Séance du 26 novembre 2008

Article 17

Le tableau du I de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi rédigé :

«

»

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-194, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - L'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, ce montant est majoré d'un montant de 200 millions d'euros. »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

M. Bernard Vera. La mise en œuvre des transferts de compétences et, surtout, de charges que vous avez imposées à nos régions n’est pas sans créer des vagues, les premières illusions s’étant vite dissipées. Vous aviez promis une compensation à l’euro près ; la réalité vécue au jour le jour par ces collectivités en est loin.

Par principe, vous aviez indiqué, dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, c'est-à-dire la loi Raffarin, que l’État tenterait de compenser, par des recettes fiscales dédiées, les charges transférées aux collectivités territoriales, quels que soient les champs d’intervention qui leur étaient ainsi confiés. Or la taxe intérieure sur les produits pétroliers que paient les automobilistes ou les locataires d’immeubles lorsqu’ils font remplir la réserve de fioul domestique de leur cité d’HLM est devenue l’instrument de cette compensation.

Dans d’autres pays qui mettent en œuvre une politique de décentralisation, on affecte aux collectivités une part plus importante des impôts d’État. Mais vous avez opté pour un système mixte, alliant prélèvements locaux et fiscalité dédiée.

Pour autant, le produit de la TIPP ne compense pas aujourd’hui l’augmentation des dépenses des collectivités. Quant aux transferts financiers à partir de recettes de l’État, ils n’évoluent pas en fonction des besoins, qui sont toujours croissants. Les collectivités, qui se trouvent bien souvent dans l’obligation de prendre en charge des chantiers laissés à l’abandon, doivent donc, de manière mécanique, prévoir des impositions locales supplémentaires. Ainsi, certains lycées ont été transférés aux régions dans des conditions d’entretien assez déplorables. De même, a été transféré aux collectivités régionales le versement des pensions de personnels en fin de carrière.

Le transfert des personnels TOS de l’éducation nationale représente un accroissement énorme des charges de personnel pour les régions. L’augmentation des charges s’est aggravée parce que les demandes des établissements n’avaient pas été prises en compte depuis des années.

Alors que la DGF pourrait pérenniser cette prévision de dépenses de fonctionnement, vous préférez vous en tenir à une recette hautement aléatoire, en l’occurrence la TIPP, dont j’ai rappelé le caractère foncièrement injuste.

À la sécurité de gestion à long terme nécessaire, vous préférez une vision à court terme. Monsieur le secrétaire d'État, nous ne partageons pas cette orientation, qui pénalise en plus les habitants de nos régions.

M. le président. L'amendement n° I-256, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le deuxième alinéa de cet article :

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État. De la même manière que pour les départements, cet amendement vise à majorer, à hauteur de 22,8 millions d’euros, la compensation financière versée, sous forme de fiscalité, aux régions au titre des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Cet amendement prend ainsi en compte 14,9 millions d’euros d’ajustement au titre des transferts de compétences intervenus jusqu’en 2008. Ces derniers concernent principalement les personnels techniciens, ouvriers et de services, dits personnels TOS, du ministère de l’éducation nationale.

Cet ajustement donnera également lieu à un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2008, afin qu’un versement complémentaire soit fait cette année.

L’amendement tient également compte de deux ajustements d’un montant global de 7,9 millions d’euros, relatifs aux transferts devant avoir lieu à compter de 2009. Intervenus depuis le dépôt du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale, ils concernent, tout d’abord, à hauteur de 6,5 millions d’euros, les transferts de personnels résultant de l’exercice tardif du droit d’option des agents. Ce montant de 6,5 millions d’euros recouvre, pour 5,2 millions d’euros, la compensation du transfert aux régions des personnels TOS des lycées agricoles et, pour 1,3 million d’euros, la compensation du transfert des personnels du ministère de la culture au titre de l’inventaire culturel.

Ces ajustements incluent par ailleurs la compensation du transfert des services des ministères chargés de la santé et de l’action sociale qui participent à l’exercice des compétences transférées aux régions au titre des formations sanitaires et sociales. Le montant de cette compensation s’élève à 1,4 million d’euros.

Les ajustements de compensation au profit des régions d’outre-mer seront effectués lors de l’examen, en seconde partie, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », par affectation de la dotation générale de décentralisation.

Lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances, le Gouvernement proposera par ailleurs plusieurs amendements visant à diminuer corrélativement les crédits budgétaires des missions concernées.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. L’article 17 présente une forte analogie avec l’article 16. De même, les amendements sur l’article 17 présentés par Mme Beaufils et par le Gouvernement procèdent d’un esprit proche de celui qui a inspiré leurs amendements sur l’article 16. Mon commentaire sera donc le même.

Manifestement trop coûteuse, la solution préconisée par le groupe communiste républicain et citoyen excéderait la stricte compensation financière. À l’inverse, avec l’amendement n° I-256, le Gouvernement nous semble appliquer correctement les droits des régions, puisqu’il s’agit ici d’ajuster les fractions de tarif de TIPP attribuées aux régions pour compenser les transferts de compétences, qu’il s’agisse des transferts antérieurs au 31 décembre 2008 ou de ceux qui auront lieu à compter du 1^er janvier 2009.

La commission vous donne de nouveau acte, monsieur le ministre, de ces dispositions.

Nous tenons toutefois à souligner que, malgré la compensation opérée pour partie à l’article 16 sur les crédits des missions et des programmes, l’impact net des deux amendements du Gouvernement – celui que nous venons d’adopter et celui que nous nous apprêtons à voter – représente 41 millions d’euros d’augmentation du déficit. Je me permets de le signaler à nos excellents collègues, parfois si prompts à déplorer le malheur des temps ou à dénoncer la manière dont le Gouvernement gère les relations et transferts financiers entre l’État et les collectivités territoriales.

Les mesures prévues par ces deux amendements aggravent le solde de 41 millions d’euros. Si l’État était d’une rigueur absolue, ces sommes devraient être incluses dans l’enveloppe fermée. (Exclamations sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.) Or ce n’est pas le cas. Vous constatez ainsi l’approche empirique du Gouvernement et l’esprit d’équilibre dont il fait preuve.

Nous émettons donc un avis favorable sur l’amendement n° I-256 du Gouvernement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Comme la commission, nous souhaitons le retrait, sinon le rejet, de l’amendement n° I-194.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-194.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l'amendement n° I-256.

Mme Nathalie Goulet. Je me réjouis de la présence du président Garrec alors qu’est abordée la question de la compensation.

Je voudrais simplement évoquer le problème des transferts des personnels TOS des lycées agricoles. La compensation est une excellente nouvelle. Ces transferts de personnels avaient effectivement entraîné une avalanche de problèmes l’an dernier. Les rentrées scolaires s’en étaient trouvées fort perturbées. Je suis d’autant plus contente que cette question ait pu être réglée que la Basse-Normandie a connu de considérables transferts de personnels.

Je remercie donc le Gouvernement de cet amendement, que je vais voter des deux mains.

M. le président. La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

M. Daniel Dubois. Je vais bien entendu voter l’amendement. Cela dit, que le Gouvernement assume ses engagements est tout de même la moindre des choses, mes chers collègues.

Lorsque des fonctionnaires de l’État, payés par l’État, choisissent de devenir des fonctionnaires territoriaux, il revient non plus à l’État mais aux collectivités territoriales de les payer. En conséquence, une compensation devait être faite, et c’est la moindre des choses qu’elle le soit.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-256.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 17, modifié.

(L'article 17 est adopté.)

Article 18

I. – Les ressources attribuées aux départements métropolitains au titre de l’extension de compétence résultant de la loi n°          du                    généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion sont composées d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. Cette part est obtenue, pour l’ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire national.

La fraction de tarif mentionnée à l’alinéa précédent, calculée de sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2008 elle conduise à un produit égal au montant prévu par le deuxième alinéa du II de l’article 3 de la loi n°          du                    précitée, s’élève à :

 –  0,82 € par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb ;

 –  0,57 € par hectolitre s’agissant du gazole présentant un point d’éclair inférieur à 120°C.

Cette fraction est corrigée au vu des montants définitifs de dépenses exécutées en 2008 au titre de l’allocation de parent isolé, de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n°          du                    précitée.

Chaque département métropolitain reçoit un pourcentage de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnée au premier alinéa. Ce pourcentage est égal, pour chaque département, au montant des dépenses exécutées en 2008 par l’État dans ce département au titre de l’allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale ainsi que des dépenses ayant incombé au département en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n°          du                    précitée, rapporté au montant total de ces dépenses dans l’ensemble des départements métropolitains, diminué dans les mêmes conditions.

À compter du 1^er juillet 2009, ces pourcentages sont fixés comme suit : 

Si le produit affecté globalement aux départements en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées par la loi de finances représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation résultant de l’application du deuxième alinéa du II de l’article 3 de la loi n°          du                    précitée, la différence fait l’objet d’une attribution d’une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l’État.

II. – A. – Le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le sixième alinéa, après les mots : « article 59 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) », sont insérés les mots : « et du I de l’article 18 de la loi n°          du                    de finances pour 2009 » ;

2° Dans le huitième alinéa, les mots : « de l’allocation de revenu minimum d’insertion et de l’allocation de revenu de solidarité » sont remplacés par les mots : « de l’allocation de revenu de solidarité active dans les conditions prévues par la loi n°          du                    généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion ».

B. – En 2009, les versements mensuels du compte de concours financiers régi par le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 au titre de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectée à chaque département en application du I du présent article sont effectués à compter du mois de juillet et à raison d’un sixième du droit à compensation du département au titre de cette année.

M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel, sur l'article.

M. Gérard Miquel. Le 4 novembre dernier, la commission mixte paritaire est parvenue à un accord sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion. Le texte issu de ces travaux nous sera soumis d’ici quarante-huit heures, jeudi prochain, au matin.

Son article 3 dispose qu’« en ce qui concerne l’extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l’État dans les conditions fixées par la loi de finances. »

C’est donc par anticipation que l’article 18 du projet de loi de finances dont nous débattons ce soir propose de fixer ces conditions.

La question posée est celle d’une compensation qui soit à la fois réellement intégrale mais aussi pérenne.

Les départements n’en peuvent plus, monsieur le secrétaire d’État! Les précédents transferts de compétences, concernant notamment l’allocation personnalisée d’autonomie, le revenu minimum d’insertion, le revenu minimum d’activité et le handicap, étaient déjà sous-compensés. Aux déficits qui en résultent s’ajoutent aujourd’hui le gel des dotations, la perspective de recettes fiscales en baisse et un contexte économique récessif. Imposer de nouvelles charges aux collectivités territoriales, c’est les conduire immanquablement à l’asphyxie.

Or c’est bien le risque de voir se reproduire le scénario du sous-financement du transfert du RMI qui plane désormais sur le RSA. Je rappelle que ce sous-financement a entraîné un déficit cumulé de 2 milliards d’euros.

Que l’on emploie l’expression de « transfert de compétence » dans le cas du RMI et celle d’« extension de compétence » dans le cas du RSA n’y change d’ailleurs rien. Malgré les garanties constitutionnelles qui s’attachent apparemment à l’un et non à l’autre, il existe dans les deux cas un risque de décalage entre le montant du droit à compensation et la charge réelle assumée par les départements, nous l’avons déjà souligné.

C’est précisément pour cette raison que l’intervention du comité consultatif d’évaluation des charges, dont le contrôle n’a absolument pas empêché un tel décalage, ne constitue pas une garantie de compensation intégrale.

Or, dans les deux cas – transfert ou extension –, les conditions de compensation fixées laissent évidemment craindre que les mêmes causes produisent les mêmes effets.

Il s’agit, en premier lieu, du montant du droit à compensation, fixé à 322 millions d’euros pour 2009 et à 644 millions d’euros en année pleine, montant prévisionnel qui ne vaut que pour une année. Nonobstant la clause de revoyure, qui doit permettre son réajustement dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009, nous appelons de nos vœux un montant plus adapté à la réalité.

Il s’agit, en second lieu, du mode de financement de la compensation, assis sur le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Les fluctuations de ce dernier rendent l’avenir incertain. Un réajustement est également prévu, cette fois dans le cadre de la loi de finances pour 2010, mais qu’adviendra-t-il ensuite ? Nous ne disposons d’aucune visibilité. Pourtant, il faudra bien assumer la charge du RSA, car nous l’aurons mis en place entre-temps.

M. le président. L'amendement n° I-195, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

I. - Remplacer les six premiers alinéas du I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Les ressources attribuées aux départements métropolitains au titre de l'extension de compétence résultant de la loi n°         du        généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion sont composées d'une part du produit de l'impôt de solidarité sur la fortune en application du tarif défini à l'article 885 U du code général des impôts.

La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'elle conduise à un produit égal au montant prévu par le deuxième alinéa du II de l'article 3 de la loi n°    du ... précitée.

II. - Rédiger comme suit le septième alinéa de cet article :

À compter du 1^er juillet 2009, cette fraction est répartie selon les pourcentages suivants :

La parole est à M. Bernard Vera.

M. Bernard Vera. Votre conception de la solidarité, monsieur le secrétaire d’État, est plus qu’orientée, peut-être tendancieuse.

Vous avez voulu faire croire aux Français que vous alliez faire payer le RSA par les plus riches, mais chacun a pu se rendre compte que la réalité était tout autre. En prélevant 1,1 % des revenus du capital, vous preniez la précaution d’usage d’inclure cet impôt dans le bouclier fiscal. Ainsi les plus hauts revenus étaient-ils exemptés des exigences de la solidarité envers les plus démunis. Votre cible était donc toute trouvée : vous touchiez les petits épargnants tout en laissant passer les très hauts revenus, soumis à l’impôt de solidarité sur la fortune, l’ISF, au travers des mailles du filet.

Le financement proposé dans cet article permet d’élargir la population de ceux qui doivent participer à cette solidarité. Nous aurions pu croire que vous alliez l’étendre aux plus fortunés. Tel n’est pas le cas.

Le respect des principes dont vous vous prévalez conduit à décider, par symétrie avec le financement du RMI tel qu’il a été modifié au cours de la précédente législature, un financement du RSA assuré par prélèvement sur les recettes de TIPP.

Une fois encore, vous allez toucher les couches sociales qui souffrent le plus.

Vous ne retenez de l’ISF qu’un sigle. Ainsi oubliez-vous qu’il s’agit d’un impôt de solidarité : c’est pourtant là son sens véritable. Nous ne pouvons accepter une conception de la fiscalité qui transfère l’essentiel du poids de celle-ci vers la majorité des ménages, soulageant d’autant contribuables aisés et entreprises.

Les besoins des collectivités responsables de l’action sociale démontrent cependant la nécessité de collecter des recettes pérennes. Nous pensons qu’une augmentation substantielle de l’ISF serait de nature à assurer la solidarité la plus conforme à la justice sociale.

Nous proposons donc d’affecter une partie du produit de l’ISF au financement du RSA. Rappelons-le : l’article 18 envisage d’allouer 322 millions d’euros au financement du RSA par les départements. Cette somme ne suffira pas, alors que le produit de l’ISF s’élève, pour sa part, à 3,9 milliards d’euros cette année.

L’ISF étant un impôt très parisien, la répartition de son produit proposée par notre amendement tend à organiser une véritable solidarité nationale entre les zones où se concentre la fortune et celles où se concentrent les besoins sociaux.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement est tout à fait inacceptable.

Le financement du RSA a été longuement débattu cet été. C’est bien un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du patrimoine qui a été retenu. Cela devrait vous satisfaire pleinement, chers collègues.

Je crois que vous devriez reconnaître le sens de la solidarité du Président de la République et y souscrire. Il n’a effectivement pas hésité, sur ce point, à s’exposer aux critiques de certains de ses amis parmi les plus engagés. Je crois que vous devriez en être contents et retirer votre amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Nous sommes du même avis que la commission, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-195.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 18.

(L'article 18 est adopté.)