas tenu, comme c'est le cas pour les autres préparations aux concours, de prendre en charge ces formations. Cet amendement ne peut être retenu. C'est pourquoi le Gouvernement y est défavorable.
L'amendement n° 197, présenté par M. Portelli, figurait dans le texte initial du Gouvernement. Dans la mesure où un décret était indispensable en tout état de cause, je ne vois aucune objection à ce que la loi y renvoie de manière explicite. Le Gouvernement est donc favorable à cet amendement. En conséquence, il sollicite le retrait de l'amendement n° 286.
M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas, pour explication de vote sur l'amendement n° 283.
M. Jacques Mahéas. D'une façon générale, j'ai bien compris la position de M. Hyest : moins les élus de la nation en disent, mieux c'est !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je ne vous permets pas de dire cela !
M. Jacques Mahéas. Mais si ! Moins les élus de la nation en disent, mieux c'est, parce que les dispositions envisagées deviennent d'ordre réglementaire ! Voilà où nous en sommes !
Vous connaissez globalement l'état d'esprit qui a présidé à l'élaboration de ce texte. Que s'est-il passé exactement ? Pour quelle raison le texte n'a-t-il été défendu par personne alors que nous avons rencontré tous les intéressés, qu'une discussion consensuelle a eu lieu avec les syndicats et que le Conseil d'État s'est prononcé ? En réalité, quelquefois, il ne suffit pas de dire que l'on est d'accord. Vous précisez que des décrets seront pris, mais pas nécessairement en Conseil d'État ; je suis prêt à ce qu'il en soit ainsi.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Merci !
M. Jacques Mahéas. Vous dites que vous êtes d'accord avec nous. Mais ce qui nous intéresse, c'est que le Gouvernement nous précise la teneur des décrets. Nous pourrons ainsi nous prononcer.
J'accepte de retirer l'amendement n° 285, parce que j'ai été sensible aux arguments de Mme le rapporteur et de M. le ministre.
Il existe quelquefois des arguments forts. Vous avez accepté que le décret en Conseil d'État relatif au livret de formation soit mentionné dans la loi. Pourquoi, dans ce cas, refusez-vous de définir une orientation professionnelle, qui figure d'ailleurs - mon long exposé le prouve - dans certains textes de loi ? Pourquoi le rejetez-vous pour la fonction publique territoriale ?
De la même façon, l'amendement n° 284 a pour objet la lutte contre l'illettrisme, qui est d'une importance fondamentale, chacun d'entre nous le sait bien. D'après les dernières indications de l'INSEE, une personne sur dix en France éprouve des difficultés pour écrire et même quelquefois, hélas ! pour s'exprimer.
Cette préoccupation nous paraît essentielle. À cet égard, il faut saluer les efforts considérables réalisés par les municipalités pour lutter contre l'illettrisme, y compris chez des employés territoriaux. Ces personnels d'exécution ont parfois oublié, par manque de pratique, les règles fondamentales concernant l'expression écrite et orale ; il arrive même qu'ils ne les aient jamais apprises. Nous nous honorerions d'inscrire ces dispositions dans la loi.
Je ne peux donc pas souscrire aux propos de M. Hyest, qui ne me semblent pas s'inscrire dans le cadre d'une discussion démocratique au sein de notre assemblée.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je ne veux pas que l'on me fasse dire que je refuse que le Parlement s'exprime !
Ce que je constate, c'est que nous avons maintenant des lois de trois cents pages. Regardez l'épaisseur du recueil des lois ! Nous n'élaborons plus la loi, nous ne cessons d'aller dans le détail, peut-être parce que nous ne sommes plus capables de réaliser de grandes synthèses.
Le pouvoir réglementaire est parfois autonome, mais le décret ne peut pas aller à l'encontre des grandes orientations de la loi.
Monsieur Mahéas, je ne veux pas vous fâcher ! Il m'est indifférent de mettre dans la loi cette phrase de sept lignes, sans respiration ni ponctuation véritable ...
M. Jacques Mahéas. Si c'est une question de forme, ce n'est pas grave !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Certes, mais ce qui me gêne, c'est que cette disposition n'ait aucun caractère normatif.
Si nous légiférons uniquement en rédigeant des déclarations, en l'occurrence sur la définition de la formation professionnelle, - que le législateur n'aurait peut-être pas dû inscrire dans le code du travail -, le jour où l'on voudra modifier un mot, il faudra passer de nouveau par la voie législative et le dépôt d'amendements.
Contrairement à ce que vous dites, monsieur Mahéas, à continuer à alimenter ainsi les textes de loi, le Parlement sombre petit à petit dans le détail et n'a plus de grands débats sur les options ! (Très bien ! sur les travées de l'UMP.)
Je pensais que nous avions eu ce débat sur le présent texte et je m'aperçois que, en fin de compte, nous tombons, là encore, dans le détail ; il n'y a plus aucune structure !
Si vous tenez à cette disposition, c'est votre droit, mais, en ma qualité de président de la commission des lois, il est de mon devoir de vous dire qu'il ne faut pas poursuivre dans cette voie.
Je le répète, le contenu de votre amendement ne me dérange pas, mais il n'a rien de normatif !
M. Jacques Mahéas. Cela ne me dérange pas !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Si le Sénat l'accepte, pourquoi pas ?
Mais autant j'estime qu'il est important d'adopter des principes, par exemple celui ayant trait au caractère représentatif du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, autant je ne vois pas l'intérêt d'inscrire dans la loi la disposition que vous proposez. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. René Garrec. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Peyronnet. Tout en étant sensible aux arguments avancés par le président de la commission des lois, j'observe que l'appréciation de la notion réglementaire varie selon les cas.
J'en veux pour preuve le fait que la définition visée par l'amendement figure déjà dans la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Le législateur a peut-être commis une erreur en se montrant trop bavard dans le cadre de cette loi, mais il n'en demeure pas moins que l'amendement reprend les dispositions législatives concernant la formation professionnelle pour les transposer à la fonction publique territoriale.
C'est la raison pour laquelle je souhaite qu'il soit adopté par le Sénat.
Permettez-moi d'ajouter un commentaire - qui nous fera gagner du temps - au sujet de la lutte contre l'illettrisme, qui est visée par l'amendement n° 284.
Je comprends bien votre argument, monsieur le ministre, selon lequel la disposition proposée stigmatiserait la fonction publique territoriale. Cependant, il faut bien commencer par un bout ! Si la fonction publique territoriale est la première à la mettre en oeuvre, qui sait si l'effort en faveur de l'apprentissage de la lecture ne sera pas étendu à la fonction publique d'État ?
Cet effort me paraît majeur pour bon nombre d'agents relevant de la catégorie C, mais aussi au-delà - ce qui peut surprendre. La lutte contre l'illettrisme est un élément très fort d'intégration sociale pour certains personnels recrutés dans la fonction publique. C'est pourquoi il me semble très important d'inscrire cette disposition dans la loi.
M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote.
M. Claude Domeizel. Je ferai une observation d'ordre très général à la suite des propos qui ont été tenus par le président de la commission et des réponses faites par M. le ministre.
Le Conseil d'État a bon dos ! En effet, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, soutenu par son président, M. Derosier, a émis un avis favorable sur ce projet de loi, modifié par quarante amendements que vous-même avez approuvés, monsieur le président.
Ensuite, le Conseil d'État a été saisi de ce texte, mais, contrairement à ce que vous affirmez, il n'a jamais rien dit sur le caractère réglementaire ou législatif de telle ou telle disposition du texte.
J'ai sous les yeux l'avis qu'il a rendu lors de sa séance du jeudi 5 janvier dernier : Le premièrement concerne le centre de coordination ; le deuxièmement a trait au centre de gestion coordonnateur créé par la loi ; le troisièmement porte sur le Conseil supérieur de la fonction publique ; le quatrièmement est consacré aux emplois fonctionnels ; enfin, le cinquièmement traite de l'article 100 relatif aux décharges d'activité de service en faveur des délégués syndicaux.
Le Conseil d'État n'a donc jamais dit qu'il fallait retirer du texte toutes les dispositions pouvant relever du domaine réglementaire !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce que vous dites est faux !
M. Claude Domeizel. Pas du tout, monsieur le président, j'ai cet avis du Conseil d'État sous les yeux !
M. le président. La parole est à M. René Garrec, pour explication de vote.
M. René Garrec. Je souhaite vous dire, mon cher collègue, de façon aimable et conciliante, que l'avis du Conseil d'État étant destiné au Gouvernement, il n'a pas à dire à ce dernier si telle disposition relève du domaine législatif ou du domaine réglementaire. Il n'a pas non plus à expliquer au Parlement ce qu'il doit faire, puisqu'il nous revient, à nous, de déterminer ce qui est normatif. Pour avoir siégé dans cette maison un certain nombre d'années, je n'ai jamais vu d'avis du Conseil d'État faisant état de cette question !
M. Claude Domeizel. Nous disons la même chose ! Vous allez dans notre sens !
M. René Garrec. En revanche, le Conseil constitutionnel nous a répondu très clairement sur ce point.
M. Jacques Mahéas. Eh bien, bravo !
M. le président. L'amendement n° 96 est-il maintenu, Monsieur Détraigne ?
M. Yves Détraigne. Sensible aux propos qui ont été tenus par le président de la commission, je suis prêt à le retirer, à condition cependant que nous soyons cohérents avec nous-mêmes.
Le président de la commission des lois estime à juste raison qu'il faut cesser de faire « gonfler » les lois en y inscrivant des phrases inutiles et purement déclaratives, ou des dispositions d'ordre réglementaire qui n'y ont pas leur place.
S'agissant du livret individuel de formation, l'auteur de l'un des deux amendements a précisé lui-même que la disposition était de nature réglementaire. Or, j'ai cru comprendre que le Gouvernement ne voyait pas d'inconvénient à l'inscrire malgré tout dans la loi.
Il faut être cohérent ! Je retire mon amendement parce qu'il m'a été objecté qu'il relevait d'un décret, mais je souhaiterais que la même règle du jeu soit adoptée pour l'ensemble des dispositions du texte !
M. le président. L'amendement n° 96 est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 2.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 285 est-il maintenu, monsieur Mahéas ?
M. Jacques Mahéas. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 285 est retiré.
La parole est à Jacques Mahéas, pour explication de vote sur l'amendement no 197.
M. Jacques Mahéas. Gardons-nous d'adopter l'attitude du « tout ou rien ».
J'ai retiré l'amendement n° 285, à la suite de vos explications. Cela étant, n'oublions pas que la loi est sujette à interprétations, en particulier sur les points difficiles à trancher, et que les débats parlementaires permettent d'éclairer la justice dans bien des cas. Il est donc logique que nous demandions l'avis du Gouvernement sur des dispositions qui se situent d'ailleurs parfois à la limite de la loi et du règlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Oui !
M. René Garrec. C'est exact !
M. Jacques Mahéas. En outre, lorsque nous tenons très fort à une disposition, même si elle est d'ordre réglementaire, il nous paraît important de l'inscrire dans la loi, sans encombrer cette dernière pour autant.
C'est le cas du livret individuel de formation, qui constitue un facteur de promotion et un honneur pour son titulaire, un peu comme un bon livret scolaire, témoignant de la formation suivie. Il s'agit donc d'un dispositif extrêmement positif.
Le Gouvernement a indiqué qu'il n'était pas hostile à son inscription dans la loi, ce qui me semble aller dans le bon sens, puisque, au « tout ou rien », je préfère une attitude plus mesurée. Tout en comprenant que certaines dispositions ne peuvent figurer dans la loi, je souhaite que certains points qui nous paraissent importants y soient mentionnés.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. S'agissant du livret individuel de formation, Christian Jacob et moi-même comprenons parfaitement la symbolique qu'il représente et votre volonté d'affirmer son principe dans la loi.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a émis un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 286 n'a plus d'objet.
Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)