Séance du 17 février 2011

Mme Nicole Bricq. C’est pour cela que nous sommes exigeants !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Un mois après, messieurs Collin et Chevènement, vous vous absteniez cette fois de voter le Fonds européen de stabilité financière. Toutefois, monsieur Collin, je note que vous affirmez soutenir ce plan, dont vous avez évoqué la possibilité dès 2009, et que vous en souhaitez aujourd'hui la pérennisation.

Par ailleurs, et c’est bien normal, vous avez auditionné Mme Lagarde voilà quelques semaines sur le plan d’assistance à l’Irlande. Nous sommes donc très loin de la « “pensée unique” imposée par des conclaves fermés à toute critique », comme je l’ai lu dans l’exposé des motifs de votre proposition de résolution ! Une fois encore, je trouve que la réalité est quelque peu différente de ce que vous en faites.

Certes, on peut considérer que de tels mécanismes sont insuffisants, mais tout ce qui concernait la mise à disposition de financements sur la base de la solidarité financière en Europe a été décidé sur la base du vote souverain des parlements nationaux, en particulier du nôtre, ce qui, d’ailleurs, est tout à fait normal. Ces mécanismes seront maintenus.

Troisièmement, vous appelez à poursuivre les travaux en cours sur le mécanisme permanent de résolution de crise. Là encore, c’est précisément ce que nous faisons.

La crise nous a offert une leçon : la nécessité pressante de doter l’Union européenne d’un mécanisme permanent qui permette d’intervenir en cas de difficultés d’un État membre de la zone euro.

Rappelez-vous : en mai 2010, les rendements exigés par les marchés avaient quasiment fermé aux États périphériques l’accès au marché obligataire et les menaçaient littéralement d’étranglement. Or, à l’époque, le traité interdisait à un État membre de venir au secours d’un État menacé à l’intérieur de la zone euro. Qu’a-t-il été fait, sur l’initiative, là encore, du Président de la République et de la France, en liaison avec l’Allemagne ? Un mécanisme de soutien a été littéralement inventé, un mécanisme exigeant et qui met en avant le principe de la solidarité. Là aussi, il me semble que la critique est un peu sévère, car ces mécanismes ont été inventés en réaction à la crise la plus grave qui ait eu lieu depuis les années 1920, ainsi que le rappelait M. Bel.

C’est dans ces conditions que Christine Lagarde et ses homologues ministres des finances de la zone euro ont alors décidé de mettre en place, pour une durée de trois ans – le traité interdisait en effet à ce stade un système pérenne – un Fonds européen de stabilité financière destiné à refinancer des États membres de la zone euro en difficulté, en leur apportant jusqu’à 440 milliards d'euros de financements sous forme de prêts ou de lignes de crédits.

Même si je sais qu’elle est critiquée, je voudrais également souligner le rôle positif qu’a joué la Banque centrale européenne, la BCE, sous l’autorité de son président, M. Trichet, dans la résolution de la crise.

En toute indépendance, la BCE a fait preuve d’un pragmatisme et d’une réactivité exemplaire, notamment en élargissant les actifs financiers éligibles à son refinancement, en maintenant ses guichets de liquidité exceptionnels et en intervenant sur le marché secondaire des titres d’État, ce qui était radicalement nouveau par rapport à ses positions précédentes. Son action a été déterminante dans la résistance de la zone euro aux coups de boutoir des marchés financiers. Telle est la réalité.

Toutefois, une telle action de la BCE ne pouvait être pérenne ni menée de façon isolée : il était nécessaire que l’Union européenne mette en place un mécanisme permanent pour crédibiliser aux yeux des marchés la volonté des États membres de sauvegarder la monnaie unique européenne.

C’est pourquoi les chefs d’État et de gouvernement ont décidé d’instituer un mécanisme européen de stabilité pour les États membres de la zone euro, qui se substituera à compter de la mi-2013 au dispositif mis en place en mai 2010 ; je note d’ailleurs – avec plaisir – que le président du groupe socialiste soutient cette initiative.

Les ministres des finances de la zone euro ont donc reçu comme mandat très clair du Conseil européen du 4 février 2011 de préciser les caractéristiques de ce futur mécanisme d’ici au mois de mars 2011, c’est-à-dire avant le prochain Conseil évoqué voilà quelques instants par Jean-Pierre Chevènement.

Sachez cependant qu’il est d’ores et déjà acquis que l’assistance devra s’inscrire dans un programme d’ajustement rigoureux, établi et suivi par le FMI et la Commission européenne en lien avec la BCE, et que la participation du secteur privé se fera au cas par cas, sans automaticité, en cohérence avec les procédures d’implication du secteur privé définies par le FMI.

Quatrièmement, nous partageons bien entendu votre souci d’une meilleure régulation des institutions responsables de la crise. Le défi aujourd’hui consiste à rétablir la confiance des ménages et des entreprises dans notre système financier. Pour cela, nous devons créer un cadre de supervision et de régulation solide.

Notre première priorité est de faire en sorte que les nouvelles autorités européennes de supervision financière et le nouveau Comité européen du risque systémique, en place depuis le 1^er janvier 2011, soient dotés des moyens d’accomplir leur mission. Je signale d’ailleurs que ces institutions ont bien souvent été remodelées à l’initiative de la France, en liaison avec l’Allemagne. Elles ont désormais commencé leur travail.

Je souligne que les candidats à la présidence des autorités européennes de supervision ont été auditionnés par le Parlement européen, qui n’a pas manqué de demander et d’obtenir des assurances sur la parité et l’indépendance des dirigeants.

Notre seconde priorité consiste à fortifier les banques en renforçant notamment la qualité et la quantité de leurs fonds propres, tout en veillant à ne pas les pénaliser sur le plan de la compétitivité.

En tant que ministre du commerce extérieur, permettez-moi de faire une petite parenthèse : nous devons prendre garde à ne pas être les seuls à imposer des règles extrêmement drastiques, car cela nous pénaliserait pour le financement de nos exportations par rapport à d’autres pôles de puissance ; à mon sens, c’est un point important. (M. Yvon Collin fait un signe d’assentiment.)

Mme Nicole Bricq. Nous ne sommes pas les seuls ! L’Allemagne fait plus que nous sur ce plan !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Je souligne par ailleurs que les tests de résistance seront conduits avant l’été 2011 afin de vérifier la solidité de nos banques en cas de choc économique.

Notre dernière priorité sera la mise en œuvre d’un environnement financier plus stable, plus solide et plus transparent. Cela concerne notamment : l’encadrement des ventes à découvert ; la nécessité d’assurer la transparence et la sécurité des marchés dérivés ; la désaccoutumance progressive des acteurs des marchés financiers, des régulateurs et des banques centrales des notations externes ; le fait de favoriser une plus grande concurrence dans l’industrie et de réduire les effets pro-cycliques des notations souveraines.

Il me semble que ces mesures en cours de réalisation satisfont l’une des propositions de votre projet de résolution, monsieur Collin.

Cinquièmement, vous demandez l’instauration d’un cadre macroéconomique favorable à une croissance économique forte et durable. Un certain nombre d’intervenants ont abordé le sujet ce matin, d’ailleurs de façon fort intéressante. Cependant, il s’agit là non pas d’un débat institutionnel européen mais d’un débat politique, au demeurant noble et qui mérite d’être porté devant l’opinion.

Selon nous, un tel objectif est déjà en partie réalisé.

Mme Nicole Bricq. Non ! Ou alors nous ne lisons pas les mêmes statistiques !

Mme Odette Terrade. C’est de l’interprétation !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Permettez-moi de vous rappeler que c’est à l’initiative du Président de la République que le concept de gouvernement économique européen s’est imposé en Europe, et ce auprès non pas de l’ensemble des membres de l’Union européenne mais des seuls membres de la zone euro. Les États membres de l’Union européenne qui bénéficient de la clause de l’opting-out sur la monnaie unique ne sauraient en effet se trouver autour de la table du Conseil lorsqu’il est question de politique économique commune à l’intérieur de la zone monétaire.

Six textes sur le renforcement de la gouvernance économique européenne sont actuellement à l’étude, en étroite coopération avec le Parlement européen. Ils concernent le renforcement de la surveillance budgétaire, la mise en place de règles minimales communes en matière de cadres budgétaires nationaux ou encore la création d’une surveillance des déséquilibres macroéconomiques entre les États de l’Union européenne.

Ce dernier volet permettra de réduire les risques de déséquilibres néfastes pour la viabilité économique de l’Europe. Nous devons remettre nos économies sur la voie de la convergence, condition indispensable au développement d’une croissance harmonieuse, forte et créatrice d’emplois qualifiés.

Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de relever dans les propos de Mme Bricq, de M. Chevènement et de Mme Terrade des appréciations quelque peu erronées.

Ainsi que l’a souligné M. Humbert tout à fait justement, les crises ou les spéculations contre un certain nombre d’États à l’intérieur de la zone euro ont pu avoir pour origine, certes, le manque de cohérence de la zone et l’absence de gouvernement économique – nous nous employons à y remédier –, mais également les politiques nationales menées par certains, des politiques pour le moins contestables, notamment en matière de déficits, surtout lorsqu’il s’est agi de dissimuler des déficits réels.

M. Yvon Collin. C’est sûr !

Mme Nicole Bricq. D’accord ! Nous n’avons pas dit le contraire !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. De tels phénomènes bien évidemment accélèrent les crises. Ce que nous essayons de mettre en place, ce sont des mécanismes de discipline communs permettant d’éviter leur développement. Concernant les causes du problème, il ne faut donc pas se tromper de cible.

Mme Nicole Bricq. Le problème, c’est le rythme ! Il n’est pas adapté ! On ne peut pas faire cela en trois ans, ce n’est pas vrai !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Par ailleurs, dans la période de sortie de crise – et M. Chevènement a raison de le souligner –, la solution aux dettes et, plus largement, à la crise, c’est bien sûr la croissance. Mais c’est sur l’interrogation suivante que le débat politique intervient : comment s’organise la croissance ? Nous estimons pour notre part que la croissance doit être raisonnable et qu’elle doit passer par la maîtrise des déficits et une meilleure compétitivité. Je crains que pour certains des orateurs qui se sont exprimés ce matin la critique du « modèle allemand », la critique de l’ultralibéralisme – critique que je partage d’ailleurs sur certains points –,…

M. Yvon Collin. Ah !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. … ne mène à une politique de facilité, de planche à billets, de « dette perpétuelle » – je cite l’expression de M. Chevènement –, de culture permanente des déficits intérieurs et extérieurs,…

Mme Nicole Bricq. Tout dépend de l’endroit où l’on place le curseur !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. … qui n’est pas la solution au problème de compétitivité posé à l’Europe.

Je suis désolé de vous le dire, l’Europe – et singulièrement la France – n’a pas vocation à rester un territoire d’expansion des puissances émergentes pour devenir en bout de course, selon la vision développée par M. Houellebecq dans son dernier roman, un territoire de vacances pour cadres chinois fatigués qui viendraient visiter nos restaurants et nos musées !

M. Yvon Collin. Nous n’avons pas dit cela !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Telle n’est pas notre vision de la France ! Oui à la croissance, mais celle-ci passe par la résorption de nos déficits, une meilleure gestion de nos déficits publics et une politique d’exportation plus dynamique.

Sur ce dernier point, madame Bricq, monsieur Chevènement, monsieur Bel, pardonnez-moi de vous le faire remarquer, la diabolisation du modèle allemand n’est pas la solution !

M. Yvon Collin. Il ne fallait pas s’aligner !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. D’ailleurs – je le note au passage –, ce modèle tel qu’il existe aujourd’hui est le résultat de réformes nécessaires qui ont été menées par des chanceliers socialistes il y a dix ans.

Ce débat – au demeurant très intéressant – sur la politique économique me paraît tout de même assez éloigné de l’objectif de votre résolution : rien dans ce que nous mettons en place actuellement, dans le cadre de négociations franco-allemandes, ne condamne les peuples d’Europe à l’austérité ou à l’appauvrissement. Au contraire, il me semble que c’est la voix raisonnable qui nous permettra d’éviter de nouveaux chocs contre la monnaie commune.

Nous partageons la même monnaie, la même politique monétaire et nous réfléchissons ensemble à la réduction des écarts de compétitivité, à une meilleure coordination des politiques économiques au sein de la zone, afin justement de faire converger nos modèles économiques et sociaux.

Vous souhaitez également une meilleure coordination en matière fiscale, tout en interdisant à l’avance à la France d’inscrire un objectif de maîtrise des déficits dans la Constitution ; M. Chevènement indiquait voilà quelques instants que c’était une régression. Mais en quoi les déficits constituent-ils un progrès ?

M. Jean-Pierre Chevènement. C’est le chômage qui est en progrès !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Au contraire, le progrès consiste justement à contrôler nos dépenses, à faire en sorte de ne pas lester les générations futures des déficits de fonctionnement des générations actuelles !

Pour répondre à la demande formulée par le Président de la République le 21 juillet dernier, un rapport sur la convergence fiscale franco-allemande devrait donc être présenté dans les tout prochains jours par la Cour des comptes. Au-delà de l’Allemagne, la France se bat depuis des années pour améliorer la coordination des politiques fiscales nationales et encourage notamment la Commission européenne à présenter une proposition de directive visant à établir une assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés.

Cela vaut notamment pour l’Irlande, que nous voulons voir converger vers une moyenne européenne. Le projet devrait d’ailleurs être présenté par le commissaire à la fiscalité au mois de mars.

M. Yvon Collin. Très bien !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Sur la question des changes, que vous avez eu raison de soulever, je vous répondrai qu’il est en effet dans l’intérêt des États membres de la zone euro d’avoir une devise stable car une volatilité des changes excessive aurait des implications négatives pour nos entreprises, nos agriculteurs, nos consommateurs, nos exportations. Les travaux sur la réforme du système monétaire international – une fois encore il s’agit d’une initiative de la France – débutent aujourd’hui même sous la présidence française du G20, qui en a fait une de ses priorités.

Une solution globale doit être recherchée à un problème qui concerne non seulement l’euro, mais également la plupart des monnaies des économies développées et en développement, dans un monde marqué par des déséquilibres mondiaux importants. Nous devons, en effet, absolument éviter d’entrer dans une logique de surenchère sur les changes qui serait finalement préjudiciable à tous. Nous devons aussi apporter plus de stabilité aux perspectives macroéconomiques, par une croissance plus forte, plus équilibrée et plus durable. La question de la volatilité des changes sera abordée à travers les grands axes de réflexion que nous proposons sur la réforme du système monétaire international, à savoir : accroître la protection face à la volatilité des flux de capitaux, répondre de façon ordonnée au besoin de diversification des réserves de change, améliorer la coordination des politiques macroéconomiques.

Mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont les observations que je voulais formuler sur la présente proposition de résolution. Le Gouvernement se réjouit de l’occasion qui nous a été donnée ce matin de débattre de l’évolution du travail accompli sur la crise, sur la consolidation de la zone euro. Le débat sur la politique économique et les déficits est un débat noble, mais nous ne l’épuiserons pas aujourd'hui.

Pour l’ensemble des raisons invoquées, le Gouvernement se prononce pour le rejet de cette proposition de résolution.

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...

Nous allons procéder au vote sur la proposition de résolution.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l’article 34-1 de la Constitution,

Vu les articles 1^er à 6 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution,

Vu le chapitre VIII bis du règlement du Sénat,

Considérant les engagements des États européens dans les traités convenus entre eux et les actes pris pour leur application dans les domaines économique, social, financier et monétaire,

Considérant que la situation économique et sociale de l’Europe ainsi que les mesures prises ou envisagées contreviennent manifestement à ces engagements,

Considérant que lesdites mesures insusceptibles d’efficacité sont de nature à aggraver les risques globaux subis par les peuples d’Europe et échappent pour certaines des plus décisives à tout contrôle démocratique,

Rappelle au respect des objectifs de l’Union européenne,

Invite le Gouvernement français à veiller à une stricte application des procédures démocratiques qui, dans la République française, permettent à la souveraineté nationale de se prononcer conformément à la Constitution sur les actes essentiels de la vie de la Nation,

Se félicitant de l’instauration d’un mécanisme européen de gestion de crise appelle à le compléter et à renforcer l’implication des institutions responsables des crises financières subies par les économies européennes,

Formule le vœu que les gouvernements européens adoptent des attitudes coopératives pour instaurer un cadre macroéconomique enfin favorable à une croissance économique forte et durable,

Souhaite particulièrement, à cet effet, qu’ils s’engagent sur des objectifs sociaux précis et contrôlés, notamment dans le domaine salarial, qu’ils exercent l’ensemble des compétences monétaires confiées à eux par les traités, en particulier s’agissant du taux de change de l’euro, qu’ils parviennent à éliminer la concurrence fiscale et qu’ils avancent de concert dans la mise en œuvre de la « Stratégie Europe 2020 ».

Mme la présidente. Mes chers collègues, la conférence des présidents ayant décidé que les interventions des orateurs valaient explication de vote, je mets aux voix l'ensemble de la proposition de résolution.

J'ai été saisie de deux demandes de scrutin public émanant, l'une, du groupe du RDSE et, l'autre, du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis du Gouvernement est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 162 :

Le Sénat n'a pas adopté. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à reconnaître une présomption d’intérêt à agir des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir (proposition n° 203, rapport n° 278).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi.

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous avons déposée s’inscrit dans la continuité du débat du 12 janvier dernier sur l’édiction des mesures réglementaires d’application des lois, débat dont le groupe du RDSE avait pris l’initiative.

Notre groupe a en effet pris au mot l’objectif de revalorisation du rôle du Parlement que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis en avant. C’est donc en vue de donner au Parlement et à ses membres les moyens d’exercer pleinement leur double mission de confection de la loi et de contrôle de l’action du Gouvernement que nous avons souhaité que le Sénat débatte aujourd’hui de cette proposition de loi.

Au-delà d’une question de technique juridique assez complexe, il faut bien le dire, les enjeux sont essentiels. L’article 24 de la Constitution prévoit depuis 2008 que le Parlement exerce, notamment, une mission de contrôle de l’action du Gouvernement, mission dont, avouons-le, les deux assemblées n’ont pas encore pris la pleine mesure.

Ce contrôle est informel et revêt donc une nature d’abord politique, qui s’étend, par exemple, au contrôle de l’application des lois, au contrôle budgétaire ou encore à l’analyse des dysfonctionnements des services de l’administration. Pour indispensable qu’il soit, il n’en est pas moins limité, tant dans sa nature que dans sa portée, et le débat que nous avons mené le 12 janvier dernier en a fourni une éclatante illustration.

Aux termes de la Constitution, chacun le sait, le Parlement ne peut enjoindre au Gouvernement de prendre une mesure réglementaire, non plus que lui fixer un délai pour ce faire. Dès lors, si le Parlement vote souverainement la loi et exprime ainsi la volonté générale, il advient beaucoup trop souvent que la mise en œuvre de la loi, qui dépend du pouvoir réglementaire, se retrouve paralysée, pour ne pas dire annihilée, par les retards d’édiction des actes réglementaires, que ces retards soient involontaires ou, ce qui est plus grave, délibérés.

Cette situation n’est naturellement pas acceptable dans notre démocratie. Je ne reviendrai pas sur les éléments dont nous avons longuement débattu le 12 janvier et qui démontrent l’insécurité juridique engendrée par cette situation. Je rappellerai simplement que tous les intervenants s’étaient alors accordés sur ce point essentiel, ce dont je me réjouis, même si les solutions envisagées n’allaient pas dans la même direction, mais cela n’a rien d’étonnant dans le cadre du débat démocratique.

La présente proposition de loi est la réponse des membres du groupe du RDSE au débat du 12 janvier et son champ va même au-delà de la seule carence du pouvoir réglementaire. Elle exprime, en toute hypothèse, notre volonté de ne pas laisser les membres du Parlement dans l’impuissance et, au contraire, de renforcer leur rôle.

C’est pour ces raisons impérieuses que nous souhaitons aujourd’hui que les membres de l’Assemblée nationale et du Sénat puissent, ès qualité, se voir reconnaître un intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir dans les trois hypothèses suivantes : premièrement, lorsque le pourvoir réglementaire empiète sur une matière que la Constitution réserve au pouvoir législatif, violant ainsi une prérogative du Parlement ; deuxièmement, lorsqu’une mesure réglementaire viole une loi et méconnaît, de ce fait, la volonté du législateur ; troisièmement, lorsque le pouvoir réglementaire rend une loi inapplicable en ne prenant pas dans un délai raisonnable les mesures réglementaires qu’impose la loi.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’en ai parfaitement conscience, si nous souscrivons tous à l’idée de revaloriser le rôle du Parlement, le présent texte suscite des réactions contrastées, qui ont, du reste, été très largement exprimées en commission des lois.

Avant d’aller plus loin, je tiens d’ailleurs à saluer l’exceptionnelle qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois. Votre analyse, cher collègue Jean-René Lecerf, a réussi à embrasser l’ensemble des enjeux de cette proposition de loi, sans la caricaturer en y voyant un coup politique dirigé contre le Gouvernement ; de fait, ce n’était nullement notre objectif. Vous avez parfaitement cerné notre intention : défendre les prérogatives du Parlement, une préoccupation qui nous anime tous dans cet hémicycle, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons. Votre rapport traduit une recherche d’équilibre et un effort constructif que nous apprécions à leur juste valeur.

Le constat qui nous a conduits à déposer la présente proposition de loi est simple : dès lors que les actuels moyens de contrôle du Parlement sur le Gouvernement ne garantissent pas que la volonté souveraine exprimée au travers du vote de la loi est respectée, ou encore que le domaine propre du Parlement est violé, est-il illégitime de doter les parlementaires de nouveaux outils ? À notre sens, la réponse est non.

Après tout, ce type de dispositif existe déjà depuis 1974, lorsque fut introduite la saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs.

De même, la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité, depuis le 1^er mars 2010, a permis d’étendre considérablement le champ des intérêts pouvant faire l’objet d’une protection juridictionnelle, en l’occurrence au bénéfice de personnes privées et même publiques, ce que nous avions tous salué comme une avancée de l’état de droit.

Alors, ne serait-il pas paradoxal de laisser aussi restreinte la capacité d’agir de ceux-là mêmes qui œuvrent dans l’intérêt général ? C’est pourquoi ne nous paraît pas fondé l’argument selon lequel ouvrir davantage les prétoires à la parole des membres du Parlement reviendrait à dénaturer la fonction parlementaire, argument que vous aviez avancé, monsieur le ministre, lors du débat du 12 janvier dernier. Au contraire, il est du rôle des tribunaux de sanctionner la violation de la loi, en l’espèce l’inaction fautive du pouvoir réglementaire, ou encore l’empiétement non consenti sur le domaine de la loi.

Dans ces conditions, il est tout à fait logique qu’un contrôle de nature politique et informelle puisse se prolonger sur le terrain du droit, au nom de l’intérêt général, mais surtout au nom de la défense des prérogatives du Parlement.

Je rappellerai qu’en l’état actuel du droit l’inaction du Premier ministre lorsqu’il s’agit d’édicter dans un délai raisonnable une mesure réglementaire d’application d’une loi peut être contestée devant le Conseil d’État, qui sanctionne ce refus depuis 1962 et le considère même, depuis 1964, comme engageant sa responsabilité. Il n’y a donc rien d’illégitime à ce que les parlementaires, collectivement auteurs de la loi, puissent dans tous les cas, et bien sûr sans préjuger du fond, demander à ce que soit réparée une faute de l’administration, en l’occurrence celle du Premier ministre.

Mes chers collègues, à la question de savoir si un parlementaire peut en tant que tel agir par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’État n’a, de façon très surprenante, jamais explicitement répondu. En la matière, la jurisprudence est aussi rare qu’incertaine, ce que le rapporteur public Rémi Keller résumait fort joliment en 2010, dans ses conclusions sur l’arrêt Fédération nationale de la libre pensée, par la formule suivante : « Le parlementaire frappe depuis plusieurs décennies à la porte de votre prétoire ; il ne sait toujours pas si elle lui est ouverte ou fermée. »

Plusieurs de nos collègues ici présents ont frappé à cette porte : Jean-Pierre Sueur l’a trouvé fermée, tandis que Nicole Borvo Cohen-Seat a réussi à la franchir, pour des raisons assez obscures, d’ailleurs, dans chaque cas.

Jusqu’à présent, le Conseil d’État n’a jamais ouvertement apporté de réponse à cette question pourtant essentielle à l’équilibre des pouvoirs.

S’il a accepté d’examiner la recevabilité de l’intérêt à agir, ce n’est qu’en attribuant au parlementaire requérant une autre qualité : président du comité des finances locales pour contester un décret relatif au Fonds de compensation pour la TVA, consommateur de produits pétroliers pour contester le refus de mise en œuvre de la « TIPP flottante », usager du service public de la télévision pour contester la suppression de la publicité sur France Télévisions, actionnaire d’une société d’autoroute pour contester la privatisation d’une concession.

À l’inverse, le Conseil d’État n’a pas hésité à examiner des requêtes directement au fond, sans statuer sur la recevabilité ; j’en ai moi-même fait la cruelle expérience avec certains de mes collègues du RDSE, l’année dernière, à l’occasion du recours que nous avions déposé contre un décret ratifiant un accord passé entre la France et le Saint-Siège concernant la reconnaissance des diplômes universitaires.

Au final, cette situation a fait dire à la doctrine, comme l’écrit le rapporteur, et à juste raison, que le Conseil d’État oscille entre contournement et évitement. De toute évidence, il n’est pas à l’aise.

Mes chers collègues, cette incertitude jurisprudentielle n’a que trop duré. Elle est source d’insécurité juridique, les raisons en étant trop opaques. Je ne me permettrai pas, bien entendu, de donner des leçons de droit aux membres du Conseil d’État, mais je tiens à rappeler que la clarté et la prévisibilité des règles nourrissent notre État de droit, y compris s’agissant de la jurisprudence. À partir du moment où la souplesse de la jurisprudence ne parvient pas à aboutir à une solution claire, et crée même de la confusion, le législateur est fondé à intervenir pour trancher une question aussi sensible dans le sens de la reconnaissance de l’intérêt à agir.

Notre proposition de loi se veut raisonnable et rationnelle. En aucune façon, il n’est question d’ouvrir une boîte de Pandore en déplaçant le débat parlementaire, donc politique, sur le terrain judiciaire.

Il n’est pas non plus question pour nous de créer la possibilité d’un contentieux de masse, qui verrait les parlementaires contester sans retenue les actes du Gouvernement. D’autres exemples permettent, du reste, d’écarter cette éventualité.

L’ouverture de la saisine du Conseil constitutionnel en 1974 n’a jamais, à ma connaissance, abouti à engorger les juges de la rue de Montpensier, mais a au contraire permis au Conseil de consolider sa jurisprudence.

De la même façon, l’admission par le Conseil d’État de la recevabilité à agir d’un conseiller municipal qui conteste un acte du maire, en soutenant que cet acte entre dans le champ des compétences du conseil municipal, n’a pas produit de contentieux abondant.

En tout état de cause, les membres du Parlement sont suffisamment responsables pour ne pas agir en la matière de façon dilatoire et, de toute façon, je doute que puissent surgir chaque année des dizaines de cas susceptibles de justifier une requête.

Parallèlement, je ne crois pas non plus fondées les craintes d’une politisation du Conseil d’État, selon lesquelles celui-ci serait conduit à trancher par le droit des conflits de nature politique entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. D’abord, ce serait oublier la nature du contentieux administratif. Ensuite, par définition, le juge administratif est de toute façon amené tous les jours à connaître de recours à caractère politique puisque, selon l’adage, « juger l’administration, c’est encore administrer ». Nous pouvons donc faire toute confiance aux membres du Conseil d’État pour ne pas se laisser instrumentaliser à d’autres fins.

Et que ne dit-on du Conseil constitutionnel lorsqu’il censure ou ne censure pas telle ou telle disposition, ou du Conseil d’État lorsqu’il statue sur une question politiquement sensible ! Mes chers collègues, ce débat n’est pas prêt de se clore…

Enfin, je ne crois pas qu’il soit possible de soutenir les arguments invoquant le risque de favoriser une action qui se confondrait avec l’action populaire, étant entendu que le parlementaire est le représentant de la nation tout entière. Les parlementaires ne sauraient bénéficier d’un « privilège de recevabilité » en toutes circonstances. Néanmoins, les fonctions particulières qu’ils occupent justifient que, dans certaines hypothèses circonscrites à la défense des prérogatives du Parlement, ils puissent, me semble-t-il, agir ès qualité.

Revenons donc à la définition que donnait déjà Laferrière de l’intérêt à agir en 1888 : un requérant doit justifier d’un intérêt « parce qu’on n’a pas d’action si l’on ne peut retirer aucun effet utile du jugement qu’on sollicite ». L’effet utile que recherche le parlementaire, aux termes de notre proposition de loi, c’est la préservation de ses compétences, le respect de sa volonté, en clair la protection de l’intégrité de l’action du Parlement, au travers du recours objectif, je le souligne, que constitue classiquement le recours pour excès de pouvoir.

Monsieur le rapporteur, j’ai lu très attentivement votre rapport et les analyses qu’il contient. Vous l’avez compris, notre proposition de loi a d’abord, et volontairement, visé très large, de façon à susciter un débat de fond sur une problématique qui dépasse, me semble-t-il, la seule question des techniques contentieuses. Vous avez identifié trois options possibles : écarter par principe toute recevabilité à agir aux parlementaires ès qualité ; reconnaître, comme nous le proposons, un large intérêt à agir aux parlementaires ès qualité ; enfin, restreindre la reconnaissance de l’intérêt à agir à des hypothèses très précises, solution qui a votre préférence et qu’a retenue la commission des lois.

Mes collègues et moi-même avons été très sensibles aux arguments que vous avez développés et nous entendons cheminer avec vous pour aboutir à un texte qui permettra, demain, de doter les parlementaires d’un nouvel outil s’inscrivant dans la logique de revalorisation du Parlement, laquelle était aux fondements de la révision constitutionnelle de 2008 ; en tout cas, c’est ainsi que je l’ai comprise.

Signe de notre volonté d’avancer, nous avons choisi de déposer un amendement reprenant les remarques contenues dans votre excellent rapport. Vous avez déposé, au nom de la commission, un amendement identique. J’en conclus que la commission des lois et nous-mêmes, auteurs de la proposition de loi, nous rejoignons pour écrire ensemble un texte de compromis.

Nos deux amendements visent à restreindre la portée de la proposition de loi en la limitant à deux hypothèses spécifiques, certainement celles qui nous intéressent aujourd’hui le plus en tant que parlementaires : premièrement, la carence du Premier ministre lorsque ne sont pas prises dans un délai raisonnable les mesures d’application d’une loi, étant entendu que seule la décision de refus d’édicter ces mesures est susceptible de recours pour excès de pouvoir ; deuxièmement, l’acte réglementaire autorisant la ratification ou l’approbation d’un accord international, dès lors que le moyen unique soulevé est tiré de ce que cette autorisation relève du domaine de la loi en vertu de l’article 53 de la Constitution. Cette dernière hypothèse englobe, par exemple, le cas de l’arrêt Fédération nationale de la libre pensée, précédemment évoqué.

Dans les autres cas, le juge administratif conserverait sa marge d’interprétation pour apprécier la recevabilité du recours d’un parlementaire au regard de son intérêt à agir, comme il le fait déjà à l’heure actuelle. Sur cette question, notre amendement ne contraint donc pas l’office du juge.

Mes chers collègues, la révision constitutionnelle de 2008 est encore récente. Nous n’avons sans doute pas d’ores et déjà pris toute la mesure des nouvelles opportunités qu’elle peut offrir au Parlement pour rééquilibrer notre architecture institutionnelle.

Toutefois, le renforcement de la position du Président de la République, qui résulte du quinquennat et de la coïncidence de son mandat avec celui des députés, implique nécessairement que le Parlement joue pleinement son rôle de pouvoir constitué à part entière. Et cela est encore plus vrai s’agissant du Sénat, dont le mode d’élection est déconnecté du mandat présidentiel.

Le groupe du RDSE entend prendre toute sa place dans l’indispensable réflexion sur l’évolution de nos moyens d’action, en gardant constamment à l’esprit que nous avons à cœur d’agir pour l’intérêt général.

C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous invite avec conviction à adopter les deux amendements identiques qui vont vous être proposés et à poursuivre ainsi sur le chemin du renforcement des droits du Parlement et, par là même, des droits des parlementaires. (MM. Jean-Pierre Sueur et François Zocchetto applaudissent.)