compte rendu intégral
Présidence de M. Bernard Frimat
vice-président
Secrétaires :
M. Marc Massion,
M. Bernard Saugey.
1
Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
Saisine du Conseil constitutionnel
M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi le 2 février 2010 d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
Le texte de ces saisines est disponible au bureau de la distribution.
Acte est donné de cette communication.
3
Candidature à un organisme extraparlementaire
M. le président. Je rappelle que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein de la Commission permanente pour l’emploi et la formation professionnelle des Français de l’étranger.
La commission des affaires sociales a fait connaître qu’elle propose la candidature de Mme Christiane Kammermann pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.
Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.
4
Réforme des collectivités territoriales
Suite de la discussion d'un projet de loi
(Texte de la commission)
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 60, texte de la commission n° 170, rapport n° 169 et avis n° 198).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 9.
Article 9
(Non modifié)
L’article 1638 du code général des impôts est modifié comme suit :
1° Aux I et III, les mots : « fusion de communes » sont remplacés par les mots : « création de commune nouvelle ».
2° Au I, les mots : « commune fusionnée » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle ». Le mot : « fusionner » est remplacé par les mots : « faire partie d’une commune nouvelle ».
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le ministre, nous sommes très heureux de vous retrouver dans cette enceinte afin de poursuivre cet important débat !
M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Moi aussi ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Sueur. Avec votre permission, monsieur le président, je m’exprimerai également sur l’article 10, ce qui m’évitera de multiplier les interventions.
À une heure très avancée de la nuit, notre groupe a voté contre l’article 8 portant création des communes nouvelles.
M. Jean-Pierre Sueur. En effet, nous avons considéré que le processus de création d’une commune nouvelle comportait des mécanismes que je qualifierai d’autoritaires et accordait au représentant de l’État une place non négligeable.
Monsieur le rapporteur, nous prenons acte des améliorations que la commission des lois a apportées à ce texte, mais, pour autant, nous sommes très préoccupés par ce qui pourrait constituer un retour en arrière, un retour à la loi Marcellin, toujours en vigueur et dont nous considérons, au regard de l’histoire, qu’elle a eu un effet plutôt funeste.
La bonne méthode eût été, à notre sens, de s’en remettre à la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République et à celle du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, lesquelles ont permis la création, dans le respect de l’autonomie, de l’indépendance et des libertés des communes, des structures intercommunales, qu’il s’agisse des communautés de communes, des communautés de villes, remplacées par les communautés d’agglomération, ou des communautés urbaines. Ces lois ont porté leurs fruits, et je crois vraiment que si, à l’époque, les communautés avaient existé, il n’aurait pas été nécessaire d’adopter d’autres textes qui ont été source de nombreux problèmes.
En effet, les communes associées souffrent de bien des ambiguïtés. Dans certains cas, l’association se passe bien ; dans d’autres, elle suscite des difficultés, le maire délégué ou le conseil de la commune associée se demandant véritablement quel est leur pouvoir, quelles sont leurs prérogatives. Ces situations, sources de conflits, ne sont pas saines.
Le bouquet, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, ou le « pompon », si je puis dire, c’est de voir réapparaître, avec votre idée de fusion de communes et de création d’une commune unique, des maires délégués. Nous n’en finirons donc jamais ! Ou bien l’on veut créer de nouvelles communes et, dans ce cas, la législation en vigueur permet aux communes qui le souhaitent de fusionner pour former une commune unique ; ou bien l’on veut maintenir les communes existantes et, dans ce cas, il convient de jouer la carte de l’intercommunalité. C’est cette seconde position que nous défendons. Dans tous les cas, il ne faut pas revenir en arrière en réinstallant des maires délégués, comme si l’on voulait s’excuser de créer ces communes nouvelles.
Monsieur le président, je profite de cette prise de parole sur l’article 9 pour exprimer quelle philosophie nous défendrons lors de l’examen des prochains articles.
Notre groupe présentera deux séries d’amendements.
La première aura pour objet, dans le cas où des associations de communes ne fonctionnent pas, ne correspondent ni aux vœux des populations ni à ceux des élus ou connaissent un fonctionnement problématique, de permettre leur « défusion » de manière simple et rapide.
Les autres amendements que présentera notre groupe, et en particulier Virginie Klès, viseront à permettre, dans les cas où les communes issues d’une fusion entretiennent de bonnes relations et ont véritablement pour ambition de constituer une seule et même commune, que celles-ci puissent « se marier » aussi facilement que possible.
Nous sommes pour la démocratie, pour la transparence, pour le pragmatisme et pour la simplicité. La position du Gouvernement est quelque peu différente ; c’est ce qui fait les charmes de la République !
M. le président. L'amendement n° 217, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je souscris aux propos que vient de tenir notre collègue Jean-Pierre Sueur. Nous aussi avons voté contre l’article 8 créant les communes nouvelles, car nous considérons que la méthode retenue n’est pas démocratique. En outre, la législation en vigueur permet déjà tout à fait aux communes qui le souhaitent de fusionner.
Cela étant, si nous sommes contre ce dispositif, la suppression de l’article 9 ne se justifie pas formellement. Nous retirons donc cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 217 est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L'amendement n° 339, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
2° Au I, à la fin de la première phrase, les mots : « nouvelle commune » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle », à la troisième phrase, les mots : « commune fusionnée » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle » et le mot : « fusion » est remplacé par les mots : « création de la commune nouvelle » et à la dernière phrase, le mot : « fusionner » est remplacé par les mots : « faire partie d'une commune nouvelle ».
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. Cet amendement de coordination a pour objet de remédier à deux oublis en procédant à des modifications de vocabulaire, afin de viser les communes nouvelles.
M. le président. L'amendement n° 675, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
2° Au premier alinéa du I, à la troisième phrase, les mots : « commune fusionnée » sont remplacés par les mots : « commune nouvelle » et à la dernière phrase, le mot : « fusionner » est remplacé par les mots : « faire partie d'une commune nouvelle ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je retire cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 675 est retiré.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 339 ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 9, modifié.
(L'article 9 est adopté.)
Article 10
I. – (Supprimé).
II. – Les deux premiers alinéas de l’article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales sont ainsi rédigés :
« Le potentiel fiscal d’une commune ou d’une commune nouvelle est déterminé par application aux bases communales ou aux bases de la commune nouvelle, telles que ces dernières sont définies à l’article L. 2113-22, des quatre taxes directes locales du taux moyen national d’imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant perçu l’année précédente au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue au sixième alinéa de l’article L. 2334-7, hors montant correspondant à la compensation prévue au 2° bis du II de l’article 1648 du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), ou des montants ventilés en application du treizième alinéa du présent article.
« Le potentiel financier d’une commune ou d’une commune nouvelle est égal à son potentiel fiscal majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune ou la commune nouvelle l’année précédente, hors la part prévue au sixième alinéa de l’article L. 2334-7. Pour la première année de création de la commune nouvelle substituée à un établissement public de coopération intercommunale, le potentiel financier est défini à l’article L. 2113-22. »
III. – Le deuxième alinéa de l’article L. 2334-13 du même code est ainsi rédigé :
« Le montant de la dotation d’aménagement est égal à la différence entre l’ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et l’ensemble formé par la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7 et la dotation forfaitaire des communes nouvelles prévue à l’article L. 2113-20. »
IV. – (Non modifié) À l’article L. 2334-33 du même code, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale était éligible à la dotation globale d’équipement des communes l’année précédant sa transformation en commune nouvelle, cette dernière est réputée remplir, pendant les trois premiers exercices à compter de sa création, les conditions de population posées aux deuxième et troisième alinéas du présent article. L’enveloppe revenant au département dans lequel se trouve la commune nouvelle est adaptée en conséquence. Au terme de ce délai, l’éligibilité de cette commune nouvelle est appréciée suivant les conditions de droit commun applicables aux communes. »
V. – L’article L. 2334-40 du même code est ainsi modifié :
1° À la fin de la première phrase du deuxième alinéa, après le mot : « éligibilité », sont ajoutés les mots : « et les communes nouvelles, pendant les trois premiers exercices à compter de leur création, lorsque l’établissement public de coopération intercommunale dont elles sont issues était éligible à la dotation l’année précédant sa transformation en commune nouvelle » ;
2° À la première phrase du troisième alinéa, après les mots : « en tenant compte », sont insérés les mots : « du nombre de communes nouvelles, » ;
3° À la deuxième phrase du troisième alinéa, après les mots : « peut également tenir compte », sont insérés les mots : « du nombre de communes nouvelles, ».
VI. – L’article L. 5211-30 du même code est ainsi modifié :
1° Aux a et b du 2° du I, après le mot : « communes », sont insérés les mots : « et des communes nouvelles » ;
2° Au b du 1° du III, après le mot : « communes », sont insérés les mots : « et les communes nouvelles » ;
3° Au b du 1° bis du III, après le mot : « communes », sont insérés les mots : « et les communes nouvelles » ;
4° Au 2° du III, après le mot : « communes », sont insérés les mots : « et des communes nouvelles ».
VII. – (Non modifié) L’article L. 5211-35 du même code est abrogé.
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 218, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 4
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. La question du potentiel fiscal, comme nous l’avons déjà dit lors de la discussion d’articles précédents, est pour le moins sujette à caution, notamment depuis que la loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle afin de la remplacer par une contribution économique territoriale, dont l’assiette est sensiblement plus réduite.
La « richesse relative » des différentes collectivités, qu’il s’agisse des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements, est devenue, à la suite de l’adoption de cette loi de finances, une notion extrêmement mouvante et pour le moins incertaine.
Nous avons déjà eu l’occasion de pointer les résultats déroutants qui ont été constatés en matière d’écrêtement des ressources des collectivités territoriales. Cela imposera, le moment venu, c’est-à-dire lors de la mise en œuvre de la clause de revoyure prévue par l’article 76 de la loi de finances, d’examiner les conditions sous lesquelles cet écrêtement doit effectivement être appliqué.
Que la progression du potentiel fiscal d’une collectivité, quel que soit son rang, ou d’un EPCI, quel que soit son mode d’intégration fiscale, conduise à l’écrêtement de ses ressources alors même que cette collectivité ou les communes adhérentes de cet EPCI bénéficient de dotations de solidarité constitue l’une des incohérences qu’il nous faudra pallier. On ne peut pas attribuer une dotation de fonctionnement minimale à des départements confrontés à la faiblesse de leurs ressources fiscales tout en procédant à l’écrêtement de ces mêmes ressources, comme c’est le cas pour le moment.
S’agissant des communes nouvelles, la logique est la même. Nous sentons de manière de plus en plus précise qu’elles ont pour vocation de se substituer aux EPCI à fiscalité mixte ou additionnelle et à compétences optionnelles qui ont vu le jour depuis la loi Chevènement, notamment dans nos départements ruraux.
La raison en est tout simplement que ces EPCI sont, avec la réforme de la taxe professionnelle, directement confrontés au plafonnement de leurs ressources fiscales. À terme, cela annihilera les efforts que les élus locaux de toutes obédiences ont pu consentir pour tenter à la fois, dans la limite de leurs moyens, de mener une politique de développement économique raisonnable et raisonné et de mettre en œuvre des services publics locaux répondant aux besoins de la population.
Dans notre esprit, avant que nous ayons clos la discussion sur les effets de la réforme des finances locales, rien ne doit encourager la dissolution de l’identité communale et de la coopération intercommunale dans des structures nouvelles –ici, les communes nouvelles – qui auront sans doute les mêmes défauts que les « communes associées » de la lointaine et inefficace loi Marcellin.
Sous le bénéfice de ces observations, nous ne pouvons que vous inviter, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 340, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 4
Rédiger ainsi ces alinéas :
II. L'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la première phrase du premier alinéa, après les mots : « d'une commune » sont insérés les mots : « ou d'une commune nouvelle » et après les mots : « bases communales » sont insérés les mots : « ou aux bases de la commune nouvelle, telles que définies à l'article L. 2113-22, »
2° À la première phrase du deuxième alinéa, après les mots : « d'une commune » sont insérés les mots : « ou d'une commune nouvelle » et après les mots : « par la commune » sont insérés les mots : « ou par la commune nouvelle ».
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Cet amendement est de nature rédactionnelle.
L’article 10 du projet de loi apporte certaines adaptations nécessaires au code général des collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne le potentiel fiscal. Or cette notion même devra être revue à la suite de la suppression de la taxe professionnelle inscrite dans la loi de finances de 2010. Il nous paraît donc préférable de ne plus faire référence aux « quatre vieilles » – les anciennes taxes locales.
M. le président. L'amendement n° 537 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin, Barbier, Baylet et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Supprimer le mot :
quatre
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 219, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après les mots :
quatre taxes directes locales
ajouter les mots :
au sens de l'article 76 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009)
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à notre proposition de supprimer les alinéas 2 et 4 de l’article 10. Il vise en outre à ce que les réalités soient mieux prises en compte.
La réforme des finances locales est si peu engagée et ses implications sont encore si incertaines que même la commission des finances nous propose de remettre en question le contenu de cette partie de l’article 10.
En effet, les notions de « potentiel fiscal » et de « potentiel financier » sont appelées à évoluer substantiellement dans les mois à venir, notamment lorsque nous aurons procédé à l’évaluation des effets de la suppression de la taxe professionnelle. De plus, l’annonce du lancement de la concertation sur la révision des valeurs locatives complique encore le problème.
En conséquence, si les premiers alinéas de l’article 10 n’étaient pas amendés, nous mettrions en place une évaluation des potentiels fiscal et financier des communes nouvelles déconnectée des réalités. Mais peut-être s’agit-il, en retenant des bases d’évaluation de ces potentiels erronées, d’aboutir à un résultat qui soit de nature à inciter les établissements publics de coopération intercommunale de population réduite, directement visés, à s’ériger le plus vite possible en communes nouvelles pour préserver des ressources qui risqueraient autrement de leur échapper… Cela favoriserait une « rationalisation de l’intercommunalité » – l’un des objectifs avoués du présent projet de loi – passant par le mariage forcé, ou de raison, de communes parfois déjà éprouvées par les vicissitudes de la coopération intercommunale.
Ces incitations financières ne sont pas sans rappeler, à la vérité, les dispositions de la loi Marcellin de 1972 – loi que le Sénat, dans sa grande sagesse, avait d’ailleurs à l’époque rejetée au terme de quatre lectures ! Cela étant, la « carotte » financière prévue à l’article 10 n’aura sans doute pas la même saveur ni la même qualité une fois que la réforme des finances locales, telle qu’elle semble se dessiner, aura été pleinement mise en œuvre.
Quoi qu’il en soit, le dispositif de l’article 10 nous paraît totalement prématuré et condamné à une obsolescence rapide. Cela nous semble constituer un motif suffisant pour que cet article soit rectifié ainsi que nous le proposons par cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 218, ainsi qu’à l’amendement n° 219, l’article 76 de la loi de finances pour 2010 n’ayant pas pour objet de définir les quatre taxes locales directes, contrairement à ce qui a été affirmé.
Par ailleurs, la commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 340.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. Le Gouvernement fait siens les avis formulés par la commission. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat proteste.)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il aurait été plus prudent de l’adopter. Nous ne savons pas ce qui nous attend !
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 219 n'a plus d'objet.
L'amendement n° 220, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 8, première phrase
Remplacer les mots :
pendant les trois premiers exercices à compter de
par les mots :
pour l'exercice suivant
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Le Gouvernement avait manifestement l’intention, à l’origine, de créer les conditions d’une « rationalisation » de l’intercommunalité, passant par la dissolution d’un certain nombre d’EPCI et leur transformation en « communes nouvelles ».
Cela explique, en particulier, que la commission des lois ait finalement rejeté les termes du paragraphe I de l’article, qui assortissait la dotation générale de fonctionnement d’une dotation spécifique « communes nouvelles », et que les notions de « potentiel fiscal » et de « potentiel financier » soient mises en question par la commission des finances, sans doute instruite par l’expérience.
Je relèverai une contradiction entre les dispositions de l’article 5, qui encouragent une forte intégration fiscale des métropoles, et celles que nous découvrons depuis le début de l’examen de l’article 8, qui tendent à limiter les incitations financières à la création des communes nouvelles.
Attachés comme nous le sommes à la démocratie de proximité, nous ne pouvons que douter du bien-fondé de la création des métropoles et des communes nouvelles.
S’agissant des communes nouvelles, force est de constater que nombre des dispositions du texte les concernant ont un air de déjà-vu. Elles rappellent en effet des dispositions inscrites par le passé dans différents textes, qui visaient notamment à réduire le nombre des collectivités locales, et avant tout celui des communes.
J’évoquerai, à titre d’exemple, la loi Marcellin (Protestations sur les travées de l’UMP.), rejetée en son temps par une majorité de sénateurs issus des groupes communiste, socialiste, de la gauche démocratique et de l’Union des centristes et des démocrates de progrès. L’article 11 de cette loi qui tendait à organiser de manière autoritaire le regroupement des communes prévoyait une majoration de 50 % des subventions d’équipement accordées aux communes fusionnées, tandis que celles-ci devaient également bénéficier d’une majoration de dotation venant compenser les pertes subies au regard des « centimes additionnels » perçus auparavant par les communes préexistantes.
C’est là une fort lointaine époque, chacun en conviendra, que celle des centimes additionnels ! On sait que, malgré l’autoritarisme préfectoral de rigueur à l’époque de la loi Marcellin (Nouvelles protestations sur les travées de l’UMP.) et en dépit des incitations financières que nous venons de rappeler, le mouvement de fusion de communes n’a pas pris les proportions espérées par ses promoteurs. Il n’a en effet concerné qu’un peu plus d’un millier de communes, dont un bon tiers ont d’ailleurs fini par faire jouer la clause de « défusion ». Il ne reste donc qu’un peu plus de 700 communes associées dans notre pays, et ce cadre institutionnel n’a pas nécessairement permis de simplifier les choses…
Nous proposons de rejeter les dispositions du présent projet de loi tendant à offrir une petite « prime » financière à la création de communes nouvelles. Il s’agit pour nous de faire en sorte que les projets de fusion ne soient pas artificiellement encouragés : ils doivent procéder de la libre volonté des élus locaux, qui seuls ont la légitimité nécessaire pour engager de telles opérations. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.)
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Réduire de trois ans à un an la période transitoire pendant laquelle les communes nouvelles percevront la dotation générale d’équipement dans les mêmes conditions que les communes auxquelles elles succèdent nous semble inutilement défavorable aux communes nouvelles.
L’avis de la commission est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?